ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 36, primo
comma, XX cpv., legge 1° aprile 1981, n. 121 (Nuovo ordinamento
dell'Amministrazione della pubblica sicurezza) e dell'art. 2 del
decreto del Presidente della Repubblica 24 aprile 1982, n. 339
(Passaggio del personale non idoneo all'espletamento dei servizi di
polizia ad altri ruoli dell'Amministrazione della pubblica sicurezza
o di altre amministrazioni dello Stato), promosso con ordinanza del
2 settembre 2004 dal Tribunale amm. Regionale della Liguria sul
ricorso proposto da De Paoli Maurizio contro il Ministero della
difesa iscritta al n. 1008 del registro ordinanze 2004 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 1, 1ª serie speciale,
dell'anno 2005.
Visto l'atto di costituzione di De Paoli Maurizio;
Udito nell'udienza pubblica del 15 novembre 2005 il giudice
relatore Luigi Mazzella;
Udito l'avv. Stefano Betti per De Paoli Maurizio.
Ritenuto in fatto
Con ordinanza del 18 marzo 1999 il Tribunale amministrativo
regionale della Liguria ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale - in riferimento agli artt. 3, 4, 32, 36, 38 e 97
della Costituzione - degli artt. 36, primo comma, cpv. XX, della
legge 1° aprile 1981, n. 121 (Nuovo ordinamento dell'Amministrazione
della pubblica sicurezza) e dell'art. 2 del d.P.R. 24 aprile 1982,
n. 339 (Passaggio del personale non idoneo all'espletamento dei
servizi di polizia ad altri ruoli dell'Amministrazione della pubblica
sicurezza o di altre amministrazioni dello Stato) «nella parte in cui
non prevedono l'applicazione della normativa ivi contemplata al
personale dei ruoli dell'Arma dei Carabinieri e/o limitano
l'applicazione delle norme soltanto al personale della Polizia di
Stato».
Nel giudizio principale erano stati impugnati i provvedimenti del
Ministero della difesa che, pur avendo ritenuto un militare dell'Arma
dei carabinieri permanentemente non idoneo al servizio a causa di
lesioni riportate al di fuori di esso, avevano rigettato la sua
domanda di transito nei ruoli del personale civile del ministero.
Ad avviso del Tribunale, le numerose disposizioni della legge
n. 121 del 1981 e quelle successive della legge 6 marzo 1992, n. 216
(Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 7 gennaio
1992, n. 5, recante autorizzazione di spesa per la perequazione del
trattamento economico dei sottufficiali dell'Arma dei Carabinieri in
relazione alla sentenza della Corte costituzionale n. 277 del 12
giugno 1991 e all'esecuzione di giudicati, nonche' perequazione dei
trattamenti economici relativi al personale delle corrispondenti
categorie delle altre Forze di polizia. Delega al Governo per
disciplinare i contenuti del rapporto di impiego delle Forze di
polizia e del personale delle Forze armate nonche' per il riordino
delle relative carriere, attribuzioni e trattamenti economici)
dimostrano che il legislatore ha voluto ritenere il rapporto di
impiego degli appartenenti alle diverse forze di polizia come
caratterizzato da elementi di identita'. Ne consegue - sempre secondo
il giudice a quo - che la limitazione ai soli dipendenti della
Polizia di Stato della facolta' di transitare in ruoli diversi da
quelli di appartenenza, realizza, da una parte, un'ingiustificata
disparita' di trattamento e, dall'altra, una disfunzione
nell'organizzazione di uffici preposti alla cura degli stessi
interessi, oltre ad un vulnus ai principi posti a tutela del lavoro e
della salute.
Successivamente alla ordinanza di rimessione, e' entrata in
vigore la legge 28 luglio 1999, n. 266 (Delega al Governo per il
riordino delle carriere diplomatica e prefettizia, nonche'
disposizioni per il restante personale del Ministero degli affari
esteri, per il personale militare del Ministero della difesa, per il
personale dell'Amministrazione penitenziaria e per il personale del
Consiglio Superiore della Magistratura), il cui art. 14, comma 5,
stabilisce che «il personale delle Forze armate, incluso quello
dell'Arma dei carabinieri e del Corpo della Guardia di finanza
giudicato non idoneo al servizio militare incondizionato, per effetto
di lesioni dipendenti, o meno, da causa di servizio, transita nelle
qualifiche funzionali del personale civile del Ministero della difesa
e, per la Guardia di finanza, del personale civile del Ministero
delle finanze, secondo modalita' e procedure analoghe a quelle
previste dal decreto del Presidente della Repubblica 24 aprile 1982,
n. 339» relativo alle forze di Polizia.
Con ordinanza n. 589 del 2000 questa Corte disponeva la
restituzione degli atti al rimettente per consentirgli l'esame della
legge sopravvenuta.
Riassunta la causa davanti al medesimo Tribunale amministrativo,
il ricorrente chiedeva l'annullamento del provvedimento prot.
n. 0022053 del Ministero della difesa emesso in data 27 marzo 2003,
con il quale era stata respinta la sua domanda di transito nei ruoli
civili per essere stato dichiarato non idoneo al servizio militare in
data (29 novembre 1997) anteriore all'entrata in vigore della legge
sopravvenuta.
Con ordinanza del 2 settembre 2004, il Tribunale amministrativo
regionale della Liguria, ha riproposto la medesima questione di
legittimita' costituzionale, osservando che la nuova normativa - pur
rivolta a rimuovere la disparita' di trattamento gia' denunciata con
la precedente ordinanza del 1999 - non e' applicabile alla
fattispecie in esame. E cio' sia perche' l'irretroattivita'
costituisce regola generale ai sensi dell'art. 11 delle preleggi al
codice civile, sia perche' la stessa normativa di attuazione
contenuta nel decreto ministeriale 18 aprile 2002 (Transito di
personale delle Forze armate e dell'Arma dei Carabinieri giudicato
non idoneo al servizio militare incondizionato per lesioni dipendenti
o non da causa di servizio nelle aree funzionali del personale civile
del Ministero della difesa, ai sensi dell'art. 14, comma 5, della
legge 28 luglio 1999, n. 266) si limita a prendere in esame le
ipotesi del personale giudicato non idoneo al servizio militare nel
periodo intercorrente tra l'entrata in vigore della stessa legge
n. 266 del 1999 e l'adozione del decreto ministeriale, lasciando
fuori della nuova disciplina tutte le ipotesi anteriori.
Secondo il rimettente, del resto, nessun rilievo in senso
contrario puo' essere attribuito al successivo comma 2 dell'art. 3
del citato decreto ministeriale concernente la salvezza delle domande
gia' presentate e la relativa decorrenza del termine di risposta. La
citata norma, infatti, sia perche' integrativa della previsione
precedente relativa al termine di presentazione della domanda, sia
perche' norma di attuazione, non puo' dirsi in grado, di per se', di
estendere l'ambito di applicabilita' della legge da attuare, tanto
piu' nel caso de quo, in cui era gia' intervenuto un giudizio
negativo risalente ad oltre quattro anni prima.
Nel giudizio innanzi la Corte si e' costituita la parte privata
la quale ha insistito per l'accoglimento della questione, osservando
che, a fronte dell'identita' di funzioni (assolvimento di servizi di
polizia) affidate sia agli appartenenti all'Arma dei carabinieri che
alla Polizia di Stato - identita' riconosciuta anche dalla sentenza
di questa Corte n. 277 del 1991 - la diversa disciplina derivante
dalla norma impugnata si traduce in un trattamento discriminatorio.
Del resto, a giudizio della parte, la legge n. 266 del 1999,
sebbene non applicabile al caso del ricorrente, testimonierebbe de
facto che lo stesso legislatore ha condiviso l'illegittima disparita'
di trattamento denunciata dal ricorrente, senza, peraltro, superare
l'incostituzionalita' della normativa denunciata, nulla disponendo
per il passato.
Non e' intervenuta la Presidenza del Consiglio dei ministri.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale della Liguria dubita -
in riferimento agli artt. 3, 4, 32, 36, 38 e 97 della Costituzione -
della legittimita' costituzionale dell'art. 36, primo comma, cpv. XX,
della legge 1° aprile 1981, n. 121 (Nuovo ordinamento
dell'Amministrazione della pubblica sicurezza) e dell'art. 2 del
d.P.R. 24 aprile 1982, n. 339 (Passaggio del personale non idoneo
all'espletamento dei servizi di polizia ad altri ruoli
dell'Amministrazione della pubblica sicurezza o di altre
amministrazioni dello Stato).
La prima delle due norme impugnate - compresa nella legge di
delega n. 121 del 1981 recante i principi e criteri per il Governo in
vista dell'emanazione dei decreti delegati concernenti la disciplina
dell'ordinamento del personale della pubblica sicurezza - dispone,
tra l'altro, che tali decreti avrebbero dovuto avere ad oggetto la
«determinazione delle modalita', in relazione a particolari
infermita' o al grado di idoneita' all'assolvimento dei servizi di
polizia, per il passaggio del personale, per esigenze di servizio o a
domanda, ad equivalenti qualifiche di altri ruoli
dell'amministrazione della pubblica sicurezza o di altre
amministrazioni dello Stato, salvaguardando i diritti e le posizioni
del personale appartenente a questi ultimi ruoli».
L' art. 2 del d.P.R. n. 339 del 1982 stabilisce:
«il personale dei ruoli della Polizia di Stato che espleta
funzioni di polizia che abbia riportato un'invalidita' non dipendente
da causa di servizio, che non comporti l'inidoneita' assoluta ai
compiti di istituto, puo' essere, a domanda, trasferito nelle
corrispondenti qualifiche di altri ruoli della Polizia di Stato o di
altre amministrazioni dello Stato, ovvero, per esigenze di servizio,
d'ufficio nelle corrispondenti qualifiche di altri ruoli della
Polizia di Stato, sempreche' l'infermita' accertata ne consenta
l'ulteriore impiego».
Il rimettente, premesso che l'insieme delle disposizioni
contenute nella legge n. 121 del 1981 e nella legge 6 marzo 1992,
n. 216 dimostra l'esistenza di elementi di identita' nella disciplina
dei rapporti di impiego degli appartenenti alle diverse forze di
polizia, sostiene che la limitazione ai soli dipendenti della Polizia
di Stato della facolta' di transitare in ruoli diversi da quelli di
appartenenza, realizzerebbe una ingiustificata disparita' di
trattamento (art. 3 Cost.). Il rimettente deduce - senza peraltro
argomentare - ulteriori violazioni di principi costituzionali
(artt. 4, 32, 36, 38 e 97 Cost.).
L'assenza di motivazione su tali ultimi parametri esonera la
Corte da ogni valutazione in merito.
La questione e' certamente rilevante in quanto - attesa
l'irretroattivita' della nuova disciplina contenuta nella legge
n. 266 del 1999 - la domanda del ricorrente potrebbe essere accolta
esclusivamente qualora sia dichiarata l'illegittimita' costituzionale
delle norme impugnate nella parte in cui limitano il beneficio solo
al personale della Polizia di Stato, e non lo estendono anche al
personale dell'Arma dei carabinieri che si trovi nelle medesime
condizioni di inidoneita'.
2. - La questione non e' fondata.
Occorre premettere che la legge n. 121 del 1981, come emerge dal
tenore testuale della sua intestazione, riguarda specificamente il
«Nuovo ordinamento dell'Amministrazione della pubblica sicurezza» e
che, in particolare, l'art. 36 impugnato si riferisce espressamente
all'«ordinamento del personale» della medesima Amministrazione.
Ora, se e' vero che l'art. 16 della stessa legge prevede che «ai
fini della tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica, oltre alla
polizia di Stato sono forze di polizia l'Arma dei carabinieri, quale
forza armata in servizio permanente di pubblica sicurezza», e'
altrettanto vero che la norma aggiunge un inciso - «fermi restando i
rispettivi ordinamenti e dipendenze» - che tiene distinte le
attivita' funzionali dagli aspetti di inquadramento e di status.
Questa Corte (ordinanza n. 324 del 1993) nel collaudare la
legittimita' costituzionale degli artt. 16 e 36 appena citati - in
una controversia riguardante la pretesa di alcuni appuntati della
Guardia di finanza di ottenere una pronuncia additiva che consentisse
loro il passaggio da un ruolo (degli appuntati) ad un altro (dei
sottufficiali) - ha precisato che tale domanda veniva ad incidere in
una materia, quella della collocazione e della progressione in
carriera dei dipendenti pubblici, per la quale era stata piu' volte
riconosciuta «un'ampia discrezionalita' al legislatore (sentenze
numeri 219 del 1993, 964 del 1988, 524 del 1987, 99 del 1986 e 81 del
1983), nella specie non irragionevolmente esercitata in relazione
alla specificita' del mutamento ordinamentale della Polizia di
Stato».
Secondo la medesima ordinanza, la legge n. 121 del 1981, «pur
avendo normativamente unificato dal punto di vista funzionale le
forze di polizia [...] in ragione della specificita' del servizio,
cui tutte sono destinate, il che giustifica l'attribuzione del
trattamento economico stabilito con riferimento a quelle funzioni e
secondo le medesime modalita' (ord. n. 91 del 1993) - ha nello stesso
tempo lasciati immutati i rispettivi ordinamenti e dipendenze,
nell'evidente presupposto della disomogeneita' del personale facente
parte di quelle forze, alcune delle quali, come appunto l'Arma dei
carabinieri e la Guardia di finanza, mantengono lo status militare,
mentre altre per effetto della smilitarizzazione hanno acquisito lo
status di personale civile (come la Polizia di Stato e, da ultimo,
per effetto della legge 15 dicembre 1990, n. 395, il corpo di polizia
penitenziaria)».
Nel medesimo senso si e' nuovamente espressa questa Corte
(sentenza n. 65 del 1997) in una questione concernente la pretesa di
alcuni sottotenenti della Guardia di finanza di vedersi riconoscere -
a fronte di una gia' ottenuta equiparazione del trattamento economico
di tutte le forze di polizia - una corrispondenza delle loro
qualifiche funzionali con quelle degli appartenenti al ruolo dei
commissari della Polizia di Stato.
Alla stregua di questi precedenti si ritiene che, se puo' esservi
identita' di funzioni (di polizia) tra Polizia di Stato e Arma dei
carabinieri (ad es. ai fini dell'unitarieta' del coordinamento
tecnico operativo e della direzione unitaria delle forze di polizia:
artt. 4 e 6 della legge n. 121 del 1981), non puo' esservi
commistione alcuna tra i rispettivi ordinamenti del personale, e,
dunque, anche sul regime attinente a momenti particolari del rapporto
di lavoro, quali, ad esempio, quelli connessi alle diverse situazioni
di inidoneita' al servizio, parziale o totale, temporanea o
permanente.
Non vi e', quindi, alcuna ragione per dubitare che la delega
espressa dall'art. 36, primo comma della legge n. 121 del 1981 abbia
inteso riguardare unicamente il personale della Polizia di Stato e
non anche gli appartenenti all'Arma dei carabinieri. Tale esclusione,
d'altronde, lungi dal tradursi in un trattamento discriminatorio,
appare del tutto coerente con l'assetto sistematico normativo
dell'ordinamento dell'amministrazione della pubblica sicurezza.
La distinzione degli ambiti ordinamentali propri del personale
appartenente all'Arma dei carabinieri, pur impegnato in compiti di
polizia, e la Polizia di Stato, rinviene ulteriori conferme nella
restante normativa, che in varia misura, disciplina aspetti comuni ai
rapporti di impiego delle (diverse) Forze di polizia.
Significativa, sotto questo profilo, e' la legge 6 marzo 1992,
n. 216 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge
7 gennaio 1992, n. 5, recante autorizzazione di spesa per la
perequazione del trattamento economico dei sottufficiali dell'Arma
dei carabinieri in relazione alla sentenza di questa Corte n. 277 del
1991 e all'esecuzione di giudicati, nonche' perequazione dei
trattamenti economici relativi al personale delle corrispondenti
categorie delle altre Forze di polizia. Delega al Governo per
disciplinare i contenuti del rapporto di impiego delle Forze di
polizia e del personale delle Forze armate nonche' per il riordino
delle relative carriere, attribuzioni e trattamenti economici), il
cui art. 2 ha delegato il Governo ad emanare un decreto legislativo
«che definisca, in maniera omogenea, nel rispetto dei principi
fissati dai relativi ordinamenti di settore stabiliti dalle leggi
vigenti [...] le procedure per disciplinare i contenuti del rapporto
di impiego delle Forze di polizia anche ad ordinamento militare
[...]».
L'art. 3 di quest'ultima legge ha poi delegato il Governo ad
emanare decreti legislativi per procedere al «riordino delle
carriere, delle attribuzioni e dei trattamenti economici, allo scopo
di conseguire una disciplina omogenea, fermi restando i rispettivi
compiti istituzionali, le norme fondamentali di stato, nonche' le
attribuzioni delle autorita' di pubblica sicurezza, previsti dalle
vigenti disposizioni di legge».
Orbene, proprio rispettando la distinzione di detti ambiti, alla
delega del 1992 hanno fatto seguito altrettanti distinti
provvedimenti, quali il d.lgs. 12 maggio 1995, n. 196 concernente il
personale non direttivo delle Forze armate; il d.lgs. 12 maggio 1995,
n. 198 relativo al personale non direttivo e non dirigente dell'Arma
dei carabinieri e il d.lgs. 12 maggio 1995, n. 199 relativo agli
appartenenti alla Guardia di finanza.
Da questo quadro complessivo non si discosta la sentenza di
questa Corte n. 277 del 1991 che pure il rimettente ha invocato a
sostegno delle sue tesi.
In tale ultima pronuncia questa Corte ha avuto occasione di
sottolineare che, una volta fatti salvi i rispettivi ordinamenti
delle varie forze di polizia, permangono necessariamente differenti
sistemi di avanzamento o di altre modalita' di evoluzione dei
rapporti che la legge n. 121 del 1981 non ha inteso in alcun modo
rendere uniformi, essendosi limitata ad «estendere» il trattamento
economico dell'unica categoria di personale alle altre, previa
un'operazione di equiparazione sulla base del «criterio funzionale»
che e' il «solo idoneo a rendere omogeneo, sotto il denominatore
comune delle funzioni, il trattamento economico del personale
inquadrato nei rispettivi apparati secondo articolazioni diverse»
(cosi', ordinanza n. 324 del 1993).
L'esistenza di un quadro di piena autonomia tra l'ordinamento
della Polizia di Stato e quello degli appartenenti all'Arma dei
carabinieri, pur nella possibile coincidenza di funzioni di sicurezza
pubblica, rende, dunque, del tutto razionale la delimitazione
dell'ambito di operativita' delle norme impugnate al solo personale
della Polizia di Stato e non anche agli appartenenti all'Arma dei
carabinieri, nei cui confronti il legislatore si e' mosso seguendo
percorsi diversi e piu' specifici, sulla base di valutazioni
discrezionali non prive di ragionevolezza.