Ricorso della Regione Veneto, in persona dal Presidente pro
tempore della giunta regionale, autorizzato mediante deliberazione
della giunta stessa n. 1458 del 14 giugno 2005 come integrata dalla
delibera del 19 luglio 2005, rappresentata e difesa, come da procura
speciale a margine del presente atto, dagli avv. prof. Mario
Bertolissi di Padova a Luigi Manzi di Roma, eletto, agli effetti del
presente giudizio, presso lo studio di quest'ultimo in Roma, via F.
Confalonieri n. 5;
Contro la Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente in carica, rappresentata a difesa dall'Avvocatura generale
dello Stato, per regolamento di competenza in relazione al giudizio
civile, r.g. n. 24632/05, avviato con atto di citazione del 30 marzo
2005, con il quale il consigliere regionale Gianfranco Bettin e'
stato convenuto in giudizio avanti il Tribunale di Roma (I sez.,
giudice dott., Salvi), per risarcimento dei danni, quale autore
dell'interrogazione a risposta scritta a 641 del 7 febbraio [ma
consegnata il 4 febbraio] 2005 («Materiale radioattivo bruciato a
Porto Marghera, vogliamo la verita») e dell'articolo intitolato
«Avevamo ragione, hanno bruciato uranio a Marghera e hanno mentito,
pubblicato il 4 febbraio 2005 sul sito internet del Gruppo consiliare
regionale dei Verdi del Veneto (www.verdiveneto.it) con il quale
venivano, in buona sostanza, riportati gli esiti di un'inchiesta
giornalistica, a firma di Riccardo Bocca («Uranio Rosso») contenuta
sulle pagine de L'Espresso in edicola dalla mattina dello stesso
giorno, relativamente allo smaltimento di rifiuti radioattivi in un
inceneritore di Porto Marghera.
F a t t o
Il 4 febbraio 2005 usciva nelle edicole il settimanale di cultura
politico-economica L'Espresso, il quale pubblicava, tra gli altri, un
articolo intitolato «Uranio Rosso» a firma di Riccardo Bocca, avente
ad oggetto un traffico illegale di rifiuti radioattivi (uranio, per
l'esattezza) e tossici (tra gli altri, cobalto e stronzio) avvenuta a
cavallo tra il 1989 e il 1990 (v. doc. 1).
Secondo gli esiti dell'inchiesta giornalistica, la motonave
«Jolly Rosso» dell'armatore Ignazio Messina nel 1989 avrebbe
recuperato a Beirut circa duemila tonnellate di rifiuti tossici,
scaricati in precedenza da un'azienda lombarda; il materiale cosi'
trasportato in Italia, sarebbe stato, poi, bruciato dalla societa'
Monteco in un inceneritore di Porto Marghera: l'intera operazione
(carico-scarico-smaltimento) avrebbe richiesto piu' di un anno.
Le contestazioni venivano avvalorate attraverso un referto
dell'Unita' Locale Socio Sanitaria n. 36 di Venezia, datato 28
febbraio 1990 rimasto segreto, stando al quale, nel corso di due
accertamenti effettuati il 19 gennaio e il 7 febbraio 1990, nella
condensa dei fumi del forno SG 31 di Marghera sarebbero state trovate
tracce di uranio con una concentrazione, rispettivamente, di 0,005 e
una appena inferiore di 0,004 milligrammi per metro cubo.
In quegli anni, direttore del servizio di igiene pubblica alla
ULSS n. 36 di Venezia era il dott. Corrado Clini.
Nel corso dell'articolo, il nome del dott. Corrado Clini compare
in ragione della carica allora ricoperta. In particolare, a) viene
ricordato lo scambio di accuse con gli ambientalisti, culminato con
un «esposto alla Procura di Venezia» del dott. Clini - appunto - nei
confronti dei secondi, del 21 novembre 1989; b) si menziona la
relazione sullo smaltimento di fusti contenenti rifiuti tossici che
l'8 gennaio 1990 il dott. Clini ebbe ad inviare al Ministero
dell'ambiente per consentire la risposta ad un'interrogazione
parlamentare presentata alla Camera; si domanda; c) si domanda in
chiusura «perche' Corrado Clini non ha comunicato gli "inconvenienti"
che si stavano presentando a Porto Marghera»; «perche' nessuno della
ULSS 36 ha lanciato l'allarme per l'emissione di sostanze
radioattive»; «che fine ha fatto il materiale radioattivo rimasto nei
sistemi di depurazione dei fumi dell'impianto Sg 31».
A seguito di tale servizio, il consigliere regionale del gruppo
dei Verdi (nonche' vicepresidente nazionale del gruppo medesimo)
Gianfranco Bettin, che del suddetto traffico di rifiuti gia' si era
occupato all'epoca dei fatti (1989-1990) nella veste di consigliere
circoscriziomale di Marghera, si attivava in un duplice senso: da un
lato, ponendo a premessa circostanziata gli esiti dell'inchiesta
giornalistica de L'Espresso, presentava all'ufficio competente del
Consiglio regionale un'interrogazione a risposta scritta intitolata
«Materiale radioattivo bruciato a Porto Marghera, vogliamo la
verita!», che il successivo lunedi' 7 febbraio sarebbe stata
rubricata (venerdi' pomeriggio era ormai troppo tardi) sub n. 641;
dall'altro, lo stesso 4 febbraio, riproduceva i contenuti
dell'inchiesta sul sito internet del Gruppo consigliare regionale dei
Verdi del Veneto (www.verdiveneto.it) in un articolo intitolato
«Avevamo ragione, hanno bruciato uranio a Marghera e hanno mentito»,
nel quale, nel contempo, comunicava la presentazione del suddetto
atto ispettivo (cfr. doc. 2).
In particolare, con l'interrogazione, il consigliere Bettin
chiedeva alla Giunta regionale di sapere «se e' a conoscenza dei
fatti; qual e' l'entita' e la natura dell'inquinamento radioattivo
["combustibile esaurito dei reattori", "uranio impoverito",
"combustibile nucleare"]; come intende rendere pubblico il referto
dell'ULSS citato dal settimanale L'Espresso» (doc. 3).
Causa a) l'eco immediata che l'inchiesta de L'Espresso ebbe sui
giornali locali; b) la conferenza stampa congiunta tenuta il 22
febbraio sui fatti medesimi dal giornalista de L'Espresso, dal
consigliere Bettin, dall'on. Zanella; c) la circostanza che il
settimanale tornava sull'argomento da li' a poco confermando nella
sostanza quanto gia' scritto, il dott. Clini, dopo aver ribadito sui
quotidiani locali la propria estraneita' alla vicenda, conveniva in
giudizio - per il 3 luglio 2005 - davanti al Tribunale di Roma, il
giornalista Riccardo Bocca e il consigliere Gianfranco Bettin
(insieme all'on. Luana Zanella, a sua volta autrice, sempre sulla
scorta del citato articolo de L'Espresso, di un'interrogazione
parlamentare sul tema) per essere risarcito dei danni materiali e
all'immagine, sull'assunto che «la ricostruzione delle circostanze
poste a fondamento della campagna giornalistica e' manifestamente
inesatta, infondata e per molti aspetti non veritiera» (p. 15 doc.
4).
Con nota del 18 maggio 2005 (protocollata il 20, sub n. 545),
Bettin chiedeva alla Regione Veneto la tutela delle sue prerogative
di consigliere regionale (cfr. doc. 5).
La giunta regionale acquisiva che «... il Presidente del
consiglio regionale evidenzia che l'attivazione del procedimento
civile incide in via diretta sull'autonomia di un consigliere
regionale ed in via mediata sulla stessa autonomia costituzionalmente
garantita della regione, violando gli artt. 121 - 122 - 123 della
Costituzione e, piu' in generale, sul principio secondo il quale
l'esercizio delle funzioni di consigliere regionale (stante il
rilievo costituzionale dell'autonomia regionale) non puo' essere
sindacato da organi giurisdizionali»; quindi, deliberava «di
autorizzare il Presidente della giunta regionale a proporre ricorso
per conflitto di attribuzioni avanti la Corte costituzionale contro
lo Stato» (doc 6).
Nella prima udienza civile di comparizione delle parti tenuta il
5 luglio 2005 (essendo, il 3 luglio, una domenica: v. artt. 168-bis
c.p.c. e 82 disp. att. c.p.c.), il giudice istruttore (dott. Salvi),
nonostante gli atti della Regione e l'eccezione diretta ad
evidenziare il difetto di giurisdizione ex art. 122, quarto comma,
Cost. (cfr. comparsa di costituzione e risposta, p. 2 - 7: doc. 8),
rinviava l'udienza di trattazione al 15 novembre 2005, «assegnando
termini per la comunicazione di comparse ai sensi dell'art. 180,
secondo comma, c.p.c. e per le eccezioni non rilevabili d'ufficio
fino a venti giorni prima» (cfr. verbale d'udienza: doc. n. 7).
Preso atto che, nella predetta sede civile, la lesione
dell'autonomia del consigliere Bettin e quindi del Consiglio
regionale usciva palesemente confermata avendo il giudice disposto la
prosecuzione del giudizio secondo l'ordinaria tempistica di rito, la
giunta regionale integrava, e ribadiva, con nuova delibera, la
sussistenza della prerogativa e l'autorizzazione a proporre ricorso
per conflitto di attribuzioni (cfr. doc. 9).
Tutto cio' premesso il presente ricorso e' per le seguenti
ragioni di
D i r i t t o
Sull'ammissibilita' del conflitto
1. - Mentre non desta difficolta' dimostrare, nel merito (ma
profili di merito e profili di ammissibilita' si intrecciano), che la
fattispecie sub judice configura la piu' classica delle violazioni
dell'art. 122, quarto comma, Cost. (v. infra), non si nasconde, in
limine litis, che essa presenta, come riconosciuto nella delibera di
autorizzazione al ricorso, caratteri di assoluta singolarita'.
Il sottoscritto patrocinio, ovviamente, non ignora che i
conflitti di attribuzione ammessi al vaglio di codesta ecc.ma Corte
devono intercorrere, a tacere d'altro, «tra lo Stato e le Regioni»
(art. 134 Cost.); ne' che l'art. 39 della legge n. 87/1953 (recante
norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale» ha chiarito che «puo' produrre ricorso la Regione la
cui sfera di competenza costituzionale sia invasa da un atto dello
Stato» con l'ulteriore precisazione che «il ricorso per regolamento
di competenza deve ... specificare l'atto dal quale sarebbe stata
invasa la sfera di competenza»; ne', infine, che la tutela dei
consiglieri regionali attivata ex art. 122, quarto comma, Cost. viene
azionata, classicamente, contro atti di un giudice o contro
iniziative assunte dalla magistratura inquirente penale e/o
contabile, anch'esse riconducibili, data la natura pubblica
dell'accusa, allo Stato.
Si chiede, oggi, di far valere lo status consigliere regionale
non nei confronti di un atto di esercizio della giurisdizione penale
o contabile bensi' di quella civile, come invero e' gia' e' accaduto,
in pendenza, tuttavia del relativo giudizio e in assenza di una
decisione di merito, foss'anche solo di primo grado.
La difficolta', del tutto nuova, consiste, per quanto qui
interessa, nel definire il momento a partire dal quale, avviato con
un atto propulsivo di parte privata un giudizio civile, si puo'
ritenere di essere in presenza di un atto statale invasivo
dell'autonomia regionale costituzionalmente garantita, contro il
quale poter reagire per conflitto di attribuzioni.
Il dubbio relativamente al quando i consiglieri regionali hanno
per realizzare le condizioni (condiciones juris) prescritte perche'
la regione possa far valere davanti al giudice dei conflitti
l'irresponsabilita' propria del loro status, lungi dal delineare una
questione meramente teorica, e' di grande momento sul piano pratico,
stante la perentorieta' del termine assegnato per la proposizione del
relativo ricorso e, quindi, per azionare la specifica tutela.
2. - Al fine di circoscrivere l'area di incertezza e', innanzi
tutto utile fissare i punti fermi dai quali dedurre, in qualita' di
principi, le regole che sovrintendono, in difetto della normativa di
attuazione, il caso che ci occupa, o dai quali desumere, in qualita'
di criteri interpretativi, argomenti a sostegno dell'ammissibilita'
del presente conflitto.
E' insegnamento di codesta Corte e, con l'avallo della migliore
dottrina, puo' considerarsi jus receptum che:
a) «l'esonero da responsabilita' dei componenti dell'organo
[Consiglio regionale] (sulla scia di consolidate giustificazioni
dell'immunita' parlamentare) e' vista funzionale alla tutela delle
piu' elevate funzioni di rappresentanza politica» (sent. n. 69/1985;
in dottrina, v. L. Paladin, Diritto regionale, Padova. 1997, 325, per
il quale l'irresponsabilita' comune ai parlamentari e ai consiglieri
si pone a «garanzia che tende ad assicurare (tanto per lo Stato
quanto per le Regioni) l'indipendenza funzionale dell'organo in
questione»);
b) attraverso la lesione delle prerogative, stabilite
dall'art. 122, quarto comma, rimangono violate ulteriori disposizioni
della Costituzione: quelle degli artt. 121 e 123, poiche'
l'alterazione delle attribuzioni accordate dalla legge fondamentale
al consigliere regionale che esprime opinioni e da' voti si riverbera
sull'intera organizzazione dell'ente e sull'esercizio delle relative
funzioni, entrambi costituzionalmente protetti;
c) le guarentigie di cui all'art. 122, quarto comma e quelle
previste - peraltro in una piu' ampia prospettiva - dall'art. 68,
primo comma Cost. costituiscono «eccezionali deroghe all'attuazione
della funzione giurisdizionale»: queste ultime sono poste «a
salvaguardia dell'esercizio delle funzioni sovrane spettanti al
Parlamento», le prime, invece pur non esprimendosi «a livello di
sovranita», si inquadrano ... nell'esplicazione di autonomie
costituzionalmente garantite» (sentt n. 81/1975; n. 382/1998);
d) la prerogativa prevista dall'art. 68, primo comma, Cost. e
quella di cui all'art. 122, quarto comma, Cost., salva la
summenzionata differenza (il fatto che l'immunita', in un caso,
inerisca alla sovranita' dello Stato, di cui il Parlamento e' organo;
nell'altro, attenga ad aspetti dell'autonomia della regione)
soggiacciono a principi analoghi, a fronte dell'identico tenore delle
disposizioni che, rispettivamente, le regolano (in dottrina, cfr. R.
Tosi, nota a Corte cost. sent. n. 81/1975, in Le Regioni, 1975, 765,
per la quale «due disposizioni [l'art. 68, primo comma e l'art. 122,
quarto comma, Cost.] che sottraggono al sindacato dell'autorita'
giudiziaria i membri delle Camere e dei Consigli hanno lo stesso
contenuto: i problemi che si pongono per l'una non possono non
interessare anche l'altra e allo stesso modo devono essere risolti»);
e) l'immunita' (parlamentare e) dei consiglieri regionali
comporta «la carenza di potere giurisdizionale»: quindi, la pretesa
di esercitare, cio' nonostante, la funzione del jus dicere «si
traduce ..., in un'alterazione dell'ordine costituzionale delle
competenze», in quanto «comporta l'invasione dalla sfera di autonomia
costituzionalmente riservata alla Regione ..., alla quale
esclusivamente spetta l'esercizio delle funzioni che i magistrati
hanno inteso condizionare» (sent. n. 70/1985; in dottrina v. P. Di
Muccio, L'insindacabilita' dei parlamentari: una introduzione allo
studio dell'art. 68, primo comma, della Costituzione, in Diritto e
societa', 1986, 681 secondo cui tale prerogativa costituisce «un caso
di esenzione dalla giurisdizione»);
f) l'immunita' (parlamentare e) dei consiglieri regionali
riguarda ogni tipo di responsabilita', civile, penale,
amministrativa, contabile-erariale (cfr. sent. n. 100/1986: «di
questa guarentigia i consiglieri regionali fruiscono anche nella
sfera della responsabilita' patrimoniale»; v. anche S. Bartole et
alii, Diritto regionale. Dopo le riforme Bologna, 2003, 93 e, seppure
a commento dell'art. 68, R. Moretti in V. Crisafulli - L. Paladini (a
cura di) Commentario breve alla Costituzione, Padova, 1990, 410,
secondo cui «non vi e' alcun ragionevole dubbio sull'ambito di
applicazione della prerogativa, essendo unanime il riconoscimento che
essa opera sia nella sfera penale, che in quella civile e
amministrativa»). La stessa riforma dell'art. 68, primo comma,
operata con legge cost. n. 3/1993, nel modificare la formula
originaria (i membri del Parlamento, per le opinioni espresse e i
voti dati nell'esercizio delle loro funzioni, «non possono essere
chiamati a rispondere anziche' non possono essere perseguiti») ha
chiarito che la prerogativa riguarda ogni tipo di responsabilita' e
non solamente quella penale;
g) in particolare, benche' statuito a proposito dall'art. 68,
primo comma Cost. si e' precisato che la norma costituzionale limita
la possibilita' di far valere in giudizio una ipotetica
responsabilita' del parlamentare per le opinioni espresse
nell'esercizio della funzione...
Siffatta limitazione ... vale egualmente in ordine a qualunque
sede giurisdizionale nella quale si pretenda di far valere una
responsabilita' del parlamentare, e dunque anche in sede di giudizio
civile» (sent. n. 265/1997, ma v. gia' sent. n. 1150/1988);
h) all'originaria configurazione soggettiva del conflitto
(come vindicatio potestatis) se ne e' aggiunta una oggettiva, piu'
ampia, «riguardante non la spettanza della competenza ma il modo di
esercizio (sostanziale e procedurale) di essa» (cosi' G. Zagrebelsky,
Giustizia costituzionale, Bologna, 1988, 339): conseguentemente, «la
figura dei conflitti di attribuzione non si restringe alla sola
ipotesi di contestazione circa l'appartenenza del medesimo potere,
che ciascuno dei soggetti contendenti rivendichi per se', ma si
estende a comprendere ogni ipotesi in cui dall'illegittimo esercizio
di un potere altrui consegna la menomazione di una sfera di
attribuzioni costituzionalmente assegnate all'altro soggetto» (v.
sent. n. 110/1970);
i) per orientamento costante (a partire dalla sent. n. 110
del 1970, ribadita in successive pronunce: cfr. sentt. n. 211 del
1972, 178 del 1973, 289 del 1974, 75 del 1977, 183 del 1981, 70 del
1985), «nulla vieta che un conflitto di attribuzione tragga origine
da un atto giurisdizionale, se ed in quanto si deduca derivarne una
invasione della competenza costituzionalmente garantita alla Regione»
(sent. n. 285/1990). Pertanto, «si sono ritenuti "idonei a dar luogo
a conflitti di attribuzioni tra Stato e Regioni»" "anche atti
giurisdizionali o comunque strumentalmente inerenti all'esplicazione
di funzioni giurisdizionali" "quante volte si assuma che ridondino in
una invasione o menomazione della sfera di competenza
costituzionalmente garantita alla Regione ricorrente"» (sent. n.
70/1985);
l) si e' proceduto via via ad ampliare la nozione di «atto
invasivo», riconoscendo a tal fine che esso possa consistere in
«comportamenti concludenti, non estrinsecantisi in atti formali»
(sent. n. 40/1977; v. gia' sent n. 164/1963); o in atti interni
(quali le circolari) all'apparato statale o regionale (v. sent.
n. 299/1974); o in atti preparatori (cfr. sent. n. 171/1971); o in
comportamenti omissivi, purche' si traducano in una lesione di
competenze e l'ordinamento costituzionale delle attribuzioni imponga
viceversa l'adozione di un atto (v., inter alios V. Crisafulli,
Lezioni ..., cit., 447 e C. Mortati, Istituzioni di diritto pubblico,
Padova, 1976, 1448).
La dottrina ha cosi' osservato che «nella prassi instaurata non
tanto si richiede che il conflitto sia originato da un atto giuridico
vero e proprio (e meno ancora da un atto esterno definitivo), quanto
pii largamente da un comportamento significante, posto In essere da
organi statali e, inversamente, regionali» (V. Crisafulli, Lezioni di
diritto costituzionale, II, Padova, 1984, 447); o, ancora, che «alla
stregua dell'ampio atteggiamento della Corte, il conflitto puo'
assumere il significato di strumento di garanzia anticipata o
preventiva, rispetto alla potenziale lesione temuta», salva solo
l'inammissibilita' di conflitti puramente virtuali (G. Zagrebelsky,
Giustizia costituzionale, cit., 346 - 347);
m) l'oggetto dei giudizi sui conflitti non e' tanto la
validita' dell'atto assentamente invasivo, quanto la competenza che
si assume violata e la relativa sentenza, mentre deve sempre
dichiarare la competenza, solo eventualmente sara' anche di
annullamento dell'atto adottato dal soggetto o dall'organo giudicato
privo di potere.
3. - Ora, il consigliere Bettin e' stato convenuto, con atto di
citazione, davanti al giudice civile. E' stato chiamato a rispondere
per dichiarazioni per le quali, dato il suo status, gode
dell'eccezionale guarentigia dell'irresponsabiita' ex art. 122,
quarto comma, Cost. Richiesta di riconoscere ed attivare siffatto
regime di immunita', la regione (recte: il Presidente del Consiglio
regionale e la giunta regionale: v. docc. 5, 6, 10), ritenendo
sussistenti gli estremi dell'irresponsabilita', ha deciso
positivamente per l'applicazione dell'immunita'. Il giudice civile ha
esercitato la giurisdizione nonostante, da un lato, il parere
contrario della regione, e, dall'altro l'eccezione fondata sull'art.
122, quarto comma Cost., assumendo essere nella sua competenza il
poter giudicare.
Pare arduo sottrarsi alla conclusione che il giudice, e per esso,
lo Stato cosi' facendo, abbia violato la posizione di autonomia e di
indipendenza costituzionalmente garantita ai componenti il Consiglio
regionale e, loro tramite, al Consiglio stesso.
E' sufficiente attualizzare al caso di specie i punti fermi
poc'anzi evidenziati, per accorgersi che: a) si e' violata «la piu'
ampia liberta' di valutazione e di decisione» riservata ai
consiglieri regionali (per dirla con T. Martines, Diritto
costituzionale, Milano, 1994, 294); b) si e' preteso di esercitare la
giurisdizione in carenza assoluta di potere; c) si e' invasa la sfera
di autonomia costituzionalmente riservata ai consiglieri e alla
Regione.
Guardando, per comparazione, ai giudizi penali o contabili
intentati nei confronti di consiglieri regionali, correntemente si
conviene che l'atto lesivo della prerogativa di cui all'art. 122,
quarto comma Cost. puo' risiedere, per esempio, nel decreto del
g.i.p. che dispone il giudizio (come in sent. n. 391/1999); o
nell'avviso di conclusione delle indagini preliminari emesso dalla
Procura della Repubblica (come in sent. n. 276/2001) o nell'invito a
presentarsi per essere interrogato in qualita' di persona sottoposta
ad indagini comunicato a cura della Procura della Repubblica (come in
sent. n. 382/1998); o nell'atto di citazione emesso dalla Procura
presso la Corte dei conti (come in sent. n. 100/1986).
In tali casi (che sono solo alcuni dei possibili), e' evidente
che ai fini dell'ammissibilita' del giudizio davanti a codesta Corte,
e' sufficiente il solo fatto della pretesa dell'esercizio della
giurisdizione manifestato da un organo statale (non necessariamente
un giudice) a fronte di una situazione di immunita' ex art. 122,
quarto comma Cost., e che non e' affatto necessario che l'esercizio
della giurisdizione acquisti la forma di sentenza o di un atto
altrimenti definitivo.
Nel giudizio civile, l'atto di citazione (recte: la notifica
della citazione) da' inizio al processo, ne determina cosi' la
pendenza e fa si' che il giudice debba pronunciare sulla domanda (A.
Attardi, Diritto processuale civile. Parte generale, Padova, 1994,
57): ma, a differenza degli atti di impulso promanati da un pubblico
ministero, non sono direttamente imputabili alla sfera soggettiva
dello Stato. In altre parole, la citazione in un giudizio civile, per
gli effetti che comporta, viola, di per se stessa, la prerogativa del
consigliere regionale, ma non consente ancora l'accesso alla Corte,
essendo i conflitti di attribuzione fra poteri dello Stato, tra Stato
e regioni, tra regioni.
Se (e quando), tuttavia, l'atto di citazione fa si' che si svolga
attivita' processuale davanti a un giudice e da parte di un giudice
non v'e' chi non veda che non ci si trova pie' di fronte ad un mero
atto privato.
Cosi', nel caso di specie, nel corso della prima udienza di
comparizione delle parti davanti al giudice, questi (e, quindi, lo
Stato) ha esplicato la funzione giurisdizionale e l'ha fatto in
difetto di potere nei confronti di chi, a quella giurisdizione e',
per deroga costituzionale, sottratto. Donde la sussistenza di un atto
statale invasivo della competenza regionale: la violazione
dell'immunita' conciliare diviene ascrivibile allo Stato nel momento
in cui il giudice procede, indotto dall'attore privato, nonostante la
condizione di esenzione dalla giurisdizione.
Piu' precisamente, il giudice istruttore, nell'aver disposto la
prosecuzione del giudizio secondo la tempistica del codice di rito,
ha adottato un atto processuale formale (cfr. verbale del 5 luglio
2005; v. artt 127, 175, 176 c.p.c.) o, quanto meno, ha tenuto un
«comportamento significante» sintomatico della pretesa di giudicare
al di la' dei limiti «esterni» imposti alla giurisdizione
assegnatigli, stabiliti a garanzia dei compiti costituzionali dei
consiglieri regionali: limiti che, a codesta Corte compete sindacare
(inter alia, sentt. nn. 81/1975; 15/1977 285/1990; 27/1999;
276/2003).
4. - A scanso di equivoci, e' bene precisare che, nel radicare
l'ammissibilita' del presente conflitto sull'assunto della carenza
del potere da parte di chi l'ha esercitato e sull'effetto del
pregiudizio dell'autonomia regionale, non si intende affatto
contestare, qui anziche' davanti al giudice dell'impugnazione, gli
errori in Judicando commessi dal giudice laddove non ha dichiarato il
difetto di giurisdizione o non ha sospeso il giudizio, come pure
avrebbe dovuto: si denuncia, piuttosto, l'illegittimo convincimento
che ha indotto il Tribunale di Roma ad esercitare un potere che non
gli competeva e non gli compete; e si nega in quel giudizio civile,
l'esistenza stessa del potere giurisdizionale.
Se si vuole, l'errore di cui ci si duole e' «sui confini stessi
della giurisdizione e non sul concreto esercizio di essa» (cfr. sent.
n. 285/1990); non si chiede, pertanto, un sindacato sul merito
dell'attivita' giurisdizionale, quanto piuttosto di dichiarare come
l'esercizio della giurisdizione sia (stato) lesivo in se',
indipendentemente dal quomodo, delle competenze costituzionalmente
assegnate alla regione.
E' stato chiarito, sin dalla sentenza n. 289 del 1974, che se, da
una parte, e' inammissibile l'impugnazione, mediante conflitto di
atti giurisdizionali quando si chieda in sostanza la correzione di
eventuali errori in iudicando nei quali il giudice sia incorso,
mirando ad ottenere nel merito la revisione della sentenza, d'altra
parte il conflitto e' pienamente ammissibile quando sia denunciata
una lesione derivante «dal solo fatto di esercitare la giurisdizione
nei confronti di atti ... che si affermino ad essa sottratti da norme
costituzionali».
Ne' oggi, si puo' piu' dire che la parte (asseritamente) lesa
dalle opinioni espresse dal consigliere regionale rimane priva della
possibilita' di esercitare le proprie difese, dal momento che, come
noto, e' ammessa ad intervenire in sede di conflitto. Si osservato,
infatti, che «qualora si rivendichi la sussistenza della eccezionale
guarentigia di non perseguibilita' sancita dall'art. 122, quarto
comma, della Costituzione, e si neghi pertanto in radice il diritto
di azione in capo a chi pretende di aver subito lesione da una
condotta "scriminata" dalla garanzia medesima, la valutazione
sull'esistenza della garanzia svolta dalla Corte in sede di conflitto
finirebbe per sovrapporsi all'analoga valutazione demandata al
giudice del processo comune. Ove dunque si ritenesse precluso
l'intervento nel giudizio costituzionale, finirebbe per risultare in
concreto compromessa la stessa possibilita' per la parte di agire in
giudizio a tutela dei suoi diritti» (sent. n. 76/2001).
5. - L'esistenza, nel caso di specie, di un atto statale
illegittimamente invasivo dell'auonomia regionale puo' essere
affermata anche per altra via, estendendo, nel perdurante vuoto
normativo, all'immunita' dei consiglieri regionali conclusioni
elaborate a proposito della parallela prerogativa dei parlamentari, e
che a costoro per «prassi» ci si ostina a riservare, senza alcuna
reale giustificazione stante l'identita' del dato normativo e della
dignita' costituzionale dei Consigli regionali e del Parlamento.
Recuperando le fila di un orientamento che e' andato
consolidandosi partire dalla sentenza n. 1150/1988, in via
riassuntiva codesta Corte, nel 1997 (sent. n. 265) scriveva: «poiche'
una tale regola [art. 68, primo comma Cost.] di limitazione della
responsabilita' (o della possibilita' di farla valer in giudizio, che
non e', in definitiva, cosa diversa) e' dettata non solo a tutela
della liberta' di espressione del singolo membro delle Camere, ma a
tutela attraverso questa, della piena liberta' di discussione e di
deliberazione delle Camere stesse, e in definitiva a "tutela della
autonomia delle istituzioni parlamentari" (sentenza n. 379 del 1996);
e poiche', come ha ritenuto questa Corte, "le prerogative
parlamentari non possono non implicare un potere dell'organo a tutela
del quale sono disposte" (sentenze n. 443 del 1993; n. 1150 del
1988), ne deriva che la prerogativa in questione "attribuisce alla
Camera di appartenenza il potere di valutare la condotta addebitata
ad un proprio membro, con l'effetto, qualora sia qualificata come
esercizio delle funzioni parlamentari, di inibire in ordine ad essa
una difforme pronuncia giudiziale di responsabilita', sempre che il
potere sia stato correttamente esercitato" (sentenze n. 129 del 1996;
n. 1150 del 1988). Pertanto e' solo l'esercizio in concreto, da parte
della Camera di appartenenza del parlamentare, della propria
potesta', che produce "l'effetto inibitorio dell'inizio o della
prosecuzione di qualsiasi giudizio di responsabilita', penale o
civile per il risarcimento dei danni", discendendo direttamente dalla
norma costituzionale "l'obbligo per l'autorita' giudiziaria di
prendere atto della deliberazione parlamentare e di adottare le
pronunce conseguenti" (sentenza n. 129 del 1996) ...».
Orbene, non e' peregrino concludere, pur nella consapevolezza che
la tesi e' assolutamente minoritaria, che, analogamente alla delibera
della Camera, anche gli atti con cui la regione interviene a tutela
del consigliere regionale (come quelli adottati, nel caso qui
rubricato, dalla Regione Veneto) hanno inefficacia inibitoria del
procedimento giurisdizionale in corso. Sicche', se il giudice non ne
prende atto, declinando la giurisdizione (o sollevando, a sua volta,
conflitto), con cio' deborda dai limiti della propria competenza
spingendosi in quanto gli e' costituzionalmente sottratto: in questo
senso, l'atto invasivo dello Stato acquista la forma dell'omessa
presa d'atto dell'irresponsabilita' dichiarata dalla Regione.
La tesi ha oggi qualche argomento aggiuntivo, rispetto alla
complessa elaborzione «pretoria», e risiede nella legge n. 140/2003,
contenente, tra l'altro, disposizioni per l'attazione dell'art. 68
della Costituzione. L'art. 3, infatti, andando ben oltre il citato
bilanciamento operato in via giurisprudenziale (secondo le due
massime: a) il potere di giudicare circa la sussistenza, in concreto,
dei presupposti per l'applicazione dell'immunita' spetta alla Camera,
la cui decisione ha, per il giudice, effetto vincolante; b) cio' non
avviene, il giudice puo' proseguire il suo giudizio ed apprezzare lui
stesso l'esistenza dei predetti presupposti) tende, invece, a
configurare una vera e propria «pregiudizialita' parlamentare».
Vengono, infatti, previsti a) l'obbligo per il giudice di investire
preliminarmente la Camera della decisione circa l'applicabilita'
dell'art. 68, primo comma, Cost., qualora il parlamentare nei cui
riguardi e' chiamato a pronunciarsi proponga in giudizio la relativa
eccezione, sospendendo il giudizio in corso e rimanendo vincolato
alla decisione da quella adottata; b) la facolta', per il
parlamentare che assuma che il fatto per il quale e' in corso un
procedimento giurisdizionale di responsabilita' nei suoi confronti e'
coperto dall'immunita', di investire della questione la Camera, la
quale puo' chiedere al giudice sempre con effetto vincolante, di
sospendere il procedimento.
L'applicazione analogica (alle regioni) di tali disposizioni
sarebbe, tra l'altro giustificata dal fatto che, in tema di
immunita', «soltanto il legislatore statale puo' assicurare, come e'
costituzionalmente necessario, una uguale protezione ai consiglieri
di tutte le Regioni nell'esercizio delle medesime funzioni e perche'
soltanto una sua scelta sarebbe conforme al principio di legalita'
che regge compiutamente il sistema penale» (sent. n. 69/1985).
Se alla Regione spetta il potere di dichiarare l'insindacabilita'
dei propri consiglieri con l'effetto di inibire l'inizio o la
prosecuzione di un qualsiasi giudizio di responsabilita', si ha per
dimostrata, nuovamente in seconde grado, la menomazione
dell'autonomia costituzionale del Veneto, ad opera del Tribunale di
Roma, nella forma «invasiva» dell'esercizio di un potere di
giurisdizione assolutamente mancante.
Anche in questo caso, con la precisazione (da leggere mutatis
mutandis) che «il giudice dei conflitti non e' chiamato, e non puo'
esserlo, a pronunciarsi direttamente sulla sindacabilita' o meno di
un'opinione espressa da un parlamentare, cio' che e' compito, per un
verso, dell'autorita' giudiziaria cui spetta far valere le
responsabilita' e dunque anche i limiti che nell'ordinamento
incontrano le responsabilita' medesime o il loro accertamento, per
altro verso della Camera di appartenenza, nell'esercizio della
potesta' connessa alla propria prerogativa. Ne' la Corte puo' essere
chiamata a rivedere - come un giudice dell'impugnazione - vuoi le
sentenze pronunciate dai giudici, che abbiano fatto erronea
applicazione dell'art. 68, primo comma, della Costituzione, vuoi le
decisioni delle Camere che abbiano deliberato in assenza o con
erronea o valutazione dei relativi presupposti. Da un lato, infatti,
il controllo delle pronunce dei giudici, anche sotto questo profilo,
spetta ai giudici delle eventuali impugnazioni e in definitiva
all'organo di nomofilachia; dall'altro lato, la deliberazione della
Camera di appartenenza del parlamentare, espressione della sua
autonomia costituzionale, non e' soggetta ad impugnazioni, e ad essa
il giudice e' normalmente vincolato. La Corte puo' essere chiamata ad
intervenire solo quando sorga un contrasto fra la valutazione
espressa dall'organo parlamentare ed il contrario apprezzamento del
giudice: e, dunque, il giudizio della Corte puo' intervenire solo a
posteriori e per cosi' dire dall'esterno, in funzione di risoluzione
del conflitto in tal modo manifestatosi tra organo parlamentare e
giudice, quindi in funzione di garanzia dell'equilibrio
costituzionale fra salvaguardia della potesta' autonoma della Camera
e tutela della sfera di attribuzioni dell'autorita' giudiziaria, su
cui la deliberazione parlamentare viene ad incidere inibendone
l'esercizio (cfr. sentenza n. 1150 del 1988)» (sent. n. 265/1997).
Sul merito della violazione dell'art. 122, quarto comma, Cost.
6. - Il consigliere Bettin e' stato chiamato in giudizio avanti
al Tribunale di Roma per la presunta lesivita' di dichiarazioni
contenute a) in una interrogazione consiliare a risposta scritta
presentata alla Regione Veneto (n. 641/2005) e b) in un articolo
pubblicato, lo stesso giorno, sul sito internet istituzionale del
Gruppo consiliare regionale dei Verdi del Veneto.
Orbene, codesta Corte, «piu' volte ha affermato che l'esonero da
responsabilita', previsto dall'art. 122, quarto comma, della
Costituzione quale salvaguardia dell'autonomia costituzionalmente
riservata al Consiglio regionale, ricomprende tutte quelle attivita'
che costituiscono esplicazione di una funzione affidata a tale organo
dalla stessa Costituzione o da altre fonti normative cui la prima
rinvia» (cfr., ex plurimis, sentt. nn. 76/2001, 391/1999; 276/2001).
Ha, altresi', precisato, in via generale, «che le funzioni
legislative e di indirizzo politico, nonche' quelle di controllo e di
auto-organizzazione, connotano il livello costituzionale
dell'autonomia garantita alle regioni e che l'esercizio di esse,
riservato al consiglio regionale, non puo' essere sindacato da organi
giudiziari al fine di accertare l'eventuale responsabilita' dei
soggetti deputati ad adempiere» (sent. nn. 69 e 70 del 1985).
In particolare, sul punto delle dichiarazioni contenute in una
interrogazione consiliare, «ha considerato ricomprese nel cennato
ambito [dell'art. 122, quarto comma, Cost.], come risulta delimitato
dalla Costituzione e dalle leggi statali, anche le funzioni di
indirizzo, quelle che, comunque, si traducono in comportamenti
preordinati al controllo politico (sentenze nn. 209 del 1994 e 29 del
1966), fra i quali senza dubbio rientrano anche le interrogazioni e
le interpellanze, quali atti consiliari tipici, strumentali - per
l'appunto - al sindacato esercitato dal Consiglio nel confronti della
giunta» (sent n. 382/1998; v. anche sentt. nn. 274/1995; 391/1999).
Sul punto delle dichiarazioni contenute in articoli divulgativi e
percio' rilasciate al di fuori dell'esercizio di funzioni consiliari
tipiche, per giurisprudenza consolidata, l'immunita' in parola si
estende anche a quei comportamenti che, pur non rientrando fra gli
atti tipici, siano collegati da nesso funzionale con l'esercizio
delle attribuzioni proprie dell'organo di appartenenza. Onde va
ritenuta ricompresa nella guarentigia la riproduzione all'esterno di
interpellanze o interrogazioni» (cosi' la gia' menzionata sent.
391/1999, conformemente alle sentt. nn. 274/1995; 329/1999;
n. 289/1998). In termini piu' rigorosi, per invocare la prerogativa
dell'irresponsabilita', «non basta la generica comunanza di argomenti
oggetto della attivita' consiliare tipica, rispetto alle
dichiarazioni fatte al di fuori di essa; e' sufficiente la
riconducibilita' di queste ultime dichiarazioni ad un medesimo
"contesto politico". Occorre, invece, che la dichiarazione possa
essere qualificata come espressione della attivita' coperta dalla
menzionata garanzia costituzionale di immunita' il che normalmente
accade se ed m quanto sussistano una contestualita' ed una
sostanziale corrispondenza di significati tra le dichiarazioni rese
al di fuori dell'esercizio delle funzioni tipiche svolte nel
consiglio regionale e le opinioni espresse nell'ambito di queste
ultime. Il carattere divulgativo, e quindi la sostanziale
corrispondenza in uno con la contestualita', finiscono dunque per
rappresentare il criterio in forza del quale le dichiarazioni
"esterne" godono dello stesso regime delle opinioni
costituzionalmente presidiate a norma dell'art. 122, quarto comma,
della Carta fondamentale» (cosi' sent. n. 276/2001, sulla scorta, tra
le altre, della sent. n. 76/2001).
La situazione denunciata dalla Regione ricorrente risponde ai
richiamati principi.
In definitiva, il consigliere Bettin, non puo' esser, sottoposto
a giudizio ne' in ragione delle dichiarazioni contenute
nell'interrogazione consigliare, in quanto atto tipico inerente
l'esercizio delle sue attribuzioni; ne' in ragione dell'articolo
pubblicato via internet, considerate la «sostanziale corrispondenza»
e la «contestualita» siccome dimostrate i atti, intercorrente tra
questo e quella.
Ad ulteriore conferma che l'immunita' opera non solo con
riferimento ad una serie di atti tipici, ma anche relativamente ad
atti non tipizzati purche' connessi alla funzione esercitata, vale la
pena richiamare l'art. 3 della legge n. 140/2003: esso, nel definire
l'ambito di efficacia, dispone che «l'art. 68, primo comma Cost. [e,
dunque, con i dovuti aggiustamenti, anche l'art. 122, quarto comma]
si applica in ogni caso per la presentazione di disegni o proposte di
legge, emendamenti, ordini del giorno, mozioni e risoluzioni, per le
interpellanze e le interrogazioni, per gli interventi nelle Assemblee
e negli altri organi delle Camere, per qualsiasi espressione di voto
comunque formulata, per ogni altro atto parlamentare, per ogni altra
attivita' di ispezione, di divulgazione, di critica e di denuncia
politica, connessa alla funzione di parlamentare, espletata anche
fuori del Parlamento».
Da tutto quanto fin qui si esposto si evince, con evidenza, la
violazione dell'art. 122, quarto comma e, suo tramite, degli
artt. 121 e 123 Cost. di disciplina dell'organizzazione e delle
funzioni dei supremi organi regionali.