ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli articoli 1 e 2
della legge della Regione Abruzzo del 1° aprile 2004, n. 14
(Disposizioni urgenti in materia di zootecnia), promosso con ricorso
del Presidente del Consiglio dei ministri notificato il 9 giugno 2004
e depositato in cancelleria il 17 giugno 2004 ed iscritto al n. 58
del registro ricorsi 2004.
Visto l'atto di costituzione della Regione Abruzzo;
Udito nell'udienza pubblica del 27 settembre 2005 il giudice
relatore Ugo De Siervo;
Uditi l'avvocato dello Stato Paolo Cosentino per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Sandro Pasquali per la
Regione Abruzzo.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 9 giugno 2004 e depositato il
17 giugno del 2004, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
impugnato gli artt. 1 e 2 della legge della Regione Abruzzo 1° aprile
2004, n. 14 (Disposizioni urgenti in materia di zootecnia), per
violazione dell'art. 117, primo comma, della Costituzione, in
relazione al contrasto con la direttiva n. 2000/1975/CE del
20 novembre 2000 (Direttiva del Consiglio che stabilisce disposizioni
specifiche relative alle misure di lotta e di eradicazione della
febbre catarrale degli ovini), nonche' dell'art. 117, secondo comma,
lettere q) e s), Cost.
Secondo il ricorrente, la legge regionale in questione, nelle
parti in cui prevede (all'art. 1) la sospensione sino al 31 dicembre
2004 della campagna di profilassi della febbre catarrale degli ovini
(«blue tongue») e consente per lo stesso periodo (all'art. 2) la
movimentazione, la commercializzazione e la macellazione nell'ambito
del territorio regionale dei capi animali non vaccinati, si porrebbe
in contrasto, in particolare, con gli obblighi comunitari posti dalla
direttiva citata, «interrompendo e modificando le procedure stabilite
per la profilassi della febbre catarrale degli ovini senza il
consenso della Commissione europea», violando altresi' la competenza
legislativa esclusiva dello Stato in materia di «profilassi
internazionale» ed incidendo su aspetti concernenti la «tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema», come sarebbe stato gia'
riconosciuto da questa Corte nella sentenza n. 12 del 2004.
2. - Con memoria depositata il 29 giugno 2004, si e' costituita
in giudizio la Regione Abruzzo, chiedendo che il ricorso sia
dichiarato inammissibile e, comunque, infondato.
La Regione ricostruisce in via preliminare il quadro delle fonti
normative comunitarie e nazionali rilevanti nella materia della lotta
alla febbre catarrale degli ovini, dalle quali emerge, in
particolare, l'esistenza di prescrizioni relative all'individuazione
di zone soggette all'obbligo della vaccinazione obbligatoria e di
restrizioni concernenti la movimentazione del bestiame. Con
riferimento alla normativa italiana, la Regione evidenzia che la
legge 28 dicembre 2001, n. 448 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2002),
all'art. 66, prevede «la possibilita' di erogazione e di indennizzi e
la predisposizione, a tale scopo, di un apposito Fondo per
l'emergenza blue tongue di nuova istituzione». In attuazione
dell'ordinanza del Ministero della salute dell'11 maggio 2001, in
base alla quale le Province abruzzesi sono state individuate quali
zone di protezione sottoposte all'obbligo di vaccinazione, la
resistente riferisce di aver emanato la deliberazione n. 281 del
24 aprile 2003, con cui sono state impartite disposizioni per
l'attuazione di detto obbligo.
La Regione avrebbe successivamente approvato la legge oggetto di
censura «in risposta all'allarme sollevato dagli allevatori, dai
veterinari e dai Direttori dei servizi veterinari delle AUSL
abruzzesi, in relazione ai pericoli dovuti ai ritardi per la campagna
di vaccinazione 2004», provvedendo a sospendere temporaneamente la
procedura di vaccinazione esclusivamente per il periodo dal 14 aprile
al 31 dicembre 2004 e a consentire la movimentazione del bestiame
solo all'interno del territorio della Regione.
La resistente sostiene di aver esercitato legittimamente la
propria potesta' legislativa, poiche' la disciplina in questione
rientrerebbe nell'ambito della materia dell'agricoltura e tutela del
proprio patrimonio armentizio e nelle materie della tutela della
salute e alimentazione, «peraltro in applicazione del principio di
precauzione di cui all'art. 174 del Trattato istitutivo dell'Unione
Europea» (recte: Trattato istitutivo della comunita' europea), in
considerazione dei «pericoli che avrebbe comportato una campagna
vaccinale iniziata con eccessivo ritardo».
Le disposizioni impugnate sarebbero pertanto, sempre ad avviso
della Regione, espressione del legittimo esercizio della potesta'
legislativa in materia di tutela della salute e del patrimonio
armentizio, risultando inoltre corretta l'applicazione del principio
di precauzione supportato da adeguati elementi scientifici al fine di
disporre di «una strategia di gestione del rischio temporanea e
rispondente a principi di ragionevolezza».
Quanto specificamente ai motivi di doglianza prospettati nel
ricorso, la Regione ritiene insussistente il contrasto con la
direttiva comunitaria n. 2000/75/CE, dal momento che in essa «non
viene assolutamente imposto alcun obbligo di vaccinazione per la
Regione Abruzzo»; la censura, peraltro, sarebbe inammissibile perche'
la direttiva risulterebbe «citata in maniera del tutto generica senza
specificare quali norme della stessa siano state disattese». Ne' la
disciplina censurata potrebbe essere considerata incidente sulla
materia della «profilassi internazionale», in quanto la stessa non
avrebbe effetti al di fuori del territorio regionale e, comunque, non
integrerebbe «un provvedimento sostitutivo o modificativo della
disciplina statale, finalizzato a bloccare in via definitiva
l'attuazione della campagna di vaccinazione» (in proposito la
resistente invoca a sostegno della propria tesi la sentenza di questa
Corte n. 222 del 2003). Infine, non vi sarebbe alcuna violazione «del
principio di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema», poiche'
l'intervento sarebbe stato motivato «proprio dall'esigenza di
scongiurare il rischio di una recrudescenza della malattia dovuta ad
una somministrazione tardiva del vaccino».
3. - Nella memoria depositata in data 6 aprile 2005 la difesa del
Presidente del Consiglio dei ministri, nel ribadire le proprie
istanze, fa osservare che nella sentenza n. 12 del 2004 questa Corte
avrebbe ricondotto l'influenza catarrale dei ruminanti alla materia
«profilassi internazionale» di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera q), Cost., sottolineandone lo stretto rapporto con profili
incidenti sulla materia «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema» di
cui alla lett. s) della medesima disposizione.
La violazione dell'art. 117, primo comma, Cost. e quindi degli
obblighi comunitari posti dalla direttiva n. 2000/1975/CE, sarebbe
ravvisabile, sempre secondo la difesa dello Stato, nell'interruzione
della vaccinazione nel territorio regionale disposta dalle norme
censurate, cosi' «modificando le procedure definite nella direttiva
per la profilassi della febbre catarrale degli ovini e senza il
consenso della Commissione europea secondo quanto previsto nella
procedura di cui all'art. 20»; quanto, invece, alla disposta
eliminazione delle restrizioni concernenti la movimentazione del
bestiame, la legge impugnata si porrebbe in contrasto con gli artt. 8
e 9 della citata direttiva, nonche' con l'art. 11 per il mancato
rispetto della procedura ivi prevista.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha proposto
questione di legittimita' costituzionale degli artt. 1 e 2 della
legge della Regione Abruzzo 1° aprile 2004, n. 14 (Disposizioni
urgenti in materia di zootecnia), per violazione dell'art. 117, primo
comma, Cost., in relazione al contrasto con la direttiva
n. 2000/1975/CE del 20 novembre 2000 (Direttiva del Consiglio che
stabilisce disposizioni specifiche relative alle misure di lotta e di
eradicazione della febbre catarrale degli ovini), nonche'
dell'art. 117, secondo comma, lettere q) e s), Cost., per contrasto
con la competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di
«profilassi internazionale» e di «tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema».
L'art. 1 della legge regionale n.14 del 2004 prevede la
sospensione sino al 31 dicembre 2004 della campagna di profilassi
della «blue tongue» (febbre catarrale degli ovini), mentre l'art. 2
consente per lo stesso periodo, «in deroga ad ogni altra contraria
disposizione», la movimentazione, la commercializzazione e la
macellazione, nell'ambito del territorio regionale, dei capi animali
non vaccinati. Queste prescrizioni, secondo il ricorrente, si
porrebbero in esplicito contrasto con la normativa comunitaria in
materia e con i relativi atti attuativi e comunque sarebbero il
frutto dell'esercizio da parte della Regione di poteri legislativi
ricadenti in materie di esclusiva competenza del legislatore statale.
2. - Deve preliminarmente essere respinta l'eccezione di
inammissibilita' formulata dalla difesa regionale in relazione al
primo profilo di censura concernente la violazione dell'art. 117,
primo comma, Cost., in ragione della assoluta genericita' con la
quale il ricorrente avrebbe fatto riferimento al contrasto delle
norme legislative impugnate con la direttiva comunitaria
n. 2000/1975/CE del 20 novembre 2000 «senza specificare quali norme
della stessa siano state disattese».
E' pur vero che soltanto nella memoria depositata in vista
dell'udienza pubblica l'Avvocatura dello Stato ha provveduto ad
identificare esplicitamente alcune disposizioni della citata
direttiva, nei confronti delle quali si sarebbe determinato il
contrasto della disciplina impugnata con gli obblighi comunitari, e
che tale specificazione successiva non potrebbe valere a sanare
l'eventuale vizio originario circa la corretta prospettazione della
questione di legittimita' costituzionale (cfr., da ultimo, sentenza
n. 423 del 2004). Tuttavia, va osservato che il ricorso introduttivo
del giudizio contiene in proposito i requisiti argomentativi minimi
per identificare i termini della censura, facendo espresso
riferimento alla interruzione e modificazione delle «procedure
stabilite per la profilassi della febbre catarrale degli ovini senza
il consenso della Commissione europea», e consentendo pertanto
l'individuazione degli obblighi comunitari asseritamente violati.
3. - La questione relativa alla violazione del primo comma
dell'art. 117 Cost. e' fondata.
La direttiva n. 2000/1975/CE prevede una molteplicita' di misure
precauzionali in presenza di sospetti relativamente alla presenza del
virus catarrale degli ovini ed, in particolare, ove si abbiano
documentate conferme di animali affetti dal virus, disciplina - tra
l'altro - la delimitazione di zone di protezione e zone di
sorveglianza, il censimento degli animali morti, infetti o
suscettibili di essere infetti, il divieto di movimento di questi
animali, la possibilita' di abbattimenti di capi, la distruzione dei
loro cadaveri, la possibilita' di vaccinazioni obbligatorie.
L'attuazione della direttiva e' in larga parte affidata alla
Commissione, anche secondo quanto previsto dagli artt. 5 e 7 della
decisione n. 1999/468/CE del 28 giugno 1999 (Decisione del Consiglio
recante modalita' per l'esercizio delle competenze di esecuzione
conferite alla Commissione) - cui espressamente rinvia l'art. 20,
comma 2, della stessa direttiva -, ed in parte allo Stato membro
(cfr., in particolare, l'art. 9 della direttiva, che si riferisce
anche alla possibilita' che lo Stato membro possa assumere
l'iniziativa di un programma di vaccinazione degli animali, nonche'
l'art. 22).
La suddetta direttiva e' stata in effetti attuata da una
molteplicita' di atti comunitari di esecuzione, in corrispondenza
alle diverse fasi di diffusione della malattia, ed in particolare da
una serie di decisioni della Commissione europea (per il presente
giudizio si veda la decisione n. 2003/828/CE del 25 novembre 2003,
Decisione della Commissione che istituisce zone di protezione e di
sorveglianza per la febbre catarrale degli ovini, piu' volte
successivamente integrata), che disciplinano i limiti alla
possibilita' di movimento degli animali o di loro parti, nonche' le
possibili eccezioni. In quest'ambito, parti del territorio abruzzese
sono state individuate come sottoposte a queste limitazioni.
In riferimento alle vaccinazioni, la decisione n. 2001/141/CE del
20 febbraio 2001 (Decisione della Commissione relativa all'attuazione
di un programma di vaccinazione contro la febbre catarrale degli
ovini in alcune parti della zona di protezione in Italia e
all'acquisto di vaccini a tale scopo da parte della comunita) ha
previsto che lo Stato italiano realizzi un programma di vaccinazione
nelle aree nelle quali erano stati rilevati focolai di febbre
catarrale degli ovini e l'ordinanza 11 maggio 2001 del Ministro della
sanita' (Misure urgenti di profilassi vaccinale obbligatoria contro
la febbre catarrale degli ovini - Blue tongue) ha disciplinato la
vaccinazione obbligatoria degli ovini nei territori indicati in
allegato alla stessa ordinanza o successivamente individuati tramite
appositi decreti dirigenziali. Per cio' che interessa il territorio
abruzzese, sono intervenuti il decreto dirigenziale 608/BT/14 del
7 gennaio 2003 (per la provincia di L'Aquila), il decreto
dirigenziale 608/BT/1241 dell'8 aprile 2003 (per le Province di
L'Aquila, Chieti, Pescara, Teramo), il decreto dirigenziale
608/BT/1242 dell'8 aprile 2003 (per la Provincia di Chieti).
Non vi e' quindi dubbio che la sospensione della campagna di
profilassi obbligatoria contro la febbre catarrale degli ovini, ai
sensi dell'art. 1 della legge della Regione Abruzzo n. 14 del 2004, e
la possibilita' che nello stesso periodo i capi non vaccinati possano
essere movimentati, commercializzati e macellati, ai sensi
dell'art. 2 della medesima legge, si pongano in palese contrasto con
alcune delle prescrizioni fondamentali della normativa europea di cui
alla direttiva n. 2000/75/CE del 20 novembre 2000, cosi' ponendo
anche a rischio la complessiva opera di profilassi a livello europeo.
Ne' e' certo sostenibile - come argomentato dalla difesa regionale -
che la disapplicazione all'interno di un'area regionale della
normativa sopranazionale non incida sulla sua complessiva efficacia,
che evidentemente presuppone una uniformita' di comportamenti per
ridurre i rischi di contagio.
D'altronde non puo' essere condiviso il tentativo della difesa
regionale di utilizzare il principio comunitario di precauzione di
cui all'art. 174 del Trattato istitutivo della comunita' europea per
giustificare la disciplina legislativa impugnata: questo principio,
infatti, rappresenta un criterio direttivo che deve ispirare
l'elaborazione, la definizione e l'attuazione delle politiche
ambientali della comunita' europea sulla base di dati scientifici
sufficienti e attendibili valutazioni scientifiche circa gli effetti
che possono essere prodotti da una determinata attivita', ma non puo'
certo essere addotto dai destinatari di una normativa comunitaria ad
esso ispirata per negarle attuazione.
4. - Le disposizioni impugnate devono essere pertanto dichiarate
costituzionalmente illegittime, restando assorbito ogni altro profilo
di censura.