ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli articoli 4 e 30
della legge della Regione Marche 5 agosto 1992, n. 34 (Norme in
materia urbanistica, paesaggistica e di assetto del territorio),
promosso con ordinanza del 31 gennaio 2004 dal Tribunale
amministrativo regionale delle Marche sui ricorsi riuniti proposti da
Codacons ed altri contro il comune di Civitanova Marche ed altri,
iscritta al n. 406 del registro ordinanze 2004 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 20, 1ª serie speciale,
dell'anno 2004.
Visti l'atto di costituzione del Codacons Centro Marche nonche'
l'atto di intervento della Regione Marche;
Udito nell'udienza pubblica del 21 giugno 2005 il giudice
relatore Alfio Finocchiaro;
Uditi l'avvocato Roberto Gaetani per il Codacons Centro Marche e
l'avv. Stefano Grassi per la Regione Marche.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di giudizi amministrativi, promossi dal Codacons,
da articolazioni regionali dello stesso Codacons, dalla Cooperativa
Adriatica a r.l. e dalla Minerva s.r.l. contro il comune di
Civitanova Marche, per l'annullamento di atti di pianificazione
attuativa (e delle conseguenti concessioni edilizie) delle aree
denominate, complessivamente, «zona mostre», il Tribunale
amministrativo regionale delle Marche, previa riunione dei
procedimenti, ha sollevato questione di legittimita' costituzionale
degli articoli 4 e 30 della legge della Regione Marche 5 agosto 1992,
n. 34 (Norme in materia urbanistica, paesaggistica e di assetto del
territorio), per violazione dell'articolo 117, primo comma, della
Costituzione, in relazione all'art. 24 della legge 28 febbraio 1985,
n. 47 (Norme in materia di controllo dell'attivita'
urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria delle opere
edilizie).
Con ricorso n. 844 del 1998, il Codacons e il Codacons Marche
hanno impugnato, denunciandone illegittimita' sotto molteplici
profili, le delibere consiliari n. 2 del 1997, n. 127 del 1997 e
n. 27 del 1998 (e delle pregresse deliberazioni della Giunta
municipale n. 533 del 1994, n. 698 del 1994 e successive varianti,
aventi ad oggetto la perimetrazione del centro abitato), con cui il
comune di Civitanova Marche ha definito la progettazione di massima,
nonche' adottato e approvato il piano di lottizzazione relativo al
comprensorio «zona mostre».
Con ricorso n. 1199 del 2000, il Codacons e il Codacons Marche
hanno impugnato, per una serie di vizi dedotti, la convenzione di
lottizzazione stipulata il 15 novembre 1999 e le concessioni edilizie
rilasciate dal comune di Civitanova Marche, per la realizzazione
delle opere private previste dal piano di lottizzazione oggetto del
ricorso n. 844 del 1998.
Con ricorso n. 477 del 2002, il Codacons, il Codacons Marche, il
Codacons Centro Marche e la Minerva s.r.l. hanno impugnato le
delibere consiliari di adozione e approvazione delle varianti della
lottizzazione «zona mostre nord» e della lottizzazione «zona mostre
sud», nonche' le concessioni edilizie conseguentemente rilasciate,
enunciando, tra i motivi di illegittimita', anche la violazione
dell'art. 24 della legge statale n. 47 del 1985, con conseguente
incostituzionalita' dell'art. 4 della legge regionale, per essere
state le varianti della «zona mostre» definitivamente approvate dal
Consiglio comunale senza passare per l'approvazione della provincia,
come avveniva antecedentemente alla legge regionale, in ossequio
all'art. 24, secondo comma, della legge n. 47 del 1985.
Con ricorso n. 450 del 2002, la Cooperativa Adriatica a r.l. ha
impugnato la concessione edilizia in sanatoria rilasciata nel 2002 a
favore della Almar s.r.l. per la realizzazione di edificio
commerciale all'interno della lottizzazione «zona mostre sud», in
quanto contraria agli strumenti urbanistici vigenti, e tenendo conto
che la lottizzazione non rispecchia la destinazione d'uso prevista da
questi.
Secondo il Tar e' rilevante e non manifestamente infondata
rispetto alla decisione la questione di costituzionalita' degli
articoli 4 e 30 della legge della Regione Marche 5 agosto 1992,
n. 34, perche' in contrasto con l'art. 24 della legge 28 febbraio
1985, n. 47, e, quindi, in violazione dell'art. 117, primo comma,
della Costituzione.
Sotto il profilo della rilevanza, il Tar assume che il comune di
Civitanova Marche ha provveduto alla pianificazione attuativa della
«zona mostre» a mezzo di piani di lottizzazione, cui in seguito ha
deciso di apportare varianti. Tali atti sono stati introdotti alla
stregua delle competenze stabilite dall'art. 4 e seguendo l'iter
procedimentale fissato dall'art. 30 della legge regionale n. 34 del
1992. La pianificazione attuativa dunque e' svolta dal comune
autonomamente senza controlli ne' interferenze, da parte della
Regione o della Provincia (quest'ultima delegata dalla Regione, in
base all'art. 3 della stessa legge regionale n. 34 del 1992). La
riscontrata illegittimita' costituzionale degli atti di
pianificazione comporterebbe l'illegittimita' degli stessi e degli
atti concessori conseguenti, indipendentemente dagli altri vizi di
legittimita' denunciati dai ricorrenti.
In ordine alla non manifesta infondatezza della questione di
legittimita' costituzionale, il Tar Marche rileva che l'art. 24 della
legge 28 febbraio 1985, n. 47 - nell'escludere che, in via generale,
i piani attuativi necessitino di approvazione regionale, e nel
conferire alle Regioni il potere di disciplinare con proprie norme il
procedimento di autoapprovazione dei piani, al fine di garantirne la
snellezza, la pubblicita' e la partecipazione - ha anche previsto,
testualmente, che i comuni «sono comunque tenuti a trasmettere alla
Regione, entro sessanta giorni, copia degli strumenti attuativi di
cui al presente articolo. Sulle eventuali osservazioni della Regione
i comuni devono esprimersi con motivazioni puntuali».
Tale ultima disposizione deve interpretarsi come obbligo
inderogabile per i comuni di portare a conoscenza delle Regioni gli
strumenti attuativi, e di dare puntuale riscontro (pur senza
l'obbligo di recepirle) alle eventuali osservazioni.
Di contro, l'art. 30 della legge della Regione Marche n. 34 del
1992 prevede solo che i piani attuativi siano adottati dal Consiglio
comunale e le relative deliberazioni depositate presso la segreteria
del comune per trenta giorni consecutivi, dandosi comunicazione al
pubblico mediante apposito avviso affisso all'albo pretorio del
comune, con la possibilita' che in tale periodo chiunque possa
prendere visione e presentare, entro i successivi trenta giorni,
opposizioni e osservazioni. La giunta comunale sottopone
all'approvazione del Consiglio detti piani urbanistici attuativi
unitamente alle opposizioni e osservazioni presentate ed il Consiglio
comunale approva definitivamente i piani decidendo contestualmente in
ordine alle opposizioni e osservazioni presentate.
L'art. 4 della stessa legge regionale sottrae gli strumenti
attuativi ad ogni autorizzazione o approvazione da parte di organi o
uffici della Regione previste da disposizioni statali e regionali,
venendo gli stessi unicamente approvati, in via definitiva, dal
Consiglio comunale. I piani attuativi sono cosi' rimessi alla
disponibilita' esclusiva dell'ente locale, senza possibilita' di
interferenza, o anche semplicemente conoscenza, da parte della
Regione (e della Provincia).
Il sistema, secondo il giudice rimettente, contrasta con
l'art. 24 della legge n. 47 del 1985, non solo perche' sottrae
all'approvazione regionale i piani relativi alle aree e agli ambiti
territoriali individuati dalle Regioni come di interesse regionale in
sede di piano territoriale di coordinamento o, in mancanza, con
specifica deliberazione, ma anche perche' - ed e' questo l'aspetto
rilevante per i giudizi a quibus - abolendo la trasmissione di copia
degli strumenti attuativi alla Regione (nelle Marche, alla Provincia,
per via della delega prevista dall'art. 5 della stessa legge
regionale), impedisce di prenderne visione, valutare e fare eventuali
osservazioni, vanificando l'obbligo dei comuni di controdedurre
puntualmente. Viene cosi' cancellato un grado intermedio di attivita'
collaborativo-concertativa tra l'ente locale e la Regione, tributaria
di potesta' legislativa e quindi amministrativa in via ripartita,
nella materia urbanistica, in base agli artt. 117 e 118 della
Costituzione. Tale collaborazione, dopo la soppressione del potere di
approvazione degli strumenti attuativi, gia' demandato alle Regioni,
la norma statale ha inteso mantenere attraverso un diverso
meccanismo, tuttavia a tutela della conformita' dell'attuazione la
pianificazione generale.
L'art. 24 della legge n. 47 del 1985 contiene i principi
fondamentali ai sensi dell'art. 117 Cost., cui la legislazione
regionale deve conformarsi: il contrasto tra le norme regionali
indicate e la norma statale di principio, determina dunque violazione
dell'art. 117, primo comma, della Costituzione.
2. - Nel giudizio si e' costituito il Codacons Centro-Marche,
sottolineando che la Regione, per un senso di malinteso
indipendentismo, ha omesso di recepire legislativamente l'obbligo del
comune, sancito dalla legge n. 47 del 1985, di trasmettere alla
Regione gli strumenti attuativi approvati, con il risultato che i
comuni, abusando del potere, apportano surrettiziamente con gli
strumenti attuativi sostanziali varianti, non esplicitate, al piano
regolatore generale, in modo da evitare interferenze regionali sugli
abusi perpetrati.
Le recenti innovazioni legislative in materia
urbanistico-edilizia non hanno modificato il principio statuito
dall'art. 24 della legge n. 47 del 1985, che deve essere rispettato
dalle Regioni anche alla luce del nuovo art. 117 della Costituzione,
pur se la questione sollevata dal Tar Marche va valutata alla luce
della normativa vigente al l'epoca, in applicazione del principio
tempus regit actum. In aggiunta a quanto osservato dal Tar Marche, si
puo' suggerire il riferimento al principio di «leale collaborazione»
sancito dall'art. 120 Cost., al fine di assicurare l'osservanza dei
principi generali (art. 117 Cost.) e buon andamento della p.a.
(art. 97 Cost.): l'invio dei piani attuativi serve anche alla
formazione di un archivio centralizzato regionale, oltre che a creare
i presupposti conoscitivi per la pianificazione di coordinamento
provinciale e paesistica, e inoltre a indurre i comuni, attraverso le
osservazioni regionali, al rispetto del buon andamento della p.a. Il
conferimento di poteri agli enti locali non puo' impedire il
coordinamento degli enti superiori, anche al fine di esercitare il
potere sostitutivo (riconosciuto alla Regione dalla sentenza n. 43
del 2004 della Corte costituzionale); il che e' consentito, in
materia urbanistica, solo se la Regione e' posta in grado di
conoscere i piani attuativi.
3. - Nel giudizio e' intervenuta la Regione Marche, che chiede
dichiararsi l'infondatezza della questione sollevata.
La stessa legge regionale n. 34 del 1992 ha dato specifica
attuazione alla disposizione statale, con l'art. 35, per cui «al fine
della programmazione dell'uso del territorio i comuni trasmettono
alla provincia copia del riepilogo informativo statistico dei dati di
ogni singolo piano entro trenta giorni dalla data di esecutivita'
della deliberazione del consiglio comunale che lo adotta
definitivamente». Analogo obbligo e' previsto per i piani regolatori
vigenti e relative varianti (comma 2) di modo che l'ente
sovraordinato ha la possibilita' di ottenere il quadro completo della
pianificazione territoriale realizzata dai comuni. Per le zone
soggette a tutela paesistica, poi, l'art. 4, comma 3, della legge
regionale prevede un ulteriore momento partecipativo della Provincia.
Ulteriore forma di coordinamento e' prevista dalla legge
regionale nella disciplina della «conferenza dei comitati per il
territorio» (art. 60).
Per di piu', le norme della legge Marche n. 34 del 1992,
denunciate dal Tar, attengono all'edilizia, che, non compresa tra le
materie nominate dall'art. 117 Cost., e' collocabile nella fascia
residuale del quarto comma, e quindi oggetto di potesta' legislativa
esclusiva della Regione. Ma, anche a considerarla inquadrabile
nell'«urbanistica» o nel «governo del territorio», e dunque nella
legislazione concorrente, allo Stato e' riservata la sola
determinazione dei principi fondamentali, e tale non puo' essere
qualificata la previsione dell'obbligo di trasmissione dei piani
attuativi dai comuni alla Regione, che costituisce disciplina di
estremo dettaglio in merito all'approvazione degli strumenti
urbanistici attuativi, e dunque illegittima, siccome invasiva della
competenza legislativa esclusiva, o concorrente, delle Regioni.
4. - Nell'imminenza dell'udienza, la Regione Marche ha presentato
memoria con la quale insiste per l'infondatezza della questione,
richiamando le ragioni addotte nell'atto di intervento.
La difesa regionale ribadisce che la legge regionale impugnata ha
dato specifica attuazione alla disposizione statale, rileva che il
thema decidendum e' quello fissato dall'ordinanza di rimessione e non
puo' essere ampliato con riferimento agli ulteriori parametri
invocati dal Codacons, ed aggiunge che l'art. 24 della legge n. 47
del 1985 non puo' essere interpretato nel senso di escludere il
potere della Regione di stabilire norme di attuazione in ambito
regionale, poiche', diversamente, tale norma statale risulterebbe
invasiva di competenze regionali, in quanto di eccessivo dettaglio.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale delle Marche, nel
corso di giudizi riuniti aventi ad oggetto la legittimita' di atti di
pianificazione attuativa (e delle conseguenti concessioni edilizie)
riguardanti la «zona mostre» di Civitanova Marche, dubita della
legittimita' costituzionale degli articoli 4 e 30 della legge della
Regione Marche 5 agosto 1992, n. 34 (Norme in materia urbanistica,
paesaggistica e di assetto del territorio), per violazione
dell'art. 117, primo comma, Cost., in relazione all'art. 24 della
legge 28 febbraio 1985, n. 47 (Norme in materia di controllo
dell'attivita' urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria
delle opere edilizie).
Rileva il giudice rimettente che - contrariamente al principio
fondamentale espresso dalla norma statale, che, nel quadro della
semplificazione delle procedure urbanistiche, emancipa la formazione
dei piani urbanistici attuativi dall'approvazione regionale, tuttavia
configurando l'obbligo del comune di invio del piano alla Regione per
eventuali osservazioni, che poi i comuni sono obbligati a prendere in
considerazione - l'art. 4 della legge della Regione Marche n. 34 del
1992 attribuisce l'approvazione al Consiglio comunale e sopprime ogni
approvazione regionale, e l'art. 30, nel regolare la procedura, si
limita a prevedere il deposito del piano attuativo dopo la sua
adozione (e non anche l'invio alla regione), e poi l'approvazione del
Consiglio comunale.
2. - Va innanzitutto evidenziato che il Tar Marche, nel ritenere
rilevante e non manifestamente infondata la questione di
costituzionalita' sollevata, ha dedotto la violazione, da parte della
legge della Regione, dell'articolo 117, primo comma, della
Costituzione, nel testo originario, per non avere osservato i
principi fondamentali delle leggi dello Stato senza in alcun modo
motivare le ragioni per le quali alla fattispecie in esame si
applichi tale normativa e non anche quella novellata.
Cio' pero' non determina l'inammissibilita' della questione di
legittimita' costituzionale, motivata con riferimento ad un parametro
costituzionale modificato dalla legge costituzionale n. 3 del 2001,
quando, come nella specie, nella vigenza sia del «vecchio testo»
dell'articolo 117 della Costituzione sia del «nuovo», la Regione deve
esercitare la propria competenza nel rispetto dei principi
fondamentali stabiliti dalla legge dello Stato (v. sentenza n. 200
del 2005).
3. - Passando all'esame del merito della questione, la stessa e'
fondata.
3.1. - --La censura di incostituzionalita' deve essere vagliata
sulla base del parametro costituzionale invocato dal giudice
rimettente, senza alcuna possibilita' di prendere in considerazione
ulteriori parametri dedotti dalle parti.
L'art. 24 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, compreso nel
capo II, relativo allo snellimento delle procedure urbanistiche ed
edilizie, testualmente dispone: «Salvo che per le aree e per gli
ambiti territoriali individuati dalle regioni come di interesse
regionale in sede di piano territoriale di coordinamento o, in
mancanza, con specifica deliberazione, non e' soggetto ad
approvazione regionale lo strumento attuativo di strumenti
urbanistici regionali, compresi i piani per l'edilizia economica e
popolare nonche' i piani per gli insediamenti produttivi» (primo
comma) . «Le regioni emanano norme cui i comuni debbono attenersi per
l'approvazione degli strumenti di cui al comma precedente, al fine di
garantire la snellezza del procedimento e le necessarie forme di
pubblicita' e di partecipazione dei soggetti pubblici e privati. I
comuni sono comunque tenuti a trasmettere alla regione, entro
sessanta giorni, copia degli strumenti attuativi di cui al presente
articolo. Sulle eventuali osservazioni della regione i comuni devono
esprimersi con motivazioni puntuali» (secondo comma).
Tale disposizione non e' derogabile dalle leggi regionali, come
si evince dal precedente articolo 1, primo comma, secondo cui le
Regioni emanano norme in materia di controllo dell'attivita'
urbanistica ed edilizia e di sanzioni in conformita' ai principi
definiti dai capi I, II e III della stessa legge, senza che possa
trarsi argomento in contrario dal secondo comma per il quale, fino
all'emanazione delle norme regionali, si applicano le norme contenute
nella legge statale.
Con la legge n. 47 del 1985, se da una parte si istituzionalizza
il disegno di semplificazione delle procedure in materia urbanistica,
eliminando l'approvazione degli strumenti attuativi, dall'altra,
pero', si accentuano le forme di pubblicita' e di partecipazione dei
soggetti pubblici e privati.
La statuizione dell'art. 24, secondo comma, della legge n. 47 del
1985, nella parte in cui prescrive l'invio degli strumenti attuativi
comunali alla Regione, e' chiaramente preordinata a soddisfare
un'esigenza, oltre che di conoscenza per l'ente regionale, anche di
coordinamento dell'operato delle Amministrazioni locali ed, in questo
senso, la legge statale riserva alla Regione la potesta' di formulare
«osservazioni» sulle quali i comuni devono «esprimersi».
Il contrappeso all'abolizione dell'approvazione regionale e'
costituito dall'obbligo imposto al comune di inviare alla Regione il
piano attuativo, al fine di sollecitarne osservazioni riguardo alle
quali il comune stesso e' tenuto a puntuale motivazione.
Il meccanismo istituito dall'art. 24 della legge n. 47 del 1985,
dunque, in relazione allo scopo perseguito dalla legge, configurando
l'obbligo dei comuni di trasmettere i piani urbanistici attuativi
alla Regione, assume il carattere di principio fondamentale.
3.2. - La legge urbanistica della regione Marche, come denunciato
dal Tar rimettente, abolisce l'approvazione regionale degli strumenti
attuativi (e tra questi, dei piani di lottizzazione, oggetto dei
giudizi a quibus), e l'attribuisce al Consiglio comunale (art. 4):
solo per le zone vincolate, e' previsto un parere preliminare della
Provincia (che nelle Marche e' delegata alle funzioni urbanistiche
attribuite alle Regioni: art. 4 legge reg. cit.). La procedura di
formazione del piano, prevista dall'art. 30, pur ammettendo
opposizioni e osservazioni da parte di «chiunque», non prevede
specificamente l'invio alla Regione (o alla Provincia), previsto
dalla legislazione statale (art. 24, secondo comma, della legge n. 47
del 1985), al fine di sollecitare le osservazioni sulle quali la
legge statale impone al comune l'obbligo (non gia' di recepirle, ma)
di motivare puntualmente (quindi anche di non accoglierle): obbligo
di invio che la legge statale distingue facendone un quid pluris
rispetto alle forme partecipative consentite a soggetti privati e
pubblici (art. 25), tanto da esigere una motivazione puntuale, che
non e' richiesta nei confronti delle osservazioni degli altri
soggetti.
E' indubbio che la mancata previsione dell'obbligo di
trasmissione contrasta con un principio fondamentale della legge
statale e determina l'incostituzionalita' delle norme denunciate,
nella parte in cui non prevedono che copia dei piani attuativi, per i
quali non e' richiesta l'approvazione regionale, sia trasmessa dai
comuni alla Regione o alla Provincia delegata.
3.3. - Le precedenti osservazioni non sono superate dalle
argomentazioni della difesa della Regione Marche.
La previsione dell'obbligo di trasmettere copia del riepilogo
informativo statistico dei dati di ogni singolo piano (art. 35 della
legge della Regione Marche n. 34 del 1992), non e' idonea, data
l'evidente schematicita' del contenuto, a porre l'ente destinatario
in grado di attuare la collaborazione insita nelle osservazioni e
sollecitazioni al comune a compiere nuove valutazioni (che l'art. 35
neppure prevede).
La materia edilizia rientra nel governo del territorio, come
prima rientrava nell'urbanistica, ed e' quindi oggetto di
legislazione concorrente, per la quale le regioni debbono osservare,
ora come allora, i principi fondamentali ricavabili dalla
legislazione statale.
Ne' e' sostenibile l'ascrivibilita' dell'art. 24 della legge
n. 47 del 1985 alla normativa di dettaglio, che sarebbe preclusa al
legislatore statale, atteso che l'ampio ambito di operativita'
assicurato dal secondo comma dell'art. 24 alla legislazione regionale
e' soggetto ad una delimitazione di ordine generale, preordinata alla
tutela di interessi superiori.