ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 78,
della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione
della finanza pubblica), e dell'art. 17, comma 2, della legge
23 agosto 1988, n. 400 (Disciplina dell'attivita' di Governo e
ordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri), promosso
con ordinanza del 29 settembre 2003 dalla Commissione tributaria
provinciale di Chieti nella controversia vertente tra la s.n.c.
Agenzia Ippica Sirio di Maria Cipolla & C., e l'Agenzia delle entrate
ed altro, iscritta al n. 590 del registro ordinanze 2004 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 26, 1ª serie speciale,
dell'anno 2004.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 25 maggio 2005 il giudice
relatore Franco Gallo.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio promosso da un'agenzia ippica nei
confronti dell'Agenzia delle entrate - con l'intervento del
competente Ispettorato compartimentale dei monopoli di Stato -
avverso il silenzio-rifiuto formatosi sulla richiesta di rimborso
dell'imposta unica sulle scommesse ippiche e sportive versata nel
periodo compreso tra il 16 giugno 1998 ed il 19 febbraio 1999, la
Commissione tributaria provinciale di Chieti, con ordinanza del
29 settembre 2003, ha sollevato - in riferimento agli artt. 23, 70,
76 e 77 della Costituzione - due questioni di legittimita'
costituzionale: la prima concernente l'art. 3, comma 78, della legge
23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione della finanza
pubblica); la seconda concernente l'art. 17, comma 2, della legge
23 agosto 1988, n. 400 (Disciplina dell'attivita' di Governo e
ordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri).
1.1. - Quanto alla prima questione, il giudice rimettente ritiene
che la denunciata disposizione conferisca al Governo il potere di
individuare con regolamento i soggetti passivi dell'imposta unica
sulle scommesse relative alle corse dei cavalli e che pertanto si
ponga in contrasto con gli evocati parametri costituzionali,
lasciando all'arbitrio dell'autorita' governativa la definizione
degli elementi necessari per attuare concretamente la legge fiscale.
1.2. - Quanto alla seconda questione, il rimettente ritiene che
l'art. 17, comma 2, della legge n. 400 del 1988 (in forza del quale
e' stato emanato il regolamento governativo previsto dal citato
art. 3, comma 78, della legge n. 662 del 1996) violi gli stessi
parametri costituzionali sopra citati, nella parte in cui stabilisce
che le leggi ordinarie, nell'autorizzare l'esercizio della potesta'
regolamentare governativa in materie non coperte da riserva assoluta
di legge, possono limitarsi ad indicare le «norme generali
regolatrici della materia», anziche' piu' restrittivi «principi e
criteri direttivi», analoghi a quelli prescritti dall'art. 76 Cost.
per la delega al Governo dell'esercizio della funzione legislativa.
1.3. - In ordine alla rilevanza di entrambe le questioni, il
giudice a quo osserva che, in caso di loro accoglimento, non potrebbe
applicarsi nel giudizio principale il regolamento governativo emanato
in attuazione del menzionato art. 3, comma 78, della legge n. 662 del
1996, cioe' il regolamento di cui al decreto del Presidente della
Repubblica 8 aprile 1998, n. 169 (Regolamento recante norme per il
riordino della disciplina organizzativa, funzionale e fiscale dei
giochi e delle scommesse relativi alle corse dei cavalli, nonche' per
il riparto dei proventi, ai sensi dell'art. 3, comma 78, della legge
23 dicembre 1996, n. 662), ed in particolare il disposto dell'art. 15
di questo, secondo cui sono soggetti all'imposta unica sulle
scommesse relative alle corse dei cavalli anche «i titolari delle
agenzie ippiche, per le scommesse dalle stesse accettate». Da cio'
deriverebbe l'indebito pagamento dell'imposta, da parte dell'agenzia
ippica ricorrente, nel periodo corrispondente alla vigenza di detto
regolamento, ossia dal 16 giugno 1998 (data dell'entrata in vigore
del d.P.R.) al 19 febbraio 1999 (data di entrata in vigore del
decreto legislativo 23 dicembre 1998, n. 504, recante «Riordino
dell'imposta unica sui concorsi pronostici e sulle scommesse, a norma
dell'articolo 1, comma 2, della legge 3 agosto 1998, n. 288», che ha
provveduto alla «rilegificazione» della materia, in attuazione della
delega prevista dalla legge 3 agosto 1998, n. 288, recante «Delega al
Governo per la revisione della disciplina concernente l'imposta sugli
spettacoli e l'imposta unica di cui alla legge 22 dicembre 1951,
n. 1379»), con correlativa fondatezza della richiesta di rimborso
della medesima imposta.
2. - E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, deducendo l'infondatezza di entrambe le questioni.
Per la difesa erariale, la prima questione sarebbe infondata
perche' i soggetti passivi dell'imposta sono comunque desumibili dal
contesto della disciplina relativa alla materia delegificata, ed in
particolare: a) dal presupposto dell'imposta unica sulle scommesse
relative alle corse dei cavalli, costituito dall'accettazione delle
scommesse (art. 14 del d.P.R. n. 169 del 1998); b) dai soggetti
abilitati a tale accettazione, individuati negli aggiudicatari delle
concessioni ministeriali per l'esercizio delle scommesse (artt. 2 e
15 dello stesso decreto presidenziale; c) dai luoghi in cui possono
essere effettuate le indicate scommesse, circoscritti a quelli
gestiti dagli esercenti autorizzati ad accettarle (art. 6 del citato
decreto presidenziale). A sostegno di tale impostazione, l'Avvocatura
erariale richiama la giurisprudenza costituzionale secondo cui, in
caso di delegificazione, la delimitazione della «potesta'
amministrativa» non deve necessariamente risultare dalla formula
della norma di rango primario istitutiva della pretesa tributaria,
ben potendo risultare da tutto il contesto della disciplina della
materia di cui essa fa parte e, segnatamente, dalla destinazione
della prestazione, dalla composizione e dal funzionamento degli
organi competenti a determinarne la misura, oltreche' dalla stessa
esistenza di un modulo procedimentale per l'emanazione dei
provvedimenti amministrativi concernenti le prestazioni, con il quale
si realizzi la collaborazione di piu' organi, al fine di evitare
eventuali arbitri dell'Amministrazione.
Anche la seconda questione, per l'Avvocatura generale dello
Stato, sarebbe infondata, perche', a parte la genericita' ed
astrattezza della sua prospettazione da parte del giudice a quo, la
legge di delegificazione «ben potrebbe essere censurata di
illegittimita' costituzionale qualora ponga principi contrari alla
Costituzione od ometta di fissare preventivamente principi nelle
materie che, in base alla Costituzione, li richiedano».
Considerato in diritto
1. - La Commissione tributaria provinciale di Chieti dubita - in
riferimento agli artt. 23, 70, 76 e 77 Cost. - della legittimita'
costituzionale: a) dell'art. 3, comma 78, della legge 23 dicembre
1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica); b)
dell'art. 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400 (Disciplina
dell'attivita' di Governo e ordinamento della Presidenza del
Consiglio dei ministri).
In ordine alla questione sub a) il rimettente deduce che la norma
denunciata - nel consentire il riordino, mediante regolamento
governativo di delegificazione, della materia dei giochi e delle
scommesse relativi alle corse dei cavalli, per quanto attiene agli
aspetti organizzativi, funzionali, fiscali e sanzionatori, nonche' al
riparto dei relativi proventi -- avrebbe conferito al Governo, in
violazione del principio della riserva relativa di legge in materia
fiscale e degli altri parametri costituzionali evocati, il potere di
individuare i soggetti passivi dell'imposta concernente le suddette
scommesse ed avrebbe percio' omesso di fissare limiti all'arbitrio
dell'autorita' governativa.
In ordine alla questione sub b) la medesima Commissione
tributaria provinciale deduce l'illegittimita' dell'art. 17, comma 2,
della legge n. 400 del 1988 - in forza del quale e' stato emanato il
regolamento governativo previsto dal sopra citato art. 3, comma 78,
della legge n. 662 del 1996 - nella parte in cui stabilisce che le
leggi ordinarie, nell'autorizzare l'esercizio della potesta'
regolamentare governativa in materie non coperte da riserva assoluta
di legge, possono limitarsi ad indicare le «norme generali
regolatrici della materia», anziche' piu' restrittivi «principi e
criteri direttivi», analoghi a quelli prescritti dall'art. 76 Cost.
per la delega al Governo dell'esercizio della funzione legislativa.
Il rimettente afferma, poi, la rilevanza di entrambe le
questioni, perche', in caso di loro accoglimento, non potrebbe
applicarsi in giudizio il regolamento governativo emanato in
attuazione del menzionato art. 3, comma 78, della legge n. 662 del
1996, cioe' il regolamento di cui al decreto del Presidente della
Repubblica 8 aprile 1998, n. 169 (Regolamento recante norme per il
riordino della disciplina organizzativa, funzionale e fiscale dei
giochi e delle scommesse relativi alle corse dei cavalli, nonche' per
il riparto dei proventi, ai sensi dell'art. 3, comma 78, della legge
23 dicembre 1996, n. 662), ed in particolare il disposto dell'art. 15
di questo, secondo cui sono soggetti all'imposta unica sulle
scommesse relative alle corse dei cavalli, tra gli altri, «i titolari
delle agenzie ippiche, per le scommesse dalle stesse accettate». Tale
disapplicazione comporterebbe, per il giudice a quo, l'indebito
versamento dell'imposta, da parte dell'Agenzia ippica ricorrente, nel
periodo corrispondente alla vigenza del citato regolamento - ossia
dal 16 giugno 1998 (data dell'entrata in vigore del decreto
presidenziale) al 19 febbraio 1999 (data di entrata in vigore del
decreto legislativo 23 dicembre 1998, n. 504, recante «Riordino
dell'imposta unica sui concorsi pronostici e sulle scommesse, a norma
dell'articolo 1, comma 2, della legge 3 agosto 1998, n. 288», che ha
provveduto alla «rilegificazione» della materia, in attuazione della
delega prevista dalla legge 3 agosto 1998, n. 288, recante «Delega al
Governo per la revisione della disciplina concernente l'imposta sugli
spettacoli e l'imposta unica di cui alla legge 22 dicembre 1951,
n. 1379») - e la conseguente fondatezza della richiesta di rimborso
avanzata dalla suddetta Agenzia.
2. - La prima questione, concernente l'art. 3, comma 78, della
legge n. 662 del 1996, non e' fondata.
La Commissione tributaria rimettente basa i propri dubbi di
illegittimita' costituzionale sull'erronea premessa interpretativa
che la denunciata norma di delegificazione, prevedendo il «riordino»
degli aspetti fiscali della materia, consentirebbe al regolamento
governativo anche l'individuazione dei soggetti passivi dell'imposta
sulle scommesse relative alle corse dei cavalli, cosi' violando
l'art. 23 Cost.
Occorre al riguardo preliminarmente rilevare che questa Corte, a
proposito dell'ipotesi analoga (sotto tale aspetto) di delega
legislativa volta al «riordino» di una materia, ha piu' volte
affermato che, «in mancanza di principi e criteri direttivi che
giustifichino la riforma» della normativa preesistente, la delega
«deve essere intesa in un senso minimale, tale da non consentire, di
per se', l'adozione di norme delegate sostanzialmente innovative
rispetto al sistema legislativo» (v. la sentenza n. 354 del 1998,
richiamata dalle sentenze n. 66 del 2005 e n. 239 del 2003).
Nella specie, la norma censurata si limita a consentire
all'autorita' governativa di provvedere - con regolamento da emanare
ai sensi dell'art. 17, comma 2, della legge n. 400 del 1988 - «al
riordino della materia dei giochi e delle scommesse relativi alle
corse dei cavalli, per quanto attiene agli aspetti organizzativi,
funzionali, fiscalie sanzionatori, nonche' al riparto dei proventi»,
secondo i principi elencati nella stessa disposizione. Contrariamente
a quanto sostenuto dal rimettente, tale norma, non prevedendo alcuna
specifica direttiva in ordine ai soggetti passivi di imposta, lascia
immutata la disciplina legislativa concernente gli elementi
strutturali del suddetto tributo e, quindi, impone al regolamento di
delegificazione di mantenere gli stessi soggetti passivi indicati
dalla legislazione preesistente. Resta di conseguenza esclusa la
denunciata violazione del principio della riserva relativa di legge
in tema di prestazioni patrimoniali imposte, sancito dall'art. 23
Cost., e degli altri evocati parametri costituzionali. Il giudice a
quo aveva dunque l'obbligo di individuare i soggetti passivi
dell'imposta in base alle leggi vigenti in materia.
3. - La seconda questione sollevata dalla stessa Commissione
tributaria, concernente l'art. 17, comma 2, della legge n. 400 del
1988, e' inammissibile.
La censura del rimettente si articola in diversi assunti, tra
loro strettamente connessi, nessuno dei quali e' motivato. Il giudice
a quo omette, infatti, sia di esplicitare le ragioni per le quali
ritiene di porsi in contrasto con l'unanime opinione dottrinale
secondo cui (data anche l'evidente differenza semantica tra i termini
«norma» e «principio») le «norme generali regolatrici della materia»
hanno, tendenzialmente, una funzione delimitativa piu' stringente
rispetto ai «principi e criteri direttivi»; sia di precisare le
«norme generali regolatrici della materia» delegificata affette dal
dedotto vizio di genericita' e delle quali dovrebbe fare applicazione
nel giudizio principale. Tali carenze rendono la questione
inammissibile per difetto di motivazione sulla rilevanza.