ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 22 della legge
16 gennaio 2003, n. 3 (Disposizioni ordinamentali in materia di
pubblica amministrazione), promosso dal Tribunale amministrativo
regionale della Calabria, sede di Catanzaro, sul ricorso proposto da
F. F. ed altre contro l'Universita' della Calabria, con ordinanza del
27 aprile 2004, iscritta al n. 659 del registro ordinanze 2004 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 32, 1ª serie
speciale, dell'anno 2004.
Visto l'atto di costituzione di F. F. ed altre;
Udito nell'udienza pubblica del 27 settembre 2005 il giudice
relatore Francesco Amirante;
Uditi gli avvocati Rinaldo Talarico e Giuseppe Carratelli per F.
F. ed altre.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio amministrativo - promosso da alcune
assistenti sociali avverso il decreto col quale il Rettore
dell'Universita' degli studi della Calabria aveva annullato
l'iscrizione delle medesime al corso di laurea specialistica in
programmazione e gestione delle politiche e dei servizi sociali - il
Tribunale amministrativo regionale della Calabria, sede di Catanzaro,
ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 33, 34 e 35 della
Costituzione, questione di legittimita' costituzionale dell'art. 22
della legge 16 gennaio 2003, n. 3 (Disposizioni ordinamentali in
materia di pubblica amministrazione).
In punto di fatto il Tribunale amministrativo regionale osserva
che l'Universita' della Calabria aveva bandito, in data 17 dicembre
2002, un concorso per l'accesso al corso di laurea specialistica
sopra menzionata, stabilendo tra i requisiti di ammissione il
possesso del diploma di assistente sociale; le ricorrenti avevano
partecipato con successo alla selezione, iscrivendosi al relativo
corso di studi, partecipando alle attivita' didattiche e sostenendo
gli esami prescritti. A seguito dell'entrata in vigore dell'art. 22
della legge n. 3 del 2003 - norma di carattere interpretativo in base
alla quale i diplomi di assistente sociale validi ai fini
dell'accesso ai corsi di laurea specialistica, ai master ed agli
altri corsi di formazione post-base sono soltanto i diplomi
universitari di assistente sociale - il Rettore dell'Universita'
aveva emanato il provvedimento impugnato, col quale aveva annullato
l'iscrizione delle ricorrenti, in quanto esse avevano si' conseguito
il diploma di assistente sociale, ma non quello universitario,
risultando quindi prive dei requisiti di accesso richiesti in via
retroattiva dalla norma in esame.
Impugnato il provvedimento, il Tribunale amministrativo regionale
remittente ne aveva accolto incidentalmente la richiesta di
sospensiva, ma tale pronuncia era stata annullata dal Consiglio di
Stato.
Cio' posto, il giudice a quo rileva che la norma in questione
costituisce, per espressa previsione legislativa, l'interpretazione
autentica dell'art. 1, comma 10, del decreto-legge 12 novembre 2001,
n. 402, convertito con modificazioni nella legge 8 gennaio 2002,
n. 1, il quale stabilisce che i diplomi conseguiti in base alla
precedente normativa dagli appartenenti alle professioni sanitarie,
nonche' i diplomi di assistente sociale, siano validi ai fini
dell'accesso ai corsi di laurea specialistica, ai master ed agli
altri corsi di formazione post-base di cui al decreto ministeriale
3 novembre 1999, n. 509, del Ministro dell'universita' e della
ricerca scientifica. In base a tale norma, quindi, non c'era alcun
dubbio sul fatto che le ricorrenti avessero diritto all'iscrizione al
corso di laurea specialistica; la norma impugnata, invece,
interpretando autenticamente (e, percio', con efficacia retroattiva)
quella precedente, ha fatto si' che le medesime ricorrenti non
avessero piu' tale diritto, donde la rilevanza della presente
questione di legittimita' costituzionale, dal cui esito dipende la
decisione del giudizio a quo.
Il Tribunale amministrativo regionale rileva che l'art. 22 della
legge n. 3 del 2003, nonostante la sua qualificazione di norma
interpretativa, e' in realta' una norma innovativa, poiche' la scelta
del legislatore di riconoscere validita', a determinati fini, al solo
diploma universitario di assistente sociale non rientra tra le
possibili interpretazioni del testo della norma interpretata, in base
alla quale era invece chiaro che il diploma di assistente sociale,
senza distinzioni di sorta, desse diritto di accesso al corso di
laurea specialistica in oggetto.
Richiamando, quindi, la giurisprudenza costituzionale in materia
di leggi interpretative, il giudice remittente osserva che il
legislatore puo' porre norme che retroattivamente precisino il
significato di altre preesistenti, ovvero impongano una delle
possibili varianti di senso nel testo interpretato, purche'
compatibilmente col tenore letterale di questo; nel caso specifico,
pero', il significato della norma interpretata fissato dalla legge di
interpretazione rappresenta una novita', sicche' non sarebbe corretto
parlare di semplice legge interpretativa. E, per dimostrare tale
assunto, il Tribunale amministrativo regionale della Calabria compie
un rapido richiamo di altre norme del settore. Innanzitutto, il
giudice a quo cita il d.P.R. 15 gennaio 1987, n. 14, che, nel
razionalizzare la disciplina del diploma di assistente sociale
riconoscendo il diploma rilasciato dalle scuole dirette a fini
speciali universitarie come «unico titolo abilitante per l'esercizio
della professione di assistente sociale», ha tuttavia espressamente
previsto (artt. 3, 4, 5 e 6) la salvaguardia, a determinate
condizioni, dei diplomi di assistente sociale conseguiti presso le
scuole universitarie all'epoca gia' esistenti (art. 3), ovvero dei
diplomi comunque conseguiti da coloro che, alla data di entrata in
vigore del decreto, fossero gia' in servizio come assistenti sociali
nell'amministrazione dello Stato o in altre amministrazioni pubbliche
(art. 4), ovvero, in via transitoria, dei diplomi conseguiti
all'esito del completamento di corsi gia' iniziati e svolti presso
scuole dichiarate idonee tramite decreto ministeriale (art. 6).
L'art. 5 del d.P.R. n. 14 del 1987, infine, con norma di chiusura, ha
consentito l'equipollenza dei diplomi conseguiti in precedenza, in
situazioni diverse da quelle dianzi elencate, a condizione che gli
aspiranti avessero sostenuto con esito positivo un apposito esame di
convalida presso le universita'.
Dalla lettura della suddetta normativa - coordinata con l'art. 5
della successiva legge 23 marzo 1993, n. 84, istitutiva dell'albo
professionale e dell'ordine degli assistenti sociali, e con gli
artt. 22 e seguenti del d.P.R. 5 giugno 2001, n. 328 - risulterebbe
chiaramente, a detta del giudice remittente, la preoccupazione del
legislatore di salvaguardare i diplomi di assistente sociale
conseguiti in virtu' delle precedenti discipline. Nell'ambito di un
sistema cosi' delineato, quindi, si inserisce in modo del tutto
coerente la norma dell'art. 1, comma 10, del d.l. n. 402 del 2001,
convertito nella legge n. 1 del 2002, mentre risulta nuovo e
dissonante l'effetto che viene a crearsi in forza della norma
impugnata la quale, a detta del Tribunale amministrativo regionale
della Calabria, avrebbe «mascherato norme effettivamente innovative
dotate di efficacia retroattiva». Nel caso specifico, inoltre, la
norma di interpretazione autentica non sarebbe rispettosa dei canoni
individuati dalla giurisprudenza di questa Corte, in base alla quale
tale tipo di legge si giustifica per la necessita' di chiarire uno
dei possibili sensi della norma interpretata o per eliminare
eventuali incertezze interpretative o contrasti giurisprudenziali,
esigenze che non sorgevano per la norma oggetto di interpretazione.
L'art. 22 della legge n. 3 del 2003, inoltre, appare al
remittente viziato da irragionevolezza ed in contrasto con alcuni
fondamentali valori costituzionali. Esso, infatti, sarebbe lesivo
dell'affidamento delle posizioni soggettive maturate in capo alle
ricorrenti che avevano gia' superato la fase di ammissione al corso
di laurea specialistica nel momento in cui la norma e' entrata in
vigore. Essa, inoltre, determinerebbe anche una violazione del
principio della parita' di trattamento, poiche' coloro i quali, come
le ricorrenti, hanno conseguito diplomi di assistente sociale non
universitari ma rientranti nelle ipotesi dei menzionati artt. 3, 4 e
6 del d.P.R. n. 14 del 1987 non hanno dovuto usufruire della
procedura di convalida di cui all'art. 5 del decreto stesso in quanto
ritenuta superflua; con la paradossale conseguenza che i diplomi
convalidati dalle scuole universitarie (in base al citato art. 5)
consentirebbero la partecipazione alle lauree specialistiche ed ai
corsi post-base di cui alla norma impugnata, mentre altrettanto non
potrebbe avvenire per i diplomi che erano ab origine equiparati a
quelli universitari e che percio' erano esclusi dal procedimento di
convalida.
Oltre alle molteplici violazioni dell'art. 3 Cost., infine, il
Tribunale amministrativo regionale osserva che la norma impugnata,
stabilendo un rigido ed automatico divieto di accesso alla laurea
specialistica, del tutto svincolato da «requisiti negativi di
capacita' e di merito», si pone altresi' in contrasto con gli
artt. 33, 34 e 35 Cost., comportando violazione del diritto
all'accesso ai gradi piu' elevati degli studi ed al mondo del lavoro
e delle professioni.
2. - Si sono costituite in giudizio tutte le parti private
ricorrenti, con un'unica memoria difensiva, chiedendo che la
prospettata questione venga dichiarata fondata, con argomentazioni
analoghe a quelle dell'ordinanza di rimessione.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale della Calabria, sede
di Catanzaro, dubita, in riferimento agli artt. 3, 33, 34 e 35 della
Costituzione, della legittimita' costituzionale dell'art. 22 della
legge 16 gennaio 2003, n. 3 (Disposizioni ordinamentali in materia di
pubblica amministrazione), recante la rubrica «Disposizione
interpretativa».
Secondo il remittente l'autoattribuzione della qualifica di
disposizione interpretativa ed il suo tenore letterale comportano che
alla norma sia riconosciuta efficacia retroattiva e cio', oltre ad
accentuare la sua intrinseca irragionevolezza, e' di per se' causa di
illegittimita' in quanto lede il principio dell'affidamento, fondato
sulla equipollenza dei titoli richiesti dalla disciplina preesistente
per l'attribuzione della qualifica di assistente sociale. Nella norma
censurata sarebbero pertanto da ravvisare profili di violazione
dell'art. 3 della Costituzione.
Il remittente sostiene, inoltre, che l'art. 22 citato viola anche
gli artt. 33, 34 e 35 Cost., i quali garantiscono il diritto allo
studio ed all'accesso ai gradi piu' alti degli studi, oltre che al
mondo del lavoro e delle libere professioni in base alle proprie
capacita' e ai propri meriti.
2. - Si rileva, anzitutto, l'inammissibilita' degli ultimi
profili di censura, che si esauriscono nella mera evocazione dei
parametri costituzionali, non sorretta da congrua motivazione.
3. - La questione deve invece essere scrutinata nel merito
riguardo alla denuncia di contrasto della norma impugnata con
l'art. 3 della Costituzione.
Si premette che va condivisa la tesi del remittente, conforme al
costante indirizzo di questa Corte, secondo la quale la disposizione
censurata ha efficacia retroattiva. Confortano, infatti, tale
opinione la rubrica, che la definisce «Disposizione interpretativa»,
e il suo tenore letterale: «il comma 10 del decreto-legge 12 novembre
2001, n. 402 ... s'interpreta nel senso che ...».
Ora, al di fuori della materia penale, rientrante nel precetto
dell'art. 25, secondo comma, Cost., cio' che conta precipuamente ai
fini del giudizio di legittimita' costituzionale di una legge
retroattiva non e' l'esistenza dei presupposti, del resto discutibili
e discussi, per l'emanazione di una legge interpretativa, quanto
piuttosto la non irragionevolezza della sua efficacia retroattiva e
l'inesistenza di violazioni di altri principi costituzionali.
E' stato infatti affermato che «il legislatore puo' porre norme
che retroattivamente precisino il significato di altre norme
preesistenti, ovvero impongano una delle possibili varianti di senso
del testo originario, purche' compatibile con il tenore letterale di
esso». E la Corte ha anche chiarito che «in tali casi il problema da
affrontare riguarda non tanto la natura della legge, quanto piuttosto
i limiti che la sua portata retroattiva incontra alla luce del
principio di ragionevolezza e del rispetto di altri valori ed
interessi costituzionalmente protetti» (v., ex plurimis, sentenze
n. 376 e n. 421 del 1995, n. 229 del 1999, n. 525 del 2000, n. 291
del 2003 e n. 168 del 2004).
Con riguardo ai limiti della legittimita' costituzionale di una
legge cui dal legislatore e' stata attribuita efficacia retroattiva,
e, per concludere sul punto, con piu' specifico riferimento alla
motivazione dell'ordinanza di rimessione, questa Corte ha ritenuto
che «in linea generale, l'affidamento del cittadino nella sicurezza
giuridica - essenziale elemento dello Stato di diritto - non puo'
essere leso da disposizioni retroattive, che trasmodino in
regolamento irrazionale di situazioni sostanziali fondate su leggi
anteriori» (v., ex plurimis, sentenza n. 446 del 2002).
Nel caso in esame il remittente, nell'affermare la non manifesta
infondatezza della questione, sostiene che la norma censurata, in
quanto dotata di efficacia retroattiva, lederebbe l'affidamento nella
equipollenza ai diplomi universitari dei diplomi non universitari
rilasciati da istituzioni diverse in determinate situazioni o in
possesso di soggetti parti di rapporti di lavoro nella qualita' di
assistenti sociali. La norma interpretata dalla disposizione
impugnata dovrebbe infatti essere letta alla luce di tutta la
precedente vicenda normativa che siffatte equipollenze aveva
stabilito e ribadito. L'espressione «diplomi di assistente sociale»
contenuta nel comma 10 dell'art. 1 del d.l. n. 402 del 2001,
convertito nella legge n. 1 del 2002, non sarebbe, secondo il
remittente, suscettibile in via interpretativa di alcuna
specificazione, sicche' non vi sarebbe stata alcuna ragione per
dettare una norma come quella impugnata.
4. - La normativa in tema di attribuzione della qualifica di
assistente sociale, cui il remittente si riferisce per sorreggere la
propria tesi, puo' essere ricostruita nel modo seguente.
L'art. 12, ultimo comma, della legge 21 febbraio 1980, n. 28,
attribui' al Governo la delega ad emanare norme per rivedere gli
ordinamenti, tra l'altro, delle scuole dirette a fini speciali
universitarie e delle scuole di perfezionamento e di
specializzazione.
In attuazione della delega fu emanato il d.P.R. 10 marzo 1982,
n. 162, il cui art. 9 stabili' che «con decreti del Presidente della
Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri su
proposta del Ministro della pubblica istruzione, di concerto con il
Ministro di grazia e giustizia ed i ministri interessati, possono
essere determinati i diplomi delle scuole dirette a fini speciali
che, in relazione a specifici profili professionali, hanno valore
abilitante per l'esercizio delle corrispondenti professioni ovvero di
titolo per l'accesso a determinati livelli funzionali del pubblico
impiego per i quali non sia previsto il diploma di laurea».
L'art. 19 del citato d.P.R. - recante la rubrica «Convalida dei
titoli conseguiti nel precedente ordinamento» - prescrisse che i
decreti presidenziali di cui al precedente art. 9 avrebbero dovuto
contenere «disposizioni transitorie per disciplinare il passaggio dal
precedente al nuovo ordinamento e le condizioni e le modalita' per
ammettere all'esercizio delle corrispondenti attivita' professionali
coloro che hanno conseguito il titolo in base al precedente
ordinamento».
Da quanto detto emerge che il legislatore, intendendo ricondurre
nell'ambito dell'istruzione universitaria la formazione degli
assistenti sociali, ritenne di dover tenere conto della vicenda sia
normativa sia di fatto che si era svolta, considerando la varieta' di
origine delle scuole e dei corsi per assistenti sociali via via
istituiti, oltre che da universita', anche da altri enti pubblici,
nonche' da organizzazioni private.
Tale intendimento venne realizzato nella disciplina successiva.
Infatti il d.P.R. 15 gennaio 1987, n. 14 - emanato in ottemperanza
alla prescrizione del citato art. 9 e intitolato, appunto, «Valore
abilitante del diploma di assistente sociale in attuazione
dell'art. 9 del decreto del Presidente della Repubblica 10 marzo
1982, n. 162» - dopo aver dettato la regola che «il diploma
rilasciato dalle scuole dirette a fini speciali universitarie
costituisce l'unico titolo abilitante per l'esercizio della
professione di assistente sociale» (art. 1), stabili' l'equipollenza
a tale diploma di diverse situazioni nate nel corso degli anni. In
particolare, per quel che qui interessa, attribui' la stessa
efficacia giuridica ai diplomi di coloro che erano in servizio, al
momento dell'entrata in vigore della legge, alle dipendenze di
amministrazioni o enti pubblici o vi avevano lavorato per cinque anni
(art. 4); ai diplomi, comunque conseguiti, convalidati entro tre anni
- termine poi prorogato per un anno (d.P.R. 5 luglio 1989, n. 280) -
dalle scuole speciali universitarie (art. 5); ai diplomi rilasciati,
fino al completamento dei corsi, agli allievi gia' iscritti, da
scuole dichiarate idonee con decreto del Ministro della pubblica
istruzione che avrebbe vigilato avvalendosi eventualmente delle
universita' (art. 6).
La legge 19 novembre 1990, n. 341 (Riforma degli ordinamenti
didattici universitari) ha previsto la soppressione o la
trasformazione delle scuole dirette a fini speciali (art. 7), ma non
ha modificato la disciplina delle indicate equipollenze ne' ha inciso
sul regime scaturente dalla normativa emanata fino ai d.P.R. n. 14
del 1987 e n. 280 del 1989.
La successiva legge 23 marzo 1993, n. 84, istitutiva dell'albo e
dell'ordine degli assistenti sociali, non soltanto non ha cambiato la
suddetta normativa, ma l'ha espressamente richiamata, stabilendo che
«fino alla soppressione delle scuole dirette a fini speciali
universitarie, di cui all'articolo 1 del decreto del Presidente della
Repubblica 15 gennaio 1987, n. 14, o fino alla trasformazione delle
medesime in corsi di diploma universitario, ai sensi dell'art. 7,
comma 1, lettera a), della legge 19 novembre 1990, n. 341,
l'iscrizione all'albo di cui all'articolo 3 della presente legge e'
consentita a coloro che abbiano conseguito l'abilitazione
all'esercizio della professione ai sensi del citato decreto del
Presidente della Repubblica n. 14 del 1987, come da ultimo modificato
dal decreto del Presidente della Repubblica 5 luglio 1989, n. 280»
(art. 5).
5. - Dalla esposta vicenda normativa risulta che le equivalenze
al possesso del diploma universitario di altre posizioni -
equivalenze volute dal legislatore al fine di soddisfare aspettative
nate in un'epoca nella quale le attivita' rientranti successivamente
nella professione di assistente sociale non erano state oggetto di
specifica, organica disciplina - concernevano l'esercizio della
professione di assistente sociale, ma non tale qualifica come titolo
abilitante al prosieguo degli studi. A tal proposito e' opportuno
sottolineare che il d.P.R. n. 162 del 1982 concerne i diplomi
abilitanti «per l'esercizio delle corrispondenti professioni» nonche'
«le condizioni e le modalita' per ammettere all'esercizio delle
corrispondenti attivita' professionali coloro che avevano conseguito
il titolo in base al precedente ordinamento» (art. 19); che il d.P.R.
n. 14 del 1987 stabilisce espressamente che il diploma rilasciato
dalle scuole dirette a fini speciali costituisce l'unico titolo
abilitante per l'esercizio della professione di assistente sociale,
sicche' l'equipollenza a tale diploma di diverse situazioni va intesa
come riferentesi all'esercizio professionale e quindi a questo
limitata; che, infine, la legge n. 84 del 1993 disciplina
l'iscrizione all'albo tenendo conto dell'abilitazione all'esercizio
della professione ai sensi del d.P.R. n. 14 del 1987.
D'altra parte va considerato che la riforma dell'ordinamento
universitario, con l'istituzione delle lauree di primo livello e
delle lauree specialistiche, ha ricevuto la sua prima attuazione solo
con il d.m. 3 novembre 1999, n. 509, sicche' e' evidente che nella
normativa precedente non potessero esservi norme che ad essa
facessero riferimento.
Non esisteva, pertanto, il contesto normativo tale da
giustificare l'affidamento che l'equipollenza di situazioni,
stabilita ai fini dell'esercizio della professione di assistente
sociale, valesse anche al diverso fine della considerazione delle
situazioni stesse quali titoli abilitanti per il prosieguo degli
studi.
La disposizione interpretata da quella oggetto di censura
concerne appunto i diplomi di assistente sociale come titoli «validi
ai fini dell'accesso ai corsi di laurea specialistica, ai master ed
agli altri corsi di formazione post-base di cui al decreto
ministeriale 3 novembre 1999, n. 509, del Ministro dell'universita' e
della ricerca scientifica e tecnologica».
Si deve percio' dedurre la non omogeneita' della finalita'
(esercizio della professione di assistente sociale) riguardo alla
quale e' stata riconosciuta l'equipollenza delle posizioni in
questione al diploma rilasciato in ambito universitario, rispetto a
quella (accesso a corsi di istruzione universitaria superiore)
prevista dalla norma interpretata. E, d'altra parte, non puo'
ritenersi intrinsecamente irragionevole il fatto che l'accesso ad un
corso di laurea specialistica (o ad altri corsi di istruzione
superiore) venga, nel sistema delineato dalla legge n. 341 del 1990,
ristretto a coloro i quali sono gia' titolari di un diploma
universitario.
Ne consegue che la norma, censurata per la sua efficacia
retroattiva, non puo' essere considerata irragionevole nel contesto
della normativa esistente, perche' il significato da essa attribuito
alla disposizione del comma 10 dell'art. 1 del d.l. n. 402 del 2001
rientra nelle varianti di senso a questo attribuibili nella sua
letterale formulazione.