Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dalla Avvocatura generale dello Stato, contro Regione
Sardegna, in persona del Presidente della giunta regionale pro
tempore, per la declaratoria di illegittimita' costituzionale
dell'art. 11, comma 3, della l.r. Sardegna 2 agosto 2005, n. 12,
pubblicata nel B.U.R. 13 agosto 2005, n. 25.
La legge regionale n. 12 del 2 agosto 2005 (pubblicata nel B.U.R.
9 febbraio 2005, n. 2) «Norme per le unioni di comuni e le comunita'
montane: ambiti adeguati per l'esercizio associato di funzioni.
Misura di sostegno per i piccoli comuni» - nei suoi 32 articoli
disciplina le caratteristiche e le modalita' di costituzione delle
unioni di comuni e delle comunita' montane per l'esercizio associato
di funzioni e servizi comunali.
Piu' precisamente, il richiamato art. 11, prevede che «Le
comunita' montane istituite con le leggi regionali elencate
nell'allegata tabella A operano fino al novantesimo giorno successivo
alla pubblicazione del piano di riordino degli ambiti territoriali
ottimali di cui all'art. 2. A decorrere dal novantunesimo giorno si
intendono abrogate le leggi e le disposizioni regionali elencate
nell'allegata tabella A e le medesime comunita' montane sono
soppresse».
Al comma 2 precisa che sessanta giorni prima della scadenza del
termine di cui al comma 1 i presidenti delle comunita' montane
comunicano all'assessore degli enti locali: a) lo stato di
consistenza dei beni mobili ed immobili, la ricognizione di tutti i
rapporti giuridici attivi e passivi; b) la situazione di bilancio; c)
l'elenco dei procedimenti in corso; d) le tabelle organiche, la
composizione degli organici, l'elenco del personale per qualifiche e
ogni altra indicazione utile a definire la posizione giuridica.
Il terzo comma in particolare dispone che «Qualora i presidenti
delle comunita' montane non provvedano entro il termine, il
presidente della regione nomina un commissario ad acta».
Tale ultima disposizione appare costituzionalmente illegittima,
sotto i profili che vengono ora evidenziati, e pertanto il Governo -
giusta delibera del 5 ottobre 2005 del Consiglio dei ministri (che
per estratto si produce sub-1 ) - ai sensi dell'art. 127 Cost. la
impugna con il presente ricorso per i seguenti
M o t i v i
Violazione degli artt. 117 e 120 Cost.
1. - Con il menzionato art. 11, comma 3, viene previsto il potere
sostitutivo della regione in quanto si dispone che il presidente
della regione nomini un commissario ad acta qualora i presidenti
delle comunita' montane in via di soppressione non provvedano entro
un termine stabilito ad espletare gli adempimenti di cui al
precedente comma 2.
La previsione di un potere sostitutivo in capo alla Regione
Sardegna, pur essendo legittima in quanto la regione stessa, in
quanto regione a statuto speciale, dispone di competenza legislativa
esclusiva in materia di ordinamento degli enti locali e delle
relative circoscrizioni, a norma dell'art. 1, comma 2, lett. b) dello
statuto di autonomia, non e' peraltro essere subordinata al rispetto
di apposite garanzie procedimentali.
In particolare non si dispone che vi sia previa consultazione da
parte del presidente della regione degli organi nei cui confronti
opera il potere sostitutivo e quindi la norma viola il principio di
leale collaborazione di cui all'art. 120 Cost., il cui rispetto e'
stato qualificato dalla Corte costituzionale, insieme ad altri
requisiti, come condizione necessaria per l'esercizio dei poteri
sostitutivi regionali.
Al riguardo si osserva che le comunita' montane si qualificano
come «un caso speciale di unioni di comuni» (Corte cost. sent.
n. 244/2005) costituite per la valorizzazione delle zone montane allo
scopo di realizzare particolari forme di cooperazione fra comuni che
consentano l'esercizio piu' adeguato di funzioni proprie e funzioni
conferite.
La competenza attribuita in materia alle regioni e' da ricondurre
alla competenza, legislativa regionale residuale ex art. 117, Cost.
quarto comma, della Costituzione «nell'esercizio di tale potere le
regioni peraltro dovranno rispettare ovviamente la Costituzione, i
vincoli derivanti dagli obblighi internazionali e dall'ordinamento
comunitario, nonche' le prerogative costituzionali degli enti locali
(art. 114 Cost. ), tenendo anche conto delle indicazioni che possono
trarsi in materia dagli artt. 123 u.c. e 44 u.c. della Costituzione
(parere Consiglio di Stato n. 1506/2002-2003)».
Pertanto pur riconoscendo che le regioni hanno il potere di
disciplinare la materia afferente alle comunita' montane e quindi e'
legittimo l'esercizio del potere sostitutivo regionale nei confronti
dei predetti enti, tuttavia tale esercizio deve sottostare agli
stessi limiti che la Corte costituzionale con le sentenze n. 43/2004
e seguenti, ha posto per l'esercizio dei poteri sostitutivi delle
regioni nei confronti degli enti locali di cui all'art. 114 Cost.
Tali poteri sostitutivi infatti afferma la Corte, sono da
considerarsi eccezionali dal momento che il loro esercizio comporta
una modificazione sia pure temporanea, dell'assetto delle competenze
e una limitazione delle autonomie locali.
In particolare la giurisprudenza costituzionale ha ribadito i
seguenti principi:
1) le ipotesi di esercizio dei poteri sostitutivi devono
essere previste e disciplinate dalla legge;
2) la sostituzione puo' essere prevista solo per compiere
atti o attivita' prive di discrezionalita' nell'an;
3) il potere sostitutivo deve essere esercitato da un organo
di governo della regione o sulla base di una decisione di questo;
4) la legge deve predisporre idonee garanzie procedimentali
per l'esercizio del potere sostitutivo, in conformita' al principio
di leale collaborazione.
La disciplina regionale in questione non risponde a tutti i
requisiti indicati dalla Corte costituzionale affinche' possa essere
legittimamente configurato un potere sostitutivo regionale, con
riferimento alle comunita' montane.
Nel testo della norma in esame infatti, non e' prevista alcuna
procedura per l'esercizio dei poteri di cui trattasi ne', in
conformita' al principio di leale collaborazione e' previsto «alcun
meccanismo di collaborazione con l'ente inadempiente» (Corte cost.
n. 69/2004).
Peraltro, la stessa Corte evidenzia, nella recente sentenza
n. 244/2005 proprio in materia di comunita' montane, che tali enti
dispongono di un'autonomia fortemente garantita come dimostra, tra
l'altro, «l'espressa attribuzione agli stessi della potesta'
statutaria regolamentare (art. 4, comma 5, legge n. 131/2003 recante:
Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla
legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3)».
Alla stregua di quanto esposto, la norma regionale de qua viola
il principio costituzionale di leale collaborazione, in quanto la
predetta autonomia statutaria ed organizzativa delle comunita'
montane deve essere, comunque, salvaguardata da parte delle regioni,
ponendo in essere norme che prevedano un procedimento in grado di
garantire, e non di mortificare, la partecipazione ed il
coinvolgimento delle comunita' montane nell'ambito della procedura di
esercizio dei poteri sostitutivi.
In tal senso e' l'insegnamento della Corte nella giurisprudenza
ricordata.