Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri rappresentato e
difeso dalla Avvocatura generale dello Stato, contro Regione Molise,
in persona del Presidente della Giunta regionale pro tempore per la
declaratoria di illegittimita' degli artt. 6 (nella parte in cui ha
sostituito il comma 3 dell'art. 7 della legge regionale 13 gennaio
2003, n. 1), 8, 10 e 14, 1 della legge regionale Molise 10 ottobre
2005, n. 34, pubblicata nel B.U.R. 15 ottobre 2005, n. 29.
La legge regionale Molise 10 ottobre 2005, n. 34 (pubblicata nel
B.U.R. 15 ottobre 2005, n. 29), che contiene modifiche ed
integrazioni alla legge regiona1e 13 gennaio 2003, n. 1, concernente
«disposizioni per l'applicazione del tributo speciale per il deposito
in discarica di rifiuti solidi di cui all'art. 3 della legge 28
dicembre 1995, n. 549, nonche' determinazione dell'ammontare del
tributo con decorrenza dal 1° gennaio 2006», ha, in particolare:
a) all'art. 6 sostituito anche il comma 3 dell'art. 7 della
legge regionale n. 1/2003, disponendo che l'importo del tributo
speciale deve essere versato entro i termini di cui al comma 1 e
secondo le modalita' previste con apposito provvedimento della giunta
regionale»;
b) all'art. 8, nel sostituire le corrispondenti disposizioni
dell'art. 9 della legge regionale n. 1/2003, disposto al comma 1 che
«per l'omessa registrazione delle operazioni di conferimento si
applica la sanzione amministrativa del quattrocento per cento del
tributo speciale relativo all'operazione. Per l'infedele
registrazione delle operazioni di conferimento si applica la sanzione
amministrativa del duecento per cento del tributo speciale relativo
all'operazione. Restano comunque ferme le sanzioni stabilite per le
violazioni di altre norme»;
c) all'art. 10, nell'introdurre il comma 3-bis all'art. 11
della legge regionale n. 1/2003, statuito che «nel caso delle
violazioni individuate nel presente articolo non si applicano le
misure agevolative indicate nell'art. 9, comma 4»;
d) infine, all'art. 4 disposto che «l'ammontare del tributo
speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi di cui
all'art. 6 della legge regionale n. 1/2003 e' determinato, con
decorrenza dal 1° gennaio 2006, nelle misure minime previste dal
comma 29 dell'art. 3 della legge 28 dicembre 1995, n. 549».
Le or richiamate disposizioni della legge regionale n. 34
appaiono costituzionalmente illegittime in riferimento ai parametri
in appresso indicati e pertanto, ex art. 127 Cost. e sulla base della
delibera del Consiglio dei ministri 2 dicembre 2005 che si produce
sub 1 con la richiamata relazione, il Governo propone il presente
ricorso deducendo i seguenti
M o t i v i
Violazione degli artt. 117, comma secondo, lettera e) e 119
Cost., in relazione all'art. 3, comma 29 e segg., della legge
18 dicembre 1995, n. 549.
1. - L'art. 3 della legge statale 18 dicembre 1995, n. 549, al
comma 24 ha istituito con decorrenza dal 1° gennaio 1996 il tributo
speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi, cosi' come
definiti dall'art. 2 del d.P.R. 10 settembre 1982, n. 915.
Lo stesso articolo, ai commi 25, 26 e 28 rispettivamente,
definisce il presupposto dell'imposta, individua il relativo soggetto
passivo e determina la base imponibile del tributo che e' dovuto alle
Regioni, salva una quota spettante alle province, ed e' destinato ad
affluire in apposito fondo regionale finalizzato agli scopi indicati
nel comma 27.
Il comma 29 dell'art. 3 citato, nel testo parzialmente modificato
dall'art. 26 della legge 18 aprile 2005, n. 62, prevede che
«l'ammontare dell'imposta e' fissato con legge della regione entro il
31 luglio di ogni anno per l'anno successivo per chilogrammo di
rifiuti conferiti in misura non inferiore ad euro 0,001 e non
superiore a euro 0,01 per rifiuti ammissibili al conferimento in
discarica per rifiuti inerti...; in misura non inferiore ad euro
0,00517 e non superiore ad euro 0,02582 per i rifiuti ammissibili al
conferimento in discarica per rifiuti non pericolosi e
pericolosi...».
Il comma 30 dell'art. 3 prevede che «con legge della regione sono
stabilite le modalita' di versamento del tributo e di presentazione
della dichiarazione».
Il successivo comma 31 disciplina le sanzioni applicabili per
l'omessa o infedele registrazione delle operazioni di conferimento in
discarica, disponendo la applicabilita' di sanzione amministrativa
dal duecento al quattrocento per cento del tributo relativo
all'operazione, salva la riduzione ad un quarto in caso di tempestiva
adesione del contribuente con contestuale pagamento del tributo e
della sanzione.
Il comma 32 prevede, a carico di chi esercita l'attivita' di
discarica abusiva o abbandona, scarica o effettua deposito
incontrollato di rifiuti, (anche) l'obbligo di pagamento del tributo
e di una sanzione amministrativa pari a tre volte il tributo
medesimo, aggiungendo che «si applicano a carico di chi esercita
l'attivita' le sanzioni di cui al comma 31».
2. - La Regione Molise ha dettato con legge 13 gennaio 2003,
n. 1, le disposizioni per l'applicazione del tributo speciale per il
deposito in discarica dei rifiuti solidi, di cui al predetto art. 3
della legge n. 549/1995, e ha provveduto in particolare a determinare
l'ammontare del tributo de quo, con il suo art. 6, successivamente
sostituito dall'art. 1 della legge 31 agosto 2004, n. 18, peraltro
dichiarato costituzionalmente illegittimo dalla Corte con sentenza
n. 397 del 2005 «nella parte in cui prevede un aumento del tributo
speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi con
decorrenza dal 1° gennaio 2005».
Con la legge n. 34/2005, la Regione Molise ha introdotto
ulteriori modifiche alla propria legge n. 1/2003, introducendo in
particolare le disposizioni di cui ai gia' indicati articoli la cui
legittimita' costituzionale viene con il presente ricorso contestata.
3. - Non pare discutibile che il tributo speciale per il deposito
in discarica di rifiuti solidi e' da qualificare come tributo
statale, in quanto istituito e sostanzialmente disciplinato nei suoi
elementi fondamentali (presupposto, soggetti passivi, base
imponibile, limiti minimo e massimo dell'aliquota, in funzione della
conferibilita' dei rifiuti nelle diverse discariche, sanzioni, ecc.),
con legge dello Stato, sia pure con destinazione del relativo gettito
alle regioni, alle quali sono attribuite solo specifiche competenze
attuative nei limiti e termini e secondo le forme precisate nella
norma statale (ed in specie per quanto attiene alla determinazione
dell'ammontare del tributo, con la prevista decorrenza ed alla
disciplina con propria legge delle modalita' di versamento, oltre che
di dichiarazione).
Va, pertanto escluso - sulla scorta del resto del piu' generale
indirizzo interpretativo della Corte e specificamente, delle sentenza
335 e 397 del 2005 - che trattasi di tributo «proprio» della Regione
nel senso di cui al vigente art. 119 Cost., a nulla rilevando in
contrario, al fine qui in rilievo, la prevista destinazione del suo
gettito; correlativamente deve ritenersi tuttora precluso alla
regione modificare la relativa disciplina - cio' competendo tuttora
esclusivamente allo Stato - in difformita' ed al di fuori dei
«limiti» attribuiti alla potesta' legislativa regionale dall'art. 3
della legge n. 549/1995, ponendosi altrimenti la relativa disciplina
regionale in contrasto con l'art. 117, comma secondo, lettera e) e
con l'art. 119 Cost.: violazione che, nella specie, e' stata
realizzata con la introduzione delle sopra specificate norme della
legge regionale n. 34/2005.
4. - Quanto alla disposizione introdotta con il menzionato art. 6
della citata legge regionale - nella parte in cui ha sostituito il
comma 3 dell'art. 7 della legge regionale n. 1/2003 prevedendo ora
che le modalita' di versamento del tributo speciale sono fissate «con
apposito provvedimento della giunta regionale» - siffatta norma
appare in insuperabile contrasto con quanto disposto dal comma 30
dell'art. 3 della legge statale n. 549 del 1995 secondo la quale,
invece, «con legge della regione sono stabilite le modalita' di
versamento del tributo»: e la violazione della or accennata norma
della legge statale «interposta» comporta pertanto la denunciata
violazione degli artt. 117, comma due, lettera e) e 119 Cost.
Il mero riferimento ad un successivo provvedimento amministrativo
di competenza della g.r. - senza che, del resto, il legislatore
regionale si sia in alcun modo dato cura di indicare neppure i
criteri e i principi cui la stessa giunta si dovrebbe attenere nel
disciplinare in concreto le modalita' di versamento del tributo
dovuto dai soggetti passivi - si pone in insuperabile contrasto con
la previsione della legge statale, secondo la quale siffatta
disciplina e' riservata alla legge regionale e viene a costituire una
modifica della conformazione normativa del tributo quale dettata
dalla norma statale, modifica che pertanto non rientra nella limitata
competenza legislativa attribuita alla regione.
Evidente e', di conseguenza la illegittimita' costituzionale, in
relazione ai dedotti profili, della disposizione de qua.
5. - Alla stessa conclusione deve pervenirsi, e sempre con
riferimento ai parametri costituzionali di cui in rubrica, con
riguardo all'art. 8 della legge regionale n. 34.
Con tale disposizione, nel sostituire il comma 1 dell'art. 9
della legge regionale n. 1/2003, il legislatore regionale ha
differenziato il trattamento sanzionatorio delle violazioni ivi
considerate (omessa registrazione delle operazioni di conferimento
rifiuti e infedele registrazione degli stessi) e inoltre ha previsto,
tanto per il primo tipo di infrazioni (omissione di registrazione)
quanto per il secondo tipo delle stesse (infedelta' della
registrazione), sanzioni amministrative determinate in misura
«fissa», pur rapportata al tributo-base (pari ad Euro 400% del
tributo per il caso di omissione; 200% del tributo per il caso di
registrazione infedele).
Ma in tal modo la legge regionale e' venuta ad introdurre una
disciplina sanzionatoria che profondamente si discosta da quella in
proposito dettata dal legislatore statale al comma 31 dell'art. 3
della legge n. 549/1995, venendo cosi' ad esercitare una potesta'
legislativa che non compete alla regione, ma unicamente allo Stato:
e' indubitabile, invero, da un lato, che secondo il richiamato comma
31, la omissione o la infedelta' nella registrazione sono considerate
equipollenti al fine del relativo trattamento sanzionatorio e,
d'altro lato e soprattutto, che per tali violazioni la sanzione
edittale e' ivi prevista in misura variabile, e cioe' graduabile tra
un minimo ad un massimo (dal 200% al 400% del tributo dovuto) - salva
la sua concreta applicazione entro tali limiti in relazione alla
gravita' della violazione ed alla personalita' dell'autore - e non
gia' nella misura fissa, differenziata, come prevista dall'art. 8 in
discussione.
6. - Considerazioni consimili, con la stessa conseguente
illegittimita' costituzionale della relativa disposizione, vanno
fatte a proposito dell'art. 10 della legge regionale n. 34 il quale,
nell'integrare con il comma 3-bis l'art. 11 della legge regionale
n. 1/2003, dispone (con riferimento al trattamento sanzionatorio
applicabile a chi esercita attivita' di gestione di una discarica
abusiva ovvero abbandona, scarica o effettua deposito incontrollato
di rifiuti), la inapplicabilita' delle misure agevolative di cui al
comma 4 del precedente art. 9, secondo cui «le sanzioni sono ridotte
ad un quarto se, entro il termine per ricorrere alle commissioni
tributarie, interviene adesione del contribuente e contestuale
pagamento del tributo, se dovuto e della sanzione.
Tale ultima disposizione, a sua volta, non costituisce altro che
il recepimento di quanto previsto nel secondo periodo del comma 31
dell'art. 3 della legge statale n. 549/1995: e, come si e' gia'
accennato, il successivo comma 32 di tale legge dispone la
applicabilita' delle sanzioni di cui al comma 31 per chi esercita
l'attivita' di discarica abusiva e richiama pertanto, come reso
evidente dal generico richiamo al trattamento sanzionatorio contenuto
in tale comma, anche la ivi prevista riduzione al quarto delle
sanzioni irrogabili, a fronte di intervenuta tempestiva adesione del
contribuente con pagamento contestuale (con evidente finalita'
premiale e/o disincentivante del contenzioso).
Ancora una volta arrogandosi una potesta' legislativa che non le
compete e in difformita' rispetto alla legge dello Stato al quale
esclusivamente spetta dettare, cosi' come ha dettato con la
richiamata norma interposta e con riguardo al sistema sanzionatorio
del tributo speciale de quo, la relativa disciplina, l'impugnato art.
10, escludendo la operativita' della predetta riduzione al quarto
delle sanzioni di cui sopra nei confronti dell'esercente discariche
abusive che presti adesione all'accertamento, incappa nella dedotta
violazione degli artt. 117, comma secondo, lett. e) e dell'art. 119
della Costituzione e, come tale, va dichiarato costituzionalmente
illegittimo.
7. - Quanto, da ultimo, alla norma di cui all'art. 14 della legge
regionale n. 34/2005, altrettanto palese ed incontestabile ne appare,
con riferimento agli evidenziati parametri, la illegittimita'
costituzionale.
Nonostante la non inequivoca formulazione della norma, la quale
fa letteralmente riferimento alle «misure minime previste dal comma
29 dell'art. 3 della legge 28 dicembre 1995, n. 549» senza alcuna
menzione delle successive e sostanziali modifiche in tale comma
introdotte dalla legge statale 18 aprile 2005, n. 62, puo'
ragionevolmente assumersi che il legislatore regionale abbia in
realta' voluto far richiamo (alle misure minime del tributo di cui)
all'attualmente vigente comma 29: essendo evidente, in diversa
ipotesi - e cioe' se la norma regionale de qua debba essere intesa
nel senso che le misure applicabili sono quelle minime indicate e
modulate nell'originario comma 29 della legge n. 549 - che la stessa
non potrebbe sfuggire alla dedotta censura di incostituzionalita',
ancorata al chiaro rilievo che il legislatore regionale - con
l'ignorare la intervenuta legge n. 62 del 2005 e le modifiche dalla
stessa introdotte, e nel rapportare il tributo alle misure minime
fissate nel previgente comma 29 in funzione della «natura» propria
dei rifiuti, anziche' a quelle minime di cui al nuovo testo del co.
mod. dalla legge n. 62 del 2005 ivi differenziatamente precisate, a
seconda della loro conferibilita' nei diversi tipi di discarica -
avrebbe proceduto alla determinazione del tributo in difformita'
rispetto ai criteri ed ai limiti fissati dalla vigente norma statale
e pertanto al di fuori della propria potesta' legislativa in materia,
attribuendosi una competenza a legiferare che, trattandosi di tributo
statale, e' costituzionalmente riservata allo Stato.
Ma, pur interpretato nel senso che il richiamo ivi contenuto al
comma 29 dell'art. 3 della legge n. 549/1995 sia stato in effetti
fatto a tale comma nel testo modificato dalla legge n. 62 del 2005,
l'impugnato art. 14 non si sottrae comunque alla sollecitata
declaratoria di illegittimita' costituzionale nella parte in cui lo
stesso dispone la decorrenza della cosi' operata determinazione del
tributo «dal 1° gennaio 2006». Invero, la legge n. 34/2005 e' stata
promulgata in data 10 ottobre 2005 e pubblicata nel B.U.R. del
15 ottobre 2005: prevista ai sensi dell'art. 3, comma 29 della legge
n. 549 del 1995 la legge regionale che fissa l'ammontare dell'imposta
deve essere emanata entro il 31 luglio di ciascun anno con effetto
per l'anno successivo.
E' pertanto costituzionalmente illegittimo (cfr. del resto sent.
n. 397/2005), per violazione della or richiamata norma statale
interposta ed in relazione ai parametri costituzionali di cui in
rubrica, l'art. 14 della legge n. 34 per quanto esso prevede la
decorrenza dell'ammontare del tributo come determinato con lo stesso
articolo «dal 1° gennaio 2006» (anziche' dal 1° gennaio 2007).