ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale degli artt. 404, 405,
numeri 3 e 4, 409, 413, ultimo comma, e 418, ultimo comma, del codice
civile, promossi con ordinanze del 24 settembre e del 19 novembre
2004 dal giudice tutelare presso il Tribunale di Venezia, sezione
distaccata di Chioggia, iscritte al n. 1028 del registro ordinanze
2004 e al n. 206 del registro ordinanze 2005 e pubblicate nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica numeri 2 e 16, 1ª serie speciale,
dell'anno 2005.
Visti gli atti di intervento dell'Associazione nazionale mutilati
e invalidi civili (ANMIC) e del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 26 ottobre 2005 il giudice
relatore Franco Bile.
Ritenuto in fatto
1. - Il giudice tutelare presso il Tribunale di Venezia, sezione
distaccata di Chioggia, con due ordinanze, rispettivamente del
24 settembre e del 19 novembre 2004, e con analoghe argomentazioni,
ha sollevato questioni di legittimita' costituzionale: a) degli
artt. 404, 405, numeri 3 e 4, e 409 del codice civile in relazione
agli artt. 2, 3, 4, 41, primo comma, e 42 della Costituzione; b)
degli artt. 413, ultimo comma, e 418, ultimo comma, del codice civile
in relazione agli artt. 2, 3, 4, 41, primo comma, 42 e 101, secondo
comma, della Costituzione.
Nella prima ordinanza il giudice rimettente espone che con
provvedimento del 26 aprile 2004, adottato nel corso di un
procedimento per interdizione instaurato nei confronti di A. F., il
giudice istruttore presso il Tribunale di Venezia, ha trasmesso al
giudice tutelare presso lo stesso Tribunale gli atti per l'apertura
del procedimento di cui all'art. 404 cod. civ., previa nomina di un
amministratore provvisorio di sostegno con il potere di compiere
medio tempore, in nome e per conto del beneficiario, tutti gli atti
di ordinaria e straordinaria amministrazione.
Nella seconda citata ordinanza il medesimo giudice rimettente
riferisce che, con sentenza n. 1841/2004, il Tribunale di Venezia ha
revocato lo stato di interdizione in cui versava A. L., disponendo la
trasmissione degli atti al giudice tutelare per l'apertura del
procedimento di cui all'art. 404 del codice civile, previa nomina di
un amministratore provvisorio di sostegno.
2. - Osserva il giudice rimettente, nel porre la prima questione
di costituzionalita', che, secondo il dato testuale dell'art. 404 del
codice civile, l'amministrazione di sostegno e' applicabile anche nel
caso di incapacita' totale e permanente del beneficiario di
provvedere ai propri interessi per infermita' o menomazione psichica,
secondo una formulazione che di fatto coincide con quella della
incapacita' di provvedere ai propri interessi indotta da abituale
infermita' di mente richiesta dall'art. 414 cod. civ. per
l'interdizione. Sicche' la protezione dell'inabile puo' essere cosi'
estesa da imporre, ove necessario, la presenza dell'amministratore di
sostegno, vuoi come rappresentante, vuoi in funzione di integrazione
della volonta' dell'assistito, in pressoche' tutti gli atti. E'
possibile pertanto che i poteri conferiti all'amministratore di
sostegno siano cosi' ampi da impedire al beneficiario di compiere da
se' solo (senza l'assistenza o la rappresentanza di quello) validi
atti giuridici. In tale caso, gli effetti dell'amministrazione di
sostegno coincidono (salvo il compimento degli atti giuridici
necessariamente personali) con quelli dell'interdizione, cosi' come
modulabili ai sensi dell'art. 427, primo comma, del codice civile.
In definitiva, le disposizioni sopra richiamate danno luogo, in
assenza di criteri discriminanti espressi e chiaramente desumibili, a
tre fattispecie normative che irragionevolmente coincidono.
Invece la scelta dello strumento di tutela da applicare in favore
dell'inabile non puo' di fatto essere lasciato, in assenza di chiari
confini tra le diverse fattispecie, alla discrezionalita' dell'organo
giurisdizionale, in particolare in una materia potenzialmente lesiva
della sfera di liberta' e di autodeterminazione dei singoli.
Sarebbero altrimenti compromessi - secondo il giudice tutelare
rimettente - i valori costituzionali fissati negli artt. 2, 3 e 4
della Costituzione nonche' violate ulteriori garanzie del pieno
dispiegarsi della personalita' nella sfera dei rapporti economici e
dei traffici giuridici (art. 41, primo comma, e 42, secondo comma,
Cost.).
3. - Osserva poi il giudice tutelare rimettente - quanto alla
seconda questione di costituzionalita' - che, in base al novellato
art. 418, ultimo comma, del codice civile, se il giudice
dell'interdizione e dell'inabilitazione ritiene, nel corso del
relativo procedimento, che non esistano i presupposti per applicare
la relativa misura di protezione, ma gli appare opportuno che sia
applicata l'amministrazione di sostegno, dispone la trasmissione del
procedimento al giudice tutelare e puo' nominare medio tempore un
amministratore provvisorio di sostegno indicando gli atti che e'
autorizzato a compiere. Simmetricamente, in base all'ultimo comma del
novellato art. 413 cod. civ., il giudice tutelare provvede, anche
d'ufficio, alla dichiarazione di cessazione dell'amministrazione di
sostegno quando questa, a suo parere, si sia rivelata inidonea a
realizzare la piena tutela del beneficiario, e in tale ipotesi, se
ritiene che si debba promuovere giudizio di interdizione o di
inabilitazione, ne informa il pubblico ministero, affinche' vi
provveda. In sostanza, il nuovo sistema di protezione e' affidato a
due distinti organi giudiziari (il giudice dell'interdizione e il
giudice tutelare), che sono chiamati a gestire la stessa situazione
dell'inabile, ciascuno sulla base della propria valutazione riguardo
ai criteri selettivi tra interdizione o amministrazione di sostegno.
Le disposizioni in esame non indicano pero' quale dei giudici, in
caso di divergenza, debba prevalere.
Sicche' in definitiva le disposizioni di cui all'art. 413, ultimo
comma, e 418, ultimo comma, del codice civile appaiono irragionevoli
in quanto, una volta operata la scelta organizzativa di non
concentrare in un unico organo la tutela dell'inabile, non prevedono
tuttavia le modalita' di risoluzione di eventuali divergenze tra i
due giudici; divergenze che possono riguardare sia l'interpretazione
da dare degli istituti di protezione suddetti, dei relativi
presupposti e dell'ampiezza dei relativi effetti, sia la gravita'
della deficienza psichica del soggetto incapace.
4. - E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che la Corte voglia dichiarare inammissibili o
manifestamente infondate 1e questioni sollevate con le ordinanze in
esame.
Secondo l'Avvocatura la prospettazione delle questioni da parte
del giudice a quo e' frutto di un'inesatta valutazione delle
finalita' perseguite dalla legge n. 6 del 2004 istitutiva della nuova
figura dell'amministrazione di sostegno e di una interpretazione
asistematica di tali norme rispetto alla disciplina dell'interdizione
e inabilitazione. Tale legge, infatti, intende assicurare un valido
sostegno anche a quei soggetti che, pur non presentando una vera e
propria infermita' mentale, si trovano comunque in una situazione di
menomazione fisica o psichica tale da non renderli completamente
autosufficienti nello svolgimento di tutte le proprie attivita'.
L'elemento di assoluta distinzione tra l'istituto dell'amministratore
di sostegno e quello dell'inabilita' ed interdizione e' costituito
dal fatto che, mentre nel primo caso 1'assistenza riguarda singoli e
specifici atti, nel secondo caso, invece, essa si estende ad un
generico ambito di attivita'.
5. - E' intervenuta anche l'Associazione nazionale mutilati ed
invalidi civili (ANMIC) concludendo per l'infondatezza delle
questioni di costituzionalita'.
Considerato in diritto
1. - Le due ordinanze del giudice tutelare presso il Tribunale di
Venezia, sezione distaccata di Chioggia, pongono, nei medesimi
termini, due questioni di legittimita' costituzionale di norme
concernenti l'amministrazione di sostegno.
La prima riguarda gli artt. 404, 405, numeri 3 e 4, e 409 del
codice civile, nel testo introdotto dalla legge 9 gennaio 2004, n. 6
(Introduzione nel libro primo, titolo XII, del codice civile del
capo I, relativo all'istituzione dell'amministrazione di sostegno e
modifica degli artt. 388, 414, 417, 418, 424, 426, 427 e 429 del
codice civile in materia di interdizioni e di inabilitazione, nonche'
relative norme di attuazione, di coordinamento e finali), sotto il
profilo che essi non indicano chiari criteri selettivi per
distinguere tale istituto, introdotto dalla legge citata, dai
preesistenti istituti dell'interdizione e dell'inabilitazione, e
quindi danno luogo a tre fattispecie legali irragionevolmente
coincidenti, con duplicazione di istituti «parzialmente fungibili», e
lasciano di fatto all'arbitrio del giudice la scelta dello strumento
di «tutela» concretamente applicabile, cosi' violando gli artt. 2, 3
e 4 della Costituzione, che garantiscono la sfera di liberta' e
autodeterminazione dei singoli, e gli artt. 41, primo comma, e 42
della Costituzione, che garantiscono il pieno dispiegarsi della
personalita' del disabile nei rapporti economici e nei traffici
giuridici.
La seconda riguarda gli artt. 413, ultimo comma, e 418, ultimo
comma, cod. civ., nel testo introdotto dalla citata legge n. 6 del
2004, sotto il profilo che essi non prevedono strumenti di
composizione delle divergenze eventualmente insorte fra il giudice
tutelare (cui sono attribuiti i provvedimenti in tema di
amministrazione di sostegno) e il tribunale in composizione
collegiale (cui sono attribuiti quelli in tema di interdizione e
inabilitazione), cosi' violando gli artt. 2, 3, 4, 41, primo comma,
42 e 101, secondo comma, della Costituzione.
2. - I giudizi, concernendo le stesse norme impugnate con
identiche motivazioni, devono essere riuniti.
3. - L'intervento spiegato in questa sede dall'Associazione
nazionale mutilati e invalidi civili (ANMIC) e' inammissibile,
trattandosi di un soggetto non titolare di alcun interesse diretto e
qualificato nei giudizi a quibus (cui e' rimasto estraneo), in quanto
portatore di un mero interesse diffuso della categoria dei disabili.
4. - Il giudice tutelare - secondo la costante giurisprudenza di
questa Corte (sentenza n. 464 del 1997, ordinanze n. 293 del 1993,
n. 65 del 1991, n. 133 del 1990) - e' legittimato a sollevare
questioni di legittimita' costituzionale.
5. - La prima questione non e' fondata, per l'erroneita' del
presupposto interpretativo da cui le ordinanze muovono quando
affermano che l'ambito di operativita' dell'amministrazione di
sostegno puo' coincidere con quelli dell'interdizione o
dell'inabilitazione.
L'art. 1 della legge n. 6 del 2004 attribuisce
all'amministrazione di sostegno «la finalita' di tutelare, con la
minore limitazione possibile della capacita' di agire, le persone
prive in tutto o in parte di autonomia nell'espletamento delle
funzioni della vita quotidiana, mediante interventi di sostegno
temporaneo o permanente». E l'art. 404 del codice civile, nel testo
modificato da tale legge, precisa che «La persona che, per effetto di
una infermita' ovvero di una menomazione fisica o psichica, si trova
nella impossibilita', anche parziale o temporanea, di provvedere ai
propri interessi, puo' essere assistita da un amministratore di
sostegno, nominato dal giudice tutelare».
Dal suo canto, l'art. 414 del codice civile, nel testo modificato
dalla legge citata, dispone che il maggiore di eta' e il minore
emancipato affetti da abituale infermita' di mente, che li renda
incapaci di provvedere ai propri interessi, sono interdetti «quando
cio' e' necessario per assicurare la loro adeguata protezione»; e
l'art. 415 del codice civile prevede l'inabilitazione per una serie
di soggetti il cui stato non sia «talmente grave da far luogo
all'interdizione».
Pertanto la complessiva disciplina inserita dalla legge n. 6 del
2004 sulle preesistenti norme del codice civile affida al giudice il
compito di individuare l'istituto che, da un lato, garantisca
all'incapace la tutela piu' adeguata alla fattispecie e, dall'altro,
limiti nella minore misura possibile la sua capacita'; e consente,
ove la scelta cada sull'amministrazione di sostegno, che l'ambito dei
poteri dell'amministratore sia puntualmente correlato alle
caratteristiche del caso concreto. Solo se non ravvisi interventi di
sostegno idonei ad assicurare all'incapace siffatta protezione, il
giudice puo' ricorrere alle ben piu' invasive misure
dell'inabilitazione o dell'interdizione, che attribuiscono uno status
di incapacita', estesa per l'inabilitato agli atti di straordinaria
amministrazione e per l'interdetto anche a quelli di amministrazione
ordinaria.
D'altronde, secondo il nuovo testo dell'art. 411, comma 4, del
codice civile, il giudice tutelare, nel provvedimento di nomina
dell'amministratore di sostegno, o successivamente, puo' disporre che
«determinati effetti, limitazioni o decadenze, previsti da
disposizioni di legge per l'interdetto o l'inabilitato, si estendano
al beneficiario dell'amministrazione di sostegno». Ne discende che in
nessun caso i poteri dell'amministratore possono coincidere
«integralmente» con quelli del tutore o del curatore, come invece le
ordinanze mostrano di ritenere.
6. - Neanche la seconda questione e' fondata.
E' ben vero che - poiche' il giudice tutelare verifica in piena
autonomia la sussistenza dei presupposti dell'amministrazione di
sostegno, e altrettanto fa il tribunale per i presupposti
dell'interdizione e dell'inabilitazione - puo' accadere che l'uno
decida di non attivare l'amministrazione di sostegno e l'altro di non
dichiarare l'interdizione o l'inabilitazione. Ma erroneamente le
ordinanze ritengono che nel sistema di cui alle norme impugnate
manchino meccanismi processuali di composizione di siffatti eventuali
conflitti.
In primo luogo i provvedimenti di entrambi gli organi sono
impugnabili innanzi alla corte di appello, rispettivamente con il
reclamo contro il decreto del giudice tutelare (art. 720-bis del
codice di procedura civile, aggiunto dall'art. 17 della legge n. 6
del 2004) e con l'appello contro la sentenza del tribunale. Il
meccanismo dell'impugnazione costituisce quindi la sede naturale per
la soluzione dei paventati contrasti.
In secondo luogo le norme impugnate prevedono specifici strumenti
di raccordo tra il procedimento di amministrazione di sostegno e
quelli di interdizione o inabilitazione, in forza dei quali - ove tra
giudice tutelare e tribunale sorgano conflitti sulla maggiore
idoneita' dell'uno o dell'altro istituto ai fini della piu' adeguata
protezione dell'incapace - questi non rimane comunque privo di
tutela.
In particolare, l'art. 413, comma 4 del codice civile dispone che
il giudice tutelare - se, nel dichiarare la cessazione
dell'amministrazione di sostegno rivelatasi inidonea a realizzare la
piena tutela del beneficiario, ritenga debba invece promuoversi
giudizio di interdizione o inabilitazione - «ne informa il pubblico
ministero, affinche' vi provveda»; in tal caso l'amministrazione di
sostegno cessa con la nomina del tutore o curatore provvisorio o con
la dichiarazione di interdizione o inabilitazione.
E l'art. 418, comma 3, del codice civile prevede a sua volta che
il tribunale - se nel corso del giudizio di interdizione o
inabilitazione ravvisi l'opportunita' di applicare l'amministrazione
di sostegno - dispone la «trasmissione del procedimento» al giudice
tutelare, adottando se del caso i provvedimenti urgenti di cui al
quarto comma dell'art. 405, fra i quali rientra la nomina
dell'amministratore di sostegno provvisorio. Il tribunale quindi non
si limita ad investire il giudice tutelare perche' provveda
all'apertura del procedimento di amministrazione di sostegno, ma lo
apre direttamente esso stesso, sulla base di una valutazione di
iniziale idoneita' della misura, eventualmente accompagnata dalla
nomina dell'amministratore provvisorio. Pertanto il giudice tutelare
cui il procedimento sia stato trasmesso, ove consideri che
l'amministrazione di sostegno si sia rivelata inidonea a realizzare
la piena tutela del beneficiario, ben puo' applicare il citato quarto
comma dell'art. 413 e dichiararla cessata. E se - come in uno dei
casi in esame - ritenga si debba ricorrere invece all'interdizione (o
inabilitazione), non deve fare altro che informare il pubblico
ministero.
Nella stessa prospettiva si muove anche l'art. 429, comma 3, del
codice civile secondo il quale, se nel giudizio per la revoca
dell'interdizione o dell'inabilitazione appare opportuno che, dopo la
revoca, il soggetto sia assistito dall'amministratore di sostegno, il
tribunale dispone la trasmissione degli atti al giudice tutelare.