ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 9, terzo comma,
del decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato 4 aprile
1947, n. 247 (rectius: n. 207) (Trattamento giuridico ed economico
del personale civile non di ruolo in servizio nelle Amministrazioni
dello Stato), promosso con ordinanza del 26 luglio 2004 dal Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, sul ricorso proposto da Del Bo
Massimo contro il Ministero della giustizia iscritta al n. 887 del
registro ordinanze 2004 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 45, 1ª serie speciale, dell'anno 2004;
Visto l'atto di costituzione di Del Bo Massimo nonche' l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 29 novembre 2005 il giudice
relatore Luigi Mazzella;
Uditi l'avvocato Guido Rossi per Del Bo Massimo e l'avvocato
dello Stato Chiarina Aiello per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza del 28 aprile 2004 il Tribunale amministrativo
regionale del Lazio ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 36
della Costituzione, questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 9, terzo comma, del decreto legislativo del
Capo provvisorio dello Stato 4 aprile 1947, n. 247 (rectius: n. 207)
(Trattamento giuridico ed economico del personale civile non di ruolo
in servizio nelle Amministrazioni dello Stato), nella parte in cui
riserva l'attribuzione dell'indennita' di fine rapporto spettante al
dipendente non di ruolo defunto ai soggetti da esso indicati,
escludendone, in assenza di questi ultimi, la devoluzione secondo le
norme che disciplinano la successione mortis causa.
2. - Il giudice rimettente riferisce che, con ricorso proposto
contro il Ministero della giustizia, Massimo Del Bo aveva chiesto che
fosse riconosciuto il suo diritto a subentrare, nella qualita' di
successore legittimo in quanto cugino, e dunque parente di quarto
grado, nell'indennita' di fine rapporto del defunto Mons. Cesare
Curioni, che in vita aveva prestato servizio non di ruolo alle
dipendenze del Ministero di grazia e giustizia comecappellano e, in
seguito, come ispettore generale dei cappellani degli istituti di
prevenzione e di pena, dal 1948 al 12 gennaio 1996, data del suo
decesso. Il Ministero della giustizia aveva resistito al ricorso,
sostenendo la legittimita' dell'operato dell'amministrazione in base
al disposto dell'art. 9 del d.lgs. C. p .S. 4 aprile 1947, n. 207.
Tale norma - applicabile ai cappellani ed agli ispettori dei
cappellani in virtu' dell'art. 15, secondo comma, della legge 4 marzo
1982, n. 68 (Trattamento giuridico ed economico dei cappellani degli
istituti di prevenzione e di pena) - nell'attribuire al personale non
di ruolo dello Stato, cessato dal servizio, un'indennita' di fine
rapporto, al terzo comma dispone che «nel caso di decesso del
dipendente non di ruolo l'indennita' deve essere corrisposta al
coniuge, ai figli minorenni e, se vivevano a carico del dipendente
stesso, ai parenti entro il secondo grado».
3. - Quanto alla rilevanza della questione, il Tribunale
amministrativo regionale osserva che la disposizione del citato
art. 9, terzo comma, e' ostativa all'accoglimento della pretesa del
ricorrente, in quanto espressamente limita la devoluzione
dell'indennita' di fine rapporto ai soggetti ivi indicati e dunque
esclude la sua attribuzione agli eredi legittimi o testamentari. Ne'
appare possibile un'interpretazione adeguatrice della disposizione.
Quanto alla non manifesta infondatezza della questione, il
rimettente richiama alcune decisioni di questa Corte (sentenze n. 8
del 1972, n. 471 del 1989, n. 319 del 1991 e, soprattutto, n. 106 del
1996), secondo le quali le indennita' di buonuscita o di fine
rapporto, spettanti anche ai dipendenti pubblici, hanno natura di
retribuzione differita con funzione previdenziale. Detto principio, a
giudizio del Tribunale amministrativo regionale, postula che le
indennita' in questione siano gia' entrate a far parte, al momento
della morte del lavoratore, del suo patrimonio, sicche' ne
conseguirebbe l'illegittimita' costituzionale di tutte le
disposizioni che, per qualsiasi ragione, privino gli aventi causa del
lavoratore delle indennita' di fine rapporto. Il rimettente, inoltre,
sottolinea che le differenze di trattamento tra lo stato giuridico
del personale di ruolo, al quale si riferisce la sentenza n. 106 del
1996, e quello del personale non di ruolo, tra cui rientra il dante
causa del ricorrente, non sono tali da influire sul trattamento
giuridico da applicare all'indennita' di fine rapporto.
4. - Si e' costituito il ricorrente, deducendo che l'art. 15
della legge n. 68 del 1982, espressamente stabilisce che «ai
cappellani e all'ispettore dei cappellani e' dovuta l'indennita' di
fine rapporto prevista dall'art. 9 del decreto legislativo del
Capo provvisorio dello Stato 4 aprile 1947, n. 207»; che in ogni caso
la citata sentenza della Corte n. 106 del 1996 fa riferimento
indistintamente a tutti dipendenti civili dello Stato, a prescindere
dalla loro posizione di ruolo o non di ruolo; che inoltre lo stesso
art. 1, quarto comma, del d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1032 (Testo
unico delle norme sulle prestazioni previdenziali a favore dei
dipendenti civili e militari dello Stato), precisa che «le
disposizioni concernenti i dipendenti civili si applicano anche al
personale non di ruolo». Aggiunge poi che la natura retributiva
dell'indennita' prevista a favore dei dipendenti pubblici non di
ruolo dalla norma impugnata e' stata da ultimo riaffermata dalla
decisione del Consiglio di Stato, sez. V, 13 gennaio 1999, n. 21.
Con successiva memoria, infine, il ricorrente ha dedotto che la
tendenza evolutiva della giurisprudenza costituzionale ha anticipato
le linee direttrici della riforma introdotta dalla legge 8 agosto
1995, n. 335 (Riforma del sistema pensionistico obbligatorio e
complementare), il cui art. 2, comma 5, ha disposto che per i
lavoratori assunti dal 1° gennaio 1996 alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1 del decreto legislativo
3 febbraio 1993 n. 29 (Razionalizzazione dell'organizzazione delle
amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina in materia di
pubblico impiego, a norma dell'articolo 2 della legge 23 ottobre
1992, n. 421), i trattamenti di fine servizio, comunque denominati,
sono regolati in base a quanto previsto dall'art. 2120 del codice
civile in materia di trattamento di fine rapporto. Il ricorrente
cita, infine, la sentenza n. 243 del 1997, nella quale questa Corte
ha affermato il principio della connotazione unitaria delle varie
categorie di indennita' di fine rapporto - pur se governate da
diversi meccanismi di provvista e di erogazione dei singoli
trattamenti - e la conseguente necessita' di dichiarare
l'illegittimita' di quelle norme che, in assenza delle persone
beneficiarie indicate, non consentono l'applicazione delle regole
delle successioni di cui al codice civile.
5. - E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, per il tramite dell'Avvocatura generale dello Stato,
sostenendo la manifesta infondatezza della questione di
costituzionalita', sul presupposto della diversa natura giuridica
dell'indennita' di buonuscita e del trattamento di fine rapporto.
Secondo l'Avvocatura erariale, la differente disciplina
dell'indennita' di buonuscita, la quale comporta il versamento, da
parte del datore di lavoro, di un contributo, in maniera del tutto
simile a quanto avviene per la pensione, rifletterebbe la diversa
natura giuridica dell'indennita' di buonuscita e del trattamento di
fine rapporto e determinerebbe l'inapplicabilita' alla prima della
citata giurisprudenza costituzionale.
Con successiva memoria l'Avvocatura erariale ha ulteriormente
sviluppato le argomentazioni gia' esposte in precedenza.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio propone, in
relazione agli articoli 3 e 36 della Costituzione, questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 9, terzo comma, del decreto
legislativo del Capo provvisorio dello Stato 4 aprile 1947, n. 207,
nella parte in cui riserva la devoluzione dell'indennita' di fine
rapporto spettante al dipendente non di ruolo defunto ai soggetti da
essa indicati, ovvero al coniuge, ai figli minorenni e ai parenti
entro il secondo grado solo se viventi a carico del dipendente stesso
ed esclude pertanto che essa, in difetto di tali soggetti, si devolva
secondo le norme che disciplinano la successione mortis causa. Il
giudice rimettente si duole che la norma censurata sia lesiva del
principio di uguaglianza, per l'ingiustificata disparita' di
trattamento che essa determina per i dipendenti statali non di ruolo
rispetto ai lavoratori subordinati privati, i dipendenti statali di
ruolo ed i dipendenti degli enti locali. Il Tribunale amministrativo
regionale si duole inoltre della lesione dell'art. 36 della
Costituzione perche' una simile disciplina di un istituto avente
natura retributiva priverebbe gli aventi causa del lavoratore della
disponibilita' di una parte della retribuzione.
2. - La questione e' rilevante nel giudizio a quo, dato che la
sentenza additiva invocata dal Tribunale amministrativo regionale
imporrebbe la devoluzione al ricorrente, cugino del de cuius,
dell'indennita' di fine rapporto; devoluzione che invece, in base
all'attuale formulazione della norma, deve essere esclusa.
3. - La questione e' fondata.
Questa Corte, in diverse pronunce, ha avuto modo di affrontare il
problema della natura giuridica delle indennita' di fine rapporto e
della applicabilita' alle stesse delle regole sulla successione
mortis causa, intervenendo sia nell'ambito del rapporto di lavoro
privato (sentenza n. 8 del 1972, che ha riconosciuto il diritto del
dipendente di disporre per testamento dell'indennita' di anzianita'
di cui all'art. 2120 del codice civile) sia nell'ambito del pubblico
impiego statale (sentenza n. 106 del 1996) sia in quello del rapporto
di lavoro con gli enti locali (sentenze n. 319 del 1991 e n. 471 del
1989).
In tali pronunce, per tutte le diverse indennita' di fine
rapporto di volta in volta esaminate, anche se variamente denominate,
si e' statuito che gli emolumenti comunque riconosciuti al lavoratore
alla fine del rapporto abbiano natura di retribuzione differita a
fini previdenziali e che di conseguenza tali indennita' debbano
ritenersi gia' entrate a far parte del patrimonio del dipendente al
momento della sua morte, analogamente a quanto disposto
dall'articolo 2122 cod. civ. Corollario di tale principio e' che le
stesse indennita', in mancanza dei soggetti legittimati individuati
dalla legge, debbano devolversi agli eredi secondo le regole
successorie.
Inoltre, molte pronunce di questa Corte, concernenti i dipendenti
non di ruolo (sentenze n. 156 del 1973; n. 116 del 1976; n. 236 del
1974 e n. 208 del 1986), hanno sottolineato la progressiva perdita di
importanza, nella recente evoluzione normativa ed interpretativa,
della distinzione tra impiego di ruolo e impiego non di ruolo. Si
deve ritenere ormai pacifico che anche per l'impiego non di ruolo,
disciplinato in modo organico dal d.lgs. C. p. S. n. 207 del 1947,
presentando i caratteri essenziali del rapporto di lavoro
subordinato, non v'e' ragione di escludere la spettanza delle
medesime voci retributive riconosciute ai lavoratori del settore
privato ed ai dipendenti pubblici di ruolo. E cio' vale anche per il
rapporto di lavoro dei cappellani militari, disciplinato dalla legge
4 marzo 1982, n. 68 (Trattamento giuridico ed economico dei
cappellani degli istituti di prevenzione e di pena).
L'evoluzione della giurisprudenza costituzionale in subiecta
materia deve dunque far considerare superata la risalente sentenza
n. 179 del 1970, relativa alla devoluzione dell'indennita' di fine
rapporto per i dipendenti non di ruolo. In essa, pur aderendosi al
principio precedentemente affermato della natura mista, retributiva e
previdenziale, di tale indennita' (sentenze n. 75 e n. 112 del 1968)
era stata dichiarata infondata la questione di costituzionalita'
dell'art. 9, terzo comma del d.lgs. C. p. S. n. 207 del 1947.
Il superamento del precedente indirizzo discende anche dal fatto
che, gia' a partire dalla sentenza n. 8 del 1972, questa Corte ha
sempre affermato il principio in base al quale le indennita' di fine
rapporto, proprio per la loro natura mista, entrano a far parte del
patrimonio del lavoratore prima della sua morte e spettano pertanto
agli eredi non iure proprio ma iure hereditario. Le successive
sentenze hanno ripetutamente confermato tale assunto.
In particolare, con le sentenze n. 106 del 1996 e n. 243 del
1997, questa Corte ha esplicitato la portata sistematica e generale
del principio della trasmissibilita' delle indennita' di fine
rapporto, riconoscendo a tutti questi trattamenti, in stretta
analogia con quelli del settore privato, «l'essenziale natura di
retribuzione differita, pur se legata ad una concorrente funzione
previdenziale» (sentenze n. 243 e n. 99 del 1993, n. 439 del 1992,
n. 63 del 1992, n. 319 del 1991 e n. 471 del 1989) e precisando che
«tutte le indennita' di fine rapporto, invero, costituiscono parte
del compenso dovuto per il lavoro prestato, la cui corresponsione
viene differita - appunto in funzione previdenziale - onde agevolare
il superamento delle difficolta' economiche che possono insorgere nel
momento in cui viene meno la retribuzione. Tant'e' che la misura del
trattamento si determina in proporzione alla durata del lavoro
prestato nonche' alla globale retribuzione di carattere continuativo
spettante al dipendente».
Con le richiamate sentenze, e' stato altresi' affermato che «la
connotazione unitaria, in termini di natura e di funzione, delle
varie categorie di indennita' di fine rapporto - nonostante
l'esistenza di diverse regolamentazioni riguardanti i meccanismi di
provvista, nonche' i soggetti gravati dall'onere contributivo e
quelli tenuti ad erogare il trattamento - consente una generale
applicazione a qualsiasi tipo di rapporto di lavoro subordinato dei
relativi principi informatori della materia (sent. nn. 243 e 99 del
1993)» e che la concorrente funzione previdenziale dell'indennita' di
fine rapporto, in assenza dei soggetti, a favore dei quali opera una
riserva legale di destinazione, perde qualunque rilevanza,
espandendosi in tutta la sua portata la natura retributiva
dell'indennita' stessa.
In conclusione, la connotazione unitaria, per natura e funzione,
delle varie categorie di indennita' di fine rapporto, anche se
governate da diversi sistemi di finanziamento e di erogazione dei
singoli trattamenti, impone di dichiarare l'illegittimita' di quelle
norme che non consentono l'applicabilita' delle regole della
successione mortis causa. La progressiva caducazione di tutte le
norme limitative dell'attribuzione iure successionis dell'indennita'
di fine rapporto per tutte le varie tipologie di lavoro subordinato
sottolinea la singolarita' della situazione denunciata dal rimettente
ed evidenzia ancor piu' il vulnus dell'art. 3 della Costituzione.
Difatti, la disparita' di trattamento nella disciplina di fine
rapporto riservata dalla legge al dipendente non di ruolo rispetto
agli altri dipendenti e' palese con riguardo a qualsiasi rapporto di
lavoro, sia pubblico che privato.
Deve dunque essere dichiarata l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 9, terzo comma, del d.lgs. C. p. S. n. 207 del 1947, nella
parte in cui non prevede, in mancanza dei soggetti ivi indicati, la
devoluzione dell'indennita' di fine rapporto spettante al dipendente
non di ruolo defunto, secondo le regole della successione legittima e
testamentaria.