LA CORTE DEI CONTI
Ha pronunciato la seguente ordinanza n. 466/2004 nel giudizio di
pensione iscritto al n. 30025 del registro di segreteria promosso ad
istanza di Pagano Antonino, rappresentato e difeso dall'avv. Pompeo
Mangano, nei confronti della Regione siciliana.
Visto l'atto introduttivo del giudizio depositato il 12 novembre
1999.
Visti gli atti e documenti tutti del fascicolo processuale.
Uditi alla pubblica udienza del 5 novembre 2004 l'avv. Giuseppa
Caraccia, su delega dell'avv. Mangano, per il ricorrente ed il dott.
Costantino Sferrazza per la Regione siciliana.
F a t t o
Il signor Antonino Pagano, dipendente in servizio della Regione
siciliana, con istanza del 6 giugno 1990 chiedeva, ai fini del
diritto e della misura di un'unica pensione, la ricongiunzione presso
la Regione siciliana dei periodi assicurativi di contribuzione
obbligatoria, volontaria e figurativa precedenti all'assunzione
presso la regione medesima.
L'istanza veniva accolta con decreto del direttore regionale per
i servizi di quiescenza, previdenza ed assistenza per il personale
n. 7952 del 15 settembre 1997, con i quale veniva ammesso a
ricongiunzione un periodo di anni 9, mesi 8 e giorni 23 e determinato
un contributo complessivo di L. 15.043.170.
Avverso il suddetto decreto l'interessata ha proposto ricorso con
atto depositato il 12 novembre 1999, lamentando l'errata
individuazione della quota pensione, nonche' la violazione e falsa
applicazione dell'art. 2, comma 2, della legge regionale 28 maggio
1979, n. 114 e dell'art. 2 della legge 7 febbraio 1979, n. 29, in
relazione alle tabelle di cui all'art. 13 della legge 12 agosto 1962,
n. 1338 e del d.m. di attuazione del 27 gennaio 1964, e la falsa
applicazione del d.m. del lavoro e della previdenza sociale del 19
febbraio 1981. Ha lamentato, infine, comunque, la presenza di errori
materiali contenuti nel provvedimento impugnato, nella fase di
contabilizzazione.
Si e' costituita in giudizio la Regione siciliana, rappresentata
e difesa dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, con memoria
depositata il 20 giugno 2003, con la quale, pur aderendo alla tesi
del ricorrente per quanto attiene l'utilizzo delle tabelle di cui al
d.m. 27 gennaio 1964, ha chiesto nel resto il rigetto del ricorso.
Veniva, inoltre, eccepita la prescrizione quinquennale dei ratei
riscossi, a valere dalla data di deposito dell'atto introduttivo del
giudizio.
Alla pubblica udienza del 5 novembre 2004 l'avv. Caraccia, per il
ricorrente, ha insistito per l'integrale accoglimento del ricorso,
mentre il dott. Costantino Sferrazza, per la Regione siciliana, ha
insistito per il suo parziale rigetto, evidenziando come la Regione
sici1iana avesse assunto la determinazione di applicare ai dipendenti
regionali le tabelle di cui al d.m. 27 gennaio 1964, come richiesto
dal ricorrente, ritenendo, pero', che, per il metodo di
determinazione della riserva matematica e prima ancora della quota
della pensione annuale conseguibile, si dovessero applicare le
aliquote annue del 3,33% fino a 15 anni di servizio e del 2,5% per
ogni anno successivo, fino ad un massimo di 35 anni e non quella
unica del 2% per anno come stabilito per gli impiegati dello Stato,
allegando la circostanza che la giurisprudenza del giudice d'appello
sarebbe orientata in tal senso (vedi Corte dei conti, sez. giur.
d'appello per la Regione siciliana, 22 aprile 2003, n. 63/A/03).
Peraltro, a fronte di specifico quesito da parte del giudicante, ha
precisato che le aliquote applicate dalla Regione non risultano
indicate in nessun testo di legge o regolamento ma sarebbero state
elaborate, in via interpretativa, al fine di garantire l'equilibrio
finanziario del sistema pensionistico regionale.
D i r i t t o
L'art. 2 della legge n. 29/1979, che disciplina ai fini
pensionistici la ricongiunzione di periodi assicurativi presso la
gestione cui il lavoratore risulti iscritto all'atto della domanda,
prevede al comma 3 il pagamento di un contributo a carico del
richiedente che e' pari al 50% della differenza tra l'ammontare dei
contributi trasferiti e l'importo della riserva matematica calcolata
in base ai criteri e alle tabelle di cui all'art. 13 della legge
n. 1338/1962, nel cui ultimo comma e' disposto che la riserva
matematica vada calcolata in base alle tabelle che saranno all'uopo
determinate e variate, quando occorra, con decreto del Ministro del
lavoro e della previdenza sociale.
Tali tariffe vennero stabilite con decreto del Ministro del
lavoro del 27 gennaio 1964.
L'art. 4 della legge n. 299/1980 ha stabilito che a tutti i
dipendenti pubblici con trattamento pensionistico a carico degli
ordinamenti dello Stato, che chiedano la ricongiunzione ai sensi
della legge n. 29/1979, siano applicati, per la determinazione della
riserva matematica prevista nel citato comma 3 dell'art. 2 legge
n. 29/1979, i coefficienti contenuti nelle tabelle di cui all'art. 13
della legge n. 1338/1962 approvati con il decreto ministeriale del 27
gennaio 1964.
Successivamente con decreto del Ministro del lavoro, pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana del 13 maggio
1981, e' stata approvata una nuova tariffa ai sensi del citato
art. 13 della legge n. 1338/1962.
Secondo la prospettazione del ricorrente dalle norme sopra
indicate, in particolare dall'art. 4 della legge n. 299/1980, e' da
dedursi il principio che per i dipendenti pubblici esista un regime
speciale dovendo considerarsi permanente il rinvio ai coefficienti
del decreto ministeriale del 27 gennaio 1964 ai fini della
determinazione della riserva matematica.
Questo giudice condivide tale argomentazione.
Deve rilevarsi, infatti, che la legge n. 1338/1962 disciplina il
trattamento di pensione dell'assicurazione obbligatoria per
l'invalidita', la vecchiaia e i superstiti dei lavoratori non alle
dipendenze di ente pubblico.
La legge n. 29/1979 prevede la ricongiunzione dei periodi
assicurativi dei lavoratori ai fini previdenziali e nel dettare le
norme relative dirette a tutte le gestioni previdenziali indica quali
destinatari il lavoratore pubblico o privato.
Soltanto l'art. 4 della legge n. 299/1980, regolante
espressamente l'ipotesi del dipendente pubblico con trattamento
pensionistico a carico degli ordinamenti statali, che chiede la
ricongiunzione dei periodi assicurativi, indica, ai fini della
determinazione della riserva matematica, i coefficienti approvati con
il decreto ministeriale del 27 gennaio 1964 ai sensi dell'art. 13
della legge n. 1338/1962.
Appare plausibile, quindi, che se la norma dell'art. 4 della
legge n. 299/1980 avesse voluto collegare la determinazione dei
coefficienti alle variazioni che sarebbero intervenute nel tempo
avrebbe disposto il rinvio all'art. 13 della legge n. 1338/1962,
senza alcun riferimento specifico al decreto ministeriale 27 gennaio
1964 (Corte dei conti, sezione del controllo, n. 1422 del 1984; Idem,
sezione III, Pensioni civili, n. 63936 del 1990).
L'espresso richiamo a quest'ultimo decreto fa ritenere senza
dubbio che l'art. 4 della legge in parola, pienamente vigente
all'atto della presentazione della domanda del ricorrente di
ricongiunzione presso la regione dei pregressi servizi con iscrizione
all'INPS, che, peraltro, in atto conserva la formulazione originaria
non essendo intervenuta alcuna sua successiva modifica, abbia voluto
fissare definitivamente nei confronti dei dipendenti pubblici quel
parametro di valutazione.
Deve aggiungersi, poi, che la citazione ivi contenuta dell'
art. 13 della legge n. 1338/1962 si rendeva necessaria perche' era la
fonte giuridica del decreto medesimo del 1964. D'altra parte nelle
premesse del decreto ministeriale del 19 febbraio 1981, che ha
variato successivamente i coefficienti per la determinazione della
riserva matematica, e' resa evidente la ragione della sua emanazione
che e' riferita espressamente alla necessita' della rivalutazione dei
coefficienti per il calcolo della riserva matematica nell'ambito
della assicurazione generale obbligatoria al fine di dare una
adeguata copertura finanziaria degli oneri derivanti
dall'applicazione dell'art. 15 della legge n. 55/1958 e dell'art. 13
della legge n. 1338/1962 nell'ottica, in via esclusiva, del
riequilibrio della gestione dell'INPS. Il che e' un riflesso del
principio del pluralismo previdenziale insito nel sistema legislativo
che tuttora, anche dopo la riforma generale pensionistica attuata con
la legge n. 335/1995, mantiene una certa autonomia degli ordinamenti
pensionistici per tener conto delle peculiarita' che caratterizzano
l'ordinamento relativo ai dipendenti pubblici rispetto a quello dei
lavoratori privati.
Cio' posto nei confronti del ricorrente cui, come gia' detto,
vanno estese, ai sensi dell'art. 18 della legge regionale n. 73/1979,
tutte le disposizioni relative al conseguimento del diritto alla
pensione concernenti i dipendenti civili dello Stato in quanto piu'
favorevoli ed, ai sensi dell'art. 2 della legge regionale n. 114 del
1979, le disposizioni sulla ricongiunzione di periodi assicurativi ai
fini pensionistici previste dalla legge 7 febbraio 1979, n. 29, e
deve essere riconosciuto il diritto alla quota pensione conseguibile
con la ricongiunzione richiesta mediante determinazione della riserva
matematica con l'applicazione delle tabelle di cui al decreto del
Ministro del lavoro del 27 gennaio 1964 ed il diritto alla
restituzione delle maggiori somme trattenute per il titolo suddetto
con interessi e rivalutazione monetaria.
A tale impostazione, peraltro, sembra avere aderito anche la
Regione siciliana che, sul punto, ha dichiarato di avere avviato le
necessarie procedure di revisione del provvedimenti impugnati.
Alla suddetta estensione, pero', non sfugge (e non si vede come
potrebbe) neppure la quantificazione dell'aliquota, nella misura del
2 per cento, per la determinazione della riserva matematica prevista
dall'art. 2, terzo comma, della legge 7 febbraio 1979, n. 29 e della
quota di pensione relativa ai periodi da ricongiungere, cosi' come
espressamente previsto dall'art. 4, comma 1, della legge n. 299/1980,
operante per i dipendenti regionali in forza del piu' volte citato
rinvio di cui alle leggi regionali nn. 73 e 114 del 1979, e non
quelle piu' onerose invece invocate dall'Amministrazione regionale
perche', a suo dire,«deducibili dall'odierno sistema pensionistico
regionale ex lege regionale n. 2/62»: cio' in quanto il rinvio alle
disposizioni statali non e' stato operato dal legislatore regionale
in quanto compatibile con il sistema pensionistico della Regione
siciliana, ma in modo pieno ed assoluto, con effetto, quindi,
derogatorio di ogni principio o norma regionale con esse
incompatibili.
Si tratta, come di tutta evidenza, di un regime di palese
vantaggio rispetto al resto del pubblico impiego per i dipendenti
regionali, la cui relativa disciplina rientra nell'ambito della
competenza legislativa esclusiva della Regione siciliana e ad essa
solo il legislatore regionale puo' decidere di apportare eventuali
correttivi.
A tal proposito non puo' essere in alcun modo condivisa la
giurisprudenza che sembra trovare spazio innanzi al giudice
d'appello, il quale ha indicato, ma sarebbe piu' corretto dire
«creato» in via pretoria, parametri diversi da quello fissato
nell'art. 4, comma 1, della legge n. 299/1980 (2%) (Sezione
giurisdizionale d'appello per la Regione siciliana, sentenza
n. 63/A/03 del 22 aprile 2003).
Secondo l'interpretazione datane dal giudice di appello, le norme
citate risulterebbero modulate tendenzialmente verso i pubblici
dipendenti che fruiscono di un trattamento pensionistico assimilabile
al combinato disposto degli artt. 42 e 44 del decreto del Presidente
della Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1092, in base al quale,
partendo da una pensione del 35% della base pensionabile con 15 anni
di anzianita', si perviene alla percentuale dell'80% con 40 anni di
servizio (aggiungendo, cioe', l'1,80% per ogni anno successivo ai 15
anni) e tale meccanismo appare sostanzialmente (ma non del tutto)
coerente rispetto alla percentuale del 2% indicata nel primo comma
dell'art. 4 della legge n. 299/1980 per determinare la quota pensione
a carico del dipendente ai sensi dell'art. 2, comma 3, della legge 7
febbraio 1979, n. 29.
Al contrario sarebbe agevole affermare, secondo i medesimi
giudici, che il sistema pensionistico del personale dipendente dalla
Regione siciliana, in base all'art. 4 della legge regionale 23
febbraio 1962, n. 2 («la pensione e' commisurata al 50% dell'ultima
retribuzione annua qualora il dipendente sia collocato a riposo dopo
15 anni di servizio effettivo, con un aumento del 2,50% per ogni anno
di servizio effettivamente prestato o riconosciuto utile e
riscattato..., fino ad un massimo di 35 anni di servizio utile»),
sarebbe non coerente con la predetta impostazione e occorrerebbe
individuare la ratio del criterio di calcolo della riserva matematica
e la quota pensione di cui all'art. 4, comma 1, della legge
n. 299/1980 con riferimento all'art. 2, comma 3, della legge
n. 29/1979 (in particolare, per cio' che interessa in questa sede,
l'aliquota del due per cento), ratio che risiederebbe, sempre secondo
i giudici di appello, nel creare un sistema di equilibrio
contributivo-finanziario nell'ordinamento che dovra' poi erogare la
pensione complessiva e definitiva, e cio' attraverso il recupero, da
una parte, di tutti i contributi affluiti presso la gestione (o le
gestioni) di provenienza, maggiorati dell'interesse composto al tasso
annuo del 4,50% (art. 2, comma 2, legge n. 29/1979), e, dall'altra, a
carico del richiedente, «del 50% della somma risultante dalla
differenza tra la riserva matematica... necessaria per la copertura
assicurativa relativa al periodo utile considerato, e le somme
versate dalla gestione o dalle gestioni assicurative a norma del
comma precedente» (art. 2, comma 3, stessa legge), con la conseguenza
che tale equilibrio, pensato ed ipotizzato con un sistema
pensionistico, potrebbe non funzionare con un sistema diverso come
quello della Regione siciliana in quanto, ove si dovesse ritenere
indiscriminatamente applicabile l'aliquota del due per cento gia'
piu' volte ripetuta, studiata per un sistema diverso e meno
favorevole, tale criterio potrebbe non consentire di raggiungere
l'equilibrio normativamente perseguito, necessitando di alcuni
adattamenti nel momento in cui viene applicato nella Regione
siciliana.
Con la conseguenza che, stante che - come gia' si e' visto - in
corrispondenza di una anzianita' di 15 anni produce una pensione,
nello Stato, del 35%, e, nella Regione siciliana, del 50%, mentre,
per anzianita' superiori, si perviene all'80% per i dipendenti
statali (dopo 40 anni di servizio) e al 100% per i dipendenti
regionali (dopo 35 anni di servizio), l'equilibrio
finanziario-contributivo nella Regione siciliana non si puo'
perseguire mutuando per intero un meccanismo calibrato per un sistema
diverso (e meno favorevole) ma, per contro, applicando le (in
precedenza evidenziate) percentuali di progressione della pensione
regionale in relazione all'anzianita' di servizio.
Tali argomentazioni hanno consentito ai giudici di appello di
pervenire all'autonoma determinazione, in via puramente
giurisprudenziale, di diverse percentuali di calcolo conformi,
peraltro, a quanto gia' elaborato dall'amministrazione regionale.
Tale soluzione giurisprudenziale resta, pero', in palese e
testuale quanto inconciliabile contrasto con il disposto di cui
all'art. 18, comma 1, della legge regionale 3 maggio 1979, n. 73
(«ferme restando le norme di cui alla legge regionale 23 febbraio
1962, n. 2, e successive modflcazioni, si applicano ai dipendenti
regionali ed ai loro aventi diritto tutte le disposizioni relative al
conseguimento del diritto alla pensione ed all'indennita' di
buonuscita concernenti i dipendenti civili dello Stato in quanto piu'
favorevoli»), ed all'art. 2, comma 2, della legge regionale 28 maggio
1979, n. 114 («sono estese a favore dei dipendenti della Regione
siciliana e con la medesima decorrenza, le disposizioni sulla
ricongiunzione di periodi assicurativi ai fini pensionistici previste
dalla legge 7 febbraio 1979, n. 29») che, invece, depongono, in modo
chiaro ed inequivoco per l'automatica ed integrale applicazione ai
dipendenti della Regione siciliana di tutte le disposizioni statali
dettate nella materia.
Alla suddetta giurisprudenza, pertanto, questo, giudice non
reputa di potere prestare acquiescenza.
Tuttavia, proprio l'iter interpretativo seguito dai giudici
d'appello (e tuttora non condiviso dalla prevalente giurisprudenza di
questa sezione) per le norme in questione appare conducente per
evidenziare fondati dubbi di legittimita' costituzionale delle
medesime, nella lettura che questo giudice, ritiene, invece, che ne
debba essere fatta.
Come gia' sottolineato la corretta lettura delle norme dovrebbe
portare all'applicazione della percentuale indicata nell'art. 4,
comma 1, della legge 7 luglio 1980, n. 299 (2 per cento) e non a
quelle, frutto di autonoma elaborazione, del 3,33 e 2,50 per cento
decise dall'amministrazione e condivise dal giudice d'appello.
Tale norma, come precisato dai giudici d'appello, risulta
modulata tendenzialmente per i pubblici dipendenti che fruiscono di
un trattamento ensionistico assimilabile al combinato disposto degli
artt. 42 e 44 del decreto del Presidente della Repubblica 29 dicembre
1973, n. 1092, in base al quale, partendo da una pensione del 35%
della base pensionabile con 15 anni di anzianita', si perviene alla
percentuale dell'80% con 40 anni di servizio (aggiungendo, cioe',
l'1,80% per ogni anno successivo ai 15 anni); e tale meccanismo
appare sostanzialmente coerente rispetto alla percentuale del 2%
indicata nel primo comma dell'art. 4 della legge n. 299/1980 per
determinare la quota pensione a carico del dipendente ai sensi
dell'art. 2, comma 3, della legge 7 febbraio 1979, n. 29.
Cio' considerato va rilevato che il sistema pensionistico del
personale dipendente dalla Regione siciliana in base all'art. 4 della
legge regionale 23 febbraio 1962, n. 2 («la pensione e' commisurata
al 50% dell'ultima retribuzione annua qualora il dipendente sia
collocato a riposo dopo 15 anni di servizio effettivo, con un aumento
del 2,50% per ogni anno di servizio effettivamente prestato o
riconosciuto utile e riscattato..., fino ad un massimo di 35 anni di
servizio utile») e' assai differente da quello statale.
La ratio del criterio di determinazione della riserva matematica
e la quota pensione di cui all'art. 4, comma 1, della legge
n. 299/1980 con riferimento all'art. 2, comma 3, della legge
n. 29/1979 (in particolare, per cio' che interessa in questa sede,
l'aliquota del due per cento) non puo' prescindere, pero', con ogni
evidenza, dal creare un sistema di equilibrio
contributivo-finanziario nell'ordinamento che dovra' poi erogare la
pensione complessiva e definitiva, e cio' attraverso il recupero, da
una parte, di tutti i contributi affluiti presso la gestione (o le
gestioni) di provenienza, maggiorati dell'interesse composto al tasso
annuo del 4,50% (art. 2, comma 2, legge n. 29/1979), e, dall'altra, a
carico del richiedente, «del 50% della somma risultante dalla
differenza tra la riserva matematica... necessaria per la copertura
assicurativa relativa al periodo utile considerato, e le somme
versate dalla gestione o dalle gestioni assicurative a norma del
comma precedente» (art. 2, comma 3, stessa legge), con la conseguenza
che tale equilibrio, pensato ed ipotizzato con un sistema
pensionistico, non appare idoneo con un sistema diverso.
E cio' si verifica proprio con riferimento al sistema
pensionistico suddetto per il personale dipendente dalla Regione
siciliana in quanto, con l'applicazione dell'aliquota del due per
cento gia' citata, studiata per un sistema diverso e meno favorevole,
tale criterio non consente ex se di raggiungere l'equilibrio
normativamente perseguito; e siccome il sistema che ruota intorno
alle leggi n. 1338/1962, n. 29/1979 e n. 299/1980 (e, ovviamente, al
decreto ministeriale 27 gennaio 1964) ha la duplice finalita', da una
parte, di consentire (per chi lo vuole) di unificare (allo scopo di
una unica pensione) due o molteplici assicurazioni contributive, ma,
dall'altra (si vuole ripetere), di perseguire l'equilibrio
finanziario della gestione di destinazione, non appare dubbio che
tale sistema debba subire necessari adattamenti nel momento in cui
viene applicato nella Regione siciliana.
Conseguentemente, stante che - come gia' si e' visto - in
corrispondenza di una anzianita' di 15 anni produce una pensione,
nello Stato, del 35%, e, nella Regione siciliana, del 50%, mentre,
per anzianita' superiori, si perviene all'80% per i dipendenti
statali (dopo 40 anni di servizio) e al 100% per i dipendenti
regionali (dopo 35 anni di servizio), l'equilibrio
finanziario-contributivo nella Regione siciliana non si puo' certo
perseguire mutuando per intero un meccanismo calibrato per un sistema
diverso (e meno favorevole) ma, per contro, applicando le percentuali
di progressione della pensione regionale in relazione all' anzianita'
di servizio o, comunque, attraverso l'elaborazione di meccanismi
alternativi, la cui determinazione rientra nell'ambito della
discrezionalita' del legislatore, pero' idonei a garantire
l'equilibrio finanziario del sistema pensionistico della Regione
siciliana.
Le norme regionali che, sul punto, invece, prevedono l'automatico
ed integrale recepimento della normativa statale appaiono, pertanto,
non immuni da una plausibile censura costituzionale sotto il profilo
della ragionevolezza (art. 3 Cost.) e della copertura della spesa e
della tutela dell'equilibrio finanziario del sistema pensionistico
regionale (art. 81 Cost.).
La questione e' rilevante in quanto questo giudice deve fare
applicazione delle norme censurate e dal suo accoglimento, nei
termini sopra prospettati, deriverebbe il rigetto del ricorso, mentre
una dichiarazione di infondatezza della questione porterebbe al suo
accoglimento.
La questione, pertanto, va rimessa alla Corte costituzionale ed
il presente giudizio deve essere sospeso.