ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli articoli 2, 3 e 4
della legge della Regione Toscana 28 settembre 2004, n. 50
(Disposizioni regionali in materia di libere professioni
intellettuali), promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei
ministri, notificato il 2 dicembre 2004, depositato in cancelleria
l'11 successivo ed iscritto al n. 110 del registro ricorsi 2004.
Visto l'atto di costituzione della Regione Toscana;
Udito nell'udienza pubblica del 5 luglio 2005 il giudice relatore
Fernanda Contri;
Uditi l'avvocato dello Stato Ignazio F. Caramazza per il
Presidente del Consiglio dei ministri e gli avvocati Lucia Bora e
Fabio Lorenzoni per la Regione Toscana.
Ritenuto in fatto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso
notificato il 2 dicembre 2004 e depositato il successivo 11 dicembre
2004, ha sollevato questione di legittimita' costituzionale degli
articoli 2, 3 e 4 della legge della Regione Toscana 28 settembre
2004, n. 50 (Disposizioni regionali in materia di libere professioni
intellettuali), in riferimento agli articoli 33 e 117, secondo comma,
lettere g) e l), della Costituzione.
Ad avviso del ricorrente, l'art. 2 della legge regionale citata,
nel prevedere che «per i fini della presente legge gli Ordini ed i
Collegi professionali costituiscono propri coordinamenti regionali» e
che tali coordinamenti «sono strutture operative degli Ordini e dei
Collegi professionali dotate d'autonomia organizzativa e
finanziaria», si porrebbe in contrasto con l'art. 117, secondo comma,
lettera g), della Costituzione, che riserva allo Stato la competenza
esclusiva in materia di ordinamento ed organizzazione amministrativa
dello Stato e degli enti pubblici nazionali.
Secondo l'Avvocatura, infatti, le disposizioni censurate incidono
sulla struttura organizzativa degli Ordini e Collegi professionali
che, pacificamente, hanno natura di enti pubblici nazionali, natura
che, precisa il ricorrente, non viene meno nelle loro articolazioni
territoriali.
Nella medesima violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettera g), della Costituzione incorrerebbe anche l'articolo 3 della
stessa legge regionale, nella parte in cui attribuisce ai
coordinamenti regionali, organi illegittimamente costituiti per le
ragioni che si sono esposte, il potere di promuovere attivita' di
formazione e aggiornamento professionale e di proporre iniziative di
formazione e aggiornamento per i professionisti.
Tale disposizione, peraltro, «quantomeno nella parte in cui non
specifica che l'attivita' formativa prevista attiene ad una fase
successiva al conseguimento del titolo abilitante», si porrebbe in
contrasto anche con l'articolo 33 della Costituzione, che riserva
allo Stato - mediante regolazione dell'accesso all'esame di Stato -
la disciplina della formazione finalizzata all'accesso alle
professioni regolamentate.
Con riferimento all'articolo 4 della legge della Regione Toscana,
il ricorrente rileva come tale articolo, che disciplina la
istituzione e la composizione della Commissione regionale delle
professioni e delle associazioni professionali, prevedendo che ne
facciano parte tanto i rappresentanti dei coordinamenti regionali
quanto associazioni professionali non meglio identificate e che
possono essere dunque tanto associazioni tra professionisti
appartenenti a categorie non regolamentate attraverso organi e
collegi, quanto associazioni sindacali fra professionisti, si
porrebbe in contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera g),
della Costituzione. In primo luogo, perche' attribuisce funzioni ad
un organo - il coordinamento regionale - illegittimamente istituito
e, in secondo luogo, in quanto, equiparando, in un organo misto, il
coordinamento con soggetti di natura privata snatura ulteriormente la
natura pubblica dell'Ordine o Collegio rappresentato.
Ad avviso del ricorrente, la disposizione censurata violerebbe
altresi' l'art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione,
in quanto la disciplina delle associazioni professionali e delle loro
articolazioni territoriali rientra nell'ordinamento civile che e'
materia di competenza esclusiva dello Stato.
2. - Con memoria depositata il 21 dicembre 2004 si e' costituita
la Regione Toscana che, riservandosi ulteriori deduzioni, chiede che
la questione sia dichiarata inammissibile o, comunque, infondata, in
quanto la Regione avrebbe legittimamente esercitato le proprie
competenze in materia di professioni e di formazione professionale.
3. - Nell'imminenza dell'udienza pubblica, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha depositato una memoria con la quale ha
ribadito i motivi formulati nell'atto introduttivo e aggiunto
ulteriori osservazioni.
In ordine all'articolo 2 della legge regionale n. 50 del 2004,
l'Avvocatura osserva che, per giurisprudenza costante, gli Ordini ed
i Collegi professionali sono qualificati Enti pubblici nazionali;
pertanto, il loro ordinamento e la loro organizzazione ricadono
nell'ambito della competenza esclusiva statale.
Per quanto riguarda l'articolo 3, nel ribadire le censure in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera g), della
Costituzione, l'Avvocatura precisa che la norma, almeno nella parte
in cui non specifica che l'attivita' formativa prevista attiene ad
una fase successiva al conseguimento del titolo abilitante, sarebbe
in contrasto con l'articolo 33 della Costituzione, poiche' ogni
disposizione concernente lo status dei professionisti e delle libere
professioni non puo' che essere ricondotta alla citata norma
costituzionale.
Ad avviso del ricorrente, peraltro, anche qualora si volesse
accogliere la ricostruzione prospettata dalla Regione, secondo la
quale la legge impugnata sarebbe riconducibile alla potesta'
legislativa concorrente in materia di «professioni», la potesta'
legislativa regionale dovrebbe comunque rispettare i principi
fondamentali della materia fissati dal legislatore statale, principi,
che, in assenza di una nuova disciplina vanno desunti dalla
legislazione statale in vigore.
In riferimento all'articolo 4, l'Avvocatura, nel confermare
quanto sostenuto nell'atto introduttivo, sottolinea che la disciplina
delle associazioni professionali deve soggiacere al limite del
diritto privato, essendo possibile ricondurre dette associazioni al
piu' ampio genere delle associazioni non riconosciute.
4. - Con memoria depositata il 22 giugno 2005, la Regione Toscana
ha ribadito l'infondatezza della questione di legittimita'
costituzionale ed ha ulteriormente articolato le sue difese.
In particolare, in riferimento all'articolo 2 della legge
regionale impugnata, la Regione precisa che i coordinamenti regionali
costituiscono solo uno strumento operativo di intervento degli Ordini
e dei Collegi nei rapporti con la Regione, «una forma organizzativa
privata degli stessi per meglio rispondere alle esigenze della
societa».
Peraltro, secondo la Regione, la norma censurata si limiterebbe
ad «istituzionalizzare» cio' che nella realta' gia' e' stato
istituito per rispondere ad esigenze organizzative.
Ad avviso della Regione, l'infondatezza della questione
deriverebbe anche dalla natura della norma regionale che
attribuirebbe una mera facolta' agli Ordini e ai Collegi.
La facoltativita' dei coordinamenti regionali troverebbe
ulteriori conferme: nella circostanza che l'articolo 2 prevede la
costituzione dei coordinamenti regionali secondo le procedure
stabilite dai rispettivi Ordini e Collegi e, pertanto, ove tali
procedure non fossero previste, i coordinamenti non sarebbero
costituiti; nella circostanza che l'onere finanziario relativo alla
costituzione ed al funzionamento dei coordinamenti e' posto a carico
esclusivamente degli Ordini e dei Collegi che partecipano al
coordinamento; e, infine, nel fatto che la Regione non ha alcun
potere di controllo sui coordinamenti regionali, dal momento che la
legge prevede esclusivamente che della effettiva costituzione venga
data comunicazione alla Regione per l'organizzazione del lavoro della
Commissione prevista dalla legge.
Per quanto riguarda l'articolo 3 della legge regionale n. 50 del
2004, la Regione osserva che la legge si limita esclusivamente a
prevedere possibili attivita' formative sia per i professionisti che
gia' operano sia per i soggetti che durante il tirocinio possono
svolgere ulteriore attivita' formativa, che, tuttavia, non
interferisce in nulla con i contenuti e le regole dell'esame di
Stato.
Relativamente all'articolo 4, la Regione rileva che e' del tutto
infondata la tesi che la commissione in un unico organo farebbe venir
meno la natura pubblica degli Ordini e dei Collegi: innanzitutto
perche' l'istituzione della Commissione costituisce un importante
momento che consolida il lavoro intrapreso e realizzato con i
protocolli di intesa e poi perche' i coordinamenti «sono
articolazioni territoriali organizzati in strutture private».
In riferimento all'ultimo profilo di impugnativa, secondo la
difesa regionale, gia' sulla base dell'articolo 14 del d.P.R.
24 luglio 1977 n. 616 (Attuazione della delega di cui all'art. 1
della legge 22 luglio 1975, n. 382) e' stato attribuito alle Regioni
il riconoscimento delle persone giuridiche private operanti in
materie di competenza regionale.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato
questione di legittimita' costituzionale degli articoli 2, 3 e 4
della legge della Regione Toscana 28 settembre 2004, n. 50
(Disposizioni regionali in materia di libere professioni
intellettuali), che definisce le modalita' di raccordo tra la Regione
e le professioni intellettuali regolamentate con la costituzione di
Ordini o Collegi e istituisce la Commissione regionale delle
professioni e delle associazioni professionali, in riferimento agli
articoli 33 e 117, secondo comma, lettere g) e l), della
Costituzione.
Il ricorrente censura l'art. 2 della citata legge regionale,
perche', nel prevedere la costituzione da parte degli Ordini e dei
Collegi professionali di propri «coordinamenti regionali», che si
atteggiano come vere e proprie «strutture operative degli Ordini e
dei Collegi territoriali dotate d'autonomia organizzativa e
finanziaria», si porrebbe in contrasto con l'articolo 117, secondo
comma, lettera g), della Costituzione, che attribuisce allo Stato la
competenza legislativa esclusiva in materia di «ordinamento e
organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici
nazionali».
Nella stessa violazione della Costituzione incorrerebbe anche il
successivo art. 3 perche', prevedendo che i predetti «coordinamenti
regionali» abbiano facolta' di organizzare «attivita' di formazione e
aggiornamento professionale» nonche' di «proporre iniziative di
formazione», attribuirebbe ad un organo illegittimamente costituito
il potere di promuovere attivita' di formazione e di aggiornamento
per i professionisti.
La previsione dell'art. 3 della legge regionale censurata sarebbe
altresi' in contrasto con l'art. 33 della Costituzione, che riserva
allo Stato, mediante regolazione dell'accesso all'esame di Stato, la
formazione finalizzata all'accesso alle professioni regolamentate.
Viene anche censurato l'art. 4, che disciplina l'istituzione e la
composizione della Commissione regionale delle professioni e delle
associazioni professionali, organo consultivo della Regione,
prevedendo che ne facciano parte tanto i rappresentanti dei
coordinamenti regionali quanto associazioni professionali: la norma
censurata si porrebbe in contrasto con l'art. 117, secondo comma,
lettera g), della Costituzione: in primo luogo, in quanto attribuisce
funzioni ad un organo illegittimamente istituito ed in secondo luogo,
in quanto priverebbe della natura pubblica l'Ordine o Collegio
rappresentato «attraverso la sua equiordinazione, in un organismo
misto, con soggetti privati». La norma censurata violerebbe altresi'
l'articolo 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione, che
riserva allo Stato la materia «ordinamento civile», perche'
detterebbe una disciplina delle associazioni professionali e delle
loro articolazioni territoriali.
2. - La questione e' fondata.
Non vi e' dubbio che la normativa regionale censurata, prevedendo
la costituzione obbligatoria dei coordinamenti (art.2), disponendo
che tali coordinamenti debbano essere finanziati con il contributo
degli iscritti agli Ordini o Collegi (art. 2), attribuendo ad essi
funzioni finora svolte dagli Ordini o dai Collegi (art. 3), e,
infine, prevedendo che tali coordinamenti abbiano un ruolo nella neo
istituita Commissione per le professioni, organo consultivo della
Regione (art. 4), ha inciso sull'ordinamento e sull'organizzazione
degli Ordini e dei Collegi.
La vigente normazione riguardante gli Ordini e i Collegi risponde
all'esigenza di tutelare un rilevante interesse pubblico la cui
unitaria salvaguardia richiede che sia lo Stato a prevedere specifici
requisiti di accesso e ad istituire appositi enti pubblici ad
appartenenza necessaria, cui affidare il compito di curare la tenuta
degli albi nonche' di controllare il possesso e la permanenza dei
requisiti in capo a coloro che sono gia' iscritti o che aspirino ad
iscriversi. Cio' e', infatti, finalizzato a garantire il corretto
esercizio della professione a tutela dell'affidamento della
collettivita'.
Dalla dimensione nazionale - e non locale - dell'interesse
sotteso e dalla sua infrazionabilita' deriva che ad essere implicata
sia la materia «ordinamento e organizzazione amministrativa dello
Stato e degli enti pubblici nazionali», che l'art. 117, secondo
comma, lettera g), della Costituzione riserva alla competenza
esclusiva dello Stato, piuttosto che la materia «professioni» di cui
al terzo comma del medesimo articolo 117 della Costituzione, evocata
dalla resistente. L'art. 117, terzo comma, della Costituzione,
invero, attribuisce alle Regioni la competenza a disciplinare - nei
limiti dei principi fondamentali in materia e della competenza
statale all'individuazione delle professioni (sentenze n. 355 del
2005, n. 319 del 2005 e n. 353 del 2003) - tanto le professioni per
il cui esercizio non e' prevista l'iscrizione ad un Ordine o
Collegio, quanto le altre, per le quali detta iscrizione e' prevista,
peraltro limitatamente ai profili non attinenti all'organizzazione
degli Ordini e Collegi.
Per tali motivi, gli impugnati articoli 2 e 3 della legge
regionale, in quanto istituiscono e attribuiscono funzioni ai
coordinamenti regionali, devono dichiararsi costituzionalmente
illegittimi. Da tale illegittimita' consegue altresi'
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 4 della medesima legge,
perche', pur istituendo un organo regionale con compiti consultivi,
prevede in esso la partecipazione di rappresentanti dei predetti
coordinamenti, come sopra ritenuti illegittimamente costituiti.
Questa Corte non puo', infine, omettere di rilevare che le
restanti disposizioni della legge regionale si pongono in
inscindibile connessione con quelle specificamente impugnate dal
ricorrente.
Pertanto, ai sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87,
l'illegittimita' costituzionale deve estendersi, in via
consequenziale, anche alle restanti disposizioni della legge
impugnata.