ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi per conflitti di attribuzione sorti a seguito del decreto
del Ministro per le politiche agricole 17 febbraio 1998 (Modalita'
per l'istruttoria dei ricorsi di riesame e per l'applicazione del
decreto-legge 1° dicembre 1997, n. 411, convertito, con
modificazioni, nella legge 27 gennaio 1998, n. 5) (r. confl. n. 12
del 1998), del decreto del Ministro per le politiche agricole
21 maggio 1999, n. 159 (Regolamento concernente norme di attuazione
dell'articolo 1, comma 5, del decreto-legge 1° marzo 1999, n. 43,
convertito, con modificazioni, dalla legge 27 aprile 1999, n. 118,
recante «Disposizioni urgenti per il settore lattiero-caseario») (r.
confl n. 28 e n. 29 del 1999), del decreto del Ministro per le
politiche agricole 15 luglio 1999, n. 309 (Regolamento recante norme
di attuazione dell'articolo 1, comma 14, del decreto-legge 1° marzo
1999, n. 43, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 aprile
1999, n. 118, concernente procedure e modalita' di definizione delle
operazioni di riesame effettuate dalle Regioni in materia di quote
latte) (r. confl. n. 36 del 1999), del decreto del Ministro per le
politiche agricole 10 agosto 1999, n. 310 (Regolamento recante norme
di attuazione dell'articolo 1, comma 14, del decreto-legge 1° marzo
1999, n. 43, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 aprile
1999, n. 118, concernente ulteriori norme per la definizione delle
operazioni di riesame effettuate dalle Regioni in materia di quote
latte) (r. confl n. 37 del 1999), promossi con quattro ricorsi della
Regione Veneto (r. confl. n. 12 del 1998; n. 29, n. 36 e n. 37 del
1999) e un ricorso della Regione Lombardia (r. confl. n. 28 del 1999)
notificati il 20 aprile 1998, il 3 agosto e il 5 novembre 1999,
depositati in cancelleria l'8 maggio, il 16 agosto e il 19 novembre
1999 ed iscritti al n. 12 del registro conflitti 1998 ed al n. 28,
n. 29, n. 36 e n. 37 del registro conflitti 1999.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 21 giugno 2005 il giudice
relatore Paolo Maddalena;
Uditi l'avvocato Giuseppe F. Ferrari per le Regioni Veneto e
Lombardia e l'avvocato dello Stato Oscar Fiumara per il Presidente
del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con autonomi ricorsi la Regione Veneto (r. confl. n. 12 del
1998, n. 29, n. 36 e n. 37 del 1999) e la Regione Lombardia (r.
confl. n. 28 del 1999) hanno promosso conflitto di attribuzione nei
confronti dello Stato in relazione ad alcuni decreti del Ministro per
le politiche agricole concernenti la materia delle quote latte.
2. - La Regione Veneto con ricorso notificato il 20 aprile 1998 e
depositato il successivo 8 maggio (r. confl. n. 12 del 1998) ha
proposto conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato in
relazione al decreto del Ministro per le politiche agricole
17 febbraio 1998 (Modalita' per l'istruttoria dei ricorsi di riesame
e per l'applicazione del decreto-legge 1° dicembre 1997, n. 411,
convertito, con modificazioni, nella legge 27 gennaio 1998, n. 5),
chiedendone l'annullamento nella sua totalita' e, in particolare,
quanto agli art. 1, commi 1 e 2, art. 3, art. 4, art. 5, commi 1 e 2,
artt. 7 e 8, in ragione della violazione degli artt. 5, 97, 115, 117
e 118 della Costituzione.
2.1. - Con ricorso notificato il 3 agosto 1999 e depositato il
successivo giorno 16 (conflitto n. 29 del 1999) la Regione Veneto ha,
altresi', promosso conflitto di attribuzione nei confronti dello
Stato in relazione al decreto del Ministro per le politiche agricole
21 maggio 1999, n. 159 (Regolamento concernente norme di attuazione
dell'articolo 1, comma 5, del decreto-legge 1° marzo 1999, n. 43,
convertito, con modificazioni, dalla legge 27 aprile 1999, n. 118,
recante «Disposizioni urgenti per il settore lattiero-caseario»). La
ricorrente ha chiesto che la Corte dichiari che non spetta allo
Stato, e per esso al Ministro per le politiche agricole, dare
attuazione alla suddetta disposizione di legge, e, pertanto, annulli
il decreto ministeriale impugnato, nella sua totalita' e, in
particolare, quanto agli art. 1, commi 1, 2, 3, 4 e 5, art. 2,
art. 3, commi 1, 2, 3, art. 4, commi 1 e 2 e art. 5, commi 2 e 3, in
ragione della violazione degli articoli 5, 97, 115, 117, 118 e 119
della Costituzione, del principio di leale collaborazione tra Stato e
Regione e dell'art. 2 del decreto legislativo 4 giugno 1997 n. 143
(Conferimento alle Regioni delle funzioni amministrative in materia
di agricoltura e pesca e riorganizzazione dell'Amministrazione
centrale).
2.2. - Infine, la Regione Veneto con due ricorsi, entrambi
notificati il 5 novembre 1999 e depositati il successivo giorno 19
(r. confl. n. 36 e n. 37 del 1999), ha sollevato conflitto di
attribuzione nei confronti dello Stato in ordine rispettivamente: al
decreto del Ministro per le politiche agricole 15 luglio 1999, n. 309
(Regolamento recante norme di attuazione dell'articolo 1, comma 14,
del decreto-legge 1° marzo 1999, n. 43, convertito, con
modificazioni, dalla legge 27 aprile 1999, n. 118, concernente
procedure e modalita' di definizione delle operazioni di riesame
effettuate dalle Regioni in materia di quote latte) e in ordine al
decreto del Ministro per le politiche agricole 10 agosto 1999, n. 310
(Regolamento recante norme di attuazione dell'articolo 1, comma 14,
del decreto-legge 1° marzo 1999, n. 43, convertito, con
modificazioni, dalla legge 27 aprile 1999, n. 118, concernente
ulteriori norme per la definizione delle operazioni di riesame
effettuate dalle Regioni in materia di quote latte). La Regione con
il conflitto n. 36 del 1999 ha chiesto l'annullamento del decreto
n. 309 del 1999 nella sua interezza e, in particolare, in riferimento
agli art. 1, commi 1, 2 e 3, art. 2, art. 3, commi 1 e 2, art. 4,
commi 1 e 2 e art. 5, commi 1 e 2, deducendo la violazione degli
articoli 5, 97, 115, 117, 118 e 119 della Costituzione, nonche' del
principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni e dell'art. 2
del decreto legislativo n. 143 del 1997.
Gli stessi parametri costituzionali sono stati invocati nel
conflitto n. 37 del 1999, promosso dalla ricorrente per chiedere
l'annullamento dell'intero decreto n. 310 del 1999 e, in particolare,
degli art. 1, commi 1, 2, 3 e 4, art. 2, commi 1, 2, 3 e 4, art. 3,
comma 1.
3. - La Regione Lombardia ha proposto conflitto di attribuzione
nei confronti dello Stato rispetto al gia' richiamato decreto del
Ministro per le politiche agricole 21 maggio 1999, n. 159.
4. - Si e' costituito in tutti i giudizi - nel conflitto n. 37
del 1999 con memoria depositata fuori termine - il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo che i ricorsi proposti siano
dichiarati inammissibili o, comunque, infondati.
5. - In ordine al conflitto iscritto al n. 12 del registro
conflitti del 1998, va rilevato come questa Corte, con ordinanza
istruttoria depositata il 30 dicembre 1999, in esito all'udienza del
26 ottobre 1999, ha disposto l'acquisizione dei seguenti elementi di
conoscenza: verbali delle sedute della Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome
dell'8 gennaio 1998, del 17 febbraio 1998 e del 9 giugno 1998, e
relativi allegati riferentisi alla materia delle quote latte, ivi
compresi: a) gli atti di intesa espressi; b) gli schemi di decreti
ministeriali trasmessi, con le note del 16 dicembre 1996, 23 dicembre
1997, 29 gennaio 1998 e 4 febbraio 1998, dal Ministro per le
politiche agricole prima e dopo gli incontri tecnici preparatori
delle sedute della Conferenza; c) i verbali di tali incontri tecnici
tenutisi il 23 dicembre 1997 e il 3 febbraio 1998; d) la nota del 5
giugno 1998 trasmessa dal Presidente della Conferenza dei Presidenti
delle Regioni e delle Province autonome al Presidente della
Conferenza Stato-Regioni, relativa all'ordine del giorno della seduta
del 9 giugno 1998.
Il suddetto conflitto, insieme agli altri sopra richiamati, e'
stato fissato per la trattazione all'udienza pubblica del 23 ottobre
2001, nella quale era previsto, altresi', l'esame delle questioni di
legittimita' costituzionale proposte da alcune Regioni e dalla
Provincia autonoma di Bolzano in materia di quote latte (ricorsi
n. 25, n. 26, n. 36, n. 37, n. 38, n. 41, n. 50 e n. 51 del 1997;
n. 3, n. 4, n. 16, n. 17, n. 18, n. 19 e n. 38 del 1998; n. 14,
n. 15, n. 18 e n. 19 del 1999; n. 10 e n. 14 del 2000).
Con ordinanza emessa in udienza, la Corte accoglieva l'istanza di
differimento della trattazione delle questioni proposte con i ricorsi
in via principale e ritenuto che, per analogia di materia, era
opportuno procedere alla discussione congiunta non solo di tutti i
ricorsi, ma anche dei conflitti di attribuzione, ne ha disposto il
rinvio a nuovo ruolo.
I conflitti di attribuzione, quindi, gia' fissati all'udienza
pubblica del 3 maggio 2005, sono stati rinviati alla successiva
udienza del 21 giugno 2005.
6. - La Regione Veneto, con atto del 19 aprile 2005 ha rinunciato
ai ricorsi per conflitto di attribuzione iscritti, rispettivamente,
nel registro conflitti, al n. 12 del 1998 e al n. 29, n. 36 e n. 37
del 1999.
La rinuncia e' stata accettata dal Presidente del Consiglio dei
ministri, per il tramite dell'Avvocatura generale dello Stato.
7. - La Regione Lombardia (r. confl. n. 28 del 1999) - dopo aver
ricostruito il quadro degli interventi normativi succedutisi in
materia di quote latte e dopo aver ricordato che, in base alla
sentenza n. 398 del 1998 di questa Corte, la produzione lattiera
afferisce alla materia dell'agricoltura e rientra quindi nelle
competenze regionali - ha dedotto, in riferimento agli artt. 5, 97,
115, 117 e 118 della Costituzione, nonche' al principio di leale
collaborazione tra Stato e Regioni e all'art. 2 del d.lgs. n. 143 del
1997, la lesivita' del decreto ministeriale nel suo complesso, in
quanto, benche' nella premessa dello stesso sia indicata come
acquisita l'intesa in sede di Conferenza permanente per i rapporti
tra Stato e Regioni - seduta del 22 aprile 1999 -, in realta'
l'adozione del decreto impugnato non sarebbe stata preceduta dalla
prescritta intesa. La ricorrente ha precisato, infatti, che in quella
seduta le Regioni dichiaravano, in ordine ai due argomenti relativi
alla disciplina del settore lattiero-caseario iscritti all'ordine del
giorno, di ritenere ancora necessario proseguire il confronto al fine
di far maturare una convergenza di valutazioni in tema di
distribuzione delle quote latte nell'ambito del territorio nazionale,
e che, invece, il Ministro in carica aveva affermato di non poter
aderire alla richiesta di rinvio. Cio' nonostante, si dava per
acquisita l'intesa ai sensi dell'art. 3, comma 2, del decreto
legislativo 28 agosto 1997, n. 281 (Definizione ed ampliamento delle
attribuzioni della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato,
le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano ed
unificazione, per le materie ed i compiti di interesse comune delle
Regioni, delle province e dei comuni, con la Conferenza Stato-citta'
ed autonomie locali).
Ne', ad avviso della ricorrente, in una situazione quale quella
descritta e in relazione al decreto ministeriale in questione, si
sarebbero potute far valere le ragioni dell'urgenza che avrebbero
giustificato una consultazione della Conferenza successiva
all'adozione dell'atto, giacche' siffatta procedura e' espressamente
prevista solo in relazione alla adozione dei decreti-legge. Del
resto, la violazione delle attribuzioni delle Regioni risulterebbe
evidente anche sulla base del rilievo che il Governo non teneva conto
delle osservazioni svolte dai rappresentanti regionali che,
successivamente alla stesura del testo, sollecitavano un ulteriore
approfondimento della questione disciplinata dal decreto impugnato.
7.1.- La Regione Lombardia ha ritenuto che anche le singole
disposizioni contenute nel decreto ministeriale n. 159 del 1999
ledano le proprie attribuzioni costituzionalmente garantite. Oggetto
di censura, in riferimento agli articoli 5, 97, 115, 117 e 118 della
Costituzione, sono, in particolare, le disposizioni di cui
all'art. 1, commi 1, 2, 3, 4 e 5, e all'art. 4, comma 1.
L'art. 1, comma 1, dispone che l'AIMA, entro il 1° giugno 1999,
deve comunicare ai produttori i quantitativi di riferimento di fine
periodo e le produzioni commercializzate per il periodo 1996-1997,
nonche' i quantitativi individuali di inizio periodo 1998-1999; che i
dati contenuti in tali comunicazioni, da utilizzare in via esclusiva,
sino alla comunicazione delle quote definitive, ai fini della
trattenuta del prelievo supplementare, sono altresi' comunicati a
ciascun acquirente; che l'AIMA dovra' rendere disponibili per le
Regioni e le Province autonome, attraverso il sistema informatico e
con elenchi nominativi suddivisi per tipo di anomalia e per
Provincia, i dati contenuti nelle comunicazioni agli acquirenti.
L'art. 1, comma 2, stabilisce che, per le finalita' di cui al comma
che precede, l'AIMA fa pervenire alle Regioni e alle Province
autonome gli elenchi dei mutamenti di titolarita' di cui all'art. 21
del d.P.R. 23 dicembre 1993, n. 569 (Regolamento di esecuzione della
legge 26 novembre 1992, n. 468, concernente misure urgenti nel
settore lattiero-caseario), le istanze di mobilita' nonche' i
contratti di affitto o vendita di sola quota aventi efficacia ai fini
della determinazione della quota di fine periodo 1997-1998 e di
inizio periodo 1998-1999, distinguendo tra quelli approvati dalle
Regioni, quelli non approvati e quelli che presentano anomalie tali
da impedirne l'applicabilita'. L'art. 1, comma 3, dispone che, sulla
base degli elenchi di cui al comma 2, le Regioni e le Province
autonome comunicano tempestivamente all'AIMA le variazioni non ancora
trasmesse e risultanti al sistema informativo ovvero quelle per le
quali e' intervenuta l'approvazione o la modifica successiva, nonche'
l'eventuale correzione delle anomalie di cui al comma 2. L'art. 1,
comma 4, individua le anomalie di cui agli elenchi del comma 1:
modelli L1 non firmati; modelli L1 privi della indicazione dei capi,
ecc. L'art. 1, comma 5, dispone che le Regioni sono autorizzate a
rilasciare certificazioni provvisorie degli aggiornamenti di quota
che abbiano efficacia per il periodo 1999-2000, secondo le modalita'
prescritte dall'art. 1, comma 4-bis, del decreto legge 7 maggio 1997,
n. 118 (Disposizioni urgenti in materia di quote latte), come
convertito nella legge 3 luglio 1997, n. 204. L'art. 4, comma 1,
infine, fissa al 30 settembre 1999 il termine per le comunicazioni ai
produttori, da parte dell'AIMA, delle produzioni commercializzate nel
periodo 1998-1999 e dei quantitativi di riferimento di fine periodo
1998-1999 e di inizio periodo 1999-2000.
In relazione a tali disposizioni la ricorrente ha rilevato che
esse confermerebbero ancora una volta le competenze dell'AIMA in
ordine alla determinazione dei quantitativi individuali e delle
produzioni commercializzate in riferimento a campagne lattiere gia'
concluse o in via di esaurimento (rispettivamente, le
campagne 1997-1998 e 1998-1999, e la campagna 1999-2000), con
l'assegnazione in via retroattiva di quantitativi, destinata a
costituire l'unico presupposto per l'effettuazione delle operazioni
di compensazione e di determinazione del prelievo supplementare. Il
tutto risulterebbe poi aggravato dal rilievo che le assegnazioni
relative alle campagne gia' concluse non avrebbero neanche il
carattere della definitivita', perche' destinate ad essere superate
dalle cosiddette «quote definitive di fine periodo», ed avrebbero
invece l'unica funzione di costituire uno strumento di accertamento
ai fini dell'irrogazione della sanzione del prelievo. In tal modo,
verrebbero attribuite nuovamente allo Stato competenze di gestione in
un settore nel quale ad esso spetterebbero solo compiti di
coordinamento nazionale, e le Regioni e le Province autonome
verrebbero relegate ad un ruolo marginale e poste nella
impossibilita', a causa della retroattivita' delle assegnazioni, di
esercitare i compiti di programmazione loro spettanti. In
particolare, poi, in relazione all'art. 1, comma 5, la ricorrente,
oltre a precisare che la disposizione, in esito alla seduta della
Conferenza permanente tenutasi in data 22 aprile 1999, avrebbe dovuto
essere espunta dal testo del decreto, ha rilevato che il potere di
certificazione provvisoria attribuito alle Regioni, fondato come e'
su dati provvisori e percio' stesso modificabili, sarebbe
suscettibile di impedire una reale e razionale programmazione del
settore, con diretta violazione non solo delle competenze
costituzionalmente spettanti alle Regioni medesime, ma anche del
parametro del buon andamento della pubblica amministrazione.
7.2. - Ulteriori censure riguardano gli artt. 2, 3, commi 1, 2 e
3, art. 4, comma 2, del decreto ministeriale n. 159 del 1999.
L'art. 2 dispone che tutte le comunicazioni individuali
restituite al mittente sono trasmesse a cura dell'AIMA alle
competenti Regioni e Province autonome per un nuovo inoltro.
L'art. 3, comma 1, dispone che, entro sessanta giorni dalla scadenza
del termine di cui all'art. 1, comma 1 (30 giugno 1999), le Regioni e
le Province autonome eseguono gli accertamenti necessari sulle
comunicazioni che presentano anomalie segnalate dall'AIMA ai sensi
dell'art. 1, comma 4, nonche' sulla base delle istanze di rettifica e
correzione dei dati comunicati, presentate dai produttori entro il
termine di quindici giorni dalla ricezione della comunicazione
individuale e redatte conformemente al modulo predisposto dall'AIMA.
Tali accertamenti sono effettuati anche attraverso la convocazione
del produttore interessato e dell'acquirente, assumendo le
determinazioni definitive sui dati di cui alle comunicazioni stesse.
Qualora queste determinazioni producano variazioni delle produzioni
dichiarate esse stesse vanno assunte previa convocazione in
contraddittorio del produttore e dell'acquirente interessati e,
qualora producano variazioni di quota, esse vanno assunte previa
convocazione in contraddittorio del produttore stesso. L'art. 3,
comma 2, stabilisce che le istanze di rettifica devono essere
presentate esclusivamente nel caso in cui il produttore intenda
chiedere la modifica dei dati notificati con la comunicazione di cui
all'art. 1, comma 1, che non risultino gia' definitivamente accertati
ai sensi della legge 27 gennaio 1998, n. 5 (Conversione in legge, con
modificazioni, del decreto-legge 1° dicembre 1997, n. 411, recante
misure urgenti per gli accertamenti in materia di produzione
lattiera), e che le segnalazioni di anomalie, che non hanno portato a
rideterminazioni dell'amministrazione in sede di comunicazione,
comportano la presentazione delle istanze di rettifica. L'art. 3,
comma 3, dispone, a sua volta, che, in esito agli accertamenti di cui
al comma 1, le Regioni e le Province autonome apportano entro il
medesimo termine, attraverso il sistema informatico, le necessarie
variazioni definitive dei dati comunicati dall'AIMA e ne danno
comunicazione agli interessati e che, in caso di conferma delle
anomalie di cui all'art. 1, comma 4, le Regioni e le Province
autonome applicano le determinazioni di cui all'art. 1, commi 2 e 3,
del decreto ministeriale 17 febbraio 1998 (Modalita' per
l'istruttoria dei ricorsi di riesame e per l'applicazione del
decreto-legge 1° dicembre 1997, n. 411, convertito, con
modificazioni, nella legge 27 gennaio 1998, n. 5). L'art. 4, comma 2,
infine, dopo che il comma 1 fissa al 30 settembre 1999 il termine per
le comunicazioni ai produttori, da parte dell'AIMA, delle produzioni
commercializzate nel periodo 1998-1999 e dei quantitativi di
riferimento di fine periodo 1998-1999 e di inizio periodo 1999-2000,
dispone che per gli accertamenti e le determinazioni definitivi, da
parte delle Regioni e delle Province autonome, relativamente ai dati
comunicati ai sensi del comma 1, si applicano le modalita' e i
termini di cui all'art. 3, in quanto compatibili.
In relazione a tali disposizioni, la ricorrente si duole del
fatto che, da un lato, vengono attribuiti alle Regioni compiti
meramente esecutivi (quali ad esempio l'accertamento delle sole
comunicazioni che presentano le anomalie segnalate dall'AIMA) e,
dall'altro, che le Regioni vengono gravate degli adempimenti resi
necessari dal nuovo sistema di riesame delle comunicazioni ad
iniziativa dei produttori; il tutto, rileva la ricorrente, con un
impegno di risorse umane e finanziarie interamente posto a loro
carico e per adempimenti che non assicurano alcun accertamento dei
dati produttivi, essendo limitati a fattispecie tipiche ad effetto
predeterminato: le anomalie eventualmente riscontrate dalle Regioni,
infatti, non potranno che portare all'azzeramento della produzione e
alla determinazione presuntiva della stessa. Si tratterebbe dunque,
ad avviso della ricorrente, di un sistema nel quale ad essa non
sarebbe attribuito alcun potere di intervento o di effettivo riesame,
con conseguente violazione, oltre che dell'art. 97 della
Costituzione, anche delle prerogative regionali di programmazione e
di controllo del settore e dell'autonomia finanziaria, giacche' si
darebbe luogo ad un avvalimento gratuito degli uffici regionali. In
particolare, il ruolo meramente esecutivo affidato alle Regioni, in
spregio al ruolo costituzionalmente ad esse spettante, risulterebbe
in modo evidente da quanto stabilito dall'art. 2, che attribuisce
alle Regioni il compito di rinnovare l'inoltro delle comunicazioni
nel caso in cui il plico sia stato restituito al mittente.
7.3. - Da ultimo, la ricorrente prospetta la violazione degli
articoli 5, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione, da parte
dell'art. 5, commi 2 e 3, del decreto ministeriale impugnato.
L'art. 5, comma 2, dispone che l'AIMA garantisce l'aggiornamento
dei dati di cui al comma 1, secondo le procedure ivi previste, e
prescrive modalita' idonee a consentire alle Regioni e alle Province
autonome, per quanto di loro competenza, la disponibilita' per i
propri fini istituzionali delle informazioni contenute nella banca
dati del sistema informativo; l'art. 5, comma 3, affida al Ministero
per le politiche agricole il compito di assicurare l'attivita' di
coordinamento necessaria ai fini della uniforme applicazione sul
territorio nazionale del regolamento. In relazione a tali
disposizioni, la ricorrente rileva che esse attribuiscono al
Ministero un vero e proprio potere di indirizzo e coordinamento al di
fuori delle regole stabilite dalla legge 23 agosto 1988, n. 400
(Disciplina dell'attivita' di Governo e ordinamento della Presidenza
del Consiglio dei ministri) e dalla legge 15 marzo 1997, n. 59
(Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle
regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione
e per la semplificazione amministrativa); in base a tale ultima
legge, infatti, gli atti di indirizzo e coordinamento, anche solo
tecnico, e le direttive relative all'esercizio delle funzioni
delegate debbono essere adottati dal Consiglio dei ministri, previa
intesa con la Conferenza permanente o con la singola Regione
interessata. In tal modo, le Regioni vengono spossessate di qualsiasi
potere di intervento, nell'ambito di un quadro procedurale confuso e
accentrato a livello nazionale, e cio' malgrado la Commissione
governativa di indagine abbia accertato l'incapacita' del Ministero e
dell'AIMA nella gestione del settore.
8 - L'Avvocatura dello Stato, con successive memorie, in
riferimento ai conflitti relativi al decreto ministeriale n. 159 del
1999 (r. confl. n. 28 e n. 29 del 1999), ha rilevato che nella seduta
del 22 aprile 1999, in sede di Conferenza Stato-Regioni, veniva
raggiunta l'intesa sullo schema di decreto predisposto dal Ministero,
ad eccezione del comma 5 dell'articolo 1. In considerazione
dell'urgenza dell'adozione del decreto previsto dall'articolo 1,
comma 5, del decreto-legge n. 43 del 1999, veniva stralciata la
disposizione in contestazione e veniva pubblicato il decreto oggetto
del presente giudizio. Alla luce di cio', l'Avvocatura contesta
quindi la fondatezza della censura di violazione del principio di
leale collaborazione proposta dalle ricorrenti.
Quanto alla censura secondo cui il decreto violerebbe il riparto
di competenze tra Stato e Regioni, l'Avvocatura sostiene che una
volta intervenuta, nella sede propria, l'intesa formale, non dovrebbe
essere consentita la proposizione di ricorsi con i quali si contesta
il contenuto di un atto sul quale si e' in precedenza concordato. In
ogni caso, prosegue la difesa erariale, anche tale censura sarebbe
infondata, dal momento che se e' vero che, con la sentenza n. 398 del
1998, questa Corte ha riconosciuto che la produzione lattiera rientra
nella materia dell'agricoltura, e' altrettanto vero che non possono
essere disconosciute le competenze statali necessarie all'attuazione
della normativa comunitaria di regolazione del settore a livello
nazionale. E le disposizioni del decreto-legge n. 43 del 1999, delle
quali il decreto impugnato costituisce attuazione, rispondono a tale
esigenza.
Ne' si potrebbe obiettare che con esse si darebbe luogo ad una
determinazione retroattiva delle quote e quindi alla violazione delle
competenze programmatorie delle Regioni, giacche' le quote
individuali non derivano dalle comunicazioni effettuate dall'AIMA,
secondo quanto disposto dal decreto censurato, ma dalle originarie
assegnazioni e dai successivi accertamenti svolti dall'AIMA e dalle
stesse Regioni. Le comunicazioni in questione si limiterebbero,
infatti, a rendere note agli interessati le quote attualmente
risultanti agli atti e non avrebbero effetto costitutivo, in quanto
la modifica o il trasferimento delle stesse potrebbe avvenire solo
per atti di autonomia negoziale o per provvedimenti amministrativi.
Le quote di fine periodo, in sostanza, sarebbero quelle aggiornate
con i passaggi di proprieta' non tempestivamente comunicati dalle
Regioni al sistema informativo dell'AIMA e percio' non recepite nella
suddetta comunicazione; in ogni caso, poiche' tutti i dati delle
comunicazioni dell'AIMA dovrebbero essere resi dalla medesima
disponibili per le Regioni, la cogestione del settore risulterebbe
pienamente attuata.
Quanto alla dedotta violazione delle competenze programmatorie,
l'Avvocatura ne contesta la fondatezza, rilevando che tali competenze
non avrebbero nulla a che vedere con le misure previste dal decreto
n. 159 del 1999.
Quanto, infine, alla censura secondo cui al Ministero e all'AIMA
sarebbero attribuiti poteri di indirizzo e coordinamento,
l'Avvocatura rileva che l'AIMA concorre con le Regioni alla gestione
del settore e che i poteri attribuiti al Ministro sarebbero limitati
ad una mera attivita' di coordinamento, ad esso gia' spettante in
base all'articolo 2 del d.lgs. n. 143 del 1997.
9. - Con successiva memoria, depositata in prossimita'
dell'udienza pubblica del 3 maggio 2005, la Regione Lombardia ha
ribadito le difese svolte, insistendo nelle richieste formulate.
10. - In prossimita' dell'udienza pubblica del 21 giugno 2005,
l'Avvocatura ha depositato memoria con cui, richiamando le difese
gia' svolte, e mettendo in evidenza le disposizioni legislative e
regolamentari sopravvenute, nonche' le pronunce della Corte di
giustizia delle Comunita' europee (sentenze del 25 marzo 2004, rese,
rispettivamente, nelle cause riunite C- 231/00, C- 303/00 e C-
451/00; C- 480, 481, 484, 489, 490, 491, 497, 498, 499/00 e nella
causa C-495/00) in materia di quote latte, ha dedotto l'accettazione
della rinuncia della Regione Veneto ai ricorsi proposti e ha chiesto
dichiararsi cessata la materia del contendere in relazione ad
entrambe le Regioni, ovvero, in subordine, per quanto riguarda la
sola Regione Lombardia, la non fondatezza del conflitto.
11. - I decreti ministeriali oggetto dei conflitti di
attribuzione proposti nei confronti dello Stato dalle Regioni Veneto
e Lombardia sono stati abrogati dal decreto-legge n. 49 del 2003,
dall'art. 10, comma 47, lettere o), s), t), u), nel testo modificato
dalla legge di conversione n. 119 del 2003, a decorrere dal primo
periodo di applicazione del medesimo decreto-legge.
Considerato in diritto
1. - Con autonomi ricorsi la Regione Veneto (r. confl. n. 12 del
1998, n. 29, n. 36 e n. 37 del 1999) e la Regione Lombardia (r.
confl. n. 28 del 1999) hanno promosso conflitto di attribuzione nei
confronti dello Stato, in relazione ad alcuni decreti del Ministro
per le politiche agricole, concernenti la materia delle c.d. quote
latte.
2. - Stante la sostanziale identita' dell'oggetto delle questioni
proposte i cinque giudizi possono essere riuniti e definiti con unica
sentenza.
3. - Deve preliminarmente essere rilevato che la Regione Veneto
con atto del 19 aprile 2005, alla luce della successiva modifica
della legislazione statale in materia di c.d. quote latte ed in
ragione dell'abrogazione dei decreti oggetto di conflitto, ha
rinunciato ai ricorsi proposti. La rinuncia e' stata accettata dal
Presidente del Consiglio dei ministri.
3.1 Deve, pertanto, dichiararsi l'estinzione dei relativi
procedimenti.
4. - La Regione Lombardia non ha, di contro, rinunciato al suo
ricorso.
Al riguardo deve osservarsi che le richiamate modifiche
legislative ed, in particolare, l'abrogazione del decreto del
Ministero per le politiche agricole 21 maggio 1999, n. 159
(Regolamento concernente norme di attuazione dell'articolo 1,
comma 5, del decreto-legge 1° marzo 1999, n. 43, convertito, con
modificazioni, dalla legge 27 aprile 1999, n. 118, recante
«Disposizioni urgenti per il settore lattiero-caseario») da parte
dell'articolo 10, comma 47, lettere o), s), t), u) del decreto-legge
28 marzo 2003, n. 49 (Riforma della normativa in tema di applicazione
del prelievo supplementare nel settore del latte e dei prodotti
lattiero-caseari), convertito, con modificazioni, nella legge
30 maggio 2003, n. 119, non fanno venire meno l'interesse al
conflitto proposto dalla Regione Lombardia, atteso che gli effetti
dell'abrogazione del regolamento impugnato non sono retroattivi, ma
decorrono «dal primo periodo di applicazione del medesimo
decreto-legge» n. 49 del 2003 e considerato che la norma secondaria,
medio tempore, ha ricevuto attuazione.
4.2.- Prima di passare all'esame delle censure occorre chiarire
che, trattandosi di ricorsi proposti prima dell'entrata in vigore
della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo
V della parte seconda della Costituzione), con i quali vengono
dedotti vizi attinenti al riparto di competenze tra Stato e Regioni,
lo scrutinio di costituzionalita' dovra' essere effettuato avendo
riguardo ai parametri costituzionali vigenti alla data di emanazione
degli atti legislativi impugnati e, quindi, alla loro formulazione
anteriore alla riforma di cui alla citata legge costituzionale (cfr.
sentenze n. 103 del 2003; n. 524 e n. 376 del 2002).
5. - Nel merito la Regione Lombardia contesta anzitutto la
lesione delle proprie attribuzioni di cui agli artt. 5, 117 e 118
della Costituzione e del principio di leale collaborazione tra Stato
e Regioni, anche in riferimento all'art. 2 del decreto legislativo 4
giugno 1997, n. 143 (Conferimento alle Regioni delle funzioni
amministrative in materia di agricoltura e pesca e riorganizzazione
dell'Amministrazione centrale), in quanto il regolamento ministeriale
n. 159 del 1999 non sarebbe stato preceduto da una valida intesa in
sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni
e le Province autonome di Trento e di Bolzano.
5.1. - La censura, che attiene al regolamento nel suo complesso,
non e' fondata.
Dagli atti depositati dalla Presidenza del Consiglio dei ministri
risulta infatti confermato quanto emerge dalle stesse premesse del
decreto ministeriale impugnato e cioe' che nella seduta del 22 aprile
1999 e' stata raggiunta in sede di Conferenza permanente l'intesa tra
Stato, Regioni e Province autonome in merito allo schema di decreto
presentato dal Ministro per le politiche agricole.
Il verbale della predetta seduta nel dare atto dell'intervenuta
intesa, ai sensi dell'articolo 1, comma 5 del decreto-legge n. 43 del
1999, specifica, peraltro, che questa e' stata raggiunta previo
stralcio del comma 5 dell'articolo 1 dello schema di decreto.
Tale stralcio, contrariamente a quanto assume la Regione
ricorrente, e' effettivamente avvenuto, dato che, come emerge dal
confronto tra il testo dello schema di regolamento portato in
Conferenza permanente in data 22 aprile 1999 e quello del decreto
ministeriale poi emanato in data 21 maggio 1999 ed oggetto di
conflitto, gli iniziali sei commi dell'articolo 1 sono divenuti
cinque, con espunzione di quello (iniziale comma 5) relativo alle
quote individuali per il periodo 1999-2000, oggetto di contestazione
da parte di varie Regioni.
5.2. - Ne discende che il regolamento ministeriale n. 159 del
1999 e' stato emanato nel rispetto della procedura di collaborazione
tra Stato ed enti territoriali prevista dall'articolo 1, comma 5 del
decreto-legge n. 43 del 1999.
6. - La Regione Lombardia censura anche specifiche disposizioni
contenute nel decreto ministeriale n. 159 del 1999.
6.1. - Oggetto di censura, in riferimento agli articoli 5, 97,
115, 117 e 118 della Costituzione, sono, anzitutto, le disposizioni
di cui all'art. 1, commi 1, 2, 3, 4 e 5, e all'art. 4, comma 1.
La ricorrente sostiene che queste violerebbero le proprie
attribuzioni costituzionali in materia di agricoltura, in quanto
confermerebbero ancora una volta le competenze dell'AIMA in ordine
alla determinazione dei quantitativi individuali e delle produzioni
commercializzate in riferimento a campagne lattiere gia' concluse o
in via di esaurimento (rispettivamente, le campagne 1997-1998 e
1998-1999, e la campagna 1999-2000), con l'assegnazione in via
retroattiva di quantitativi, destinata a costituire l'unico
presupposto per l'effettuazione delle operazioni di compensazione e
di determinazione del prelievo supplementare.
In tal modo, verrebbero attribuite nuovamente allo Stato
competenze di gestione in un settore nel quale ad esso spetterebbero
solo compiti di coordinamento nazionale, e le Regioni e le Province
autonome verrebbero relegate ad un ruolo marginale e poste nella
impossibilita', a causa della retroattivita' delle assegnazioni, di
esercitare i compiti di programmazione loro spettanti.
6.2. - La ricorrente censura, inoltre gli artt. 2, 3, commi 1, 2
e 3, 4, comma 2, del decreto ministeriale n. 159 del 1999, sostenendo
che tali disposizioni violerebbero non solo le attribuzioni regionali
in materia di agricoltura, ma anche il principio di buon andamento
della pubblica amministrazione di cui all'articolo 97 della
Costituzione e del principio di autonomia finanziaria. Infatti da un
lato, attribuirebbero alle Regioni compiti meramente esecutivi
(quali, ad esempio, l'accertamento delle sole comunicazioni che
presentano le anomalie segnalate dall'AIMA) e, dall'altro, le
graverebbero di onerosi adempimenti (quali ad esempio il nuovo
sistema di riesame delle comunicazioni ad iniziativa dei produttori),
realizzando cosi' un avvalimento non remunerato degli uffici
regionali.
6.3. - La Regione Lombardia impugna, infine, l'art. 5, commi 2 e
3 del citato decreto ministeriale n. 159 del 1999, i quali dispongono
che l'AIMA garantisce l'aggiornamento dei dati di cui al comma 1,
secondo le procedure ivi previste, prescrivendo modalita' idonee a
consentire alle Regioni e alle Province autonome, per quanto di loro
competenza, la disponibilita' per i propri fini istituzionali delle
informazioni contenute nella banca dati del sistema informativo
(comma 2) e che il Ministero per le politiche agricole ha il compito
di assicurare l'attivita' di coordinamento necessaria ai fini della
uniforme applicazione del regolamento sull'intero territorio
nazionale (comma 3) .
La ricorrente lamenta la violazione delle proprie attribuzioni
regionali in materia di agricoltura, garantite dagli artt. 5, 115,
117 e 118 della Costituzione e del principio di buon andamento della
pubblica amministrazione, di cui all'art. 97 della Costituzione, in
quanto tali disposizioni attribuirebbero al Ministero un vero e
proprio potere di indirizzo e coordinamento al di fuori delle regole
stabilite dalla legge n. 400 del 1988 e dalla legge n. 59 del 1997,
mentre le Regioni verrebbero spossessate di qualsiasi potere di
intervento.
6.4. - Anche tali censure specifiche non sono fondate.
6.5. - Per quanto riguarda le prime due censure, concernenti la
violazione delle attribuzioni regionali e del principio di buon
andamento della pubblica amministrazione, si osserva che con esse la
Regione, in buona sostanza, ripropone e sviluppa le stesse censure
gia' proposte avverso il decreto-legge n. 43 del 1999, oggetto di
giudizio di costituzionalita' in via principale.
Questa Corte, nel definire il giudizio relativo al predetto
decreto-legge, ha chiarito che le varie funzioni attribuite all'AIMA
ed al Ministero per le politiche agricole dalla norma in questione,
«dal punto di vista costituzionale» trovano un idoneo presupposto
giustificativo nella necessita', non solo di dare puntuale e corretta
applicazione in via amministrativa agli obblighi comunitari, ma anche
di garantire, per esigenze unitarie, una attuazione uniforme della
normativa comunitaria in tutto il territorio nazionale in settori
nevralgici per il corretto funzionamento del complessivo regime delle
quote latte.
La stessa sentenza ha inoltre specificato che «la scelta del
legislatore appare non irragionevole e strettamente proporzionata
allo scopo perseguito, alla luce, in particolare, della natura
dichiaratamente provvisoria della norma in esame» (vedi sentenza
n. 272 del 2005).
Alla luce di questa sentenza, considerato che le disposizioni
regolamentari impugnate si limitano a specificare e a rendere
operative le competenze gia' provvisoriamente attribuite dal
decreto-legge n. 43 del 1999 ad organi statali, coordinandole con le
funzioni amministrative o strumentali restate nella generale
competenza regionale in materia di agricoltura, e tenuto conto che le
stesse disposizioni sono state adottate previo parere favorevole
della Conferenza permanente tra Stato, Regioni e Province autonome,
deve ritenersi che il regolamento ministeriale impugnato non leda, in
relazione ai suddetti parametri invocati, la sfera di attribuzione
costituzionale della ricorrente.
6.6. - Per quanto riguarda la terza censura, concernente la
funzione ministeriale di coordinamento, al fine di garantire
l'uniforme applicazione del regolamento su tutto il territorio
nazionale, si deve osservare che il potere di cui si discute non va
confuso (come fa la ricorrente) con il tradizionale potere di
indirizzo e coordinamento all'epoca vigente, ma attiene al piu'
limitato potere di assicurare la uniforme applicazione delle norme in
questione, riconosciuto al Ministero, come sopra si e' visto,
d'intesa con la Regione, in coerenza con la previsione di cui
all'articolo 2 comma 1 del decreto legislativo n. 143 del 1997.