ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 8, comma 2,
della legge della Regione Lombardia 12 gennaio 2002, n. 1 (Interventi
per lo sviluppo del trasporto pubblico regionale e locale), come
modificato dall'art. 5, comma 7, della legge della Regione Lombardia
9 dicembre 2003, n. 25 (Interventi in materia di trasporto pubblico
locale e di viabilita), promosso con ordinanza del 30 giugno 2003 dal
Tribunale amministrativo regionale della Lombardia, sul ricorso
proposto da CGIL Lombardia ed altro contro la Regione Lombardia,
iscritta al n. 821 del registro ordinanze 2004 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 43, 1ª serie
speciale, dell'anno 2004.
Visti gli atti di costituzione della CGIL Lombardia ed altro e
della Regione Lombardia;
Udito nell'udienza pubblica del 25 ottobre 2005 il giudice
relatore Giovanni Maria Flick;
Uditi gli avvocati Vittorio Angiolini per la CGIL Lombardia ed
altro e Nicolo' Zanon e Andrea Manzi per la Regione Lombardia.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza depositata il 30 giugno 2004, il Tribunale
amministrativo regionale della Lombardia ha sollevato, in relazione
agli artt. 3, 32, primo comma, 35, primo comma e 117, secondo comma,
lettera a), della Costituzione, questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 8, comma 2, della legge della Regione
Lombardia 12 gennaio 2002, n. 1 (Interventi per lo sviluppo del
trasporto pubblico regionale e locale), come modificato dall'art. 5,
comma 7, della legge regionale 9 dicembre 2003, n. 25 (Interventi in
materia di trasporto pubblico locale e di viabilita), «nella parte in
cui non include i cittadini stranieri residenti nella regione
Lombardia fra gli aventi il diritto alla circolazione gratuita sui
servizi di trasporto pubblico di linea riconosciuto alle persone
totalmente invalide per cause civili».
Il giudice rimettente premette di essere investito del giudizio -
istauratosi sul ricorso proposto da un cittadino extracomunitario e
dalla CGIL (Confederazione generale italiana del lavoro) regionale
nei confronti della Regione Lombardia - per l'annullamento della
deliberazione di Giunta regionale n. 7/16747 del 12 marzo 2004, la
quale - ponendo «una nuova disciplina» per il rilascio delle tessere
di trasporto pubblico regionale - consente la circolazione gratuita,
sui servizi di trasporto pubblico di linea nel territorio regionale,
agli invalidi civili alla duplice condizione del possesso della
cittadinanza italiana e della residenza in Lombardia. Il rimettente
espone che l'impugnato provvedimento costituisce puntuale attuazione
di quanto disposto dall'art. 8 della legge della Regione Lombardia
n. 1 del 2002, come modificato. La norma - nello stabilire condizioni
di favore per gli appartenenti a determinate categorie, tra cui
quella degli invalidi totali al lavoro - esige quali presupposti del
beneficio la cittadinanza italiana e la residenza nel territorio
della Regione; pertanto, in forza di essa, il ricorrente -
riconosciuto invalido totale con permanente inabilita' lavorativa e
costretto a recarsi, con i mezzi pubblici, in ospedale tre volte alla
settimana per praticarvi la dialisi - si era visto privare, a
decorrere dal 31 luglio 2004, della «tessera di libera circolazione»
di cui era gia' possessore.
Il Tribunale rimettente - concessa incidentalmente al ricorrente
misura cautelare per autorizzarlo ad usufruire del menzionato titolo
di trasporto nonostante l'entrata in vigore della novella legislativa
- dubita della legittimita' costituzionale dell'art. 8, comma 2,
della legge regionale n. 1 del 2002, ritenendo, innanzitutto, la
questione rilevante ai fini della definizione del giudizio: sia in
ragione del fatto che l'eventuale annullamento del provvedimento
impugnato - costituendo, quest'ultimo, replica pedissequa del
contenuto della norma - risulterebbe una decisione pressoche'
inutiliter data; sia in relazione all'esito della tutela cautelare
concessa, «non essendo sufficiente la sospensione della delibera di
giunta richiamata in assenza dell'espunzione dall'ordinamento della
norma [...] alla quale la disciplina di cui alla delibera medesima
da', sul punto, solo attuazione».
In ordine alla non manifesta infondatezza, il giudice a quo
prospetta innanzitutto un contrasto tra la norma censurata e
l'art. 32, primo comma, della Costituzione: tale parametro,
qualificando diritto fondamentale dell'individuo il benessere
psicofisico, presuppone una titolarita' di esso «priva di
distinzioni», accedendo cosi' ad una nozione di «individuo»
indubbiamente comprensiva anche dello straniero residente in Italia,
poiche' la salute costituisce un bene primario universalmente
riconosciuto. Per contro, la norma censurata non include nel
beneficio in questione, pure riconosciuto in ragione di condizioni di
salute, gli stranieri residenti in Lombardia, benche' affetti da
totale invalidita' fisica.
A parere del rimettente, la norma denunziata violerebbe,
altresi', il canone di ragionevolezza, in contrasto con l'art. 3
della Costituzione, in quanto essa introduce un trattamento
differenziato rispetto a situazioni che non presentano elementi di
diversita' rilevanti per l'ordinamento, venendo comunque in rilievo
misure di sostegno a favore di individui gravemente invalidi.
Inoltre - rileva ancora il giudice a quo - poiche' il beneficio
e' anche finalizzato alla tutela di quanti si trovano «in difficolta'
rispetto al lavoro per favorirne il recupero delle energie
psicofisiche», la norma in questione si pone in contrasto con
l'art. 35, primo comma, della Costituzione.
Infine, il Tribunale amministrativo regionale rimettente ritiene
che la norma in questione violi l'art. 117, secondo comma,
lettera a), della Costituzione. In esito alla riforma del Titolo V
della carta fondamentale, vige la riserva di legislazione statale, in
via esclusiva, sia per la determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali da garantirsi su
tutto il territorio nazionale, che per la statuizione dei principi
fondamentali in materia di tutela della salute: settori, questi, che
- secondo il giudice a quo - «non possono non riguardare anche lo
status giuridico dei cittadini stranieri». Nondimeno - conclude il
rimettente - la norma in questione, stabilendo profili distintivi tra
cittadini italiani e stranieri in relazione a prestazioni essenziali
concernenti il diritto alla salute, «sembra porsi al di fuori della
competenza costituzionalmente riservata alle Regioni»: e cio',
nonostante la legislazione sugli stranieri (art. 2, comma 5, del
d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286) preveda la parita' di trattamento tra
cittadini italiani e cittadini di stati extracomunitari nell'accesso
ai pubblici servizi.
2. - Nel presente giudizio hanno spiegato costituzione sia la
CGIL Lombardia, in persona del legale rappresentante e segretario
generale, che il privato ricorrente nel giudizio a quo, chiedendo
l'accoglimento della questione di costituzionalita' e riservando a
successiva memoria ogni ulteriore deduzione.
3. - Si e' altresi' costituita in giudizio la Regione Lombardia,
in persona del Presidente pro tempore della Giunta regionale,
concludendo per l'inammissibilita' e, comunque, per l'infondatezza
della questione.
Nell'atto di costituzione, la Regione - premessa una
ricostruzione storica della normativa regionale in tema di
agevolazioni per l'utilizzo dei servizi di trasporto pubblico -
evidenzia innanzitutto come la cittadinanza italiana sia «requisito
di fondo sempre costantemente richiesto [...] per l'accesso alle
agevolazioni tariffarie» sui servizi di trasporto pubblico della
Lombardia, secondo un modello ampiamente diffuso in varie
legislazioni regionali, e non costituisca, quindi, un'innovazione
della disciplina impugnata: un requisito che vale a coniugare la
possibilita' di un'estesa fruizione del beneficio con i costi
notevoli di esso. Ad avviso dell'ente regionale, la circolazione
gratuita per alcune categorie di soggetti non puo' configurasi ne'
come una prestazione essenziale, ne' come una soluzione
costituzionalmente obbligata; essa non rientra neppure in quei
«servizi minimi» o in quegli «obblighi di servizio pubblico» cui si
riferiscono gli artt. 16 e 17 del d.lgs. 19 novembre 1997, n. 442
(Conferimento alle Regioni e agli enti locali di funzioni e compiti
in materia di trasporto pubblico locale), trattandosi, piuttosto, di
una scelta discrezionale del legislatore regionale, il cui onere
ricade integralmente sulla finanza dell'ente locale, tenuto a
rimborsare alle aziende concessionarie del servizio di trasporto le
agevolazioni tariffarie. Evidenziati, in proposito, gli oneri
economici gia' gravanti, per il passato, verso le aziende di
trasporto regionale ed illustrate le penalizzazioni finanziarie
dell'ente regionale in ragione della sostanziale preclusione di ogni
potesta' legislativa in materia tributaria, la Regione Lombardia
analizza, quindi, i contenuti specifici dell'ordinanza di rimessione,
deducendo, in via preliminare, una serie di eccezioni di
inammissibilita'.
Sotto un primo profilo, si contesta un difetto di motivazione
dell'ordinanza in ordine alla rilevanza della questione: cio' in
quanto, preesistendo alla normativa impugnata il requisito
preliminare della cittadinanza italiana, non si spiegherebbe - ne'
l'ordinanza di rimessione varrebbe a chiarire il fatto - il
precedente godimento di un titolo per il trasporto gratuito da parte
del ricorrente; donde il difetto di motivazione sulla rilevanza. La
difesa della Regione eccepisce, poi, la manifesta inammissibilita'
della questione perche' formulata in maniera contraddittoria,
richiedendo il rimettente, per un verso, un intervento additivo di
estensione del beneficio anche agli invalidi stranieri, e
prospettando, per altro verso, un intervento ablativo, sul
presupposto della violazione di una regola di competenza da parte del
legislatore regionale: con la conseguente eliminazione del diritto
anche per gli invalidi di cittadinanza italiana. Infine, essa
eccepisce, comunque, una generale carenza di motivazione
dell'ordinanza circa la non manifesta infondatezza.
Nel merito, la difesa regionale evidenzia, innanzitutto,
l'inconferenza del richiamo all'art. 32 della Costituzione. La
disciplina regionale impugnata, infatti, risulta finalizzata
esclusivamente ad una incentivazione ed agevolazione del servizio di
trasporto pubblico, a nulla rilevando che il ricorrente nel giudizio
a quo se ne serva per ragioni di salute; a conferma dello scopo
normativo indicato, la Regione richiama l'inclusione, tra i
beneficiari del trasporto gratuito, di categorie di soggetti - quali
gli ufficiali o agenti di polizia giudiziaria - non bisognosi di una
particolare tutela della salute. In nessun caso, peraltro, potrebbe
ritenersi che «il diritto alla salute includa, tra le prestazioni
garantite, quello ad essere trasportati gratuitamente, anche in caso
di invalidita', ai luoghi di cura»: cio' perche', a parere della
difesa della Regione, nel «nucleo irriducibile» di prestazioni
essenziali del diritto alla salute, in quanto diritto suscettibile di
essere «finanziariamente condizionato», non puo' certo farsi
rientrare il trasporto gratuito, che e' una prestazione meramente
accessoria.
Non sussiste inoltre - prosegue la Regione - alcuna violazione al
principio di ragionevolezza: i requisiti della cittadinanza italiana
e della residenza in Lombardia costituiscono altrettante «condizioni
preliminari» per l'accesso ai benefici, frutto di indispensabile
bilanciamento tra l'esigenza di estendere il piu' possibile il numero
dei soggetti destinatari e di contenere l'esborso economico; pena, in
caso contrario, la eliminazione totale del beneficio stesso.
La difesa della Regione, quindi, argomenta sulla piena
corrispondenza e conformita' tra la regola introdotta e la causa
normativa che, secondo i principi generali, la deve assistere. Ad
avviso di essa, la disciplina censurata - lungi dal volere innestare
qualsiasi forma di discriminazione nei confronti dello straniero -
prospetta «un serio legame con il territorio regionale» - espresso
dalla cittadinanza italiana e dalla residenza regionale, requisiti
entrambi conseguibili dallo straniero - quale punto di equilibrio tra
agevolazione sociale e scarsita' delle risorse: scelta, questa,
incensurabile proprio perche' aliena da profili di irragionevolezza.
D'altra parte, il contrasto con l'art. 3 della Costituzione,
sotto il profilo della irragionevolezza, e' escluso - prosegue la
difesa della Regione - dalla circostanza che la situazione dello
straniero e del cittadino italiano sono completamente equiparabili
solo con riferimento ai diritti fondamentali, nel cui novero non
rientra - neppure per gli invalidi - il diritto di circolare
gratuitamente sui mezzi pubblici.
In ordine alla pretesa violazione dell'art. 35 della
Costituzione, vengono contestati sia l'assoluta insufficienza delle
motivazioni addotte, sia il presupposto da cui muove l'argomentazione
del giudice rimettente, apparendo «francamente difficile» che
un'agevolazione concessa essenzialmente a coloro che sono inabili al
lavoro possa violare la citata norma costituzionale.
Infine - conclude la difesa della Regione - non e' ravvisabile
alcuna violazione dell'art. 117 della Costituzione. Per un verso,
infatti, il beneficio in questione non puo' in alcun modo
qualificarsi come livello essenziale di prestazione concernente i
diritti civili e sociali; mentre, per altro verso, la competenza
statale sui `principi' sussiste in relazione a cio' che attiene al
contenuto essenziale dei diritti e, con riferimento al diritto alla
salute, il trasporto gratuito agli invalidi non puo' rientrare nel
nucleo essenziale di tale diritto sociale.
4. - In prossimita' dell'udienza, la difesa delle parti private
ha depositato memoria, insistendo per l'accoglimento della questione
di costituzionalita'.
Quanto al diritto alla salute, si assume che ogni distinzione
basata sulla cittadinanza sia fonte di una inammissibile
discriminazione, atteso per che gli invalidi civili - categoria cui
appartiene il ricorrente - il trasporto gratuito si rivela funzionale
ad «agevolare l'accesso alle cure» e soddisfare le esigenze connesse
al diritto alla salute: con la conseguenza che «negare il primo
significherebbe compromettere il secondo». D'altra parte - prosegue
la difesa privata - e' la stessa giurisprudenza della Corte
costituzionale a riconoscere alla protezione della salute una
«significativa preminenza su altre esigenze ed interessi pubblici»,
impedendo quindi di operare distinzioni rispetto alla condizione
dello straniero.
Con riferimento alla prospettata violazione dell'art. 3 della
Costituzione, la duplice limitazione cui la norma denunciata
subordina il trasporto gratuito - vale a dire la cittadinanza
italiana e la residenza in Lombardia - sarebbe di «flagrante
incostituzionalita» proprio per la stretta connessione tra beneficio
della circolazione gratuita e diritto alla salute degli invalidi, non
potendosi dubitare che i diritti civili, economici e sociali - per i
quali la Costituzione non contiene alcun riferimento esplicito alla
titolarita' dei «cittadini» - vadano classificati tra i «diritti
fondamentali dell'uomo» e, come tali, da assicurare a prescindere da
nazionalita' e cittadinanza. Profilo, questo, normativamente ribadito
nella piu' recente legislazione italiana sugli stranieri, in
particolare nell'art. 41 del d.lgs. n. 286 del 1998, il quale
stabilisce l'equiparazione degli stranieri ai cittadini italiani, «ai
fini della fruizione delle provvidenze e delle prestazioni, anche
economiche, di assistenza sociale, incluse quelle previste [...] per
gli invalidi civili».
In «frontale contrasto» con tali principi, la norma impugnata,
escludendo gli invalidi civili totali non cittadini dal novero dei
beneficiari del trasporto gratuito, risulterebbe priva di ogni
«razionale giustificazione», posto che il requisito della
cittadinanza non presenterebbe alcuna «connessione ne' con il bisogno
di cure ne' col legame col territorio nel quale i servizi dovrebbero
essere fruiti». Sussisterebbe, dunque, mancanza di consequenzialita'
tra il fine perseguito attraverso il riconoscimento del beneficio ed
il criterio introdotto dalla legge per usufruirne.
Infine, secondo la difesa privata, la normativa censurata
risulterebbe eccedere le competenze regionali, creando «una
interferenza con la politica migratoria e con la disciplina della
condizione giuridica degli stranieri» che la Costituzione (artt. 117,
secondo comma, lettere a) e b), riserva allo Stato. Oltretutto, la
norma denunciata determinerebbe l'effetto indotto di incentivare gli
immigrati ammessi nel territorio nazionale a lasciare la Lombardia
per recarsi in Regioni diverse, cosi' ponendo in discussione la
potesta' dello Stato di «decidere circa l'ammissione di immigrati in
tutto il territorio nazionale».
D'altra parte - conclude la memoria - la norma impugnata viola
altresi' i principi generali dell'ordinamento e quelli posti come
fondamentali da leggi statali. Questi ultimi - ricavabili
essenzialmente dagli artt. 2 e 41 del d.lgs. n. 286 del 1998 -
depongono, infatti, nel senso di una completa equiparazione tra
stranieri e cittadini italiani nella fruizione delle prestazioni,
anche economiche, di assistenza sociale, e cio' rappresenterebbe un
limite invalicabile per la potesta' normativa regionale, sotto il
profilo della impossibilita' «di creare due livelli essenziali di
assistenza»: uno riservato agli italiani residenti, con libera
circolazione sui mezzi pubblici; ed un altro, «assai deteriore», per
gli stranieri con la circolazione a pagamento.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale della Lombardia,
solleva, in riferimento agli artt. 3 (parametro richiamato in
motivazione, ma non riprodotto in dispositivo), 32, primo comma, 35,
primo comma, e 117, secondo comma, lettera a), della Costituzione,
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 8, comma 2, della
legge della Regione Lombardia 12 gennaio 2002, n. 1 (Interventi per
lo sviluppo del trasporto pubblico regionale e locale), come
modificato dall'art. 5, comma 7, della legge regionale 9 dicembre
2003, n. 25 (Interventi in materia di trasporto pubblico locale e di
viabilita), nella parte in cui non include i cittadini stranieri,
residenti nella Regione, fra gli aventi il diritto alla circolazione
gratuita sui servizi di trasporto pubblico di linea, riconosciuto
alle persone totalmente invalide per cause civili.
Dopo aver descritto la fattispecie sottoposta al proprio
giudizio, il Tribunale rimettente osserva, in punto di non manifesta
infondatezza, come la disposizione censurata appaia in contrasto con
l'art. 32 Cost., in quanto - essendo la tutela della salute enunciata
da tale parametro come un diritto fondamentale dell'individuo e
interesse della collettivita', e dovendosi pertanto riconoscere anche
agli stranieri - il beneficio previsto dalla disposizione impugnata,
pur attribuito ai cittadini «in ragione delle medesime condizioni di
salute», non sarebbe riconosciuto «(a)gli stranieri residenti nella
Regione Lombardia che si trovino in una situazione caratterizzata da
una totale invalidita' fisica». La norma impugnata, inoltre,
risulterebbe in contrasto anche con il generale canone di
ragionevolezza sancito dall'art. 3 Cost., in quanto introdurrebbe un
trattamento differenziato rispetto a situazioni che - riferendosi a
misure di sostegno introdotte a favore di individui gravemente
invalidi - non presentano elementi di diversita' rilevanti per
l'ordinamento. Sarebbe vulnerato, poi, anche l'art. 35, primo comma,
Cost., in quanto il beneficio in questione (della cui preclusione
agli stranieri il Tribunale si duole) sarebbe riconosciuto «anche al
fine di tutelare chi si trovi in difficolta' rispetto al lavoro per
favorire il recupero delle energie psicofisiche». Si prospetta,
infine, un contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera a),
Cost., in quanto, nell'introdurre un regime differenziato tra
cittadini italiani e stranieri, sarebbe stata violata la riserva alla
legislazione statale circa la determinazione dei livelli essenziali
delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, che devono
essere garantiti su tutto il territorio nazionale (art. 117, secondo
comma, lettera m); nonche' sarebbero violati i principi fondamentali
stabiliti dallo Stato in tema di tutela della salute: «settori
ambedue che non possono non riguardare anche lo status giuridico dei
cittadini stranieri».
2. - La difesa della Regione Lombardia solleva tre eccezioni
pregiudiziali in punto di ammissibilita'.
Con la prima, la Regione rammenta come - alla stregua della
«storia» della normativa impugnata, descritta nello stesso atto di
intervento - il requisito della cittadinanza italiana fosse gia'
richiesto dalla legislazione regionale in materia, dal momento che la
legge n. 25 del 2003, introduttiva della disposizione della cui
legittimita' costituzionale il giudice rimettente dubita, si sarebbe
limitata «a cambiare la definizione dell'agevolazione (da «tessera di
libera circolazione» si passa a parlare di «diritto alla circolazione
gratuita») e a richiedere che il grado di invalidita' sia pari al
100%». Resterebbe quindi inesplicata, nella ordinanza di rimessione,
la indicazione delle fonti normative o delle ragioni in base alle
quali il ricorrente disponesse della tessera di libera circolazione.
In mancanza di tale puntualizzazione - che assumerebbe, secondo la
Regione, «un aspetto del tutto centrale per cio' che concerne la
rilevanza della questione sollevata» - ne deriverebbe una preclusione
alla disamina del merito, stante, appunto, la «carente esposizione
dei fatti di causa che impedisce l'indispensabile controllo sulla
rilevanza».
La eccezione e' priva di fondamento. Non pare infatti corretto,
innanzi tutto, l'assunto secondo il quale la disciplina dettata dalla
legge n. 25 del 2003 non presenti alcun elemento di «novita» rispetto
al passato, al lume della evoluzione della legislazione regionale, a
partire dalla disciplina a suo tempo introdotta dall'art. 1 della
legge regionale 16 novembre 1984, n. 57, recante nuove norme in
materia di agevolazioni sui servizi di trasporto pubblico locale.
Infatti, la legge regionale n. 25 del 2003, a differenza dei
pregressi interventi normativi - nei quali si individuavano, quali
beneficiari delle provvidenze, i «cittadini» appartenenti a
determinate categorie - ha espressamente indicato, come potenziali
fruitori della circolazione gratuita o delle agevolazioni tariffarie
per l'utilizzo dei servizi di trasporto pubblico, soltanto i
«cittadini italiani»: aggiunta per specificazione, questa,
tecnicamente impropria - giacche' il richiamo al requisito della
cittadinanza, «genericamente» determinato, appariva riferibile a
quella italiana - che, pero', all'evidenza svela una precisa scelta
«riduttiva» in ordine alla platea dei beneficiari.
Al di la' di cio', secondo quanto emerge dalla ordinanza di
rimessione, non viene in alcun modo in discussione, nel giudizio a
quo, la circostanza se la parte privata ricorrente avesse o meno
titolo per fruire della «tessera di libera circolazione gia' in suo
possesso ed in scadenza definitiva al 31 luglio 2004»: evenienza,
questa, che avrebbe assunto invece sicuro risalto ove oggetto del
reclamo fosse stato un provvedimento di revoca o comunque inibitorio
del beneficio gia' concesso. L'oggetto del ricorso nel quale si e'
iscritto l'incidente di costituzionalita' e', al contrario,
rappresentato esclusivamente dalla deliberazione della Giunta
regionale n. 7/16747 del 12 marzo 2004 e dagli atti connessi,
riguardanti la non concedibilita' pro futuro del beneficio agli
invalidi civili non cittadini italiani: con la conseguenza di rendere
inconferenti - sul piano del nesso di pregiudizialita' rispetto alla
risoluzione del quesito di legittimita' costituzionale - gli
eventuali profili concernenti la legittimita' della fruizione in atto
di quello stesso beneficio, da parte del ricorrente. Dunque, nessuna
«verifica» doveva (e poteva) compiere il giudice rimettente in ordine
a tale aspetto della vicenda sottoposta al suo scrutinio; con l'ovvio
corollario di rendere manifestamente infondata la pretesa
incompletezza di descrizione della fattispecie, agli effetti della
motivazione sulla rilevanza della questione.
3. - La difesa della Regione solleva anche un'altra eccezione
pregiudiziale di inammissibilita', fondata sul rilievo che il giudice
a quo avrebbe formulato il quesito di legittimita' costituzionale «in
termini palesemente contraddittori». Osserva, infatti, la Regione che
il Tribunale rimettente avrebbe, da un lato, censurato la norma
impugnata nella parte in cui limita ai soli cittadini italiani
invalidi al 100%, residenti nella Regione, il diritto alla
circolazione gratuita sui servizi di trasporto pubblico regionale:
sollecitando, quindi, l'adozione di un intervento additivo volto ad
estendere il beneficio anche agli stranieri residenti nella Regione.
Dall'altro lato, lo stesso rimettente - «prospettando (sia pur in
modo confuso) la violazione dell'art. 117, commi 2 e 3, Cost. e
richiamando l'art. 2, comma 5, del d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286, che
prevede parita' di trattamento fra stranieri e cittadini nell'accesso
ai servizi pubblici» - avrebbe richiesto alla Corte un «intervento
radicalmente demolitorio», contestando la competenza legislativa
regionale a differenziare il trattamento tra cittadini italiani e
stranieri in materia di pubblici servizi. Posto, infatti, che la
violazione dell'art. 117 Cost. «comporterebbe l'incostituzionalita'
per incompetenza dell'intera normativa impugnata», ne deriva -
conclude la Regione - che l'accoglimento del quesito verrebbe
ineluttabilmente a determinare «la caducazione del beneficio del
diritto al trasporto gratuito anche per gli invalidi cittadini
italiani»: in palese ed insanabile contrasto, quindi, con la
richiesta di addizione di cui innanzi si e' detto e che il giudice
rimettente ha ribadito nel dispositivo della ordinanza di rimessione.
Anche questa eccezione e' priva di fondamento. Il giudice
rimettente si e' limitato a rammentare come, anche a seguito delle
modifiche apportate dalla legge costituzionale n. 3 del 2001,
l'art. 117 della Carta fondamentale riservi alla legislazione statale
la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali, che devono essere garantiti
su tutto il territorio nazionale (art. 117, secondo comma,
lettera m); cosi' come sempre allo Stato e' riservata la formulazione
dei principi fondamentali cui la legislazione concorrente delle
Regioni deve uniformarsi in materia di tutela della salute. Entrambi
questi settori devono necessariamente riguardare - sottolinea
l'ordinanza di rimessione - «anche lo status giuridico dei cittadini
stranieri [...] tanto piu' che il d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286,
all'art. 2, comma 5, prevede la parita' di trattamento tra cittadini
italiani e cittadini di stati extracomunitari nell'accesso ai
pubblici servizi.
Il profilo di «incompetenza» evocato dal giudice a quo, dunque,
non e' affatto «assoluto» - nei termini prospettati dalla Regione
resistente - ma e' circoscritto proprio a quel profilo dell'esercizio
del potere legislativo che il giudice rimettente assume come
discriminatorio. Infatti, a formare oggetto del quesito di
costituzionalita' non e' la disposizione in se', la quale, nel
delineare i presupposti del beneficio, lo attribuisce ai «cittadini
italiani» (disciplina, questa, rispetto alla quale non si formula
alcuna richiesta di ablazione, ne' si ventila alcuna ipotesi di
illegittimita). L'unico aspetto censurato e', invece, espresso
soltanto «in negativo» (donde la richiesta di addizione, e non di
ablazione); la doglianza si concentra esclusivamente sulla
preclusione, introdotta dalla norma nei confronti degli stranieri, di
fruire, a parita' delle restanti condizioni di legge, delle
provvidenze stabilite in favore degli invalidi in tema di trasporti
regionali. Prescindendo quindi, per il momento, da qualsiasi
considerazione in ordine alla fondatezza, nel merito, dei rilievi
svolti dal Tribunale rimettente, specie per cio' che attiene alla
effettiva riconducibilita' della ipotesi di specie alla «materia»
delineata dall'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., devono
escludersi - secondo la prospettiva coltivata dal giudice a quo -
quei profili di contraddittorieta' del petitum che, ad avviso della
Regione, minerebbero la ammissibilita' della questione.
4. - La questione sarebbe infine inammissibile, secondo la difesa
regionale, per carenza di motivazione sulla non manifesta
infondatezza, in quanto - anche a voler prescindere da talune lacune
di ordine sintattico, che renderebbero oscuro l'iter logico seguito
dal giudice a quo - i vari parametri sarebbero enunciati in forma
apodittica, generica e priva di un adeguato sostegno argomentativo.
Pure tale eccezione deve essere disattesa. Ai fini della
sussistenza del presupposto di ammissibilita' ora contestato, occorre
che le «ragioni» del dubbio di legittimita' costituzionale, in
riferimento ai singoli parametri di cui si assume la violazione,
siano articolate in termini di sufficiente puntualizzazione e
riconoscibilita' all'interno del tessuto argomentativo in cui si
articola la ordinanza di rimessione; senza alcuna esigenza, da un
lato, di specifiche formule sacramentali, o, dall'altro lato, di
particolari adempimenti «dimostrativi», d'altra parte in se'
incompatibili con lo specifico e circoscritto ambito entro il quale
deve svolgersi lo scrutinio incidentale di «non manifesta
infondatezza». A tali requisiti minimi l'ordinanza di rimessione ha
corrisposto, considerato che, in riferimento a ciascuno dei profili
coinvolti dal quesito e per ognuno dei parametri invocati, il
Tribunale rimettente ha offerto pertinente e congrua motivazione. La
circostanza, poi - evidenziata dalla Regione a sostegno della
eccezione di inammissibilita' - per la quale la violazione
dell'art. 3 Cost. sarebbe enunciata nel corpo della ordinanza di
rimessione, ma non ulteriormente richiamata nel dispositivo, si
rivela priva di rilievo, posto che le «ragioni» delle censure ed il
corrispondente quesito risultano enunciati in termini del tutto
univoci dall'atto introduttivo del presente giudizio di legittimita'
costituzionale.
5. - Nel merito, la questione e' fondata.
L'art. 8 della legge della Regione Lombardia 12 gennaio 2002,
n. 1, come sostituito dall'art. 5, comma 7, della legge regionale
9 dicembre 2003, n. 25, stabilisce particolari provvidenze in favore
di talune categorie, in materia di servizi di trasporto pubblico di
linea nel territorio regionale: in particolare, a decorrere dal
1° agosto 2004, accanto alle categorie di beneficiari indicate nel
comma 1 del medesimo articolo, il diritto alla circolazione gratuita
su tali servizi e' riconosciuto anche «ai cittadini italiani invalidi
civili, inabili ed invalidi del lavoro residenti in Lombardia con
grado di invalidita' pari al 100% [...] e loro eventuali
accompagnatori, secondo le modalita' stabilite con apposito atto
della Giunta regionale». Rispetto alle restanti categorie di soggetti
previste nel comma 1 - tutte, per cosi' dire, soggettivamente
qualificate dalla origine (invalidi di guerra e di servizio;
deportati nei campi di sterminio nazisti; invalidi a causa di atti di
terrorismo e vittime della criminalita' organizzata), o dalla natura
della invalidita' (privi di vista per cecita' assoluta e sordomuti) -
gli invalidi menzionati nel comma 2 della stessa norma presentano,
come tratto comune e unificante, esclusivamente la percentuale di
invalidita': nella specie, la piu' elevata in assoluto.
La ratio del beneficio e', dunque, riconducibile alla scelta del
legislatore regionale di agevolare - attraverso la fruizione gratuita
del servizio - l'accesso al sistema dei trasporti pubblici locali in
favore di un gruppo di persone accomunate dalla appartenenza alla
piu' grave condizione di invalidita'. Ci si muove nell'ambito di una
provvidenza dettata da finalita' eminentemente sociali, nella specie
raccordata, sul piano della «causa» normativa, a valori di
solidarieta', non disgiunti dagli intuibili riverberi che le
peculiari condizioni dei beneficiari e la natura stessa del beneficio
possono in concreto presentare rispetto alle esigenze di vita e di
relazione; non ultime quelle connesse alla tutela del diritto alla
salute, in presenza di una cosi' grave menomazione.
Il discrimen che viene qui in discorso, e sul quale si concentra
l'intera gamma delle censure proposte dal Tribunale rimettente, ruota
quindi attorno alla preclusione che la normativa di favore - oggetto
di impugnativa - ha dichiaratamente inteso introdurre nei confronti
degli stranieri: con cio' compromettendo - secondo il giudice a quo -
non soltanto «il generale canone di ragionevolezza [...] che puo'
evocarsi come parametro di coerenza della norma legislativa regionale
con i principi sanciti a tutela di situazioni riconducibili ad
un'identica ratio interpretativa»; ma, anche, la necessaria tutela
della salute (art. 32 Cost.), e del lavoro (art. 35, primo comma,
Cost.), oltre che la riserva alla legislazione statale circa la
determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i
diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il
territorio nazionale (art. 117, secondo comma, lettera m), Cost.), e
circa i principi fondamentali in tema di legislazione concorrente
regionale sulla salute.
5.1. - In linea di principio, sono corretti i rilievi svolti
dalla difesa regionale a proposito delle peculiarita' che
caratterizzano la condizione dello straniero nel quadro dei valori
costituzionali. In particolare, secondo la costante giurisprudenza di
questa Corte, il principio costituzionale di uguaglianza non tollera
discriminazioni fra la posizione del cittadino e quella dello
straniero solo quando venga riferito al godimento dei diritti
inviolabili dell'uomo (v., fra le tante, la sentenza n. 62 del 1994):
cosi' da rendere legittimo, per il legislatore ordinario, introdurre
norme applicabili soltanto nei confronti di chi sia in possesso del
requisito della cittadinanza - o all'inverso ne sia privo - purche'
tali da non compromettere l'esercizio di quei fondamentali diritti.
Al tempo stesso, e sullo specifico versante del diritto alla
salute, questa Corte ha reiteratamente puntualizzato che «il diritto
ai trattamenti sanitari necessari per la tutela della salute e'
«costituzionalmente condizionato» dalle esigenze di bilanciamento con
altri interessi costituzionalmente protetti, salva, comunque, la
garanzia di «un nucleo irrinunciabile del diritto alla salute
protetto dalla Costituzione come ambito inviolabile della dignita'
umana, il quale impone di impedire la costituzione di situazioni
prive di tutela, che possano appunto pregiudicare l'attuazione di
quel diritto» [....] Questo «nucleo irriducibile» di tutela della
salute quale diritto della persona deve percio' essere riconosciuto
anche agli stranieri, qualunque sia la loro posizione rispetto alle
norme che regolano l'ingresso ed il soggiorno nello Stato, pur
potendo il legislatore prevedere diverse modalita' di esercizio dello
stesso». Pertanto, anche lo straniero presente irregolarmente nello
Stato «ha diritto di fruire di tutte le prestazioni che risultino
indifferibili ed urgenti, secondo i criteri indicati dall'art. 35,
comma 3 (del d.lgs. n. 286 del 1998), trattandosi di un diritto
fondamentale della persona che deve essere garantito, cosi' come
disposto, in linea generale, dall'art. 2 dello stesso decreto
legislativo n. 286 del 1998» (v. sentenza n. 252 del 2001).
In tale quadro di riferimento, e se si ha riguardo al testo ed
alla ratio della norma oggetto di impugnativa, puo' convenirsi con
l'assunto della Regione, nella parte in cui sottolinea come la scelta
«legislativa di attribuire a determinate categorie di soggetti un
diritto alla circolazione gratuita, ovvero un diritto a fruire di
tariffe agevolate, non configuri in alcun modo una prestazione
essenziale o minimale, ne' si presenti, ovviamente, come una scelta
costituzionalmente obbligata».
Per un verso, infatti, la previsione agevolatrice in questione si
indirizza a categorie eterogenee di beneficiari, per di piu' neppure
tutte riconducibili al genus degli invalidi, come i cavalieri di
Vittorio Veneto o gli agenti ed ufficiali di polizia giudiziaria in
servizi di pubblica sicurezza, rispettivamente inquadrabili in
categorie di benemeriti o di fruitori del servizio ratione officii:
donde l'impossibilita' di considerare il diritto alla salute (o
quello al lavoro) come valore fondamentale alla cui salvaguardia
correlare - per di piu' attraverso un nesso di astratta
«indispensabilita» - la concessione della provvidenza. Per un altro
verso, e' del pari evidente l'impossibilita' di individuare nel
trasporto regionale un servizio destinato ad integrare - sempre e
comunque - quel «nucleo irriducibile del diritto alla salute protetto
dalla Costituzione come ambito inviolabile della dignita' umana», di
cui innanzi si e' detto, posto che e' la natura stessa del servizio
ad evocare il soddisfacimento di una gamma indefinita (ed
indefinibile) di esigenze di spostamento.
La provvidenza a favore degli invalidi, dunque, non si giustifica
in funzione dei singoli «bisogni» di locomozione (fra i quali ben
possono annoverarsi - ma non necessariamente e non soltanto - quelli
connessi alla salute o al lavoro). Essa rinviene la propria ragion
d'essere in una logica di solidarieta' sociale, nella ragionevole
presupposizione delle condizioni di difficolta' in cui versano i
residenti che, per essere totalmente invalidi, vedono grandemente
compromessa, se non totalmente eliminata, la propria capacita' di
guadagno.
5.2. - Se la previsione di tariffe gratuite o agevolate per gli
invalidi risponde a finalita' sociali e si inquadra nel novero delle
disposizioni per cosi' dire «facoltative», non essendo destinata, in
se', a soddisfare diritti fondamentali, ne deriva - ha sottolineato
la Regione - la legittimita' di scelte intese a bilanciare la massima
fruibilita' del beneficio con la limitatezza delle risorse
finanziarie, per far fronte al consistente maggior onere che dal
beneficio in questione deriva per l'ente regionale. D'altra parte, se
un tale bilanciamento e' imposto anche «in relazione alle risorse
organizzative e finanziarie, restando salvo, in ogni caso, quel
nucleo irriducibile del diritto alla salute» di cui si e' gia' fatto
cenno (v., fra le tante, la sentenza n. 509 del 2000), tanto piu'
tale ponderazione si impone - sottolinea la Regione - «se lo scopo e'
quello di contenere l'esborso economico per prestazioni aggiuntive
che costano».
L'assunto della Regione, corretto in linea di principio, risulta
tuttavia del tutto eccentrico rispetto alla previsione oggetto di
censura. La circostanza che la Regione abbia nella specie introdotto
un regime di favore senz'altro eccedente i limiti dell'«essenziale»,
sia sul versante del diritto alla salute, sia su quello delle
prestazioni concernenti «i diritti civili e sociali che devono essere
garantiti su tutto il territorio nazionale», non esclude affatto che
le scelte connesse alla individuazione delle categorie dei
beneficiari - necessariamente da circoscrivere in ragione della
limitatezza delle risorse finanziarie - debbano essere operate,
sempre e comunque, in ossequio al principio di ragionevolezza; al
legislatore (statale o regionale che sia) e' consentito, infatti,
introdurre regimi differenziati, circa il trattamento da riservare ai
singoli consociati, soltanto in presenza di una «causa» normativa non
palesemente irrazionale o, peggio, arbitraria.
La disposizione in discussione si pone in contrasto con il
principio sancito dall'art. 3 della Carta fondamentale, perche' il
relativo scrutinio va circoscritto all'interno della specifica
previsione, in virtu' della quale la circolazione gratuita viene
assicurata non a tutti gli invalidi residenti in Lombardia che
abbiano un grado di invalidita' pari al 100%, ma soltanto a quelli,
fra essi, che godano della cittadinanza italiana. Il requisito della
cittadinanza non puo' assumersi - come deduce la Regione - quale
«criterio preliminare di accesso» al beneficio, e senza che lo stesso
sia stato «pensato in riferimento ad una specifica categoria di
soggetti»; esso, infatti, si atteggia - nella disposizione - come uno
specifico presupposto che condiziona l'ammissione al regime di favor,
non diversamente dagli altri specifici requisiti che valgono ad
identificare le singole categorie privilegiate.
Ne' puo' dirsi, come ritiene la Regione, che il requisito della
cittadinanza possa legittimamente concorrere a selezionare i fruitori
della provvidenza in ragione delle esigenze finanziarie, al pari di
quello della residenza, dal momento che - mentre la residenza,
rispetto ad una provvidenza regionale, appare un criterio non
irragionevole per l'attribuzione del beneficio - a conclusioni
diverse deve pervenirsi per la cittadinanza, che pertanto si presenta
come condizione ulteriore, ultronea ed incoerente, agli effetti di un
ipotetico regime differenziato rispetto ad una misura sociale che
vede negli invalidi al 100% la categoria dei beneficiari.
Distinguere, ai fini della applicabilita' della misura in questione,
cittadini italiani da cittadini di paesi stranieri - comunitari o
extracomunitari - ovvero apolidi, finisce dunque per introdurre nel
tessuto normativo elementi di distinzione del tutto arbitrari, non
essendovi alcuna ragionevole correlabilita' tra quella condizione
positiva di ammissibilita' al beneficio (la cittadinanza italiana,
appunto) e gli altri peculiari requisiti (invalidita' al 100% e
residenza) che ne condizionano il riconoscimento e ne definiscono la
ratio e la funzione.
D'altra parte, e come rilevano le parti private, l'art. 41 del
d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni
concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione
dello straniero) espressamente sancisce il principio secondo il quale
«gli stranieri titolari della carta di soggiorno o di permesso di
soggiorno di durata non inferiore ad un anno, nonche' i minori
iscritti nella loro carta di soggiorno o nel loro permesso di
soggiorno, sono equiparati ai cittadini italiani ai fini della
fruizione delle provvidenze e delle prestazioni, anche economiche, di
assistenza sociale, incluse quelle previste [...] per i sordomuti,
per i ciechi civili, per gli invalidi civili e per gli indigenti».
Questa disposizione - al pari delle altre contenute nel medesimo
testo unico - costituisce, a norma dell'art. 1, comma 4, del medesimo
decreto legislativo n. 286 del 1998, principio fondamentale «ai sensi
dell'art. 117 della Costituzione» (ovviamente nel testo allora
vigente) «nelle materie di competenza legislativa delle regioni», fra
le quali rientra quella del trasporto regionale. Un principio,
dunque, il quale - al di la' del diverso risalto che ad esso puo'
annettersi nel quadro della nuova distribuzione della potesta'
legislativa tra Stato e Regioni - ben puo' essere richiamato come
necessario paradigma sulla cui falsariga calibrare l'odierno
scrutinio di ragionevolezza; e cio' in quanto, proprio avuto riguardo
al rilievo generale che quel principio continua a svolgere nel
sistema, qualsiasi scelta del legislatore regionale che introducesse
rispetto ad esso regimi derogatori - come senz'altro e' avvenuto
nella disposizione oggetto di impugnativa - dovrebbe permettere di
rinvenire nella stessa struttura normativa una specifica, trasparente
e razionale «causa giustificatrice», idonea a «spiegare», sul piano
costituzionale, le «ragioni» poste a base della deroga. A conclusioni
analoghe puo' altresi' giungersi con riferimento agli artt. 2 e 3,
comma 4, della legge 5 febbraio 1992, n. 104 (Legge-quadro per
l'assistenza, l'integrazione sociale e i diritti delle persone
handicappate), che - nell'ambito dei principi fondamentali e per
quanto attiene alle prestazioni in tema di handicap - equiparano ai
cittadini gli stranieri e gli apolidi residenti, domiciliati o aventi
stabile dimora nel territorio nazionale.
Non essendo, quindi, enucleabile dalla norma impugnata altra
ratio che non sia quella di introdurre una preclusione destinata a
scriminare, dal novero dei fruitori della provvidenza sociale, gli
stranieri in quanto tali, ne deriva la illegittimita' costituzionale
in parte qua della norma stessa, per violazione dell'art. 3 della
Costituzione.
Restano assorbiti gli ulteriori profili dedotti dal giudice
rimettente.