ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale degli articoli 1, commi 1
e 3; 1-ter comma 2; 1-sexies, commi 1, 2, 3, 4, 5, 6 e 8, del
decreto-legge 29 agosto 2003, n. 239 (Disposizioni urgenti per la
sicurezza e lo sviluppo del sistema elettrico nazionale e per il
recupero di potenza di energia elettrica), convertito con
modificazioni nella legge 27 ottobre 2003, n. 290, promossi con due
ricorsi rispettivamente della Regione Toscana e della Provincia
autonoma di Trento, notificati il 27 dicembre 2003 e il 30 dicembre
2003, entrambi depositati in cancelleria il 2 gennaio 2004 ed
iscritti ai nn. 1 e 2 del registro ricorsi 2004; dell'art. 1,
comma 2, lettera c); comma 4, lettere c) e f); comma 7, lettere g),
h) e i); comma 8, lettera a), punto 3 e punto 7; comma 8, lettera b),
punto 3; comma 24, lettera a), il quale sostituisce l'art. 1-ter,
comma 2, del decreto-legge 29 agosto 2003, n. 239; comma 26, nella
parte in cui sostituisce il comma 1 dell'art. 1-sexies del
decreto-legge 29 agosto 2003, n. 239, introducendovi altresi' i
commi 4-bis e 4-ter; comma 33; comma 56; comma 57; comma 58; commi da
77 a 84; comma 121, della legge 23 agosto 2004, n. 239 (Riordino del
settore energetico, nonche' delega al Governo per il riassetto delle
disposizioni vigenti in materia di energia), promossi con due ricorsi
rispettivamente della Regione Toscana e della Provincia autonoma di
Trento, notificati l'11 novembre 2004 e il 15 novembre 2004,
depositati in cancelleria il 17 novembre 2004 e il 18 novembre 2004
ed iscritti ai nn. 107 e 109 del registro ricorsi 2004.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri, nonche' gli atti di intervento dell'ENEL S.p.a.
Udito nell'udienza pubblica del 24 maggio 2005 il giudice
relatore Ugo De Siervo.
Uditi gli avvocati Giuseppe de Vergottini per l'ENEL S.p.a.,
Fabio Lorenzoni per la Regione Toscana, Giandomenico Falcon per la
Provincia autonoma di Trento e l'avvocato dello Stato Glauco Nori per
il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - La Regione Toscana, con ricorso notificato il 27 dicembre
2003, depositato il 2 gennaio 2004 e iscritto al n. 1 del registro
ricorsi del 2004, ha impugnato l'art. 1, commi 1 e 3, e
l'art. 1-sexies, commi 1, 2 e 8, del decreto-legge 29 agosto 2003,
n. 239 (Disposizioni urgenti per la sicurezza e lo sviluppo del
sistema elettrico nazionale e per il recupero di potenza di energia
elettrica), convertito, con modificazioni, nella legge 27 ottobre
2003, n. 290, per violazione degli artt. 117 e 118 Cost., nonche' del
principio di leale collaborazione.
Premette la ricorrente che l'art. 1, commi 1 e 3, del decreto
impugnato attribuisce al Ministro delle attivita' produttive, di
concerto con il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio,
la competenza ad autorizzare l'esercizio temporaneo di singole
centrali termoelettriche di potenza termica superiore a 300 MW, anche
in deroga sia ai normali valori delle emissioni in atmosfera e di
qualita' dell'aria sia ai limiti di temperatura degli scarichi
termici, al fine di garantire la sicurezza di funzionamento del
sistema elettrico nazionale, fino al 30 giugno 2005.
Sostiene la Regione che l'accentramento in capo allo Stato di
tali competenze violerebbe l'art. 117 Cost., il quale riserva alla
potesta' legislativa concorrente la disciplina della «produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia», nonche' l'art. 118
Cost., il quale imporrebbe che fosse la Regione ad allocare
l'esercizio delle funzioni amministrative in tale materia.
Peraltro, aggiunge la ricorrente, anche qualora si dovesse
ritenere che esigenze unitarie impongano un esercizio unitario delle
funzioni in tale materia, la disposizione censurata sarebbe comunque
incostituzionale, in quanto non prevede alcuna forma di intesa con le
Regioni, cosi' violando il principio di leale collaborazione
individuato da questa Corte quale presupposto per l'attrazione in
capo allo Stato di una funzione amministrativa insieme a quella
legislativa nelle materie attribuite alla competenza regionale.
La ricorrente censura altresi' l'art. 1-sexies, commi 1 e 2, in
quanto attribuirebbero allo Stato la competenza a rilasciare le
autorizzazioni per la costruzione e l'esercizio di tutti gli impianti
della rete nazionale di trasporto dell'energia, lasciando alle
Regioni solo le funzioni concernenti gli impianti non rientranti
nella rete nazionale. Tali previsioni non terrebbero conto delle
nuove attribuzioni affidate alle Regioni dall'art. 117, terzo comma,
Cost. in materia di energia, il quale non esclude la competenza
regionale per la rete nazionale. Inoltre, risulterebbero violate
anche le competenze regionali nelle materie del «governo del
territorio» e della «tutela della salute», anch'esse attribuite alla
potesta' legislativa concorrente.
Ancora, secondo la ricorrente, le disposizioni impugnate
contrasterebbero con l'art. 118 Cost., perche' nelle materie
attribuite alla potesta' concorrente l'allocazione delle funzioni
amministrative, nel rispetto dei principi fondamentali determinati
dallo Stato, spetterebbe alle Regioni.
In ogni caso, anche ove si ravvisassero esigenze di esercizio
unitario al livello statale delle funzioni amministrative, la mancata
previsione di un'intesa con le Regioni renderebbe la norma
incostituzionale. Non sarebbe infatti sufficiente la previsione
dell'art. 1-sexies, comma 6, di acquisizione di un semplice parere,
comunque contemplato non per tutti i procedimenti autorizzativi ma
solo per quelli relativi alle opere inserite nel programma triennale
di sviluppo che interessino il territorio di piu' Regioni.
L'art. 1-sexies, comma 2, del decreto-legge n. 239 del 2003, il
quale prevede specificamente che con successivo d.P.R., su proposta
del Ministro delle attivita' produttive, siano emanate norme sul
procedimento e siano individuate le autorita' competenti al rilascio
dell'autorizzazione, nonche' gli atti che sono sostituiti
dall'autorizzazione medesima, violerebbe altresi' l'art. 117, sesto
comma, Cost. Esso, infatti, attribuirebbe ad un atto statale di
natura regolamentare il compito di dettare norme in una materia che
non rientra nella potesta' legislativa esclusiva dello Stato.
Infine, la Regione Toscana impugna il comma 8 dell'art. 1-sexies,
il quale disciplina il procedimento preordinato alla costruzione e
all'esercizio degli impianti di energia elettrica di potenza
superiore a 300 MW, stabilendo che si applicano le disposizioni del
decreto-legge 7 febbraio 2002, n. 7 (Misure urgenti per garantire la
sicurezza del sistema elettrico nazionale), convertito, con
modificazioni, nella legge 9 aprile 2002, n. 55. Tale disciplina,
prevedendo il rilascio di un'autorizzazione unica di competenza del
Ministero delle attivita' produttive, ponendo termini perentori per
la definizione del procedimento e sospendendo le norme che
disciplinano le modalita' tecniche per la redazione degli studi di
impatto ambientale, inciderebbe sulla potesta' legislativa regionale
in materia di energia, in violazione dell'art. 117, terzo comma,
Cost. Essa, infatti, regolerebbe direttamente la materia attraverso
norme di dettaglio, interferendo cosi' illegittimamente sulla
potesta' legislativa regionale.
La normativa in questione, inoltre, inciderebbe anche sulla
materia del «governo del territorio», per l'impatto delle opere
sull'assetto urbanistico, vanificando la legislazione regionale in
materia, anche in relazione alle funzioni attribuite ai comuni, i
quali dovrebbero limitarsi ad esprimere un parere la cui mancanza non
impedisce la conclusione del procedimento istruttorio entro il
termine perentorio di 180 giorni.
2. - Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, la quale ha eccepito innanzitutto la inammissibilita' delle
censure rivolte contro le disposizioni del decreto-legge n. 239 del
2003 non modificate in sede di legge di conversione. Tali censure
risulterebbero, infatti, tardive.
Nel merito, l'Avvocatura dello Stato ritiene le censure
infondate.
Sostiene infatti la difesa erariale che costituirebbe principio
fondamentale della materia quello enunciato nell'art. 1, comma 2, del
d.lgs. 16 marzo 1999, n. 79 (Attuazione della direttiva 96/1992/CE
recante norme comuni per il mercato interno dell'energia elettrica),
il quale affida al Ministro dell'industria il compito di assicurare
l'efficienza del sistema elettrico nazionale, nonche' la sicurezza
del medesimo al fine di salvaguardare la continuita' della fornitura
e la sua economicita'.
L'efficienza del sistema elettrico nazionale atterrebbe, ad
avviso dell'Avvocatura dello Stato, all'ordine pubblico, e pertanto
si tratterebbe di materia che rientra nella competenza legislativa
esclusiva statale di cui all'art. 117, secondo comma, lettera h),
Cost. Essa atterrebbe, inoltre, alla competenza legislativa di cui
alla lettera m) del medesimo secondo comma dell'art. 117, in quanto
la continuita' dell'erogazione di energia garantirebbe i livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali
che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale. Tra le
prestazioni di carattere sociale rientrerebbe infatti, secondo questa
prospettazione, anche la fornitura di energia elettrica, necessaria
all'esercizio di servizi pubblici e a far fronte alle esigenze
fondamentali di vita; pertanto, dovrebbe ritenersi indubbio che nel
potere di determinazione spettante allo Stato sia compreso «non solo
il potere, ma il dovere di assicurarne la prestazione quando, come
nel caso in esame, si tratta di una prestazione da eseguirsi in modo
uniforme su tutto il territorio nazionale».
Spetterebbe dunque solo allo Stato la potesta' legislativa per
intervenire sul sistema elettrico nazionale, il cui equilibrio
garantisce l'ordine pubblico e assicura i livelli essenziali.
Inoltre, la competenza statale conseguirebbe alla struttura del
sistema elettrico che si configura come un sistema a rete per la cui
efficienza sarebbe necessario che ogni iniziativa sia in grado di
incidere su tutto il territorio nazionale.
Per tali ragioni, la potesta' legislativa regionale in materia
potrebbe essere esercitata solo nei limiti dei principi fondamentali
e «solo in quegli ambiti che non incidono sul sistema
disarticolandolo». In definitiva, lo Stato, «esercitando la sua
legislazione esclusiva», avrebbe previsto competenze e un
procedimento in grado di consentire la realizzazione di «interessi
unitari che sono alla base e giustificano quella sua legislazione».
Le disposizioni censurate sarebbero poi conformi, secondo la
difesa erariale, anche all'art. 118 Cost., in quanto il solo organo
«adeguato» a garantire l'esercizio delle funzioni e ad intervenire
sull'intero sistema elettrico, evitando articolazioni regionali che
ne comprometterebbero la funzionalita' e la sicurezza, sarebbe
l'organo a competenza nazionale. Cio' che verrebbe in gioco sarebbe
l'interesse nazionale, il quale si imporrebbe necessariamente «quando
si tratta di sistemi rivolti alla produzione di energia» alle
medesime condizioni su tutto il territorio nazionale.
D'altra parte, prosegue l'Avvocatura, la leale collaborazione
dovrebbe portare le autonomie costituzionali a non interferire nelle
materie attribuite alla potesta' esclusiva dello Stato; e in ogni
caso, le norme censurate prevederebbero espressamente l'acquisizione
del parere delle Regioni per le opere inserite nel programma
triennale di sviluppo della rete.
3. - La Regione Toscana ha depositato una memoria nella quale,
oltre a ribadire le proprie censure, richiama la sentenza n. 6 del
2004, nella quale questa Corte ha affermato la necessita' che sia
prevista un'intesa con le Regioni ai fini della legittima attrazione
a livello statale delle funzioni amministrative in materia di energia
contemplate nelle disposizioni legislative allora impugnate. L'art. 1
del decreto-legge n. 239 del 2003 non prevederebbe alcun meccanismo
di tipo concertativo, nonostante incida su molteplici competenze
regionali, di talche' sarebbe confermata la sua illegittimita'
costituzionale.
Con specifico riguardo all'art. 1-sexies del decreto-legge
impugnato, la Regione da' atto che esso sarebbe stato modificato
dall'art. 1, comma 26, della legge 23 agosto 2004, n. 239 (Riordino
del settore energetico, nonche' delega al Governo per il riassetto
delle disposizioni vigenti in materia di energia), avverso la quale
la Regione riferisce di aver proposto autonoma impugnazione.
4. - Anche l'Avvocatura dello Stato ha depositato una memoria
nella quale sostiene che l'art. 1 del decreto-legge n. 239 del 2003,
il quale consente alle centrali esistenti di superare i limiti di
emissione in atmosfera, sarebbe giustificato dall'esigenza di
assicurare un incremento della produzione di energia elettrica ove
quella disponibile non fosse piu' sufficiente per fronteggiare il
fabbisogno nazionale. Proprio la dimensione nazionale delle esigenze
poste a base della norma escluderebbe un coinvolgimento delle
Regioni, che non avrebbero la necessaria visione di insieme. Inoltre,
vi sarebbe una evidente difficolta' ad individuare la Regione
interessata e, d'altra parte, quella nel cui ambito territoriale si
trovi la centrale avrebbe un interesse solo ambientale; ma la
disciplina della tutela dell'ambiente, fa osservare l'Avvocatura,
spetterebbe alla legislazione esclusiva dello Stato.
In sostanza, dunque, la competenza in materia non potrebbe essere
che statale sia in forza della sussidiarieta', sia ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. L'intervento delle
Regioni aggraverebbe il procedimento e non consentirebbe di
fronteggiare l'urgenza della situazione.
Le censure rivolte contro l'art. 1-sexies, comma 1, del
decreto-legge n. 239 del 2003 sarebbero da ritenere superate dalla
previsione dell'intesa contenuta nella legge n. 239 del 2004.
5. - Con ricorso notificato il 30 dicembre 2003, depositato il
2 gennaio 2004 e iscritto al n. 2 del registro ricorsi del 2004, la
Provincia autonoma di Trento ha impugnato la legge 27 ottobre 2003,
n. 290 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge
29 agosto 2003, n. 239, recante disposizioni urgenti per la sicurezza
del sistema elettrico nazionale e per il recupero di potenza di
energia elettrica. Deleghe al Governo in materia di remunerazione
della capacita' produttiva di energia elettrica e di espropriazione
per pubblica utilita), nella parte in cui introduce nel decreto-legge
n. 239 del 2003 gli artt. 1-ter, comma 2, e 1-sexies, commi da 1 a 6,
per violazione dell'art. 117, terzo e sesto comma, Cost., in
correlazione con l'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre
2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione), nonche' dell'art. 8, numeri 5, 6, 17, 19 e 22 e
dell'art. 16 dello statuto speciale di cui al d.P.R. 31 agosto 1972,
n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali
concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), degli
artt. 2 e 4 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione
dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il
rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e
provinciali, nonche' la potesta' statale di indirizzo e
coordinamento), degli artt. 95, terzo comma, e 97, primo e secondo
comma, Cost. e dei principi di sussidiarieta' e di leale
cooperazione, anche in relazione a quanto stabilito nella sentenza di
questa Corte n. 303 del 2003.
Premette la ricorrente che la legge n. 290 del 2003 interviene
nella materia della «produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia», materia nella quale la Provincia autonoma di Trento,
oltre ad avere specifici poteri riconosciuti dal d.P.R. 26 marzo
1977, n. 235 (Norme di attuazione dello statuto speciale della
regione Trentino-Alto Adige in materia di energia), avrebbe generale
potesta' legislativa concorrente ai sensi dell'art. 117, terzo comma,
Cost., che l'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001 rende
applicabile ad essa in quanto preveda forme di autonomia piu' ampie
rispetto a quelle previste dallo statuto speciale e dalle relative
norme di attuazione.
La legge impugnata inciderebbe altresi' sull'assetto del
territorio e sulla materia urbanistica che l'art. 8, n. 5, dello
statuto speciale attribuisce alla competenza legislativa primaria
della Provincia autonoma, cosi' come le materie del paesaggio
(art. 8, n. 6), dei lavori pubblici di interesse provinciale (art. 8,
n. 17), dell'assunzione diretta di servizi pubblici (art. 8, n. 19),
dell'espropriazione per pubblica utilita' (art. 8, n. 22).
Sostiene la ricorrente che l'applicabilita' della normativa
censurata alla Provincia di Trento dovrebbe desumersi sia dal fatto
che non vi sarebbe nessuna salvaguardia espressa delle competenze
provinciali, sia dal fatto che la Provincia farebbe valere non solo
le attribuzioni ad essa derivanti dallo statuto, ma anche le
prerogative stabilite dall'art. 117, terzo comma, Cost. per le
Regioni ordinarie. Inoltre, il carattere delle opere e gli scopi di
rilevanza nazionale perseguiti dal legislatore, indurrebbero a
ritenere che le disposizioni censurate si applichino anche alla
Provincia di Trento.
La ricorrente censura innanzitutto l'art. 1-sexies, commi da 1 a
6, del decreto-legge n. 239 del 2003 quale convertito dalla legge
n. 290 del 2003, per violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost.,
dal momento che esso non solo disciplinerebbe direttamente e
compiutamente l'esercizio delle funzioni amministrative in materia di
produzione, trasporto e distribuzione di energia ma, ai commi 1 e 2,
attribuirebbe tali funzioni direttamente alle amministrazioni statali
anziche' alle Regioni.
Tali disposizioni, infatti, disciplinano il procedimento di
autorizzazione alla costruzione ed esercizio di elettrodotti,
oleodotti e gasdotti facenti parte della rete nazionale di trasporto
dell'energia, individuandone la competenza in capo alle
amministrazioni statali.
Secondo la Provincia di Trento tale normativa ricadrebbe
nell'ambito di una materia di potesta' legislativa concorrente,
cosicche' lo Stato avrebbe dovuto limitarsi a dettare i principi
fondamentali, lasciando alle Regioni la potesta' legislativa su ogni
rimanente profilo, nonche' la potesta' regolamentare di cui
all'art. 117, sesto comma, Cost. Peraltro, secondo la ricorrente,
affermare la competenza regionale non significherebbe certo negare
carattere di unitarieta' della rete di distribuzione dell'energia.
Anche laddove si dovesse ritenere giustificata la allocazione al
livello statale delle funzioni amministrative in questione, cio'
dovrebbe avvenire in base al principio di sussidiarieta' di cui
all'art. 118 Cost. e secondo i criteri affermati da questa Corte con
la sentenza n. 303 del 2003.
Le disposizioni censurate, invece, non rispetterebbero tali
criteri, dal momento che non prevedono alcun processo di
concertazione tra Stato, Regioni e Province autonome. Infatti, gli
accordi previsti dal comma 6 dell'art. 1-sexies avrebbero ad oggetto
non le decisioni da assumere ma solo le modalita' organizzative e
procedimentali per l'acquisizione di un parere della Regione
relativamente ai procedimenti relativi alle sole opere inserite nei
piani triennali di sviluppo. Le norme in questione sarebbero dunque
illegittime nella parte in cui prevedono l'esercizio della competenza
statale al di fuori di una procedura di intesa sia con la Conferenza
Stato-Regioni «per i profili indivisibili», sia con le singole
Regioni interessate per «i profili di conformazione e localizzazione
territoriale che coinvolgono la singola specifica comunita».
Il comma 2, nella parte in cui prevede che le norme concernenti
il procedimento per il rilascio dell'autorizzazione siano emanate con
d.P.R., violerebbe altresi' l'art. 117, terzo e sesto comma, Cost.,
in quanto lo Stato non potrebbe dettare norme regolamentari in
materie di competenza legislativa concorrente.
Anche laddove si volesse ritenere che in virtu' del principio di
sussidiarieta' sia possibile derogare al riparto costituzionale in
materia di normazione secondaria, la disposizione sarebbe
illegittima, in quanto non prevede che «i poteri cosi' portati
eccezionalmente al centro siano esercitati insieme alle Regioni
mediante lo strumento dell'accordo o dell'intesa».
Lo stesso comma 2 violerebbe inoltre la riserva di legge posta
dagli artt. 95, terzo comma, e 97, primo e secondo comma, Cost., in
quanto prevede che un atto di normazione secondaria non solo detti
norme procedimentali, ma anche individui le autorita' competenti e
stabilisca i provvedimenti sostitutivi delle autorizzazioni, in tal
modo incidendo sia «nelle sfere di competenza e nelle attribuzioni
degli organi», sia «nella delimitazione fondamentale del rapporto tra
le pubbliche autorita' e le liberta' dei soggetti», campi che
sarebbero riservati alla legge.
La Provincia di Trento censura specificamente anche il comma 5
dell'art. 1-sexies, il quale affida alle Regioni la disciplina dei
procedimenti di autorizzazione alla costruzione ed esercizio delle
reti di «competenza regionale» in conformita' ai principi e ai
termini temporali indicati dalla norma, prevedendo che nel caso in
cui le opere ricadano sul territorio di piu' Regioni,
l'autorizzazione debba essere rilasciata d'intesa tra le Regioni
interessate. In caso di inerzia o di mancata definizione dell'intesa,
e' poi previsto che lo Stato eserciti il potere sostitutivo ex
art. 120 Cost.
Illegittima sarebbe la limitazione della competenza
autorizzatoria regionale alle reti di carattere non nazionale.
Inoltre, la disposizione vincolerebbe le competenze regionali non
solo ai principi posti dall'art. 1-sexies ma anche ai termini
temporali da essa stabiliti e che non costituiscono principi.
Ad avviso della ricorrente sarebbe inoltre incostituzionale la
previsione del potere sostitutivo statale, in quanto esso sarebbe
esteso ben oltre le ipotesi tassative previste dall'art. 120 Cost.
Peraltro, in relazione alla Provincia autonoma, le ipotesi di
esercizio del potere sostitutivo statale andrebbero individuate non
nell'art. 120 Cost., ma nelle disposizioni statutarie, dal momento
che «la previsione di un potere sostitutivo non realizza certo quelle
piu' ampie condizioni di autonomia rispetto a quanto previsto dallo
statuto speciale» cosi' come disposto dall'art. 10 della legge cost.
n. 3 del 2001.
La ricorrente impugna altresi' l'art. 1-ter, comma 2, introdotto
nel decreto-legge n. 239 del 2003 dalla legge di conversione n. 290
del 2003, il quale stabilisce che «il Ministro delle attivita'
produttive emana gli indirizzi per lo sviluppo delle reti nazionali
di trasporto di energia elettrica e di gas naturale e approva i
relativi piani di sviluppo predisposti, annualmente, dai gestori
delle reti di trasporto».
In proposito, la Provincia autonoma osserva che «trattandosi di
materia di potesta' legislativa concorrente, eventuali funzioni
amministrative statali potrebbero essere ritenute ammissibili
soltanto nei termini e alle condizioni stabiliti» nella sentenza di
questa Corte n. 303 del 2003.
Quanto alla necessita' e alla proporzionalita' di tali poteri, in
relazione agli indirizzi previsti dalla norma impugnata, la
ricorrente ritiene difficilmente comprensibile la loro ragione
rispetto al «programma triennale di sviluppo della rete elettrica di
trasmissione nazionale e delle opere di rilevante importanza che
interessano il territorio di piu' Regioni» gia' previsto dall'art.
1-sexies, comma 6, del decreto-legge in questione; in relazione,
invece, all'approvazione dei progetti da parte dell'autorita'
nazionale, essa sarebbe palesemente in contrasto con il principio di
sussidiarieta', dal momento che i progetti di sviluppo, di regola,
dovrebbero investire tratte collocate all'interno delle singole
Regioni e la coerenza di tali progetti al programma ben potrebbe
essere verificata in sede regionale.
Anche volendo ritenere che la previsione di poteri statali sia
ammissibile, ad avviso della Provincia di Trento, la norma sarebbe
comunque incostituzionale per violazione del principio di leale
collaborazione, in quanto non prevede l'intesa con le Regioni o con
le Regioni interessate, come invece stabilito dalla citata sentenza
n. 303 del 2003.
6. - Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile ovvero
infondato.
Rileva innanzitutto la difesa erariale che nel momento in cui la
Provincia autonoma invoca a fondamento delle proprie censure la
violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., e della potesta'
legislativa concorrente in materia di «produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia», ritenuto ad essa applicabile
in forza dell'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001, essa
renderebbe «ininfluente ed inammissibile» ogni richiamo allo Statuto.
Inammissibili sarebbero inoltre le censure semplicemente
enunciate ma non argomentate, di violazione delle norme statutarie e
delle relative norme di attuazione in materia urbanistica ed altre
connesse.
Inammissibile sarebbe altresi' la censura sollevata in relazione
agli artt. 95 e 97 Cost., in quanto non atterrebbe alla lesione della
sfera di attribuzioni costituzionalmente tutelata della Provincia
autonoma.
Nel merito, l'Avvocatura, con argomentazioni sostanzialmente
identiche a quelle svolte in relazione al ricorso della Regione
Toscana (n. 1 del 2004), ritiene che il ricorso sarebbe infondato.
Con specifico riguardo alla censura concernente il comma 8
dell'art. 1-sexies, la difesa erariale sostiene che sarebbe generica,
oltre che in contraddizione con il richiamo all'art. 10 della legge
cost. n. 3 del 2001, la invocata limitazione dell'esercizio del
potere sostitutivo statale previsto dalla disposizione impugnata alle
sole ipotesi previste delle norme statutarie. Inoltre, l'art.
1-sexies ne limiterebbe la previsione alle medesime ipotesi previste
dall'art. 120 Cost.
7. - La Provincia di Trento ha depositato una memoria nella quale
da' conto delle modifiche apportate alla disciplina censurata dalla
legge n. 239 del 2004, la quale ha provveduto al riordino complessivo
e alla riforma del settore energetico.
Innanzitutto, l'art. 1, comma 24, della suddetta legge ha
sostituito l'art. 1-ter, comma 2, del decreto-legge n. 239 del 2003,
disponendo che il Ministro delle attivita' produttive (anziche'
«approvare») «verifica la conformita» dei piani di sviluppo agli
indirizzi ministeriali. Si tratterebbe di una modifica in senso
riduttivo del potere ministeriale, che tuttavia non eliminerebbe le
ragioni di censura, sia in relazione «agli istituti sostanziali», sia
al difetto di coinvolgimento delle Regioni nella determinazione degli
indirizzi e nella mancata attribuzione alle stesse della competenza
alla verifica o, in subordine, nella mancata previsione dell'intesa
regionale su tale verifica.
La Provincia da' atto di aver impugnato il nuovo art. 1-ter con
separato ricorso.
Quanto all'art. 1-sexies, la Provincia rileva che anch'esso e'
stato modificato dalla legge n. 239 del 2004. In particolare, il
nuovo comma 1 prevede che la costruzione e l'esercizio degli
elettrodotti facenti parte della rete nazionale siano soggetti ad
un'unica autorizzazione rilasciata dalle autorita' statali «previa
intesa con la Regione o le Regioni interessate». La nuova
disposizione accoglierebbe la prospettiva della ricorrente e sarebbe
compatibile con i principi enunciati da questa Corte con le sentenze
n. 6 del 2004 e n. 303 del 2003. Pertanto, la Provincia ritiene
cessata la materia del contendere in relazione ai commi 1, 3 e 4
dell'art. 1-sexies. Essa, tuttavia, da' atto di avere impugnato con
distinto ricorso i nuovi commi 4-bis e 4-ter, i quali prevedono un
meccanismo di sostituzione dell'intesa Stato-Regioni per il caso in
cui essa non venga raggiunta.
La ricorrente ritiene altresi' cessata la materia del contendere
in relazione alle censure concernenti il comma 2 dell'art. 1-sexies
in quanto, a seguito delle modifiche della legge n. 239 del 2004, non
e' piu' previsto il potere ministeriale di emanare norme sul
procedimento.
Al contrario, non inciderebbero sulle censure proposte le
modifiche introdotte al comma 5, le quali si limitano a restringere
il campo di applicazione della norma alle sole reti elettriche,
anziche' alle reti energetiche in generale.
Quanto al comma 6 dell'art. 1-sexies, la ricorrente rileva che la
legge n. 239 del 2004 ha soppresso il parere cui la disposizione fa
riferimento, prevedendo al contrario la necessita' di un'intesa. Si
dovrebbe dunque ritenere che il comma 6 sia rimasto privo di oggetto,
ma poiche' esso e' stato espressamente modificato dalla stessa legge
n. 239 del 2004, se ed in quanto la norma «continui ad avere un
senso», la Provincia mantiene ferma la propria censura.
In ordine alle argomentazioni svolte dall'Avvocatura dello Stato,
la ricorrente osserva l'impossibilita' di disconoscere il fatto che
le competenze da essa fatte valere e ritenute incise dalle
disposizioni impugnate abbiano un fondamento almeno in parte
statutario (come sarebbe espressamente riconosciuto dalla clausola di
salvaguardia contenuta nella legge n. 239 del 2004), ferma restando
la generale potesta' concorrente in materia di produzione, trasporto
e distribuzione nazionale dell'energia di cui all'art. 117, terzo
comma, Cost.
Quanto al merito, la Provincia di Trento ritiene che i tentativi
della difesa erariale di ricondurre la disciplina censurata alle
materie di cui al secondo comma dell'art. 117 Cost. si scontri
inevitabilmente con il dato testuale del terzo comma del medesimo
articolo, il quale assegna alla potesta' legislativa concorrente la
materia «produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia».
Inaccettabile poi sarebbe la lettura dell'ordine pubblico data
dall'Avvocatura, dal momento che una cosa sarebbero i problemi di
ordine pubblico che la mancanza di energia puo' determinare, altra
cosa sarebbe invece la disciplina del settore. Quanto ai livelli
essenziali delle prestazioni, sostiene la Provincia autonoma, sarebbe
da considerare riservata allo Stato solo la loro determinazione e non
certo la loro gestione ed erogazione.
8. - Anche l'Avvocatura dello Stato ha depositato una memoria
nella quale puntualizza le proprie argomentazioni.
Essa afferma di non contestare che si versi in materia di
«produzione, trasporto e distribuzione nazionale di energia», ma
ritiene che si debba verificare se «sull'attribuzione della potesta'
legislativa non incida la sussidiarieta» e a tale proposito sostiene
che gli indirizzi per lo sviluppo delle reti nazionali debbano essere
di competenza dello Stato, per garantire l'unitarieta'
dell'intervento, e che statale debba essere la legge che attribuisce
tale competenza.
Le censure concernenti la approvazione dei piani di sviluppo
sarebbero da ritenere superate dalle modifiche introdotte dalla legge
n. 239 del 2004, cosi' come quelle relative alla previsione
dell'autorizzazione unica per il cui rilascio sarebbe oggi prevista
la necessita' dell'intesa. Allo stesso modo, dovrebbero essere
considerati superati i rilievi mossi ai commi 2, 3 e 4 dell'art.
1-sexies.
Con riguardo al comma 5 di tale articolo, osserva l'Avvocatura
che la determinazione dei tempi per lo svolgimento dei procedimenti
costituirebbe un principio fondamentale in quanto volto ad assicurare
la tempestivita' degli interventi e la loro efficacia. Inoltre, essa
realizzerebbe un intervento statale giustificato in base al titolo di
competenza esclusiva relativo alla «tutela della concorrenza» in
quanto i ritardi nella esecuzione delle opere, provocati da ritardi
nel rilascio delle autorizzazioni, pregiudicherebbero la posizione di
parita' tra produttori.
Infine, il potere sostitutivo previsto dalla norma sarebbe
essenziale per salvaguardare le esigenze di tutela dell'unita'
economica e dei livelli essenziali delle prestazioni ove questi
possano essere messi in pericolo dalla inerzia delle Regioni. La
correttezza dell'intervento sostitutivo dovrebbe poi essere valutata
di volta in volta, in considerazione della situazione concreta.
9. - Con ricorso notificato l'11 novembre 2004, depositato il
successivo 17 novembre e iscritto al n. 107 del registro ricorsi del
2004, la Regione Toscana ha sollevato questioni di legittimita'
costituzionale in relazione a numerose disposizioni della legge
23 agosto 2004, n. 239 (Riordino del settore energetico, nonche'
delega al Governo per il riassetto delle disposizioni vigenti in
materia di energia).
La Regione ricorrente, dopo aver premesso una ricostruzione del
quadro normativo (comunitario ed interno) previgente, e dopo aver
richiamato le direttive comunitarie n. 2003/54/CE del 26 giugno 2003
(Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa a norme
comuni per il mercato interno dell'energia elettrica e che abroga la
direttiva 96/1992/CE) e n. 2003/55/CE del 26 giugno 2003 (Direttiva
del Parlamento europeo e del Consiglio relativa a norme comuni per il
mercato interno del gas naturale e che abroga la direttiva 98/30/CE),
osserva preliminarmente che le attivita' ricomprese nella nozione di
energia configurano un complesso assetto di competenze legislative ed
amministrative, in parte interferente con competenze statali di tipo
c.d. «trasversale» (come la «determinazione dei livelli essenziali
delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono
essere garantiti su tutto il territorio nazionale», o la «tutela
della concorrenza»), e in parte soggetto alla potesta' legislativa
concorrente (per quanto attiene alla «produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia», alla «tutela della salute», in
relazione alla gestione degli impianti, e - in relazione al profilo
della localizzazione delle infrastrutture - al «governo del
territorio» ed alla «valorizzazione dei beni culturali ed
ambientali»).
Alcuni profili della materia sarebbero inoltre soggetti, secondo
la ricorrente, alla potesta' legislativa residuale delle Regioni.
La Regione richiama quindi la sentenza di questa Corte n. 6 del
2004, in relazione all'affermazione, in essa contenuta, della
necessaria previsione di meccanismi di cooperazione e di accordo fra
Stato e Regioni, ogni qual volta l'allocazione a livello statale di
funzioni amministrative, relative a materie od attivita' non di
competenza legislativa esclusiva dello Stato, sia giustificata da
esigenze unitarie, in applicazione del principio di sussidiarieta'.
Tanto premesso, la normativa impugnata presenterebbe alcuni
profili di illegittimita' costituzionale, che la Regione Toscana
individua, in via generale, nell'assenza di adeguati meccanismi
d'intesa, e nell'aggettivazione - e conseguente qualificazione - come
«nazionale» dell'attivita' di distribuzione di energia (laddove la
previgente legislazione statale e l'attuale disciplina comunitaria
imprimerebbero alla distribuzione dell'energia e del gas una
connotazione locale).
Questo ultimo rilievo, in particolare, comporterebbe che «la
`distribuzione locale' dell'energia» dovrebbe considerarsi rientrare
nell'ambito della potesta' legislativa residuale regionale, ai sensi
dell'art. 117, quarto comma, Cost.
Sulla base di tali premesse di ordine generale, la Regione
ricorrente sostiene, in primo luogo, che l'art. 1, comma 2,
lettera c), della legge n. 239 del 2004 violerebbe gli artt. 117 e
118 Cost.
L'indicata disposizione stabilisce che «le attivita' di
distribuzione di energia elettrica e gas naturale a rete, di
esplorazione, coltivazione, stoccaggio sotterraneo di idrocarburi,
nonche' di trasmissione e dispacciamento di energia elettrica sono
attribuite in concessione secondo le disposizioni di legge».
Ad avviso della ricorrente, «la distribuzione locale e' materia
affidata alla potesta' legislativa residuale delle Regioni»; dal che
conseguirebbe la competenza esclusiva regionale nel disciplinare tale
attivita', anche sotto il profilo della individuazione della
concessione come strumento di regolazione dell'accesso alla
distribuzione di energia.
In secondo luogo, la ricorrente assume che l'art. 1, comma 4,
lettera c), della legge n. 239 del 2004 violerebbe gli artt. 117 e
118 Cost.
La disposizione censurata prevede che «lo Stato e le Regioni, al
fine di assicurare su tutto il territorio nazionale i livelli
essenziali delle prestazioni concernenti l'energia nelle sue varie
forme e in condizioni di omogeneita' sia con riguardo alle modalita'
di fruizione sia con riguardo ai criteri di formazione delle tariffe
e al conseguente impatto sulla formazione dei prezzi, garantiscono
[...] l'assenza di oneri di qualsiasi specie che abbiano effetti
economici diretti o indiretti ricadenti al di fuori dell'ambito
territoriale delle autorita' che li prevedono».
Ad avviso della ricorrente, l'ampiezza della nozione di «effetto
economico indiretto», impedirebbe «ogni politica regionale nel
settore energetico», con conseguente lesione delle competenze
legislative ed amministrative regionali in materia di energia.
Risulterebbe violato, altresi', l'art. 119 Cost., perche'
l'indeterminatezza della nozione di «effetto economico indiretto»
«puo' diventare uno strumento per limitare anche l'autonomia di
entrata e di spesa riconosciuta alle Regioni dalla citata norma
costituzionale».
Come ulteriore censura, la ricorrente deduce la violazione degli
artt. 117 e 118 Cost., anche in relazione agli artt. 3 e 97 Cost., da
parte dell'art. 1, comma 4, lettera f), della legge n. 239 del 2004.
Tale disposizione prevede che «lo Stato e le Regioni, al fine di
assicurare su tutto il territorio nazionale i livelli essenziali
delle prestazioni concernenti l'energia nelle sue varie forme e in
condizioni di omogeneita' sia con riguardo alle modalita' di
fruizione sia con riguardo ai criteri di formazione delle tariffe e
al conseguente impatto sulla formazione dei prezzi, garantiscono
[...] l'adeguato equilibrio territoriale nella localizzazione delle
infrastrutture energetiche, nei limiti consentiti dalle
caratteristiche fisiche e geografiche delle singole Regioni» e, in
particolare, esclude gli «impianti alimentati da fonti rinnovabili»
dalla previsione di «eventuali misure di compensazione e di
riequilibrio ambientale e territoriale qualora esigenze connesse agli
indirizzi strategici nazionali richiedano concentrazioni territoriali
di attivita', impianti e infrastrutture ad elevato impatto
territoriale».
Questa esclusione violerebbe gli artt. 117 e 118 Cost., sotto il
profilo della violazione delle competenze regionali in materia di
«governo del territorio», in quanto anche gli impianti alimentati da
fonti rinnovabili potrebbero avere, ad avviso della ricorrente, una
incidenza sul territorio tale da giustificare la necessita' di misure
di compensazione e di riequilibrio ambientale e territoriale.
Essa, inoltre, secondo la Regione ricorrente, sarebbe in
contrasto con gli artt. 3 e 97 Cost., in quanto, ove la disposizione
in esame fosse considerata principio fondamentale della materia, si
tratterebbe di un principio illogico ed irrazionale per disparita' di
trattamento, nonche' lesivo del canone di buona amministrazione, sul
presupposto della equivalenza, almeno potenziale, dell'impatto
territoriale degli impianti alimentati da fonti rinnovabili rispetto
a quelli alimentati da fonti non rinnovabili, e dunque della
ingiustificata esclusione generalizzata dei primi dalla disciplina
prevista per i secondi.
La Regione Toscana prospetta poi l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 1, comma 7, lettere g) e h), della legge n. 239 del 2004.
Questa disposizione prevede che «sono esercitati dallo Stato,
anche avvalendosi dell'Autorita' per l'energia elettrica e il gas»,
le funzioni ed i compiti amministrativi in materia di
«identificazione delle linee fondamentali dell'assetto del territorio
nazionale, con riferimento all'articolazione territoriale delle reti
infrastrutturali energetiche dichiarate di interesse nazionale ai
sensi delle leggi vigenti», nonche' in materia di «programmazione di
grandi reti infrastrutturali energetiche dichiarate di interesse
nazionale ai sensi delle leggi vigenti».
Essa non prevede, tuttavia, che l'esercizio di dette competenze
avvenga previa intesa con la Conferenza Stato-Regioni ovvero con la
Conferenza unificata.
Questa mancata previsione comporterebbe, ad avviso della
ricorrente, la violazione degli artt. 117 e 118 Cost. e del principio
di leale collaborazione, in quanto le Regioni risulterebbero del
tutto escluse «dalla programmazione delle reti infrastrutturali
energetiche di interesse nazionale e dalla loro articolazione
territoriale», benche' l'esercizio di tali funzioni incida
incontestabilmente sulle competenze regionali in materia di energia,
nonche' di governo del territorio, tutela della salute e
valorizzazione dei beni culturali ed ambientali. Cio' avrebbe dovuto
comportare, secondo quanto chiarito da questa Corte con le sentenze
n. 6 del 2004 e n. 303 del 2003, la necessita' della previsione di
un'intesa con la Conferenza Stato-Regioni ovvero con la Conferenza
unificata.
A sostegno del proprio assunto, la ricorrente evidenzia che, in
fattispecie del tutto analoghe, l'art. 1 in esame ha invece previsto
tali forme di intesa: per il settore del gas, al successivo comma 8,
lettera b), punto 2, e per il settore degli oli minerali, al medesimo
comma 8, lettera c), punto 6.
La ricorrente impugna, inoltre, l'art. 1, comma 7, lettera i),
della legge n. 239 del 2004.
Tale disposizione prevede che «sono esercitati dallo Stato, anche
avvalendosi dell'Autorita' per l'energia elettrica e il gas», le
funzioni ed i compiti amministrativi in materia di «individuazione
delle infrastrutture e degli insediamenti strategici, ai sensi della
legge 21 dicembre 2001, n. 443» (Delega al Governo in materia di
infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici ed altri
interventi per il rilancio delle attivita' produttive), «e del
decreto legislativo 20 agosto 2002, n. 190» (Attuazione della legge
21 dicembre 2001, n. 443, per la realizzazione delle infrastrutture e
degli insediamenti produttivi strategici e di interesse nazionale),
«al fine di garantire la sicurezza strategica, ivi inclusa quella
degli approvvigionamenti energetici e del relativo utilizzo, il
contenimento dei costi dell'approvvigionamento energetico del Paese,
lo sviluppo delle tecnologie innovative per la generazione di energia
elettrica e l'adeguamento della strategia nazionale a quella
comunitaria per le infrastrutture energetiche».
L'esercizio di tali poteri statali non e' accompagnato dalla
previsione di un'intesa con le Regioni interessate.
Ad avviso della ricorrente, la classificazione delle
infrastrutture come opere ultraregionali, l'individuazione delle
opere strategiche, la loro localizzazione e l'approvazione dei
relativi progetti ai sensi della legge n. 443 del 2001 e del d.lgs.
n. 190 del 2002, dovrebbero invece essere disposte d'intesa con la
Regione interessata, secondo quanto affermato da questa Corte nella
sentenza n. 303 del 2003.
La mancata previsione dell'intesa, pertanto, comporterebbe la
violazione degli artt. 117 e 118 Cost. e del principio di leale
collaborazione.
La Regione Toscana deduce ancora l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 1, comma 8, lettera a), punto 3, della legge n. 239 del
2004.
Tale disposizione stabilisce che lo Stato, con particolare
riguardo al settore elettrico, anche avvalendosi dell'Autorita' per
l'energia elettrica e il gas, esercita compiti e funzioni in materia
di «approvazione degli indirizzi di sviluppo della rete di
trasmissione nazionale, considerati anche i piani regionali di
sviluppo del servizio elettrico».
L'esercizio di tali poteri statali non e' accompagnato dalla
previsione di un adeguato coinvolgimento regionale.
Ad avviso della ricorrente, la programmazione della rete
nazionale e gli indirizzi di sviluppo della rete stessa inciderebbero
sulle competenze regionali, a causa dell'interferenza con le
attribuzioni della Regione in materia di «produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia», nonche' con quelle in materia
di «governo del territorio», di «tutela della salute», di
«valorizzazione dei beni culturali ed ambientali» e di «turismo»,
senza la previsione di un'intesa con la Conferenza Stato-Regioni,
ovvero con la Conferenza unificata, che invece si configurerebbe come
necessaria, secondo quanto affermato da questa Corte nelle sentenze
n. 303 del 2003 e n. 6 del 2004).
La mancata previsione dell'intesa, pertanto, comporterebbe la
violazione degli artt. 117 e 118 Cost. e del principio di leale
collaborazione.
La ricorrente prospetta anche l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 1, comma 8, lettera a), punto 7, della legge n. 239 del
2004.
Tale disposizione stabilisce che lo Stato, con particolare
riguardo al settore elettrico, anche avvalendosi dell'Autorita' per
l'energia elettrica e il gas, esercita compiti e funzioni in materia
di «definizione dei criteri generali per le nuove concessioni di
distribuzione dell'energia elettrica e per l'autorizzazione alla
costruzione e all'esercizio degli impianti di generazione di energia
elettrica di potenza termica superiore ai 300 MW, sentita la
Conferenza unificata e tenuto conto delle linee generali dei piani
energetici regionali».
Questa disposizione e' censurata dalla Regione ricorrente per il
fatto che non distingue fra concessioni nazionali e concessioni
locali, per il fatto che consente all'Amministrazione statale di
dettare criteri per l'esercizio di funzioni amministrative non
trattenute in capo allo Stato e che la legge regionale deve allocare
e disciplinare, nonche' per il fatto di disporre che i poteri statali
da essa previsti siano esercitati con il semplice parere non
vincolante della Conferenza unificata anziche' sulla base di
un'intesa «forte» con la Conferenza Stato-Regioni.
Sostiene la ricorrente che la «distribuzione locale
dell'energia», non essendo contemplata fra le funzioni riservate allo
Stato, ne' fra quelle di competenza legislativa concorrente, sarebbe
materia riservata alla potesta' legislativa residuale delle Regioni,
e in essa dovrebbe essere fatta rientrare anche la disciplina delle
relative concessioni di distribuzione, di talche' la previsione di
poteri statali per la determinazione dei criteri di esercizio di
funzioni amministrative non attratte dallo Stato in sussidiarieta' ma
spettanti alla potesta' allocativa e regolativa delle Regioni,
violerebbe gli artt. 117 e 118 Cost. Analogo rilievo varrebbe poi per
cio' che attiene alle concessioni e autorizzazioni relative alla
«distribuzione nazionale dell'energia», affidata alla legislazione
concorrente.
In subordine, per l'ipotesi in cui si dovesse ritenere che il
sistema costituzionale di riparto delle competenze consenta allo
Stato di dettare criteri per l'esercizio di funzioni amministrative
che devono essere disciplinate dalla legge regionale, ad avviso della
ricorrente i relativi poteri statali dovrebbero almeno essere
esercitati sulla base di un'intesa di tipo «forte» con la Conferenza
Stato-Regioni, in ossequio al principio di leale collaborazione.
A sostegno del proprio assunto, la ricorrente evidenzia che, in
fattispecie del tutto analoga, in materia di oli minerali, l'art. 1
in esame - al comma 8, lettera c), punto 5 - ha invece previsto
l'intesa con la Conferenza unificata.
Come ulteriore censura, la Regione ricorrente deduce
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 8, lettera b),
punto 3, della legge n. 239 del 2004, il quale stabilisce che lo
Stato, con particolare riguardo al settore del gas naturale, anche
avvalendosi dell'Autorita' per l'energia elettrica e il gas, esercita
compiti e funzioni relativi alle «determinazioni inerenti lo
stoccaggio di gas naturale in giacimento».
Questa disposizione violerebbe gli art. 117 e 118 Cost., in
quanto l'attivita' di stoccaggio di gas naturale in giacimento e
l'allocazione delle relative funzioni amministrative, non potendo
essere ricondotte alle materie di competenza legislativa statale,
rientrerebbero nell'ambito della potesta' legislativa residuale delle
Regioni.
In via subordinata, la ricorrente deduce la violazione anche del
principio di leale collaborazione, in quanto l'attrazione in
sussidiarieta' in capo allo Stato delle funzioni contemplate dalla
norma non sarebbe accompagnata dalla previsione di un'intesa con le
Regioni, benche' l'esercizio delle funzioni previste comporti
«pesanti ricadute sul territorio regionale».
La ricorrente prospetta inoltre l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 1, comma 24, lettera a), della legge n. 239 del 2004, che
ha sostituito il comma 2 dell'articolo 1-ter del decreto-legge n. 239
del 2003, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge n. 290
del 2003, con la previsione secondo la quale «il Ministro delle
attivita' produttive emana gli indirizzi per lo sviluppo delle reti
nazionali di trasporto di energia elettrica e di gas naturale e
verifica la conformita' dei piani di sviluppo predisposti,
annualmente, dai gestori delle reti di trasporto con gli indirizzi
medesimi».
Questa previsione violerebbe gli artt. 117 e 118 Cost. e il
principio di leale collaborazione, in quanto la programmazione della
rete nazionale e gli indirizzi di sviluppo della rete stessa
inciderebbero sulle competenze regionali in materia di «produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia», nonche' con quelle
in materia di «governo del territorio», senza la previsione di
un'intesa con la Conferenza Stato-Regioni ovvero con la Conferenza
unificata, secondo quanto affermato dalle piu' volte richiamate
sentenze n. 303 del 2003 e n. 6 del 2004).
La Regione ricorrente deduce altresi' l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 26, della legge n. 239 del 2004, il
quale sostituisce i commi 1, 2, 3 e 4 dell'art. 1-sexies del
decreto-legge n. 239 del 2003, relativamente al procedimento di
autorizzazione delle reti di trasporto di energia e degli impianti di
energia elettrica di potenza superiore a 300 MW termici.
In particolare, la disposizione in esame e' censurata nella parte
in cui modifica l'assetto delle competenze introdotto dal d.lgs.
31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in
attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59), fondato
sulla potenza degli impianti e sulla tensione delle reti di
trasporto, sostituendolo con il criterio dell'appartenenza o meno
degli impianti da autorizzare alla «rete nazionale di trasporto».
Secondo la ricorrente, infatti, per un verso la nozione di «rete
nazionale di trasporto» sarebbe molto «elastica», per altro verso il
criterio discretivo fra competenze statali e competenze regionali,
quanto al procedimento di autorizzazione delle reti di trasporto di
energia e degli impianti di energia elettrica, verrebbe rimesso alla
scelta dello Stato, dal momento che l'ambito della rete nazionale di
trasporto e' determinato, ai sensi dell'art. 3 del d.lgs. n. 79 del
1999, con decreto del Ministro dell'industria, senza alcun
coinvolgimento regionale.
La ricorrente censura poi specificamente la disposizione in esame
anche nella parte in cui prevede il potere sostitutivo statale, di
cui al nuovo comma 4-bis dell'articolo 1-sexies del decreto-legge
n. 239 del 2003, da esercitarsi - per l'ipotesi di mancata
definizione dell'intesa con la Regione o le Regioni interessate - con
decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro
delle attivita' produttive, previo concerto con il Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio.
Secondo la Regione ricorrente, tale previsione non conterrebbe
una adeguata definizione dei presupposti sostanziali e procedurali
che legittimano e regolano l'esercizio di detto potere.
Essa, inoltre, non rispetterebbe comunque i presupposti ed i
limiti fissati dall'art. 120 Cost., in quanto consentirebbe allo
Stato di superare non soltanto l'inerzia, ma anche il motivato
dissenso della Regione interessata. Cio' comporterebbe, peraltro, un
declassamento dello strumento di raccordo, da intesa di tipo forte ad
intesa di tipo debole, come tale non idonea a garantire il rispetto
del principio di leale collaborazione, anche nell'ipotesi in cui si
riconduca il fondamento del potere sostitutivo al principio di
sussidiarieta', considerata l'interferenza con ambiti materiali di
competenza regionale.
La disciplina in esame, infine, non rispetterebbe il rapporto di
proporzionalita' fra i presupposti legittimanti l'esercizio del
potere sostitutivo ed il contenuto e l'estensione del potere
medesimo, per l'indeterminatezza dell'indicazione normativa dei
presupposti e per la conseguente ampiezza dei fattori legittimanti
l'attivazione dell'intervento in sostituzione (ogni ipotesi di
mancata intesa).
Lo stesso comma 26 dell'art. 1 e' oggetto di specifica censura -
«per gli stessi motivi» - anche nella parte in cui stabilisce,
introducendo il comma 4-ter del citato articolo 1-sexies, che le
disposizioni del predetto art. 1-sexies «si applicano, su istanza del
proponente, anche ai procedimenti in corso alla data di entrata in
vigore della presente disposizione eccetto i procedimenti per i quali
sia completata la procedura di VIA, ovvero il relativo procedimento
risulti in fase di conclusione».
La Regione Toscana impugna anche l'art. 1, comma 33, della legge
n. 239 del 2004, il quale stabilisce che «sono fatte salve le
concessioni di distribuzione di energia elettrica in essere, ivi
compresa, per quanto riguarda l'attivita' di distribuzione, la
concessione di cui all'articolo 14, comma 1, del decreto-legge
11 luglio 1992, n. 333» (Misure urgenti per il risanamento della
finanza pubblica), convertito, con modificazioni, nella legge
8 agosto 1992, n. 359, e che «il Ministro delle attivita' produttive,
sentita l'Autorita' per l'energia elettrica e il gas, anche al fine
di garantire la parita' di condizioni, puo' proporre modifiche e
variazioni delle clausole contenute nelle relative convenzioni».
Questa disposizione, secondo la ricorrente, contrasterebbe con
gli art. 117 e 118 Cost., in quanto, competendo alla potesta'
legislativa residuale delle Regioni la materia della distribuzione
locale dell'energia, spetterebbe alle Regioni legiferare in merito
alle concessioni di distribuzione in essere ed esercitare i poteri
relativi ai rapporti in atto con le imprese di distribuzione, purche'
nel rispetto dell'affidamento del concessionario.
Il congelamento della situazione in atto comporterebbe,
viceversa, la sostanziale vanificazione delle competenze regionali in
materia di concessioni, previste dalla legge di riordino, almeno fino
al 31 dicembre 2030.
In via subordinata, la ricorrente deduce la violazione del
principio di leale collaborazione, in quanto la disciplina di tali
poteri non contempla comunque la previsione di un'intesa con la
Regione interessata.
La Regione Toscana deduce ancora l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 1, commi 56, 57 e 58, della legge n. 239 del 2004.
Le disposizioni censurate riguardano le attivita' di lavorazione
e stoccaggio di oli minerali, introducendo una disciplina che
individua le attivita' soggette a regime autorizzatorio, affermando
la competenza delle Regioni nel rilascio delle autorizzazioni ed
individuando i parametri alla stregua dei quali deve essere
esercitato il potere autorizzatorio.
Secondo la ricorrente, questa disciplina contrasterebbe con gli
art. 117 e 118 Cost., in quanto, non essendo ricomprese le attivita'
di lavorazione e stoccaggio di oli minerali nell'ambito delle nozioni
di «produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia», la
loro disciplina competerebbe alla potesta' legislativa residuale
delle Regioni.
La spettanza regionale della competenza legislativa in materia si
giustificherebbe, secondo la ricorrente, oltre che per il dato
testuale, anche in considerazione della maggiore capacita' di tale
livello di governo nel saper cogliere e gestire le esigenze correlate
alle attivita' considerate e, al contrario, nella difficolta' di
recepire tali istanze da parte dello Stato.
In via esemplificativa, la Regione evidenzia la ritenuta
illogicita' della previsione contenuta nell'art. 1, comma 56,
lettera d), che include fra le attivita' soggette a regime
autorizzatorio, «la variazione di oltre il 30 per cento della
capacita' complessiva autorizzata di stoccaggio di oli minerali».
Ad avviso della ricorrente, tale disposizione avrebbe «contenuto
illogico», in quanto la percentuale individuata come soglia di
determinazione delle attivita' soggette al regime autorizzatorio
«nella sua assolutezza, non ha significato, perche' andrebbe
rapportata alle dimensioni dell'impianto. Le Regioni, che hanno
conoscenza della realta' territoriale, potrebbero valutare
l'incidenza della variazione e, quindi, se assoggettarla o meno ad
autorizzazione».
In via subordinata, la ricorrente sostiene che l'esercizio della
eventuale competenza statale, connessa all'ambito materiale
«produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia»,
permetterebbe allo Stato l'emanazione dei soli principi fondamentali
della materia, spettando invece alle Regioni la valutazione di quali
attivita' sottoporre ad autorizzazione, in ragione delle peculiari
situazioni territoriali.
Sempre in via subordinata, con specifico riferimento al comma 57,
la Regione afferma l'illegittimita' costituzionale dell'elenco delle
disposizioni fatte salve (come limiti al potere autorizzatorio),
nella parte in cui tale elenco non richiama anche il rispetto delle
normative in materia di «governo del territorio»; in relazione,
invece, al comma 58, l'affermazione della libera modificabilita'
degli oleodotti e dei relativi tracciati senza specificazioni ne'
limiti, sarebbe costituzionalmente illegittima per contrasto con le
competenze regionali in materia di «energia» e di «governo del
territorio».
La ricorrente prospetta altresi' l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 1, commi 77, 78, 79, 80, 81, 82 e 83 della legge n. 239 del
2004.
Le disposizioni censurate disciplinano il procedimento di
rilascio del permesso di ricerca e della concessione degli
idrocarburi e stabiliscono, in particolare, che i provvedimenti
adottati in base a tali disposizioni costituiscono titolo per la
costruzione degli impianti e delle opere necessarie; sostituiscono ad
ogni effetto autorizzazioni, permessi, concessioni ed atti di assenso
comunque denominati; e, qualora le opere comportino variazioni agli
strumenti urbanistici, producono l'effetto della variante.
Non si prevede, tuttavia, che tali provvedimenti vengano adottati
in conformita' ad una previa intesa con la Regione interessata.
La Regione ricorrente esclude che a tale disciplina
procedimentale possa estendersi la generale previsione di cui
all'art. 1, comma 7, lettera n), della stessa legge n. 239 del 2004,
ritenendo pertanto che la disciplina in esame violerebbe gli art. 117
e 118 Cost. e il principio di leale collaborazione, in quanto
lederebbe le competenze regionali in materia di «energia» e di
«governo del territorio», nella parte in cui non prevede che la
concessione di coltivazione degli idrocarburi in terraferma ed il
permesso di ricerca siano rilasciati previa intesa con la Regione
interessata.
La Regione Toscana censura, ancora, l'art. 1, comma 84, della
legge n. 239 del 2004, che disciplina il contributo compensativo per
il mancato uso del territorio dovuto alla Regione e agli enti locali
da parte dei titolari di concessioni di coltivazione di idrocarburi
in terraferma, stabilendo, in particolare, che «il valore complessivo
delle misure stabilite, a seguito di specifici accordi tra la Regione
e gli enti locali interessati ed i titolari di concessioni di
coltivazione di idrocarburi in terraferma non ancora entrate in
produzione alla data di entrata in vigore della presente legge, a
titolo di contributo compensativo per il mancato uso alternativo del
territorio dovuto alla costruzione degli impianti e delle opere
necessarie, agli interventi di modifica, alle opere connesse e alle
infrastrutture indispensabili all'esercizio, non puo' eccedere il
valore complessivo del 15 per cento di quanto comunque spettante alla
Regione e agli enti locali per le aliquote di prodotto della
coltivazione».
Ad avviso della ricorrente, questa disciplina contrasterebbe con
gli artt. 117 e 118 Cost, in quanto, pur investendo ambiti materiali
di potesta' legislativa concorrente, («produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia»; «governo del territorio»),
detterebbe una disciplina incompatibile con una legislazione di
principi.
Inoltre, la Regione si troverebbe illegittimamente privata di
strumenti giuridicamente efficaci, volti al perfezionamento del
procedimento che presuppone la sottoscrizione di accordi relativi al
contributo compensativo, a causa della ulteriore previsione secondo
cui «la mancata sottoscrizione degli accordi non costituisce motivo
per la sospensione dei lavori necessari per la messa in produzione
dei giacimenti di idrocarburi o per il rinvio dell'inizio della
coltivazione».
La Regione ricorrente, infine, deduce l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 121, della legge n. 239 del 2004,
che delega il Governo ad adottare uno o piu' testi unici per il
riassetto delle disposizioni vigenti in materia di energia, ai sensi
e secondo i principi e criteri di cui all'articolo 20 della legge
15 marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo per il conferimento di
funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della
Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa), e
successive modificazioni.
La disposizione censurata contrasterebbe con l'art. 76 Cost., in
quanto i principi e criteri direttivi indicati dalla norma di delega
sarebbero eccessivamente generici, nonche' con l'art. 117 Cost., in
quanto lo Stato potrebbe esercitare competenze legislative in materia
di energia solo dettando principi fondamentali nella disciplina delle
attivita' di produzione, trasporto e distribuzione nazionale. Di
talche', l'esercizio della delega in questione potrebbe essere
considerato costituzionalmente legittimo solo attraverso la redazione
di testi unici meramente ricognitivi.
10. - Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, la quale ha concluso chiedendo che il ricorso sia dichiarato
inammissibile o respinto perche' infondato.
In relazione alla censura relativa all'art. 1, comma 2,
lettera c), della legge n. 239 del 2004, la difesa erariale osserva
che la disposizione censurata andrebbe letta in coordinamento con
quella di cui al comma precedente, che fissa i principi fondamentali
in materia di energia, ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost.
Anche con riferimento alla disposizione di cui all'art. 1,
comma 4, lettera c), l'Avvocatura dello Stato suggerisce una
interpretazione sistematica, rimarcando, in particolare, che «quando
si tratta di effetti economici, sono soprattutto quelli indiretti che
vanno tenuti in considerazione, effetti che hanno una particolare
incidenza negativa sulla struttura concorrenziale del mercato
(lettera a) e sulla libera circolazione dell'energia all'interno del
territorio nazionale e dell'Unione europea (lettera b)».
La difesa erariale, in relazione alla censura relativa
all'art. 1, comma 4, lettera f), della legge n. 239 del 2004, osserva
che essa colpisce tale disposizione solo nella parte in cui esclude
le misure di compensazione e di riequilibrio ambientale e
territoriale per gli impianti alimentati da fonti rinnovabili; non
essendo invece censurata la parte della disposizione che
costituirebbe il presupposto applicativo dell'intera disciplina, vale
a dire la previsione stessa di misure di compensazione di
riequilibrio ambientale e territoriale, non potrebbe «pertanto essere
messa in dubbio nemmeno la norma consequenziale, quella che esclude
la compensazione per la presenza di impianti alimentati da fonti
rinnovabili, che hanno un ridotto impatto ambientale. Viene a
mancare, in questo caso, uno degli effetti richiesti dalla norma
primaria».
Quanto alla censura relativa all'art. 1, comma 7, lettere g) e
h), della legge n. 239 del 2004, l'Avvocatura erariale osserva che
tali disposizioni attribuiscono allo Stato le funzioni relative alle
attivita' di «identificazione» delle linee fondamentali dell'assetto
del territorio nazionale, e di «programmazione» di grandi reti
infrastrutturali energetiche dichiarate di interesse nazionale;
nessuna di tali attivita' avrebbe riguardo alla «progettazione» delle
reti energetiche, ma piuttosto solo ad una indicazione territoriale
di massima circa la loro localizzazione sul territorio nazionale.
Cosi' inteso l'ambito materiale delle funzioni disciplinate dalle
disposizioni censurate, le stesse non sarebbero lesive degli
interessi della Regione ricorrente, «se non quando, passando alla
fase operativa, viene individuata la esatta collocazione
territoriale».
La difesa erariale osserva poi - in relazione alla denunciata
illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 7, lettera i), della
legge n. 239 del 2004 - che tale censura, incentrata sul richiamo ai
principi espressi nella sentenza di questa Corte n. 303 del 2003, non
puo' ritenersi fondata in relazione alla norma impugnata, giacche'
quest'ultima disciplina l'attivita' di «individuazione» delle
infrastrutture e degli insediamenti strategici, laddove la citata
pronuncia aveva riguardo alla disciplina della «realizzazione» di
tali infrastrutture.
Una conferma di tale ricostruzione si ricaverebbe, secondo
l'Avvocatura dello Stato, dal fatto che la sentenza n. 303 del 2003
sancisce la necessita' dell'intesa fra lo Stato e la Regione
interessata; l'uso del singolare implicherebbe un riferimento
limitato all'attivita' di realizzazione (e, dunque, non anche di
individuazione), giacche' «la singola Regione puo' essere individuata
solo quando si provvede alla realizzazione delle opere».
Infondata sarebbe anche la censura relativa all'art. 1, comma 8,
lettera a), punto 3), della legge n. 239 del 2004, incentrata sulla
ritenuta necessita' di un'intesa con le Regioni nell'approvazione
degli indirizzi di sviluppo della rete di trasmissione nazionale: ad
avviso dell'Avvocatura dello Stato, non puo' essere condivisa la tesi
secondo la quale «per far fronte ad interessi nazionali, che
richiedono una visione globale dei problemi, ci si dovrebbe rimettere
alla volonta' concorrente di tutte le Regioni e le Province
autonome».
Secondo l'Avvocatura dello Stato, sarebbe infondata anche la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 8,
lettera a), punto 7, della legge n. 239 del 2004, in materia di nuove
concessioni di distribuzione di energia elettrica e di autorizzazioni
alla costruzione e all'esercizio degli impianti di generazione di
energia elettrica di potenza termica superiore ai 300 MW. Il limite
di potenza indicato dalla norma coinciderebbe con il criterio
discretivo che identifica la rete nazionale e, in ogni caso, la
stessa norma attribuirebbe allo Stato unicamente «la definizione dei
criteri generali, in conformita' all'art. 117, terzo comma, Cost.».
La difesa erariale contesta poi la fondatezza della censura
relativa all'art. 1, comma 8, lettera b), punto 3, della legge n. 239
del 2004, sostenendo che la norma censurata «disciplina lo stoccaggio
del gas naturale in giacimento, quindi proprio nella fase della
produzione»: conseguentemente, non si tratterebbe di materia
innominata, come tale rimessa alla potesta' residuale delle Regioni,
ma di una disciplina volta ad assicurare «che in tutto il territorio
operino norme uniformi per prevenire incidenti provocati da fughe di
gas» e che, come tale, potrebbe «di volta in volta rientrare nella
tutela dell'ambiente, nella protezione civile, negli esplosivi e
nella sicurezza». Secondo questa impostazione, le «determinazioni non
possono che essere riservate allo Stato in quanto principi
fondamentali che debbono operare in tutto il territorio».
Quanto alla censura relativa all'art. 1, comma 24, lettera a),
della legge n. 239 del 2004, avente un oggetto connesso alla
disciplina della programmazione della rete nazionale ed allo sviluppo
della stessa, l'Avvocatura dello Stato rinvia agli «argomenti svolti
in contrario» a proposito di tali censure.
In relazione alla questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 1, comma 26, della legge n. 239 del 2004, la difesa
erariale osserva che la previsione del potere sostitutivo statale,
per l'ipotesi di mancato raggiungimento dell'intesa con la Regione
interessata, troverebbe il suo fondamento nella tutela dell'unita'
economica, espressamente richiamata dall'art. 120 Cost.
Inoltre, la censura in esame non sarebbe condivisibile neppure
nella parte in cui ritiene che «la disciplina del potere sarebbe
indeterminata e, quindi, senza limiti. Sono richiamati i principi di
sussidiarieta' e di leale collaborazione».
La difesa erariale osserva ancora, sul punto, che i presupposti
legittimanti l'esercizio del potere sostitutivo non potevano che
essere individuati «in forma generale», non potendosi accedere alla
tesi della Regione ricorrente che condurrebbe, nell'ottica di una
maggiore specificazione, ad una «elencazione».
Rimarrebbe comunque impregiudicata la tutela delle prerogative
regionali di fronte ai singoli atti di esercizio del potere
sostitutivo che fossero ritenuti concretamente lesivi di tali
prerogative.
L'Avvocatura contesta inoltre la fondatezza della questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 33, della legge n. 239
del 2004, che disciplina le concessioni di distribuzione di energia
gia' in essere, ed i poteri (statali) di modificarne e variarne le
relative clausole.
Mentre la valutazione relativa alla perdurante validita' delle
concessioni gia' rilasciate, secondo l'Avvocatura dello Stato, non
puo' che spettare allo Stato «essendo statale la nuova disciplina»,
la previsione di un potere di modifica delle condizioni del rapporto
concessorio troverebbe il proprio fondamento nel fine di «garantire
la parita' di condizioni» e dunque nella «tutela della concorrenza».
L'Avvocatura dello Stato osserva poi - in relazione alla censura
che investe i commi 56, 57 e 58 dell'art. 1 della legge n. 239 del
2004 - per un verso che l'affermazione della Regione ricorrente,
secondo la quale la disciplina in parola (relativa alle attivita' di
lavorazione e stoccaggio di oli minerali) sarebbe estranea all'ambito
materiale considerato dall'art. 117, terzo comma, Cost., non
troverebbe alcun riscontro normativo; per altro verso, che la censura
proposta in via subordinata, con la quale si fa valere il carattere
eccessivamente dettagliato dei principi fissati dalla disciplina
statale, sarebbe smentita dalla necessita' di individuare in modo
uniforme la soglia di rilevanza delle variazioni (della capacita'
complessiva autorizzata di stoccaggio di oli minerali) da
assoggettare ad autorizzazione, in quanto potenzialmente idonee a
«squilibrare la rete nazionale alterando anche le condizioni
concorrenziali del mercato».
In relazione alle questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 1, commi 77, 78, 79, 80, 81, 82 e 83 della legge n. 239 del
2004, la difesa erariale eccepisce che tali censure si fonderebbero
«su di un dubbio interpretativo della Regione», mirando il ricorso,
«in tutta evidenza, ad una sentenza interpretativa».
Quanto alla censura che investe l'art. 1, comma 84, della legge
n. 239 del 2004, l'Avvocatura dello Stato afferma che la norma
impugnata enuncerebbe «solo principi fondamentali in materia di
legislazione concorrente, come tale riconosciuta anche dalla Regione»
e che la fissazione di un limite massimo per il contributo
compensativo troverebbe la sua ragione nella «tutela della
concorrenza».
Infine, la difesa erariale contesta la fondatezza della questione
di legittimita' costituzionale sollevata dalla Regione ricorrente con
riferimento all'art. 1, comma 121, della legge n. 239 del 2004, in
quanto le finalita' della delega - elencate ai punti da a) a d) -
coinvolgerebbero «solo materie di legislazione statale esclusiva».
11. - Nel giudizio e' intervenuta la S.p.a. ENEL, chiedendo che
il ricorso sia dichiarato improponibile, inammissibile e infondato.
12. - Con ricorso notificato il 15 novembre 2004, depositato il
successivo 18 novembre e iscritto al n. 109 del registro ricorsi del
2004, anche la Provincia autonoma di Trento ha sollevato questioni di
legittimita' costituzionale di alcune disposizioni della legge n. 239
del 2004, per violazione dell'art. 117, terzo e quarto comma, 118 e
120 Cost., in collegamento con l'art. 10 della legge cost. n. 3 del
2001, nonche' dell'art. 8, nn. 1, 5, 6, 17, 19 e 22 e dell'art. 16
dello statuto speciale di cui al d.P.R. n. 670 del 1972, delle
relative norme di attuazione e, in particolare, del d.P.R. 22 marzo
1974, n. 381 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la
Regione Trentino-Alto Adige in materia di urbanistica ed opere
pubbliche), del d.P.R. n. 235 del 1977 e del d.lgs. n. 266 del 1992,
dei principi di sussidiarieta' e di leale cooperazione, anche in
relazione a quanto stabilito nelle sentenze di questa Corte n. 303
del 2003 e n. 6 del 2004).
In particolare, dopo aver premesso di avere in precedenza
impugnato anche la disciplina introdotta dal decreto-legge n. 239 del
2003, quale convertito, con modificazioni, nella legge n. 290 del
2003, la Provincia autonoma ricorrente precisa che il ricorso in
esame e' rivolto avverso quelle disposizioni della successiva legge
di riordino del settore che, a suo avviso, presenterebbero profili di
illegittimita' costituzionale analoghi a quelli gia' denunciati con
il precedente ricorso.
La Provincia da' conto del fatto che l'art. 1, comma 1, della
legge impugnata salvaguarda espressamente la particolare autonomia
delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome; la
ricorrente, tuttavia, ritiene che la semplice salvezza delle
attribuzioni statutarie non assicurerebbe la pienezza delle proprie
attribuzioni costituzionali, in quanto non garantirebbe il rispetto
della potesta' legislativa concorrente. Pertanto, dichiara di
proporre ricorso non per contestare il principio del sistema
elettrico nazionale, bensi' per assicurare, nel funzionamento di tale
sistema, il rispetto del ruolo costituzionale delle autonomie
territoriali.
La Provincia di Trento impugna innanzitutto l'art. 1, comma 26,
della legge n. 239 del 2004, nella parte in cui ha introdotto il
comma 4-bis all'interno dell'art. 1-sexies del decreto-legge n. 239
del 2003, relativo al procedimento di autorizzazione delle reti di
trasporto di energia e degli impianti di energia elettrica di potenza
superiore a 300 MW termici.
Tale disposizione prevede un potere sostitutivo statale per
l'ipotesi di mancata definizione dell'intesa con la Regione o le
Regioni interessate, da esercitarsi con decreto del Presidente della
Repubblica, su proposta del Ministro delle attivita' produttive
previo concerto con il Ministro dell'ambiente e della tutela del
territorio.
Ad avviso della ricorrente, questa disciplina contrasterebbe,
sotto vari profili, con l'art. 120 Cost., in quanto l'esercizio del
potere sostitutivo, a causa dell'affidamento diretto al Presidente
della Repubblica, sarebbe sottratto alla competenza collegiale del
Governo, laddove sarebbe «invece pacifico che la collegialita' della
sede governativa costituisce garanzia indispensabile del rapporto
Stato-Regioni».
Inoltre, essa introdurrebbe una nuova ipotesi di sostituzione, al
di fuori di quelle indicate dal parametro costituzionale, il quale
consentirebbe una integrazione legislativa solo in relazione agli
aspetti procedimentali dell'esercizio del potere e non anche con
riferimento a profili sostanziali.
Secondo la ricorrente, «o lo Stato puo' ricorrere al potere
sostitutivo in quanto ricorrano i presupposti dell'art. 120 - ed
allora la previsione e' inutile - o lo Stato puo' ricorrere al potere
sostitutivo anche in assenza di tali presupposti, ed allora la
previsione e' illegittima».
Ancora, la disposizione censurata, nella individuazione dei
presupposti, consente l'esercizio del potere sostitutivo a seguito
della mera scadenza di un termine, senza richiedere che il mancato
raggiungimento dell'intesa dipenda da un difetto di leale
collaborazione da parte della Regione o che il diniego esplicito
appaia ingiustificato.
Infine, oggetto del potere sostitutivo previsto dalla norma
impugnata non sarebbe un atto appartenente alla competenza della
Regione o della Provincia autonoma sostituita, bensi' la stessa
intesa con lo Stato sull'autorizzazione, cioe' un atto di esercizio
di autonomia, come tale non sostituibile da un atto statale, che
trasformerebbe la struttura dell'intesa da bilaterale a unilaterale.
Sotto questo profilo, deduce la ricorrente che il potere sostitutivo
previsto dall'art. 120 Cost. si dovrebbe riferire «ad atti finali di
competenza propria regionale, e non certo ad atti di partecipazione a
procedimenti statali».
La disciplina in esame, peraltro, contrasterebbe anche con tutti
gli altri parametri sopra evocati, in quanto lo strumento di raccordo
fra Stato e Regioni, imposto dallo spostamento verso il centro di
attribuzioni amministrative in funzione di sussidiarieta', verrebbe
trasformato da meccanismo di consenso necessario a meccanismo di
consenso eventuale.
Come ulteriore censura, la Provincia autonoma ricorrente deduce
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 26, della legge
n. 239 del 2004, nella parte in cui ha introdotto il comma 4-ter
all'interno dell'art. 1-sexies del decreto-legge n. 239 del 2003,
relativo al procedimento di autorizzazione delle reti di trasporto di
energia e degli impianti di energia elettrica di potenza superiore a
300 MW termici, ed ha in particolare previsto che le disposizioni del
predetto articolo 1-sexies «si applicano, su istanza del proponente,
anche ai procedimenti in corso alla data di entrata in vigore della
presente disposizione eccetto i procedimenti per i quali sia
completata la procedura di VIA, ovvero il relativo procedimento
risulti in fase di conclusione».
Ad avviso della ricorrente, anche tale disposizione violerebbe i
parametri invocati, in quanto l'indicata disciplina transitoria
lederebbe la posizione costituzionale delle Regioni e delle Province
autonome, impedendo l'esercizio delle funzioni loro spettanti
rispetto ai procedimenti in corso ed alterando le regole sulla
successione di leggi nel tempo, con una previsione che rimetterebbe
all'arbitrio del soggetto che ha richiesto l'autorizzazione il
rispetto delle attribuzioni costituzionali delle Regioni (riferite ai
procedimenti in corso).
La Provincia di Trento prospetta infine l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 24, lettera a), della legge n. 239
del 2004, il quale, nel riformulare il comma 2 dell'art. 1-ter del
decreto-legge n. 239 del 2003, ha mantenuto in capo al Ministro delle
attivita' produttive il potere di emanare gli indirizzi per lo
sviluppo delle reti nazionali di trasporto di energia elettrica e di
gas naturale, sostituendo al potere di «approvazione» quello di
«verifica di conformita» dei piani di sviluppo predisposti,
annualmente, dai gestori delle reti di trasporto con gli indirizzi
medesimi, senza la previsione di un'intesa con la Regione o la
Provincia autonoma interessata.
In proposito, la ricorrente, ribadisce testualmente i medesimi
argomenti di censura gia' dedotti con riferimento all'art. 1-ter del
decreto-legge n. 239 del 2003.
13. - Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, la quale ha concluso chiedendo che il ricorso sia dichiarato
inammissibile o respinto perche' infondato.
In particolare, la difesa erariale contesta la fondatezza della
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 26, della
legge n. 239 del 2004, che ha aggiunto il comma 4-bis
all'art. 1-sexies del decreto-legge n. 239 del 2003, relativo al
potere sostitutivo statale nel procedimento di autorizzazione delle
reti di trasporto di energia e degli impianti di energia elettrica di
potenza superiore a 300 MW termici. In ordine alla asserita
sottrazione del potere in esame alla competenza collegiale del
Consiglio dei ministri, l'Avvocatura dello Stato, richiamandosi alla
giurisprudenza di questa Corte, afferma che il ricorso proposto ai
sensi dell'art. 127 Cost. puo' riguardare solo la ritenuta lesione di
sfere di attribuzioni della Regione o della Provincia ricorrente.
In ogni caso, secondo la difesa erariale, il riferimento al
«Governo», contenuto nella norma censurata, quale titolare del potere
di cui si controverte, escluderebbe, secondo l'esegesi dell'art. 92
Cost., la fondatezza del presupposto interpretativo su cui poggia la
censura in esame, dal momento che tale disciplina escluderebbe
l'esercizio di competenze da parte di singoli ministri, prevedendo
piuttosto l'emanazione di atti di concerto fra ministri (che non
costituiscono provvedimenti individuali).
Quanto al fatto che la censura in esame avrebbe riguardo alla
ritenuta introduzione di una nuova ipotesi di potere sostitutivo, ad
avviso della difesa erariale tale affermazione non sarebbe
argomentata e, comunque, le materie cui dovrebbe essere ricondotta la
fattispecie in esame sarebbero quelle della tutela dell'unita'
economica e quella della tutela dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali.
In particolare, secondo l'Avvocatura dello Stato, il secondo dei
richiamati titoli di legittimazione comporterebbe la riserva al
legislatore statale della determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni e la previsione del potere sostitutivo si
giustificherebbe con l'esigenza di predisporre le «condizioni perche'
sia assicurata sempre ed a tutti l'energia sufficiente per far fronte
ai bisogni quotidiani essenziali».
Quanto ai limiti di compatibilita' strutturale della previsione
del potere sostitutivo, che la Provincia autonoma ricorrente vorrebbe
riferiti ai soli atti finali di competenza propria regionale e
provinciale, ad avviso della difesa erariale tale censura sarebbe
priva di un fondamento letterale nell'art. 120 Cost. ed inoltre, sul
piano sistematico, sarebbe smentita dal rilievo che l'invasivita' del
potere sostitutivo sarebbe maggiore nel caso di atti di competenza
propria regionale e provinciale, piuttosto che nel caso di intese.
Secondo l'Avvocatura dello Stato, inoltre, la censura in esame
non potrebbe avere riguardo alla previsione legislativa del potere
sostitutivo, ma dovrebbe semmai dirigersi, nelle forme del conflitto
di attribuzione, nei confronti di quelle applicazioni del potere
stesso che, in concreto, risultassero lesive delle attribuzioni
regionali e provinciali, in particolare sotto il profilo della
violazione del principio di leale collaborazione (in proposito, la
difesa erariale richiama le sentenze di questa Corte n. 6 e n. 27 del
2004).
La difesa erariale contesta poi la fondatezza della censura
relativa all'art. 1, comma 26, della legge n. 239 del 2004, che ha
aggiunto il comma 4-ter all'art. 1-sexies del decreto-legge n. 239
del 2003 ed avente ad oggetto l'applicazione della disciplina ai
procedimenti in corso.
Secondo l'Avvocatura dello Stato, la questione sarebbe stata
posta senza tentare una interpretazione adeguatrice della
disposizione impugnata, che peraltro sarebbe suggerita dalla sua
formulazione letterale; in particolare, la disciplina censurata si
limiterebbe a fissare la competenza in merito all'assunzione della
iniziativa tendente alla ripetizione - in conformita' alla nuova
disciplina - di una fase, gia' svolta, di un procedimento in corso.
La prospettazione della Regione ricorrente si fonderebbe dunque su di
una interpretazione dubbia.
Infine, la difesa erariale contesta la fondatezza della questione
di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 24, lettera a),
della legge n. 239 del 2004. Secondo l'Avvocatura dello Stato,
l'eventuale perdita di rilievo del programma triennale di sviluppo
della rete elettrica di trasmissione nazionale, per effetto
dell'esercizio delle competenze previste dalla norma impugnata,
sarebbe una conseguenza naturale della (legittima) previsione di un
potere statale nel sistema di riparto delle attribuzioni, che non
inciderebbe sui profili di legittimita' costituzionale, ma che
assumerebbe rilievo sul piano pratico.
La difesa erariale contesta comunque la premessa interpretativa
secondo la quale la previsione censurata pregiudicherebbe la funzione
ed il ruolo del citato programma triennale, dal momento che si
tratterebbe di attivita' rilevanti su piani diversi («la coerenza
degli interventi che si susseguono nel tempo», nel caso del programma
triennale; gli indirizzi di sviluppo delle reti nazionali, nel caso
dei poteri statali censurati, aventi carattere necessariamente
unitario e, come tali, non riducibili alla «somma di indirizzi
regionali, per il cui coordinamento mancherebbe anche una sede
appropriata»).
L'Avvocatura dello Stato evidenzia poi come il potere previsto
dalla norma in esame avrebbe riguardo alla «verifica di conformita'
dei piani agli indirizzi» e non alla loro «approvazione». Considerata
la natura «tecnica» degli indirizzi, alla cui stregua andrebbe
valutata la conformita' ad essi dei piani, l'attivita' in parola,
secondo la difesa erariale, non comporterebbe una «valutazione
discrezionale degli interessi coinvolti», intesa come «determinazione
di volonta' del soggetto» agente, bensi' un mero controllo di tipo
tecnico, al quale «non puo' che provvedere l'autore degli indirizzi».
14. - Anche in questo giudizio e' intervenuta la S.p.a. ENEL,
chiedendo che il ricorso sia dichiarato improponibile, inammissibile
e infondato.
15. - Nell'imminenza dell'udienza pubblica, la Regione Toscana ha
presentato due memorie, con le quali ha replicato alle argomentazioni
della difesa erariale.
Nella memoria presentata a sostegno del ricorso n. 1 del 2004,
quanto alle censure relative all'art. 1, commi 1 e 3, del
decreto-legge n. 239 del 2003, la Regione Toscana ribadisce che
l'oggetto delle norme impugnate deve essere ricondotto alla materia
«produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia»,
rimessa alla potesta' legislativa concorrente; conseguentemente, lo
Stato potrebbe soltanto dettare principi fondamentali ma non
disciplinare in dettaglio il procedimento autorizzatorio per
l'esercizio di centrali termoelettriche di potenza termica superiore
a 300MW ed il potere di deroga rispetto ai limiti delle emissioni e
degli scarichi termici, che invece le norme impugnate riconoscono in
capo allo Stato.
Inoltre, ad avviso della Regione Toscana, le disposizioni in
esame violerebbero altresi' l'art. 118 della Costituzione, in quanto
dalla competenza legislativa concorrente, nella materia considerata,
dovrebbe discendere la competenza regionale ad allocare le relative
funzioni amministrative, o quanto meno la necessita' di rispettare le
garanzie procedimentali che la giurisprudenza costituzionale ha
individuato per l'ipotesi di attrazione allo Stato di competenze
amministrative per esigenze unitarie riconducibili al principio di
sussidiarieta'.
La Regione Toscana contesta l'argomentazione della difesa
erariale secondo la quale le norme censurate troverebbero il proprio
titolo di legittimazione nella materia della «tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema», non foss'altro - secondo la ricorrente - per il
fatto che esse introducono deroghe ai limiti previsti per scarichi ed
emissioni e dunque non possono avere una finalita' di tutela
ambientale ma semmai un effetto opposto.
Nel richiamarsi alle sentenze n. 6 e n. 7 del 2004 di questa
Corte, la Regione Toscana esclude che possano sussistere ulteriori
titoli legittimanti la competenza statale.
Quanto alle censure relative all'art. 1-sexies del decreto-legge
n. 239 del 2003, la ricorrente conferma l'attualita' dell'interesse
al ricorso, in ragione della norma di diritto transitorio introdotta
- come comma 4-ter dell'art. 1-sexies - dalla legge n. 239 del 2004,
nonche' del fatto che l'originaria formulazione delle disposizioni
censurate continua a trovare applicazione «per tutti i procedimenti
per i quali sia stata completata la procedura di VIA ovvero il
relativo procedimento risulti in fase di conclusione».
La Regione insiste inoltre per la declaratoria di illegittimita'
costituzionale di quelle parti della disposizione non modificate (in
particolare, i primi due commi dell'art. 1-sexies), per le ragioni
indicate nel ricorso introduttivo del giudizio, non superate dalla
previsione dell'accordo di programma contenuta nel comma 6 (che non
troverebbe applicazione per le «molteplici e rilevanti funzioni
amministrative di cui al primo comma», ma solo per le «opere inserite
nei piani triennali di sviluppo»).
Quanto alle censure mosse nei confronti del comma ottavo, ad
avviso della Regione Toscana esse sarebbero state gia' esaminate
nella sentenza della Corte costituzionale n. 6 del 2004.
Nella memoria presentata a sostegno del ricorso n. 107 del 2004,
la Regione Toscana insiste nelle proprie argomentazioni in punto di
inquadramento materiale delle competenze legislative ed
amministrative nel settore energetico, richiamandosi alle sentenze
n. 6 e n. 7 del 2004 di questa Corte e replicando alle difese
dell'Avvocatura dello Stato.
In particolare, secondo la ricorrente, dovrebbe escludersi che le
competenze statali in materia di programmazione delle reti
energetiche dichiarate di interesse nazionale, di articolazione
territoriale delle stesse, di indirizzi di sviluppo della rete di
trasmissione nazionale e delle reti nazionali di trasporto
dell'energia elettrica e del gas naturale, nonche' di verifica della
conformita' a tali indirizzi dei piani di sviluppo annualmente
predisposti dai gestori delle reti, possano ritenersi incidenti
unicamente su interessi di livello statale.
Sarebbero infatti implicate, senza dubbio, anche le competenze
regionali in materia di governo del territorio, di grandi reti di
trasporto e di distribuzione dell'energia, di tutela della salute, di
valorizzazione dei beni culturali ed ambientali e di turismo.
Ne deriverebbe che, contrariamente a quanto sostenuto dalla
difesa erariale, e secondo quanto risulterebbe invece dalla lettura
della sentenza n. 303 del 2003 di questa Corte, il coinvolgimento
regionale non dovrebbe risultare limitato alla sola progettazione
delle opere, ma andrebbe esteso anche alla fase della individuazione
e programmazione delle stesse (come, del resto, e' stato previsto per
il settore del gas e per quello degli oli minerali).
La Regione Toscana insiste nelle proprie censure relative alla
disciplina della distribuzione locale dell'energia, che apparterrebbe
alla competenza regionale residuale, come peraltro si ricaverebbe dal
fatto che l'attivita' di distribuzione e' distinta da quella di
«trasmissione» dell'energia, essendo la prima rivolta al consumatore
finale, e la seconda ai soggetti operanti sulla rete interconnessa ad
alta tensione.
La Regione Toscana contesta poi l'eccezione della difesa erariale
relativa alle censure proposte avverso la disciplina del procedimento
autorizzatorio per la costruzione e l'esercizio degli elettrodotti
facenti parte della rete nazionale di trasporto dell'energia
elettrica, secondo la quale la Regione ricorrente non avrebbe
indicato un meccanismo, alternativo all'esercizio del potere
sostitutivo, tale da superare il mancato raggiungimento dell'intesa.
Ad avviso della Regione, il mancato raggiungimento dell'intesa,
qualificata come di tipo «forte», impone la ricerca di soluzioni
alternative comunque improntate al principio della leale
collaborazione (secondo quanto indicato dalle sentenze n. 6 e n. 27
del 2004), e non gia' soluzioni unilaterali.
La Regione Toscana ribadisce inoltre le proprie censure con
riferimento alla modalita' di individuazione della normativa
applicabile ai procedimenti in corso alla data di entrata in vigore
della disciplina in esame (art. 1-sexies, comma 4-ter, del
decreto-legge n. 239 del 2003, introdotto dall'art. 1, comma 26,
della legge n. 239 del 2004) e alla ritenuta eccessiva genericita'
della nozione di «effetto economico indiretto», che illegittimamente
comprimerebbe la potesta' impositiva regionale nella materia in
esame.
La ricorrente eccepisce, infine, l'inammissibilita'
dell'intervento in giudizio di ENEL S.p.a, trattandosi di giudizio di
legittimita' costituzionale in via di azione e conformemente al
consolidato orientamento di questa Corte.
16. - Anche la Provincia autonoma di Trento, nell'imminenza
dell'udienza pubblica, ha presentato due memorie, con le quali ha
replicato alle argomentazioni della difesa erariale.
Nella memoria presentata a sostegno del ricorso n. 2 del 2004, la
Provincia di Trento osserva che dall'ultimo atto difensivo
dell'Avvocatura dello Stato emergerebbe il riconoscimento del fatto
che l'ambito materiale implicato dalla disciplina in esame e' quello
della «produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia»,
e che il presupposto giustificativo delle competenze attribuite allo
Stato dalla legge impugnata sarebbe da ravvisare unicamente
nell'art. 118, primo comma, Cost.
La Provincia autonoma osserva, in proposito, che in relazione a
tale profilo il ricorso - con riferimento all'art. 1-ter, comma 2,
del decreto-legge impugnato - contesta l'assenza dell'intesa con la
Conferenza Stato-Regioni.
Quanto al rapporto fra gli «indirizzi» ed il «programma», la
Provincia di Trento replica alle argomentazioni della difesa erariale
osservando che «gli atti amministrativi non rientrano a priori nella
competenza statale», ma solo in presenza dei presupposti di cui
all'art. 118, primo comma, Cost., oltretutto secondo i canoni di
proporzionalita' e ragionevolezza indicati da questa Corte nella
sentenza n. 6 del 2004.
Sotto questo profilo, nella memoria si insiste sulla asserita
irragionevolezza della disciplina censurata, che non definirebbe
adeguatamente la funzione delle due figure programmatorie ed il
rapporto tra di esse.
Quanto alla censura rivolta contro l'art. 1-sexies, comma 5, del
decreto-legge impugnato, la Provincia di Trento, in relazione alle
deduzioni della difesa erariale, precisa che il ricorso «non ha
contestato la necessaria esistenza di un termine per la conclusione
del procedimento autorizzatorio, ma solo il vincolo ai termini
previsti dall'art. 1-sexies per il procedimento statale, in quanto
quegli specifici termini concretano, indubbiamente, una norma di
dettaglio».
Inoltre, si contesta nella memoria che la fissazione di detto
termine possa giustificarsi invocando, come titolo di legittimazione
statale, la «tutela della concorrenza», in quanto, come affermato da
questa Corte nella sentenza n. 6 del 2004, la disciplina impugnata
«non e' affatto caratterizzata dagli istituti e dalle procedure
tipiche di questa particolare materia».
Anche in relazione alle deduzioni dell'Avvocatura dello Stato
concernenti la disciplina del potere sostitutivo, che secondo la
difesa erariale troverebbe titolo nella tutela dei livelli essenziali
delle prestazioni concernenti i diritti sociali, la Provincia di
Trento replica invocando l'applicazione dei principi affermati nella
sentenza n. 6 del 2004, nel senso della necessaria predeterminazione
legislativa di tali livelli e, comunque, dell'avvenuto esercizio
della potesta' esclusiva statale quale presupposto dell'esercizio del
potere sostitutivo, per l'ipotesi in cui il fondamento di
quest'ultimo venga ricondotto ai predetti livelli essenziali.
Ad avviso della Provincia autonoma, l'interpretazione adeguatrice
dell'art. 1-sexies, comma 5, del decreto-legge impugnato proposta
dall'Avvocatura dello Stato, si risolverebbe «in un rinvio ai casi in
cui l'intervento sostitutivo statale e' possibile in base
all'art. 120 Cost.»; in tal modo, tuttavia, si eliminerebbe la
lesivita' della disposizione, ma solo privando la stessa di un reale
contenuto normativo.
Nella memoria presentata a sostegno del ricorso n. 109 del 2004,
la Provincia di Trento contesta innanzitutto l'eccezione di
inammissibilita', sollevata dalla difesa erariale, con riferimento
alla censura concernente la competenza ministeriale - in luogo della
competenza collegiale del Consiglio dei ministri - in materia di
esercizio del potere sostitutivo, in quanto con tale censura la
Provincia autonoma ricorrente non avrebbe denunciato una lesione
della propria sfera di competenza.
Secondo la Provincia di Trento, l'eccezione non sarebbe da
condividere, in quanto la competenza collegiale del Consiglio dei
ministri, organo responsabile dell'indirizzo politico-amministrativo
statale, costituirebbe «una garanzia per l'autonomia regionale e
provinciale».
Nel merito della censura, la ricorrente afferma che un indice
normativo della competenza collegiale del Governo, in materia di
esercizio del potere sostitutivo, si ricaverebbe anche dall'art. 8
della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento
dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale
18 ottobre 2001, n. 3).
In relazione ai titoli di legittimazione del potere sostitutivo
in esame, individuati dall'Avvocatura dello Stato nella «tutela
dell'unita' economica» e nella «tutela dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali», la Provincia
autonoma ribadisce le argomentazioni gia' esposte negli altri scritti
difensivi, sottolineando altresi' l'incompatibilita' strutturale del
potere sostitutivo con i procedimenti di intesa, rispetto ai quali lo
strumento di tutela degli interessi statali sarebbe costituito non
dalla sostituzione, ma dal «conflitto di attribuzioni contro
l'ingiustificato rifiuto di intesa».
Altrettanto infondata sarebbe l'eccezione secondo la quale la
previsione di un potere sostitutivo per l'ipotesi di un mero decorso
del termine non potrebbe, di per se', configurare una lesione del
principio di leale collaborazione, ma una simile censura potrebbe
essere rivolta solo contro i concreti atti di esercizio di detto
potere.
L'eccezione sarebbe infondata in quanto e' lo stesso art. 120
Cost. ad imporre alla legge la previsione di procedure collaborative.
Sempre in tema di potere sostitutivo, la Provincia di Trento
replica alla difesa erariale che in ipotesi di mancato raggiungimento
di un'intesa di tipo «forte», per «prassi applicative che non
risultassero in concreto rispettose della doverosa leale
collaborazione fra Stato e Regioni « (come richiesto dalla sentenza
n. 6 del 2004), il meccanismo risolutivo non potrebbe essere
costituito dalla trasformazione in intesa di tipo «debole», bensi'
nel conflitto di attribuzione, nel quale si chieda la valutazione
della «correttezza costituzionale del comportamento degli enti
interessati.
In relazione all'art. 1-sexies, comma 4-ter, del decreto-legge
n. 239 del 2003, introdotto dalla legge n. 239 del 2004, la Provincia
di Trento contesta l'interpretazione adeguatrice proposta dalla
difesa erariale, secondo la quale la norma si sarebbe limitata ad
indicare il soggetto tenuto ad assumere l'iniziativa per dar corso al
procedimento di intesa, in quanto in base a tale interpretazione un
procedimento di intesa fra Stato e Regioni, configurato come
necessario, verrebbe a dipendere dall'iniziativa del proponente,
peraltro in assenza di meccanismi che sanzionino il mancato
adempimento dell'obbligo in tal senso prefigurato.
In ogni caso, la difesa erariale non avrebbe replicato alla parte
della censura rivolta alla norma che esclude dall'ambito di
applicazione della disposizione «i procedimenti per i quali sia
completata la procedura di VIA, ovvero il relativo procedimento
risulti in fase di conclusione».
Infine, in relazione alla censura relativa all'art. 1-ter,
comma 2, del decreto-legge n. 239 del 2003, nel testo introdotto
dalla legge n. 239 del 2004, in replica alle argomentazioni della
difesa erariale, la Provincia di Trento osserva che nel ricorso si
contesta solo in via subordinata la mancanza di un'intesa sulla
verifica della conformita' dei piani agli indirizzi, mentre in via
principale la doglianza e' rivolta a rivendicare «la competenza
diretta a compiere la verifica».
Nel merito, la ricorrente deduce che il presunto carattere
meramente tecnico della verifica non imporrebbe certo l'esercizio
unitario della competenza, ma ne escluderebbe al contrario la
necessita', potendo i criteri tecnici essere applicati anche in sede
locale.
L'interpretazione della difesa erariale, tendente a configurare
in chiave «riduttiva» i poteri ministeriali, secondo la Provincia di
Trento non sarebbe suffragata da elementi chiari ed idonei e, ove
disattesa, determinerebbe la necessita', riconosciuta dalla stessa
Avvocatura dello Stato, del coinvolgimento della Provincia autonoma,
«che dovrebbe valere non solo per l'atto di verifica ma anche per la
determinazione degli indirizzi, come richiesto nel ricorso».
17. - Anche l'Avvocatura dello Stato, in prossimita' dell'udienza
pubblica, ha presentato due memorie.
Nella prima, relativa ai ricorsi n. 1 e n. 107 del 2004, proposti
dalla Regione Toscana, la difesa erariale rileva anzitutto che la
Regione ricorrente, con legge 24 febbraio 2005, n. 39 (Disposizioni
in materia di energia), ha proceduto alla disciplina del settore
energetico, con disposizioni a suo avviso simmetriche rispetto a
quelle statali impugnate con i predetti ricorsi.
Essendo stata tale legge regionale fatta oggetto, a sua volta, di
impugnativa statale, la difesa erariale evidenzia l'opportunita' di
una trattazione congiunta dei ricorsi.
Sempre in via preliminare, l'Avvocatura dello Stato afferma che
il ricorso proposto contro il decreto-legge n. 239 del 2003, come
risultante dalla legge di conversione, sarebbe «superato nelle parti
rivolte contro norme abrogate prima che trovassero attuazione».
Nel merito, la difesa erariale, dopo aver richiamato i principi
posti a fondamento della sentenza di questa Corte n. 6 del 2004, pone
in evidenza la circostanza che la disciplina di un «sistema a rete»,
quale quello energetico, considerata la necessaria unitarieta' della
rete elettrica nazionale, «non disarticolabile territorialmente»,
comporterebbe la conclusione che «la competenza, ai sensi
dell'art. 118 Cost., non puo' essere che dello Stato nella cui
legislazione esclusiva la materia viene a rientrare».
Nel merito delle singole censure, la difesa erariale espone
ulteriori controdeduzioni ai motivi posti a fondamento dei ricorsi
considerati.
In particolare, quanto alle censure relative all'art. 1, commi 1
e 3, del decreto-legge n. 239 del 2003, l'Avvocatura dello Stato
ribadisce che il titolo della competenza statale sarebbe da
ricondurre alla materia della tutela dell'ambiente.
Anche nei ricorsi n. 2 e n. 109 del 2004 l'Avvocatura dello Stato
ha presentato una memoria unitaria, deducendo in primo luogo che le
rivendicazioni della Provincia di Trento non possono trovare
fondamento ne' in base alle invocate disposizioni del titolo V della
Costituzione, ne' facendo riferimento alla supposta maggiore
autonomia consentita dalle norme statutarie (in particolare, dagli
artt. 8 e 9 dello statuto speciale), ai sensi dell'art. 10 della
legge cost. n. 3 del 2001.
Quanto al titolo di competenza riferibile alle previsioni di cui
agli articoli 4, 5 e 6 dello statuto, osserva l'Avvocatura dello
Stato che tali disposizioni individuano una competenza regionale e
non provinciale, sicche' le censure fondate su di esse dovrebbero
considerarsi inammissibili.
Inoltre, la difesa erariale afferma che la disciplina introdotta
dalla legge n. 239 del 2004, «avendo previsto l'intesa con la Regione
o le Regioni interessate», sarebbe da considerare migliorativa
rispetto a quella precedente, per cui dovrebbe conseguentemente
ritenersi che «la Provincia non intenda coltivare ulteriormente
contestazioni sollevate col ricorso precedente».
Quanto alla censura relativa alla mancata previsione della
competenza collegiale del Governo in tema di esercizio del potere
sostitutivo, l'Avvocatura dello Stato deduce l'inammissibilita' della
questione, richiamandosi alla sentenza n. 236 del 2004 di questa
Corte, per non essere state adottate le relative norme attuative e
comunque perche' la Provincia autonoma ricorrente «non denuncia
alcuna lesione della sua sfera di competenza».
La questione sarebbe comunque infondata nel merito, potendosi
ricavare una interpretazione adeguatrice della disciplina censurata,
secondo la quale il potere sostitutivo potrebbe essere esercitato
solo ricorrendo i presupposti di cui all'art. 120 Cost.
Tale potere sostitutivo, poi, troverebbe fondamento nella tutela
dell'unita' giuridica ed economica dello Stato e nella tutela dei
livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e
sociali.
Richiamandosi ancora una volta alle sentenze n. 6 e n. 27 del
2004, la difesa erariale esclude che i procedimenti di intesa possano
risultare incompatibili con la previsione di un potere sostitutivo,
osservando che eventuali prassi applicative, che non risultassero
garanti delle prerogative delle Regioni per difetto di leale
collaborazione, potrebbero essere censurate nella forma del
«conflitto di attribuzione contro il singolo atto».
18. - Ha infine depositato due memorie, relative,
rispettivamente, al ricorso n. 107 del 2004 e al ricorso n. 109 del
2004, la S.p.a. ENEL, la quale ha concluso per l'infondatezza di
entrambi i ricorsi, preliminarmente argomentando circa la propria
legittimazione ad intervenire del giudizio.
Ad avviso della societa' interveniente, tale giudizio, ancorche'
proposto in via d'azione, «sembra andare ben oltre gli ambiti delle
incertezze definitorie circa i confini fra competenze legislative
regionali e statali», implicando invece la partecipazione della
predetta societa', la quale, in qualita' di concessionario
dell'attivita' di distribuzione dell'energia elettrica in base al
d.m. 13 ottobre 2003 (Conferma della concessione ad ENEL
Distribuzione S.p.a. dell'attivita' di distribuzione di energia
elettrica nei comuni di cui agli allegati 1, 2 e 3, gia' attribuita
ad ENEL S.p.a. con d.m. 28 dicembre 1995, e adeguamento della
relativa convenzione), «assume le funzioni di indirizzo strategico e
di coordinamento dell'assetto industriale e delle attivita'
esercitate dalle societa' da essa controllate», ai sensi
dell'art. 13, comma 1, del d.lgs. n. 79 del 1999.
La legittimazione ad intervenire nel giudizio si fonderebbe,
inoltre, sulla necessita' di assicurare «una esauriente acquisizione
di elementi oggettivi di giudizio», anche in relazione alla
necessita' di garantire il rispetto dei principi comunitari recepiti
dalla legislazione impugnata.
Conseguentemente, ad avviso della societa' interveniente, un
eventuale accoglimento del ricorso lederebbe il proprio diritto di
liberta' di iniziativa economica (art. 41 Cost.), nonche' il proprio
diritto di difesa (art. 24 Cost.), ove essa non avesse potuto
interloquire sulle questioni dedotte.
Considerato in diritto
1. - La Regione Toscana e la Provincia autonoma di Trento, con
distinti ricorsi, hanno impugnato alcune disposizioni del
decreto-legge 29 agosto 2003, n. 239 (Disposizioni urgenti per la
sicurezza e lo sviluppo del sistema elettrico nazionale e per il
recupero di potenza di energia elettrica), quale convertito, con
modificazioni, nella legge 27 ottobre 2003, n. 290, nonche' numerose
disposizioni della legge 23 agosto 2004, n. 239 (Riordino del settore
energetico, nonche' delega al Governo per il riassetto delle
disposizioni vigenti in materia di energia).
Le prospettazioni contenute nei ricorsi introduttivi dei giudizi
sollevano rilievi di costituzionalita' sostanzialmente analoghi e
sintetizzabili nella asserita violazione dei seguenti parametri
costituzionali, integrati - in relazione alle doglianze della
Provincia autonoma di Trento - dal riferimento all'art. 10 della
legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V
della parte seconda della Costituzione), in combinato disposto con il
regime di autonomia speciale delineato dagli artt. 8 e 16 dello
statuto di cui al d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del
testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige) e dalle relative norme di
attuazione di cui al d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per la Regione Trentino-Alto Adige
in materia di urbanistica ed opere pubbliche), al d.P.R. 26 marzo
1977, n. 235 (Norme di attuazione dello statuto speciale della
regione Trentino-Alto Adige in materia di energia), nonche' al d.lgs.
16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per
il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi
statali e leggi regionali e provinciali, nonche' la potesta' statale
di indirizzo e coordinamento); in particolare, sono invocati:
a) l'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto sarebbe lesa la
sfera di competenza regionale in materie affidate alla competenza
legislativa concorrente.
Questo gruppo di questioni investe le seguenti disposizioni del
decreto-legge n. 239 del 2003, quale convertito, con modificazioni,
nella legge n. 290 del 2003:
l'art. 1, commi 1 e 3, e l'art. 1-sexies, commi 1, 2 e 8
(Regione Toscana); l'art. 1-ter, comma 2, e l'art. 1-sexies, commi da
1 a 6 (Provincia di Trento);
investe inoltre le seguenti disposizioni della legge n. 239 del 2004:
l'art. 1, comma 4, lettere c) e f); l'art. 1, comma 7,
lettere g), h) e i); l'art. 1, comma 8, lettera a), punti 3 e 7
(Regione Toscana); l'art. 1, comma 24, lettera a) (Regione Toscana e
Provincia di Trento); l'art. 1, comma 26 (Regione Toscana e Provincia
di Trento); l'art. 1, commi 56, 57, 58, 77, 78, 79, 80, 81, 82, 83,
84 e 121 (Regione Toscana);
b) l'art. 117, quarto comma, Cost., in quanto sarebbe violata
la competenza legislativa residuale delle Regioni:
in materia di «distribuzione locale dell'energia», in
relazione alle seguenti disposizioni della legge n. 239 del 2004:
l'art. 1, comma 2, lettera c); l'art. 1, comma 8, lettera a), punto
7; l'art. 1, comma 33 (Regione Toscana);
in materia di «stoccaggio di gas naturale in giacimento»,
in relazione all'art. 1, comma 8, lettera b), punto 3, della legge
n. 239 del 2004 (Regione Toscana);
in materia di «lavorazione e stoccaggio di oli minerali»,
in relazione all'art. 1, commi 56, 57 e 58, della legge n. 239 del
2004 (Regione Toscana);
c) l'art. 118 Cost., sotto il profilo della insussistenza
delle esigenze unitarie che possono giustificare l'avocazione, da
parte dello Stato, di funzioni amministrative.
Questa tipologia di censure investe le seguenti disposizioni del
decreto-legge n. 239 del 2003, quale convertito, con modificazioni,
nella legge n. 290 del 2003:
l'art. 1, commi 1 e 3 e l'art. 1-sexies, commi 1 e 2 (Regione
Toscana); l'art. 1-ter, comma 2 e l'art. 1-sexies, commi da 1 a 6
(Provincia di Trento);
investe inoltre le seguenti disposizioni della legge n. 239 del 2004:
l'art. 1, comma 4, lettere c) e f); l'art. 1, comma 8,
lettera a), punto 7, e lettera b), punto 3 (Regione Toscana);
l'art. 1, comma 24, lettera a) e l'art. 1, comma 26 (Provincia di
Trento); l'art. 1, commi 33 e 84 (Regione Toscana);
d) il combinato disposto degli artt. 117 e 118 Cost., in
relazione al fatto che l'intervento del legislatore statale nella
allocazione di funzioni amministrative presso organi dello Stato
sarebbe avvenuto al di fuori dell'ambito delle materie di propria
competenza esclusiva, in assenza dei presupposti indicati dalla
sentenza n. 303 del 2003 (specificati nella sentenza n. 6 del 2004)
e, comunque, senza la previsione di strumenti di collaborazione
regionale adeguati (e, particolarmente, di forme di intesa in senso
«forte») rispetto all'esercizio in concreto delle suddette funzioni
amministrative.
Tali questioni investono le seguenti disposizioni del
decreto-legge n. 239 del 2003, quale convertito, con modificazioni,
nella legge n. 290 del 2003:
l'art. 1, commi 1 e 3, e l'art. 1-sexies, commi 1 e 2
(Regione Toscana); l'art. 1-ter, comma 2, e l'art. 1-sexies, commi 1,
2, 3, 4 e 6 (Provincia di Trento);
investono inoltre le seguenti disposizioni della legge n. 239 del
2004:
l'art. 1, comma 7, lettere g), h) e i); l'art. 1, comma 8,
lettera a), punti 3 e 7; l'art. 1, comma 8, lettera b), punto 3
(Regione Toscana); l'art. 1, comma 24, lettera a), (Regione Toscana e
Provincia di Trento); l'art. 1, comma 26 (Regione Toscana e Provincia
di Trento); l'art. 1, commi 33, 77, 78, 79, 80, 81, 82 e 83 della
legge n. 239 del 2004 (Regione Toscana);
e) l'art. 117, sesto comma, Cost., in quanto l'art. 1-sexies,
comma 2, del decreto-legge n. 239 del 2003, quale convertito, con
modificazioni, nella legge n. 290 del 2003, avrebbe previsto un
potere sostanzialmente regolamentare nell'ambito di materie non di
competenza legislativa esclusiva statale (Regione Toscana e Provincia
di Trento);
f) l'art. 119 Cost., sotto il profilo della asserita lesione,
da parte dell'art. 1, comma 4, lettera c), della legge n. 239 del
2004, dell'autonomia finanziaria delle Regioni (Regione Toscana);
g) l'art. 120 Cost., in relazione alla previsione di un
potere sostitutivo statale in affermato contrasto con i presupposti
costituzionali per l'attribuzione e l'esercizio di un simile potere.
Tali questioni investono l'art. 1-sexies, comma 5, del
decreto-legge n. 239 del 2003, quale convertito, con modificazioni,
nella legge n. 290 del 2003 (Provincia di Trento), e l'art. 1,
comma 26, della legge n. 239 del 2004 (Regione Toscana e Provincia di
Trento);
h) lo statuto speciale della Regione Trentino-Alto
Adige/Südtirol di cui al d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione
del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige), e alcune disposizioni di
attuazione dello stesso, sotto il profilo della lesione «autonoma»,
id est non riferita alla applicazione della maggiore autonomia
riconosciuta dalle disposizioni del Titolo V della Costituzione,
delle competenze statutarie della Provincia di Trento, da parte
dell'art. 1-sexies, comma 5, del decreto-legge n. 239 del 2003, quale
convertito, con modificazioni, nella legge n. 290 del 2003, in
relazione al regime dei poteri sostitutivi statali applicabile nella
Provincia autonoma;
i) gli artt. 95, terzo comma, e 97, primo e secondo comma,
Cost., sotto il profilo della asserita lesione delle riserve di legge
in materia di attribuzioni degli organi della pubblica
amministrazione e di delimitazione del rapporto tra autorita'
pubbliche e liberta' dei soggetti, in relazione alle previsioni
contenute nell'art. 1-sexies, comma 2, del decreto-legge n. 239 del
2003, quale convertito, con modificazioni, nella legge n. 290 del
2003 (Provincia di Trento);
j) gli artt. 3 e 97 Cost., in relazione alla affermata
violazione del canone di buona amministrazione - anche con
riferimento alla ritenuta illogicita' ed irrazionalita' della
disciplina censurata - da parte dell'art. 1, comma 4, lettera f),
della legge n. 239 del 2004 (Regione Toscana);
k) l'art. 76 Cost., sotto il profilo dell'eccessiva
genericita' dei principi e criteri direttivi contenuti nella
disposizione di delega di cui all'art. 1, comma 121, della legge
n. 239 del 2004 (Regione Toscana).
2. - Considerata l'identita' di materia, nonche' la sostanziale
analogia delle questioni prospettate, i giudizi possono essere
riuniti per essere affrontati congiuntamente e decisi con unica
sentenza.
3. - Con ordinanza letta nella pubblica udienza del 24 maggio
2005 e allegata alla presente sentenza, in conformita' al costante
orientamento di questa Corte, sono stati dichiarati inammissibili gli
interventi spiegati da ENEL S.p.a. nei giudizi introdotti con i
ricorsi n. 107 e n. 109 del 2004.
4. - Il ricorso della Provincia autonoma di Trento n. 2 del 2004
risulta notificato al Presidente del Consiglio dei ministri presso la
Presidenza del Consiglio oltre il termine perentorio di sessanta
giorni di cui all'art. 32, comma 2, della legge 11 marzo 1953, n. 87
(Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale), a motivo della documentata impossibilita' del
destinatario a ricevere l'atto nei termini (24 dicembre 2003), per la
chiusura dell'Ufficio protocollo della Presidenza del Consiglio,
mentre risulta notificato nei termini presso l'Avvocatura dello
Stato. Sebbene questa Corte, con la sentenza n. 295 del 1993, abbia
dichiarato l'inammissibilita' del ricorso in un caso in parte analogo
(ma allora la tardivita' della notifica era da imputare all'ufficiale
giudiziario e non al destinatario), il ricorso deve essere
considerato ammissibile in forza dell'orientamento della piu' recente
giurisprudenza costituzionale (cfr. sentenze n. 28 del 2004 e n. 477
del 2002, nonche' ordinanza n. 97 del 2004), che ha affermato il
principio di scissione fra il momento in cui la notificazione deve
intendersi perfezionata nei confronti del notificante - e che
coincide con il momento della consegna dell'atto all'ufficiale
giudiziario - rispetto al momento in cui essa si perfeziona per il
destinatario dell'atto.
5. - Parimenti ammissibili devono essere considerate le
specifiche censure formulate dalla Regione Toscana nel ricorso n. 1
del 2004 avverso l'art. 1, commi 1 e 3, del decreto-legge n. 239 del
2003, quale convertito, con modificazioni, dalla legge n. 290 del
2003. Non puo' essere accolta, infatti, l'eccezione del Presidente
del Consiglio dei ministri di tardivita' dell'impugnazione in quanto
effettuata solo dopo l'entrata in vigore della legge di conversione
del decreto legge nei confronti di disposizioni non modificate in
sede di conversione. La giurisprudenza di questa Corte e' costante
nel riconoscere la tempestivita' della impugnazione dei decreti legge
successivamente alla loro conversione, la quale ne stabilizza la
presenza all'interno dell'ordinamento (cfr. sentenze n. 62 del 2005,
n. 287 del 2004, n. 25 del 1996, n. 192 del 1970 e n. 113 del 1967).
6. - Deve invece essere dichiarata inammissibile la censura di
cui al precedente par. 1, sub f), concernente l'art. 1, comma 4,
lettera c), della legge n. 239 del 2004, formulata dalla Regione
Toscana nel ricorso n. 107 del 2004. La ricorrente, infatti, si
limita a prospettare - in termini ipotetici e comunque troppo
generici - la violazione dell'art. 119 Cost., in quanto
l'indeterminatezza della nozione di «effetto economico indiretto»
contemplata nella disposizione impugnata potrebbe «diventare uno
strumento per limitare l'autonomia di entrata e di spesa riconosciuta
alle Regioni dalla norma costituzionale».
7. - Anche la censura di cui al precedente par. 1, sub h),
formulata dalla Provincia di Trento e concernente l'art. 1-sexies,
comma 5, del decreto-legge n. 239 del 2003, quale convertito, con
modificazioni, nella legge n. 290 del 2003, in relazione al regime
dei poteri sostitutivi statali applicabile nella Provincia autonoma,
deve essere dichiarata inammissibile. Nel ricorso si sostiene che,
con riguardo alla Provincia autonoma, «le clausole giustificatrici di
un eventuale potere sostitutivo statale andrebbero ricercate non
nell'art. 120, secondo comma, Cost., ma nelle specifiche disposizioni
statutarie», dal momento che la previsione di un tale potere non
realizzerebbe «quelle piu' ampie condizioni di autonomia» in
relazione alle quali la legge cost. n. 3 del 2001 consente
l'applicazione delle proprie norme anche alle Regioni speciali e alle
Province autonome di Trento e di Bolzano.
Una simile prospettazione non puo' essere condivisa. Tali enti,
infatti, non possono rivendicare - come fa invece la ricorrente -
forme e condizioni di autonomia riconosciute dal titolo V della
Costituzione in base all'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001 e,
contestualmente, affermare altresi' la perdurante vigenza, nella
stessa materia, del particolare regime individuato nello statuto e
nelle relative norme di attuazione allo scopo di delimitare o ridurre
i poteri statali previsti dalla disciplina costituzionale ordinaria
della quale si sostiene l'applicabilita'. Cio' non appare possibile
soprattutto a causa della assoluta specialita' della norma contenuta
nel citato art. 10, che rende estensibile alle Regioni speciali e
alle Province autonome di Trento e di Bolzano le disposizioni della
legge cost. n. 3 del 2001 che riconoscano forme di autonomia piu'
ampie, sulla base di una valutazione necessariamente complessiva e
pertanto comprensiva sia dei nuovi poteri che dei relativi limiti,
espressi od impliciti, contenuti nel nuovo titolo V.
Proprio in relazione al potere sostitutivo, peraltro, questa
Corte ha gia' affermato che esso «fa [...] sistema con le norme
costituzionali di allocazione delle competenze, assicurando comunque,
nelle ipotesi patologiche, un intervento di organi centrali a tutela
di interessi unitari. E tale sistema non potrebbe essere
disarticolato, in applicazione della "clausola di favore", nei
confronti delle Regioni ad autonomia differenziata, dissociando il
titolo di competenza dai meccanismi di garanzia ad esso immanenti»
(cfr. sentenza n. 236 del 2004).
8. - Deve essere altresi' esclusa l'ammissibilita' delle
questioni di legittimita' costituzionale di cui al precedente par. 1,
sub i), sollevate dalla Provincia di Trento e concernenti l'art.
1-sexies, comma 2, del decreto-legge n. 239 del 2003, quale
convertito, con modificazioni, nella legge n. 290 del 2003, in
relazione agli artt. 95, terzo comma, e 97, primo e secondo comma,
Cost. Come questa Corte ha costantemente affermato, le Regioni
possono far valere nei giudizi in via principale il contrasto con
norme costituzionali diverse da quelle contenute negli artt. 117, 118
e 119 «soltanto se esso si risolva in una esclusione o limitazione
dei poteri regionali [...], senza che possano aver rilievo denunce di
illogicita' o di violazione di principi costituzionali che non
ridondino in lesioni delle sfere di competenza regionale» (cosi', da
ultimo, la sentenza n. 50 del 2005, ma cfr. anche le sentenze n. 287,
n. 286, n. 280, e n. 196 del 2004, n. 303 del 2003). Nel caso di
specie, la ricorrente si limita a rilevare che la disposizione
censurata violerebbe le riserve di legge contemplate negli artt. 95 e
97 Cost., in ragione della «incidenza» che l'emanazione dell'atto di
normazione secondaria ivi previsto (per la disciplina di norme
procedimentali e l'individuazione sia delle autorita' competenti al
rilascio dell'autorizzazione unica sia degli atti sostituiti da tale
autorizzazione) determinerebbe «nelle sfere di competenza e nelle
attribuzioni degli organi», nonche' «nella delimitazione fondamentale
del rapporto tra le pubbliche autorita' e le liberta' dei soggetti».
Nella prospettazione della censura manca dunque qualunque riferimento
argomentativo al fatto che dalla invocata violazione delle riserve di
legge indicate possa derivare una compressione dei poteri della
ricorrente e cio' impedisce senz'altro di affrontare il merito della
questione.
9. - Per le medesime ragioni devono essere dichiarate
inammissibili le censure di cui al precedente par. 1, sub j) e sub
k), formulate dalla Regione Toscana e concernenti l'art. 1, comma 4,
lettera f), e l'art. 1, comma 121, della legge n. 239 del 2004, in
relazione alla asserita violazione - rispettivamente - degli artt. 3
e 97 Cost., sotto il profilo del contrasto con il canone di buona
amministrazione anche con riferimento alla ritenuta illogicita' ed
irrazionalita' della disciplina prevista nella prima disposizione, e
dell'art. 76 Cost., per la genericita' dei principi e criteri
direttivi della delega legislativa contenuta nella seconda
disposizione. Anche in questi casi, infatti, la ricorrente non
argomenta in alcun modo circa la connessione tra tali vizi e la
asserita compressione dei propri poteri.
10. - Deve essere dichiarata cessata la materia del contendere in
relazione alle questioni sollevate, da entrambe le ricorrenti,
avverso l'art. 1-sexies, commi 1, 2, 3 e 4, del decreto-legge n. 239
del 2003, quale convertito, con modificazioni, nella legge n. 290 del
2003, per violazione dell'art. 117, terzo e sesto comma, e
dell'art. 118 Cost., nonche' del principio di leale collaborazione.
Successivamente alla proposizione dei ricorsi, infatti, il testo
originario dei commi da 1 a 4 dell'art. 1-sexies del decreto-legge
n. 239 del 2003, e' stato abrogato e sostituito ad opera dell'art. 1,
comma 26, della legge n. 239 del 2004 (a sua volta oggetto di
specifiche censure, che peraltro concernono profili diversi delle
nuove disposizioni del suddetto art. 1-sexies rispetto alle ragioni
di doglianza qui considerate: cfr., infra, paragrafi 29, 30 e 31), il
quale, per la parte che qui rileva, individua le autorita' competenti
al rilascio dell'autorizzazione nel Ministero delle attivita'
produttive, che provvede di concerto con il Ministero dell'ambiente,
previa intesa con la Regione o le Regioni interessate, indicando
inoltre il contenuto dell'autorizzazione, disciplinando il
procedimento per il suo rilascio e fissando il termine entro il quale
esso deve essere concluso.
L'introduzione della necessita' dell'intesa con la Regione ai
fini del rilascio dell'autorizzazione alla costruzione ed esercizio
degli elettrodotti facenti parte della rete nazionale di trasporto
dell'energia elettrica, nonche' la soppressione del rinvio ad un atto
regolamentare statale per la disciplina del procedimento e
l'individuazione delle autorita' competenti, sono tali da far venire
meno le originarie ragioni di doglianza prospettate dalle ricorrenti
in relazione alle disposizioni dell'art. 1-sexies, commi da 1 a 4,
del decreto-legge n. 239 del 2003, nel testo risultante dalla
conversione nella legge n. 290 del 2003.
Poiche' la formulazione originaria delle disposizioni impugnate
non e' attualmente piu' in vigore, considerata la mancanza di atti
applicativi nel periodo della loro vigenza, viene meno la necessita'
di una pronuncia di questa Corte.
11. - Similmente, deve essere dichiarata cessata la materia del
contendere in relazione alle questioni sollevate dalla Provincia
autonoma di Trento avverso l'art. 1-sexies, comma 6, del
decreto-legge n. 239 del 2003, quale convertito, con modificazioni,
nella legge n. 290 del 2003, per violazione dell'art. 117, terzo
comma, e dell'art. 118 Cost., nonche' del principio di leale
collaborazione.
La disposizione, nel suo testo originario, prevedeva che lo Stato
e le Regioni interessate stipulassero accordi di programma «con i
quali sono definite le modalita' organizzative e procedimentali per
l'acquisizione del parere regionale nell'ambito dei procedimenti
autorizzativi delle opere inserite nel programma triennale di
sviluppo della rete elettrica di trasmissione nazionale e delle opere
di rilevante importanza che interessano il territorio di piu' Regioni
anche per quanto attiene al trasporto nazionale del gas naturale e
degli oli minerali».
La successiva legge n. 239 del 2004, all'art. 1, comma 27, si e'
limitata ad introdurre una modifica non rilevante ai fini del
presente giudizio, sopprimendo il riferimento al «trasporto nazionale
del gas naturale e degli oli minerali» e cosi' lasciando il comma 6
dell'art. 1-sexies del decreto-legge n. 239 del 2003 formalmente in
vigore. Tuttavia, in ragione del fatto che la previsione del «parere
regionale» per l'autorizzazione delle opere indicate dalla
disposizione in esame e' da considerare implicitamente abrogata dalla
piu' generale previsione dell'«intesa con la Regione o le Regioni
interessate» - di cui al gia' citato nuovo comma 1 dello stesso
art. 1-sexies per l'autorizzazione alla costruzione ed esercizio
degli elettrodotti facenti parte della rete nazionale di trasporto
dell'energia elettrica, si deve ritenere che la disposizione
censurata sia rimasta priva di qualunque contenuto normativo.
Anche in questo caso, pertanto, in assenza di una qualche
applicazione medio tempore della norma impugnata, occorre prendere
atto del venir meno della necessita' di una pronuncia di questa
Corte.
12. - Prima di trattare il merito delle altre questioni sollevate
dalle ricorrenti, si pone in via logicamente preliminare il problema
di quali siano gli ambiti materiali individuati dal titolo V della
Costituzione a cui possano essere ricondotte le disposizioni
impugnate.
Non vi e' dubbio che esse siano agevolmente riconducibili, almeno
nella loro grande maggioranza, alla materia «produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia», di cui al terzo comma
dell'art. 117 Cost; cio' e' riconosciuto dallo stesso legislatore
nazionale, che nell'art. 1-sexies del decreto-legge n. 239 del 2003,
quale convertito nella legge n. 290 del 2003, prevede anche alcuni
poteri regionali relativi ai procedimenti di autorizzazione alla
costruzione e all'esercizio di reti energetiche di competenza
regionale, nonche', soprattutto, dall'art. 1, comma 1, della legge
n. 239 del 2004, che qualifica espressamente come «principi
fondamentali in materia energetica, ai sensi dell'art. 117, terzo
comma, della Costituzione, quelli posti dalla presente legge» (seppur
poi riferendosi anche all'incidenza in alcuni ambiti di materie di
competenza esclusiva statale).
D'altra parte, la prevalente riferibilita' alla suddetta materia
di cui all'art. 117, terzo comma, Cost. e' confermata anche da quanto
questa Corte ha espressamente affermato nella sentenza n. 6 del 2004,
in relazione al decreto-legge 7 febbraio 2002, n. 7 (Misure urgenti
per garantire la sicurezza del sistema elettrico nazionale),
convertito nella legge 9 aprile 2002, n. 55, il cui oggetto appare
riconducibile al medesimo ambito materiale cui afferisce la
disciplina legislativa in esame, in quanto concernente la disciplina
del procedimento amministrativo di modifica e ripotenziamento dei
maggiori impianti di produzione di energia elettrica, ed al quale,
non a caso, espressamente rinvia l'art. 1-sexies, comma 8, del
decreto-legge n. 239 del 2003.
Priva di fondamento deve ritenersi la pretesa delle ricorrenti di
utilizzare come autonomo parametro del giudizio sulla legislazione in
oggetto la competenza regionale o provinciale in tema di «governo del
territorio» o di «urbanistica». Questa Corte ha ripetutamente
affermato che la disciplina del governo del territorio deve essere
considerata «ben piu' ampia» dei profili tradizionalmente
appartenenti all'urbanistica e all'edilizia, in quanto «comprensiva,
in linea di principio, di tutto cio' che attiene all'uso del
territorio e alla localizzazione di impianti o attivita» e
riconducibile, in definitiva, all'«insieme delle norme che consentono
di identificare e graduare gli interessi in base ai quali possono
essere regolati gli usi ammissibili del territorio» (cfr. sentenze
n. 196 del 2004, n. 362, n. 331, n. 307 e n. 303 del 2003). La
competenza legislativa regionale in materia di «governo del
territorio» ha dunque un ambito oggettivo assai esteso, ma non puo'
arrivare a comprendere tutta la disciplina concernente la
programmazione, la progettazione e la realizzazione delle opere o
l'esercizio delle attivita' che, per loro natura, producono un
inevitabile impatto sul territorio.
L'ambito materiale cui ricondurre le competenze relative ad
attivita' che presentano una diretta od indiretta rilevanza in
termini di impatto territoriale, va ricercato non secondo il criterio
dell'elemento materiale consistente nell'incidenza delle attivita' in
questione sul territorio, bensi' attraverso la valutazione
dell'elemento funzionale, nel senso della individuazione degli
interessi pubblici sottesi allo svolgimento di quelle attivita',
rispetto ai quali l'interesse riferibile al «governo del territorio»
e le connesse competenze non possono assumere carattere di
esclusivita', dovendo armonizzarsi e coordinarsi con la disciplina
posta a tutela di tali interessi differenziati.
Non puo', altresi', essere condivisa la tesi dell'Avvocatura
generale dello Stato, specialmente nelle memorie precedenti alla
sentenza n. 6 del 2004, volta a rivendicare in materia una esclusiva
competenza legislativa dello Stato sulla base dell'art. 117, secondo
comma, lettera h), Cost., in quanto l'efficienza del sistema
elettrico nazionale atterrebbe alla «sicurezza ed all'ordine
pubblico», nonche' sulla base dell'art. 117, secondo comma,
lettera m), Cost., in quanto la continuita' dell'erogazione di
energia garantirebbe i livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su
tutto il territorio nazionale.
Come gia' chiarito nella citata sentenza n. 6 del 2004, relativa
proprio alla produzione e distribuzione dell'energia, la materia
«ordine pubblico e sicurezza» di cui al secondo comma dell'art. 117
Cost. riguarda, per ormai costante giurisprudenza di questa Corte,
solo gli interventi finalizzati alla prevenzione dei reati e al
mantenimento dell'ordine pubblico (cfr. sentenze n. 407 del 2002,
n. 6, n. 162, n. 428 del 2004 e n. 95 del 2005) e non certo la
sicurezza tecnica o la sicurezza dell'approvvigionamento dell'energia
elettrica, mentre eventuali turbative dell'ordine pubblico in
conseguenza di gravi disfunzioni del settore energetico potrebbero
semmai legittimare l'esercizio da parte del Governo dei poteri di cui
all'art. 120, secondo comma, Cost.
Del pari, improprio e' il riferimento all'art. 117, secondo
comma, lettera m), Cost., poiche' il potere di predeterminare
eventualmente - sulla base di apposite disposizioni di legge - i
«livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e
sociali», anche nelle materie che la Costituzione affida alla
competenza legislativa delle Regioni, non puo' trasformarsi nella
pretesa dello Stato di disciplinare e gestire direttamente queste
materie, escludendo o riducendo radicalmente il ruolo delle Regioni.
In ogni caso, tale titolo di legittimazione puo' essere invocato solo
«in relazione a specifiche prestazioni delle quali la normativa
nazionale definisca il livello essenziale di erogazione», mentre esso
non e' utilizzabile «al fine di individuare il fondamento
costituzionale della disciplina, da parte dello Stato, di interi
settori materiali» (cfr., da ultimo, la sentenza n. 285 del 2005).
13. - Le considerazioni appena svolte consentono di affrontare,
prima delle altre, le questioni sollevate dalla Regione Toscana con
riferimento ad alcune disposizioni della legge n. 239 del 2004, in
relazione alla asserita violazione dell'art. 117, quarto comma, Cost.
(cfr. par. 1, sub b). La tesi della ricorrente e' che il legislatore
statale avrebbe illegittimamente disciplinato alcuni ambiti materiali
che sarebbero da considerare estranei alla materia «produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia», di cui al terzo
comma dell'art. 117 Cost; si tratterebbe, in particolare, della
«distribuzione locale di energia», dello «stoccaggio del gas naturale
in giacimento» e della «lavorazione e stoccaggio di oli minerali»,
che costituirebbero autonome materie affidate alla competenza
legislativa residuale delle Regioni, ai sensi del quarto comma
dell'art. 117 Cost.
Tali questioni non sono fondate.
La tesi sostenuta nel ricorso, infatti, non puo' essere condivisa
per due diversi ordini di motivi: in primo luogo, l'espressione
utilizzata nel terzo comma dell'art. 117 Cost. deve ritenersi
corrispondere alla nozione di «settore energetico» di cui alla legge
n. 239 del 2004, cosi' come alla nozione di «politica energetica
nazionale» utilizzata dal legislatore statale nell'art. 29 del d.lgs.
31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in
attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59), che era
esplicitamente comprensiva di «qualunque fonte di energia». Su questa
premessa, la legge n. 239 del 2004, riordinando l'intero settore
energetico e determinandone i principi fondamentali, si riferisce
espressamente nell'art. 1, comma 2, lettere a), b) e c), anche alle
attivita' relative agli oli minerali ed al gas naturale, nonche'
genericamente alla distribuzione dell'energia elettrica.
In secondo luogo, la «distribuzione locale dell'energia» e'
nozione utilizzata dalla normativa comunitaria e nazionale, ma solo
come possibile articolazione a fini gestionali della rete di
distribuzione nazionale (cfr. il d.lgs. 16 marzo 1999, n. 79:
«Attuazione della direttiva 96/1992/CE recante norme comuni per il
mercato interno dell'energia elettrica»; si veda, altresi', il d.m.
25 giugno 1999 «Determinazione dell'ambito della rete elettrica di
trasmissione nazionale»); per di piu' essa e' determinata nella sua
consistenza dagli organi e attraverso le procedure operanti a livello
nazionale e comunque sottoposta alla legislazione nazionale e ad una
normativa tecnica unitaria. Si tratta quindi di una nozione rilevante
a livello amministrativo e gestionale, ma che non puo' legittimare
l'individuazione di una autonoma materia legislativa sul piano del
riparto costituzionale delle competenze fra Stato e Regioni.
14. - Deve a questo punto essere affrontato il problema relativo
alla possibilita' per la Provincia autonoma di Trento di rivendicare
i poteri legislativi ed amministrativi nella materia «produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia» che il titolo V
della Costituzione riconosce alle Regioni ad autonomia ordinaria,
sulla base di quanto previsto dall'art. 10 della legge costituzionale
n. 3 del 2001.
La Provincia autonoma di Trento, nel ricorso n. 2 del 2004,
impugna alcune disposizioni della legge n. 290 del 2003, adducendo la
violazione della «generale potesta' legislativa concorrente, ai sensi
del terzo comma dell'art. 117 Cost. (che l'art. 10 della legge
costituzionale n. 3 del 2001 rende applicabile anche ad essa in
quanto, come in questo caso, ne risultino forme di autonomia piu'
ampie rispetto a quelle gia' previste dallo statuto speciale e dalle
relative norme di attuazione)», nonche' dell'autonomia amministrativa
riconosciuta sulla base del principio di sussidiarieta' di cui
all'art. 118 Cost e dei principi affermati nella sentenza di questa
Corte n. 303 del 2003 in relazione all'allocazione di funzioni
amministrative in capo allo Stato.
Analogamente la Provincia di Trento argomenta nel ricorso n. 109
del 2004, in riferimento ad alcune disposizioni della legge n. 239
del 2004, - e cio' malgrado che l'art. 1, comma 1, di questa legge
faccia espressamente «salve le competenze delle Regioni a statuto
speciale e delle Province autonome di Trento e Bolzano», -
aggiungendo che esse «provvedono alle finalita' della presente legge
ai sensi dei rispettivi statuti speciali e delle relative norme di
attuazione». In realta', a tale formula di salvaguardia non puo' che
essere data una interpretazione conforme al sistema costituzionale,
dovendosi ritenere che le competenze statutarie delle Regioni
speciali e delle Province autonome restino ferme solo per le parti in
cui dal titolo V della Costituzione non possano essere ricavate forme
e condizioni piu' ampie di autonomia.
Nel caso di specie, le competenze statutarie in materia di
energia sono sicuramente meno ampie rispetto a quelle riconosciute in
tale materia alle Regioni dall'art. 117, terzo comma, Cost. Non vi
sono dubbi, pertanto, che la Provincia di Trento possa, sulla base
dell'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001, rivendicare una propria
competenza legislativa concorrente nella materia della «produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia» identica a quella
delle Regioni ad autonomia ordinaria (cfr. sentenza n. 8 del 2004), e
quindi anche una potesta' amministrativa piu' ampia - in quanto
fondata sui principi dell'art. 118 Cost. - rispetto a quella ad essa
spettante sulla sola base del d.P.R. n. 235 del 1977, quale integrato
dal d.lgs. 11 novembre 1999, n. 463 (Norme di attuazione dello
statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige in materia di
demanio idrico, di opere idrauliche e di concessioni di grandi
derivazioni a scopo idroelettrico, produzione e distribuzione di
energia elettrica) e dal d.lgs. 15 aprile 2003, n. 118 (Norme di
attuazione dello statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige
che integrano e modificano disposizioni in materia di concessioni di
grandi derivazioni d'acqua a scopo idroelettrico).
15. - Il problema fondamentale che ricorre nel presente giudizio
attiene alla relazione intercorrente fra le disposizioni impugnate ed
i modelli di rapporto fra Stato e Regioni configurabili in base al
titolo V della Costituzione, nella conseguita consapevolezza - come
visto al par. 12 - che la disciplina legislativa oggetto di censura
e' riferibile prevalentemente alla materia «produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia», di cui al terzo comma
dell'art. 117 Cost.
Le norme legislative oggetto del presente giudizio sembrano
essere il frutto, per cio' che riguarda il decreto-legge n. 239 del
2003 e la relativa legge di conversione n. 290 del 2003, di un
intervento normativo originato da alcune urgenti necessita' di
sviluppo del sistema elettrico nazionale e di recupero di potenza,
con una considerazione solo parziale del ruolo delle Regioni in
materia, peraltro accresciuta nella fase della conversione in legge
dell'originario decreto legge. La legge n. 239 del 2004 si configura,
invece, come una legge di generale riordino dell'intero settore
energetico, necessaria anche per dare attuazione allo stesso
art. 117, terzo comma, Cost. in un settore in precedenza largamente
di competenza statale (cfr., ad esempio, l'art. 29 del d.lgs. n. 112
del 1998) e con il quale si intersecano anche alcuni profili inerenti
a materie di sicura competenza esclusiva statale (cio' e' reso
evidente altresi' dalle numerose disposizioni della legge n. 239 del
2004 non impugnate dalle ricorrenti).
In tutte queste norme, per l'area appartenente alla competenza
legislativa regionale di tipo concorrente, il legislatore statale
dispone la «chiamata in sussidiarieta» di una buona parte delle
funzioni amministrative concernenti il settore energetico, con
l'attribuzione di rilevanti responsabilita' ad organi statali e
quindi con la parallela disciplina legislativa da parte dello Stato
di settori che di norma dovrebbero essere di competenza regionale ai
sensi del terzo comma dell'art. 117 Cost.
D'altra parte, cio' emerge espressamente anche dallo stesso
art. 1, comma 1, della legge n. 239 del 2004, il quale afferma che
«gli obiettivi e le linee della politica energetica nazionale,
nonche' i criteri generali per la sua attuazione a livello
territoriale, sono elaborati e definiti dallo Stato che si avvale
anche dei meccanismi di raccordo e di cooperazione con le autonomie
regionali previsti dalla presente legge».
Questa Corte, nella sentenza n. 6 del 2004, ha preso atto che in
un segmento di questa materia si e' gia' di recente intervenuti
tramite il decreto-legge n. 7 del 2002, convertito in legge dalla
legge n. 55 del 2002, in termini giustificabili dal punto di vista
costituzionale solo per una allocazione in capo ad organi dello Stato
di alcune funzioni amministrative relative alla ridefinizione in modo
unitario ed a livello nazionale dei «procedimenti di modifica o di
ripotenziamento dei maggiori impianti di produzione dell'energia
elettrica, in base all'evidente presupposto della necessita' di
riconoscere un ruolo fondamentale agli organi statali nell'esercizio
delle corrispondenti funzioni amministrative».
In quella occasione la valutazione da parte di questa Corte della
effettiva sussistenza dei presupposti che giustificassero la chiamata
in sussidiarieta' dell'amministrazione statale fu positiva, sulla
base del riconoscimento della preminente esigenza di evitare il
pericolo di interruzione della fornitura dell'energia elettrica a
livello nazionale, attraverso una accentuata semplificazione del
procedimento necessario per «la costruzione e l'esercizio degli
impianti di energia elettrica di potenza superiore ai 300 MW termici»
ed opere connesse.
Esigenze analoghe sono sicuramente individuabili anche per le
impugnate disposizioni del decreto-legge n. 239 del 2003, quale
convertito nella legge n. 290 del 2003 (si veda, in particolare,
l'art. 1-sexies, nella parte in cui si riferisce alla riforma e
semplificazione del procedimento di «autorizzazione alla costruzione
ed all'esercizio degli elettrodotti, degli oleodotti, dei gasdotti,
facenti parti delle reti nazionali di trasporto dell'energia»).
Quanto alla legge n. 239 del 2004, il riordino dell'intero
settore energetico, mediante una legislazione di cornice, ma anche la
nuova disciplina dei numerosi settori contermini di esclusiva
competenza statale, appare caratterizzato, sul piano del modello
organizzativo e gestionale, dalla attribuzione dei maggiori poteri
amministrativi ad organi statali, in quanto evidentemente ritenuti
gli unici a cui naturalmente non sfugge la valutazione complessiva
del fabbisogno nazionale di energia e quindi idonei ad operare in
modo adeguato per ridurre eventuali situazioni di gravi carenze a
livello nazionale.
Se dunque non sembrano esservi problemi al fine di giustificare
in linea generale disposizioni legislative come quelle in esame dal
punto di vista della ragionevolezza della chiamata in sussidiarieta',
in capo ad organi dello Stato, di funzioni amministrative relative ai
problemi energetici di livello nazionale, al fine di assicurare il
loro indispensabile esercizio unitario, resta invece da verificare
analiticamente se sussistano le altre condizioni che la
giurisprudenza di questa Corte ha individuato come necessarie perche'
possa essere costituzionalmente ammissibile un meccanismo
istituzionale del genere, che oggettivamente incide in modo
significativo sull'ambito dei poteri regionali.
In particolare, come questa Corte ha gia' chiarito nella sentenza
n. 6 del 2004, e' necessario che la legislazione «detti una
disciplina logicamente pertinente, dunque idonea alla regolazione
delle suddette funzioni, e che risulti limitata a quanto strettamente
indispensabile a tal fine»; inoltre, «essa deve risultare adottata a
seguito di procedure che assicurino la partecipazione dei livelli di
governo coinvolti attraverso strumenti di leale collaborazione o,
comunque, deve prevedere adeguati meccanismi di cooperazione per
l'esercizio concreto delle funzioni amministrative allocate agli
organi centrali». Infatti, nella perdurante assenza di ogni
innovazione nei procedimenti legislativi statali diretta ad
assicurare il necessario coinvolgimento delle Regioni, la
legislazione statale che preveda e disciplini il conferimento delle
funzioni amministrative a livello centrale nelle materie affidate
alla potesta' legislativa regionale «puo' aspirare a superare il
vaglio di legittimita' costituzionale solo in presenza di una
disciplina che prefiguri un iter in cui assumano il dovuto risalto le
attivita' concertative e di coordinamento orizzontale, ovverosia le
intese, che devono essere condotte in base al principio di lealta»
(sentenza n. 303 del 2003).
Cio' tanto piu' in riferimento ad una legislazione come quella
oggetto del presente scrutinio, che spesso si riferisce alla
dimensione «nazionale» (unilateralmente definita) di fenomeni od
attrezzature, da cui sembra che spesso si vogliano escludere le
Regioni, malgrado l'esplicito riferimento alla stessa dimensione
«nazionale» che e' contenuto nella denominazione della materia
«produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia» di cui
al terzo comma dell'art. 117 Cost.
Dovendosi quindi individuare un organo adeguatamente
rappresentativo delle Regioni, ma anche degli enti locali, a loro
volta titolari di molteplici funzioni amministrative senza dubbio
condizionate od incise dalle diverse politiche del settore
energetico, emerge come naturale organo di riferimento la Conferenza
unificata, di cui all'art. 8 del d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281
(Definizione ed ampliamento delle attribuzioni della Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le materie ed i
compiti di interesse comune delle regioni, delle province e dei
comuni, con la Conferenza Stato-citta' ed autonomie locali). D'altra
parte, ad essa fa gia' riferimento la stessa legge n. 239 del 2004,
allorche' prevede in questa materia alcune forme di collaborazione di
Regioni ed enti locali con lo Stato (limitandosi ai commi 7 ed 8
dell'art. 1 di questa legge, cfr., nel comma 7, le lettere o) e p);
nel comma 8, la lettera a), punti 4 e 7, la lettera b), punti 2 e 4,
la lettera c), punti 5 e 6).
16. - Sulla base delle premesse fin qui esposte, le rimanenti
censure prospettate dalle ricorrenti possono essere esaminate nel
merito, con riferimento alle singole disposizioni impugnate.
17 - La Regione Toscana impugna i commi 1 e 3 dell'art. 1 del
decreto-legge n. 239 del 2003, quale convertito, con modificazioni,
nella legge n. 290 del 2003, nella parte in cui attribuiscono al
Ministro delle attivita' produttive, di concerto con il Ministro
dell'ambiente, la competenza ad autorizzare, al fine di garantire la
sicurezza di funzionamento del sistema elettrico nazionale,
l'esercizio temporaneo di singole centrali termoelettriche di potenza
termica superiore a 300 MW, anche in deroga sia ai normali valori
delle emissioni in atmosfera e di qualita' dell'aria, sia ai limiti
di temperatura degli scarichi termici. Queste disposizioni, sul
presupposto della loro riconducibilita' alla materia di legislazione
concorrente «produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia», violerebbero l'art. 117, terzo comma, Cost., in
quanto, attribuendo il potere di deroga dei limiti di emissione in
atmosfera e degli scarichi termici allo Stato, priverebbero le
Regioni della potesta' di esercitare le proprie competenze
legislative in materia.
Sarebbe altresi' violato l'art. 118 Cost., sotto due profili:
innanzitutto perche', trattandosi di materia rientrante nella
competenza legislativa concorrente, spetterebbe alla Regione allocare
l'esercizio delle funzioni amministrative, mentre le disposizioni
impugnate operano esse stesse tale allocazione direttamente in
capo all'amministrazione centrale. In secondo luogo, anche ove si
ritenessero sussistenti esigenze unitarie tali da consentire
l'attrazione delle funzioni in capo allo Stato, non sarebbe prevista
alcuna forma di intesa, in violazione del principio di leale
collaborazione.
Le questioni non sono fondate.
I previsti poteri di deroga temporanei ineriscono, contrariamente
a quanto ritiene la ricorrente, alla materia della «tutela
dell'ambiente» di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.,
con la conseguenza che la loro previsione e la loro disciplina
spettano alla potesta' legislativa esclusiva dello Stato, senza che
ricorra la necessita' di quegli specifici meccanismi di
collaborazione con le Regioni che questa Corte ha ritenuto
indispensabili nelle ipotesi della «chiamata in sussidiarieta» cui si
e' fatto riferimento nel precedente par. 15. Quanto poi alla concreta
allocazione in capo ad organi statali dei poteri di deroga
contemplati dalle norme impugnate, va osservato che i citati poteri
risultano indissolubilmente connessi con il potere principale
attribuito al Ministro di autorizzare «l'esercizio temporaneo di
singole centrali termoelettriche di potenza superiore a 300 MW» per
le finalita' di «garantire la sicurezza di funzionamento del sistema
elettrico nazionale, assicurando la produzione in misura necessaria
alla copertura del fabbisogno nazionale». Anche sulla base di quanto
gia' rilevato nella sentenza n. 6 del 2004, risulta pertanto non
implausibile l'attribuzione di tali poteri ad organi statali ad opera
delle norme impugnate. Stara' poi al normale ed opportuno
coordinamento fra le diverse istituzioni che sono chiamate ad operare
nei medesimi settori, pur nella diversita' delle rispettive
competenze, la creazione di idonei strumenti di reciproca
informazione, in questo caso fra Ministero e Regione interessata.
18. - La Provincia autonoma di Trento impugna l'art. 1-ter,
comma 2, del decreto-legge n. 239 del 2003, nel testo risultante
dalla conversione nella legge n. 290 del 2003, il quale stabilisce
che «il Ministro delle attivita' produttive emana gli indirizzi per
lo sviluppo delle reti nazionali di trasporto dell'energia elettrica
e di gas naturale e approva i relativi piani di sviluppo predisposti,
annualmente, dai gestori delle reti di trasporto». La ricorrente
lamenta che la riserva allo Stato delle funzioni previste dalla
disposizione censurata e, comunque, la mancata previsione di
un'intesa con le Regioni o la Regione interessata violerebbero i
principi di sussidiarieta' e di proporzionalita' di cui all'art. 118
Cost., nonche' il principio di leale collaborazione, dal momento che
sarebbe necessario il rispetto quanto meno delle condizioni previste
nella sentenza n. 303 del 2003 di questa Corte.
Successivamente alla proposizione del ricorso, la disposizione in
esame e' stata abrogata e sostituita ad opera dell'art. 1, comma 24,
lettera a), della legge n. 239 del 2004, cosicche' il testo
attualmente vigente dell'art. 1-ter, comma 2, del decreto-legge
n. 239 del 2003 dispone che «il Ministro delle attivita' produttive
emana gli indirizzi per lo sviluppo delle reti nazionali di trasporto
di energia elettrica e di gas naturale e verifica la conformita' dei
piani di sviluppo predisposti, annualmente, dai gestori delle reti di
trasporto con gli indirizzi medesimi».
Al di la' del carattere satisfattivo o meno della sopravvenienza
normativa rispetto alle pretese della ricorrente (la nuova
disposizione e' stata specificamente impugnata sia dalla Provincia di
Trento, sia dalla Regione Toscana: cfr., infra, par. 28), appare
determinante in questa sede il fatto che l'art. 1-ter, comma 2, del
decreto-legge n. 239 del 2003, nel suo testo originario, risulta aver
avuto una qualche concreta applicazione nel periodo della sua
vigenza, di talche' questa Corte e' chiamata a pronunciarsi sul
merito delle censure prospettate.
Le questioni sono in parte fondate.
Sulla base di quanto argomentato ai paragrafi 12 e 15, non e'
dubbio che la disposizione impugnata intervenga nell'ambito della
materia «produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia», ma che, al tempo stesso, la «chiamata in
sussidiarieta» da parte dello Stato del potere di determinare gli
indirizzi puo' essere giustificata sulla base della necessita' che in
questa materia sia assicurata una visione unitaria per l'intero
territorio nazionale. Peraltro, la rilevanza del potere di emanazione
degli indirizzi per lo sviluppo delle reti nazionali di trasporto
dell'energia elettrica e di gas naturale sulla materia energetica e
la sua sicura indiretta incidenza sul territorio e quindi sui
relativi poteri regionali, rende costituzionalmente obbligata la
previsione di un'intesa in senso forte fra gli organi statali e il
sistema delle autonomie territoriali rappresentato in sede di
Conferenza unificata. Al contrario, l'attivita' di approvazione dei
piani di sviluppo annuali dei gestori delle reti di trasporto, nel
contesto della disposizione in esame, deve essere ritenuta
necessariamente finalizzata a verificare la conformita' dei suddetti
piani agli indirizzi in materia, e dunque - risolvendosi
sostanzialmente nell'esercizio di un potere di controllo, a limitata
discrezionalita', che si esplica a valle dell'attivita' di selezione
e disciplina degli interessi pubblici operata in sede di elaborazione
congiunta tra Stato ed autonomie di quegli indirizzi - puo'
ritenersene giustificata l'attribuzione al solo Ministro preposto
alla gestione amministrativa del settore.
Va pertanto dichiarata la illegittimita' costituzionale
dell'art. 1-ter, comma 2, del decreto-legge n. 239 del 2003, nel
testo risultante dalla conversione in legge operata dalla legge
n. 290 del 2003, limitatamente alla mancata previsione che
l'emanazione da parte del Ministro per le attivita' produttive degli
indirizzi per lo sviluppo delle reti nazionali di trasporto di
energia elettrica e di gas naturale debba essere preceduta
dall'intesa con la Conferenza unificata di cui all'art. 8 del d.lgs.
28 agosto 1997, n. 281.
19. - La Provincia di Trento impugna il comma 5
dell'art. 1-sexies del decreto-legge n. 239 del 2003, nel testo
risultante dalla conversione nella legge n. 290 del 2003, nella parte
in cui stabilisce che «le Regioni disciplinano i procedimenti di
autorizzazione alla costruzione ed all'esercizio di reti energetiche
di competenza regionale in conformita' ai principi e ai termini
temporali di cui al presente articolo, prevedendo che, per le opere
che ricadono nel territorio di piu' Regioni, le autorizzazioni siano
rilasciate d'intesa tra le Regioni interessate». Secondo la
ricorrente, tale previsione contrasterebbe con l'art. 117, terzo
comma, e con l'art. 118 Cost., in quanto limiterebbe la competenza a
disciplinare il potere autorizzatorio regionale alle reti di
carattere non nazionale ed inoltre in quanto vincolerebbe le
competenze regionali anche ai limiti temporali previsti dalla
normativa statale e cioe' a previsioni normative che non
costituiscono principi fondamentali.
La disposizione in questione ha subito una parziale modifica ad
opera dell'art. 1, comma 27, della legge n. 239 del 2004, che ha
sostituito il riferimento alle «reti energetiche» con il piu'
limitato riferimento alle «reti elettriche», ma tale modifica non e'
in grado di assumere alcun rilievo in ordine alla sostanza delle
censure formulate nel ricorso.
Entrambi i profili di censura non sono fondati.
Quanto alla limitazione delle competenze regionali sui
procedimenti autorizzatori alle reti di carattere non nazionale,
valgono le considerazioni svolte nel precedente par. 15, dal momento
che la «chiamata in sussidiarieta» in capo allo Stato dei poteri
autorizzatori concernenti le reti nazionali e' giustificata dalla
sussistenza delle esigenze unitarie gia' evidenziate.
Quanto al secondo profilo, la previsione di un termine entro cui
il procedimento deve concludersi puo' senz'altro qualificarsi come
principio fondamentale della legislazione in materia, essendo
espressione di una generale esigenza di speditezza volta a garantire
uniformemente su tutto il territorio nazionale il celere svolgimento
del procedimento autorizzatorio (cfr. sentenza n. 336 del 2005).
20. - La Provincia di Trento impugna l'art. 1-sexies, comma 5,
del decreto-legge n. 239 del 2003 anche specificamente nella parte in
cui prevede che «in caso di inerzia o mancata definizione
dell'intesa» (che deve intervenire fra le diverse Regioni interessate
ad adottare le autorizzazioni alla costruzione ed esercizio delle
reti di competenza regionale allorche' le relative opere ricadono nel
territorio di piu' Regioni), «lo Stato esercita il potere sostitutivo
ai sensi dell'art. 120 della Costituzione». In tal modo, secondo la
ricorrente, si estenderebbe il potere sostitutivo statale al di la'
delle ipotesi previste dalla norma costituzionale.
La questione non e' fondata.
Occorre considerare, anzitutto, che il secondo comma
dell'art. 120 Cost. individua una serie di situazioni che legittimano
l'esercizio dei poteri sostitutivi da parte del Governo per garantire
taluni interessi essenziali, situazioni entro le quali potrebbe
essere ricondotta - nell'ambito di specifici contesti definiti in via
legislativa - la situazione di mancato conseguimento dell'intesa fra
le Regioni cui si riferisce il comma 5 dell'art. 1-sexies. La
disposizione censurata non pone un obbligo generalizzato di esercizio
del potere governativo e proprio attraverso l'esplicito rinvio
all'art. 120 Cost. non configura una autonoma e diversa fattispecie
di potere sostitutivo. L'esercizio in concreto di tale potere dovra'
dunque fondarsi su una specifica verifica della sussistenza dei
presupposti sostanziali contemplati nella norma costituzionale,
nonche' sul rispetto delle condizioni procedimentali previste
dall'art. 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per
l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3).
21. - La Regione Toscana impugna specificamente il comma 8
dell'art. 1-sexies del decreto-legge n. 239 del 2003, il quale
prevede che «per la costruzione e l'esercizio di impianti di energia
elettrica di potenza superiore a 300 MW termici si applicano le
disposizioni del decreto legge 7 febbraio 2002, n. 7, convertito, con
modificazioni, dalla legge 9 aprile 2002, n. 55», per violazione
dell'art. 117, terzo comma, Cost. La disposizione censurata, secondo
quanto affermato dalla ricorrente, detterebbe una disciplina puntuale
e dettagliata dell'intera materia, cosi' interferendo sulla potesta'
legislativa regionale. Essa, inoltre, violerebbe la competenza della
Regione in materia di «governo del territorio», dal momento che,
nonostante che la costruzione di impianti di potenza superiore a 300
MW interferisca sull'assetto del territorio, non sarebbe
salvaguardata la legislazione regionale in materia.
Tali questioni non sono fondate, per le ragioni illustrate nel
precedente par. 15, nonche' in relazione a quanto gia' deciso da
questa Corte con la sentenza n. 6 del 2004.
22. - La Regione Toscana impugna l'art. 1, comma 4, lettera c),
della legge n. 239 del 2004 il quale, nel prevedere che Stato e
Regioni assicurano l'omogeneita' delle modalita' di fruizione dei
livelli essenziali delle prestazioni concernenti l'energia e dei
criteri di formazione delle tariffe e dei prezzi conseguenti,
stabilisce che essi garantiscono - tra l'altro - «l'assenza di oneri
di qualsiasi specie che abbiano effetti economici diretti o indiretti
ricadenti al di fuori dell'ambito territoriale delle autorita' che li
prevedono». La disposizione contrasterebbe con gli artt. 117 e 118
Cost., in quanto la nozione di «effetto economico indiretto» sarebbe
cosi' ampia e vaga da impedire ogni politica regionale nel settore
energetico; tale previsione, quindi, bloccherebbe o limiterebbe
fortemente l'esercizio delle competenze legislative ed amministrative
della Regione in materia di energia.
Le questioni non sono fondate.
Sul piano della potesta' legislativa, la disposizione censurata
(peraltro riferita sia allo Stato che alle Regioni) si configura
senz'altro come un principio fondamentale di per se' non
irragionevole, ne' tale da limitare in modo eccessivo i poteri del
legislatore regionale.
Se dunque lo Stato ha legittimamente posto un principio
fondamentale della materia, l'asserita illegittima limitazione dei
poteri amministrativi della Regione potrebbe derivare soltanto da un
illegittimo esercizio in concreto delle competenze amministrative
spettanti agli organi dello Stato; quest'ultima evenienza, tuttavia,
rappresenta un rischio al momento solo eventuale, e, nell'ipotesi che
si concretizzasse in termini ritenuti contrastanti con le
disposizioni costituzionali in tema di autonomia regionale, non
mancherebbero alle Regioni interessate idonee forme di tutela, anche
in sede giurisdizionale.
23. - La Regione Toscana impugna l'art. 1, comma 4, lettera f),
della legge n. 239 del 2004, il quale, nel prevedere che Stato e
Regioni assicurano l'adeguato equilibrio territoriale nella
localizzazione delle infrastrutture energetiche, stabilisce che
possano essere previste «eventuali misure di compensazione e di
riequilibrio ambientale e territoriale, qualora esigenze connesse
agli indirizzi strategici nazionali richiedano concentrazioni
territoriali di attivita', impianti ed infrastrutture ad elevato
impatto territoriale, con esclusione degli impianti alimentati da
fonti rinnovabili». La ricorrente asserisce che l'ultima parte di
tale disposizione lederebbe le competenze regionali di cui agli
artt. 117 e 118 Cost. in materia di «governo del territorio», in
quanto anche gli impianti alimentati da fonti rinnovabili potrebbero
avere sul territorio una incidenza tale da giustificare la necessita'
di misure di compensazione e di riequilibrio ambientale e
territoriale.
La censura e' fondata.
La disposizione in questione si risolve, infatti, nella
imposizione al legislatore regionale di un divieto di prendere in
considerazione una serie di differenziati impianti, infrastrutture ed
attivita' per la produzione energetica, ai fini di valutare il loro
impatto sull'ambiente e sul territorio regionale (che, in caso di
loro concentrazione sul territorio, puo' anche essere considerevole)
solo perche' alimentati da fonti energetiche rinnovabili. Tale
previsione eccede il potere statale di determinare soltanto i
principi fondamentali della materia, ai sensi del terzo comma
dell'art. 117 Cost., determinando una irragionevole compressione
della potesta' regionale di apprezzamento dell'impatto che tali opere
possono avere sul proprio territorio, in quanto individua
puntualmente ed in modo analitico una categoria di fonti di energia
rispetto alle quali sarebbe preclusa ogni valutazione da parte delle
Regioni in sede di esercizio delle proprie competenze
costituzionalmente garantite.
Va pertanto dichiarata l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 1, comma 4, lettera f), della legge n. 239 del 2004,
limitatamente alle parole «con esclusione degli impianti alimentati
da fonti rinnovabili».
24. - La Regione Toscana impugna le lettere g) e h) dell'art. 1,
comma 7, della legge n. 239 del 2004, che, nell'elencare i compiti e
le funzioni amministrative spettanti allo Stato (il quale vi provvede
«anche avvalendosi dell'Autorita' per l'energia elettrica ed il
gas»), indica la competenza in tema di «identificazione delle linee
fondamentali dell'assetto del territorio nazionale, con riferimento
all'articolazione territoriale delle reti infrastrutturali
energetiche dichiarate di interesse nazionale ai sensi delle leggi
vigenti» e in tema di «programmazione di grandi reti infrastrutturali
energetiche dichiarate di interesse nazionale ai sensi delle leggi
vigenti».
Tali disposizioni, secondo la prospettazione della ricorrente,
violerebbero gli artt. 117 e 118 Cost. ed il principio di leale
collaborazione, dal momento che escluderebbero «del tutto le Regioni
dalla programmazione delle reti infrastrutturali energetiche di
interesse nazionale e dalla loro articolazione territoriale», benche'
l'esercizio di tali funzioni incida sulle competenze regionali in
materia di energia, nonche' di governo del territorio, tutela della
salute e valorizzazione dei beni culturali ed ambientali. Cio'
avrebbe dovuto comportare, secondo quanto chiarito da questa Corte
con le sentenze n. 303 del 2003 e n. 6 del 2004, la necessita' della
previsione di un'intesa con la Conferenza Stato-Regioni ovvero con la
Conferenza unificata. D'altra parte, come si fa osservare nel
ricorso, disposizioni di questo tipo sarebbero invece previste nella
stessa legge n. 239 del 2004 all'art. 1, comma 8, lettera b), punto
2, in relazione alla rete nazionale dei gasdotti, e all'art. 1,
comma 8, lettera c), punto 6, in relazione alla rete nazionale degli
oleodotti.
La censura e' fondata, in relazione alla mancata previsione di
adeguate forme di leale collaborazione.
Se, come visto al par. 15, appare in generale giustificabile una
chiamata in sussidiarieta' da parte dello Stato dei fondamentali
poteri amministrativi nella materia «produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia» che esigono una unitaria
visione a livello nazionale ed un loro efficace coordinamento con gli
altri connessi poteri in materie di esclusiva competenza legislativa
dello Stato (come quelli, ad esempio, previsti dallo stesso art. 1,
comma 7, della legge n. 239 del 2004 e che non sono stati oggetto di
impugnazione), appare peraltro costituzionalmente necessario che
l'esercizio dei poteri che determinano le linee generali di sviluppo
dell'articolazione territoriale delle reti infrastrutturali
energetiche nazionali, nonche' la loro programmazione, venga
ricondotto a moduli collaborativi con il sistema delle autonomie
territoriali nella forma dell'intesa in senso forte fra gli organi
statali e la Conferenza unificata.
Va pertanto dichiarata la illegittimita' costituzionale
dell'art. 1, comma 7, lettere g) e h), della legge n. 239 del 2004,
nella parte in cui non stabilisce che i poteri statali ivi previsti
siano esercitati previa intesa con la Conferenza unificata di cui
all'art. 8 del d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281.
25. - La Regione Toscana impugna anche la lettera i) dell'art. 1,
comma 7, della legge n. 239 del 2004, che prevede la competenza dello
Stato in tema di «individuazione delle infrastrutture e degli
insediamenti strategici, ai sensi della legge 21 dicembre 2001,
n. 443, e del decreto legislativo 20 agosto 2002, n. 190, al fine di
garantire la sicurezza strategica, ivi inclusa quella degli
approvvigionamenti energetici e del relativo utilizzo, il
contenimento dei costi dell'approvvigionamento energetico del Paese,
lo sviluppo delle tecnologie innovative per la generazione di energia
elettrica e l'adeguamento della strategia nazionale a quella
comunitaria per le infrastrutture energetiche».
Ad avviso della ricorrente sarebbero violati gli artt. 117 e 118
Cost. ed il principio di leale collaborazione, per la mancata
previsione dell'intesa con le Regioni interessate che, invece,
dovrebbe essere considerata necessaria secondo quanto affermato da
questa Corte con la sentenza n. 303 del 2003.
La questione e' fondata.
La disposizione impugnata si limita ad un generico richiamo alla
disciplina contenuta nella legge n. 443 del 2001 e nel d.lgs. n. 190
del 2002, indicando peraltro finalita' solo in parte coincidenti con
quelle contenute nell'art. 1, comma 1, della suddetta legge n. 443
del 2001, nel testo risultante dalle modifiche introdotte
dall'art. 13, comma 3, della legge 1° agosto 2002, n. 166
(Disposizioni in materia di infrastrutture e trasporti). Tale
richiamo, nei termini in cui e' formulato, non consente di ritenere
che la previsione in questione salvaguardi l'indispensabile ruolo
spettante alle autonomie regionali nell'individuazione delle
infrastrutture e degli insediamenti strategici necessari per
garantire il soddisfacimento delle esigenze del settore energetico e,
in particolare, che assicuri che anche tale individuazione sia
effettuata d'intesa con le Regioni e le Province autonome
interessate, cosi' come espressamente dispone il citato comma 1,
dell'art. 1, della legge n. 443 del 2001 gia' scrutinato da questa
Corte nella sentenza n. 303 del 2003. La predisposizione di un
programma di grandi infrastrutture per le finalita' indicate dalla
disposizione impugnata implica necessariamente una forte compressione
delle competenze regionali non soltanto nel settore energetico ma
anche nella materia del governo del territorio, di talche', come gia'
sottolineato nel par. 15, e' condizione imprescindibile per la
legittimita' costituzionale dell'attrazione in sussidiarieta' a
livello statale di tale funzione amministrativa, la previsione di
un'intesa in senso forte con le Regioni nel cui territorio l'opera
dovra' essere realizzata.
Deve pertanto essere dichiarata l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 1, comma 7, lettera i), della legge n. 239 del 2004, nella
parte in cui non prevede che l'individuazione delle infrastrutture e
degli insediamenti strategici ivi contemplata avvenga d'intesa con le
Regioni e le Province autonome interessate.
26. - La Regione Toscana impugna l'art. 1, comma 8, lettera a),
punto 3, della legge n. 239 del 2004, il quale, nell'elencare i
compiti e le funzioni amministrative di competenza dello Stato in
particolare nel settore elettrico, gli attribuisce il potere di
approvare gli «indirizzi di sviluppo della rete di trasmissione
nazionale, considerati anche i piani regionali di sviluppo del
servizio elettrico». Tale disposizione confliggerebbe con gli
artt. 117 e 118 Cost., nonche' con il principio di leale
collaborazione, perche', stante la connessione e l'incidenza di
questi poteri con molteplici materie di competenza legislativa
concorrente, sarebbe stato necessario, in applicazione dei principi
elaborati dalla giurisprudenza costituzionale, prevedere che il loro
esercizio avvenisse d'intesa con la Conferenza Stato-Regioni ovvero
con la Conferenza unificata.
La ricorrente censura altresi' l'art. 1, comma 8, lettera a),
punto 7, il quale attribuisce allo Stato il compito di definire i
«criteri generali per le nuove concessioni di distribuzione
dell'energia elettrica e per l'autorizzazione alla costruzione e
all'esercizio degli impianti di generazione di energia elettrica di
potenza termica superiore ai 300 MW, sentita la Conferenza unificata
e tenuto conto delle linee generali dei piani energetici regionali».
Tale disposizione, nella parte in cui si riferisce alla distribuzione
nazionale dell'energia, prevedendo criteri statali per l'esercizio di
funzioni amministrative attinenti a materie di competenza regionale,
violerebbe gli artt. 117 e 118 Cost., i quali non consentirebbero
allo Stato «di dettare criteri per l'esercizio di funzioni
amministrative che la legge regionale dovrebbe allocare e
disciplinare». In ogni caso, l'illegittimita' della disposizione
impugnata conseguirebbe alla violazione del principio di leale
collaborazione, per la mancata previsione di un'intesa «forte» con la
Conferenza Stato-Regioni.
Le questioni sono in parte fondate.
Sulla base di quanto in precedenza argomentato ai paragrafi 12 e
15, non vi e' dubbio che le disposizioni impugnate ineriscano alla
materia «produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia» e che la chiamata in sussidiarieta' da parte dello
Stato dei poteri amministrativi di determinazione delle linee
generali di sviluppo della rete di trasmissione nazionale
dell'energia elettrica debba essere accompagnata dalla previsione di
idonei moduli collaborativi nella forma dell'intesa in senso forte
fra gli organi statali e la Conferenza unificata, rappresentativa
dell'intera pluralita' degli enti regionali e locali. Analogamente si
deve ritenere per i poteri statali concernenti la determinazione dei
criteri generali per le nuove concessioni di distribuzione
dell'energia elettrica e per il rilascio delle autorizzazioni
relative alle grandi centrali di produzione, per i quali non puo'
essere ritenuto sufficiente il semplice parere della Conferenza
unificata previsto dalla norma impugnata.
Va pertanto dichiarata l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 1, comma 8, lettera a), punto 3, della legge n. 239 del
2004, nella parte in cui non prevede che i poteri statali ivi
contemplati siano esercitati previa intesa con la Conferenza
unificata di cui all'art. 8 del d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281.
Deve inoltre essere dichiarata la illegittimita' costituzionale
dell'art. 1, comma 8, lettera a), punto 7, della legge n. 239 del
2004 nella parte in cui prevede che la Conferenza unificata sia solo
sentita e non debba, invece, essere coinvolta nella forma dell'intesa
sui «criteri generali per le nuove concessioni di distribuzione
dell'energia elettrica e per l'autorizzazione alla costruzione ed
all'esercizio degli impianti di generazione di energia elettrica di
potenza termica superiore ai 300 MW».
27. - La Regione Toscana impugna l'art. 1, comma 8, lettera b),
punto 3, della legge n. 239 del 2004, il quale prevede che lo Stato
assuma le «determinazioni inerenti lo stoccaggio di gas naturale in
giacimento». La disposizione censurata violerebbe gli artt. 117 e 118
Cost. e il principio di leale collaborazione, in quanto l'attrazione
in sussidiarieta' di questa funzione in capo allo Stato non sarebbe
accompagnata dalla previsione di un'intesa con le Regioni, benche'
l'esercizio delle funzioni previste comporti «pesanti ricadute sul
territorio regionale».
La questione e' fondata.
Sulla base di quanto in precedenza argomentato ai paragrafi 12 e
15, non vi e' dubbio che si opera nell'ambito della materia
«produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia» e che
la chiamata in sussidiarieta' da parte dello Stato di un delicato
potere amministrativo, per di piu' connesso con una molteplicita' di
altre funzioni regionali, quanto meno in tema di tutela della salute
e di governo del territorio, deve essere accompagnato dalla
previsione di un'intesa in senso forte fra gli organi statali e le
Regioni e le Province autonome direttamente interessate.
Va pertanto dichiarata l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 1, comma 8, lettera b), punto 3, della legge n. 239 del
2004, nella parte in cui non prevede che il potere statale ivi
contemplato sia esercitato previa intesa con le Regioni e le Province
autonome direttamente interessate.
28. - La Regione Toscana e la Provincia autonoma di Trento
impugnano entrambe l'art. 1, comma 24, lettera a), della legge n. 239
del 2004, che, sostituendo il comma 2 dell'art. 1-ter del
decreto-legge n. 239 del 2003, quale modificato dalla legge di
conversione n. 290 del 2003, ha mantenuto al Ministro delle attivita'
produttive l'emanazione degli «indirizzi per lo sviluppo delle reti
nazionali di trasporto di energia elettrica e di gas naturale»,
disponendo inoltre che il Ministro «verifica la conformita' dei piani
di sviluppo predisposti, annualmente, dai gestori delle reti di
trasporto con gli indirizzi medesimi».
Secondo la nuova formulazione, mentre e' rimasto invariato il
potere del Ministro di emanare gli indirizzi di sviluppo delle reti
nazionali di trasporto dell'energia elettrica e del gas, l'originario
compito di approvazione dei piani di sviluppo predisposti dai gestori
delle reti risulta sostituito con quello di semplice verifica della
conformita' di tali piani con gli indirizzi elaborati dal Ministero.
Queste disposizioni, ad avviso delle ricorrenti, violerebbero gli
artt. 117 e 118 Cost., nonche' il principio di leale collaborazione,
dal momento che, ai fini dell'esercizio dei poteri ministeriali, non
sarebbe prevista la necessita' di un'intesa con la Conferenza
Stato-Regioni o con la Conferenza unificata, oppure con la Regione
interessata. La sola Provincia di Trento lamenta anche che la
previsione dei poteri statali in questione violerebbe i principi di
sussidiarieta' e proporzionalita', per l'insussistenza delle esigenze
unitarie che possono giustificare l'avocazione di funzioni
amministrative da parte dello Stato.
Le questioni sono in parte fondate.
Come si e' gia' chiarito nel par. 18 a proposito della
formulazione originaria dell'art. 1-ter, comma 2, del decreto-legge
n. 239 del 2003, sulla base di quanto argomentato ai paragrafi 12 e
15, non e' dubbio che la disposizione impugnata intervenga
nell'ambito della materia «produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia», ma che, al tempo stesso, la «chiamata in
sussidiarieta» da parte dello Stato del potere di determinare gli
indirizzi puo' essere giustificata sulla base della necessita' che in
questa materia sia assicurata una visione unitaria per l'intero
territorio nazionale. Peraltro, la rilevanza del potere di emanazione
degli indirizzi per lo sviluppo delle reti nazionali di trasporto di
energia elettrica e di gas naturale sulla materia energetica, nonche'
la sua sicura indiretta incidenza sul territorio e quindi sui
relativi poteri regionali, rende costituzionalmente obbligata la
previsione di un'intesa in senso forte fra gli organi statali e il
sistema delle autonomie territoriali rappresentato in sede di
Conferenza unificata. Al contrario, la mera attivita' di verifica
della conformita' dei piani di sviluppo annuali dei gestori delle
reti di trasporto, in conformita' agli indirizzi in materia, puo'
essere esercitata dal solo Ministro preposto alla gestione
amministrativa del settore, trattandosi dell'esercizio di un potere
di controllo, a limitata discrezionalita', che si esplica a valle
dell'attivita' di selezione e disciplina degli interessi pubblici
operata in sede di elaborazione - congiunta tra Stato ed autonomie -
di quegli indirizzi cui i suddetti piani debbono conformarsi.
Va pertanto dichiarata la illegittimita' costituzionale
dell'art. 1, comma 24, lettera a), della legge n. 239 del 2004, nella
parte in cui, sostituendo il comma 2, dell'art. 1-ter, del
decreto-legge n. 239 del 2003, non prevede che lo Stato emani gli
indirizzi per lo sviluppo delle reti nazionali di trasporto di
energia elettrica e di gas naturale previa intesa con la Conferenza
unificata di cui all'art. 8 del d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281.
29. - La Regione Toscana e la Provincia autonoma di Trento
impugnano, sotto diversi profili, l'art. 1, comma 26, della legge
n. 239 del 2004, che ha sostituito i commi da 1 a 4
dell'art. 1-sexies del decreto-legge n. 239 del 2003, quale
convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 290 del 2003,
introducendovi altresi' i nuovi commi 4-bis, 4-ter e 4-quater.
La Regione Toscana censura, per violazione degli artt. 117 e 118
Cost. e del principio di leale collaborazione, il nuovo comma 1
dell'art. 1-sexies, poiche' modificherebbe l'assetto delle competenze
introdotto dal d.lgs. n. 112 del 1998, fondato sulla potenza degli
impianti e sulla tensione delle reti di trasporto, sostituendolo con
il criterio dell'appartenenza o meno degli impianti alla «rete
nazionale di trasporto dell'energia elettrica», cosi' rimettendo alla
discrezionalita' del Ministro - cui l'art. 3 del d.lgs. n. 79 del
1999 affida l'individuazione dell'ambito di tale rete - la
determinazione del confine fra la competenza regionale e quella
statale, senza che sia previsto alcun coinvolgimento delle Regioni in
questa fase.
La questione non e' fondata.
Proprio l'adozione della legge n. 239 del 2004 ha provveduto a
riordinare l'intero settore energetico ed al suo interno il settore
elettrico, ivi compresi gli atti che determinano i confini delle
diverse reti di interesse nazionale: in questo ambito, in
particolare, rilevano le previsioni di cui all'art. 1, comma 7,
lettere g), h), e i), nonche', con specifico riguardo al settore
elettrico, le previsioni di cui all'art. 1, comma 8, lettera a),
punto 3, disposizioni queste che, sulla base di quanto deciso in
questa stessa pronuncia (cfr. i paragrafi 24, 25 e 26), contemplano
tutte la presenza di adeguati strumenti di codecisione paritaria tra
lo Stato e il sistema delle autonomie regionali.
30. - La Regione Toscana e la Provincia autonoma di Trento
impugnano l'art. 1, comma 26, della legge n. 239 del 2004 anche nella
parte in cui introduce il comma 4-bis dell'art. 1-sexies del
decreto-legge n. 239 del 2003, disponendo che in caso di mancato
conseguimento dell'intesa con la Regione o le Regioni interessate nel
termine prescritto per il rilascio dell'autorizzazione alla
costruzione ed esercizio degli elettrodotti, «lo Stato esercita il
potere sostitutivo ai sensi dell'art. 120 della Costituzione, nel
rispetto dei principi di sussidiarieta' e leale collaborazione ed
autorizza le opere di cui al comma 1, con decreto del Presidente
della Repubblica, su proposta del Ministro per le attivita'
produttive previo concerto con il Ministro dell'ambiente e della
tutela del territorio». Questa disposizione, secondo la Regione
Toscana, contrasterebbe con l'art. 120 Cost. e il principio di leale
collaborazione, in quanto prevederebbe e disciplinerebbe una ipotesi
di potere sostitutivo statale al di fuori dei presupposti
costituzionali. Tale potere, inoltre, ad avviso della Provincia di
Trento, non sarebbe attribuito al Governo nella sua collegialita' e
comunque - secondo entrambe le ricorrenti - sarebbe inadeguatamente
definito da una semplice legge ordinaria. Ancora, le ricorrenti
sostengono che i presupposti per il suo esercizio sarebbero
individuati non solo nella paralisi procedimentale imputabile ad
inerzia della Regione ma anche in ogni tipo di dissenso, anche
pienamente motivato, con un conseguente declassamento dei rapporti
fra Regioni e Stato dal livello delle intese in senso forte a quello
delle intese in senso debole, come tali non idonee a garantire il
rispetto del principio di leale collaborazione. Infine, fa osservare
la Provincia di Trento, oggetto della sostituzione sarebbe un atto di
autonomia politica, come tale non sostituibile da un atto statale,
con la conseguenza che una predeterminazione del genere farebbe venir
meno la spinta a ricercare effettivamente l'intesa.
La censura e' fondata.