ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 4, commi 2 e 3,
della legge della Regione Marche 13 maggio 2004, n. 10 (Modifica alla
legge regionale 15 ottobre 2001, n. 20 sull'organizzazione e sul
personale della Regione e alla legge regionale 30 giugno 2003, n. 14
sulla riorganizzazione della struttura amministrativa del Consiglio
regionale), promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei
ministri notificato il 16 luglio 2004, depositato in cancelleria il
22 luglio 2004 ed iscritto al n. 70 del registro ricorsi 2004.
Visto l'atto di costituzione della Regione Marche;
Udito nell'udienza pubblica del 25 ottobre 2005 il giudice
relatore Paolo Maddalena;
Uditi l'avvocato dello Stato Giuseppe Fiengo per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Stefano Grassi per la Regione
Marche.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato in data 16 luglio 2004, depositato il
successivo 22 luglio ed iscritto al n. 70 del registro ricorsi
dell'anno 2004, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
sollevato, in riferimento agli articoli 3, primo comma, e 97, primo e
terzo comma, della Costituzione, questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 4, commi 2 e 3, della legge della regione
Marche 13 maggio 2004, n. 10 (Modifica alla legge regionale
15 ottobre 2001, n. 20 sull'organizzazione e sul personale della
Regione e alla legge regionale 30 giugno 2003, n. 14 sulla
riorganizzazione della struttura amministrativa del Consiglio
regionale).
Le disposizioni impugnate prevedono che il personale dipendente
dalla Regione, inquadrato ai sensi dell'articolo 20, undicesimo
comma, della legge della Regione Marche 24 novembre 1979, n. 41
(Ristrutturazione organica e funzionale dell'Ente di sviluppo nelle
Marche), anche se in quiescenza, purche' avente determinati
requisiti, possa avvalersi, a domanda, dei benefici dell'art. 86
della legge della regione Marche 1° giugno 1980, n. 47 (Disposizioni
sull'ordinamento dei livelli funzionali e sul trattamento giuridico
ed economico dei dipendenti regionali) - norma, peraltro, abrogata
dall'art. 42, comma 1, lettera l) della legge della Regione Marche
15 ottobre 2001, n. 20 (Norme in materia di organizzazione e di
personale della regione) - con l'effetto di essere inquadrato
automaticamente «nel livello superiore a quello assegnato in sede di
primo inquadramento».
L'originario inquadramento del personale destinatario delle
disposizioni censurate e' avvenuto ai sensi del citato art. 20,
undicesimo comma, della legge della regione Marche n. 41 del 1979,
per il quale «il personale proveniente dalla associazione
interregionale organismi cooperativi e dall'associazione provinciale
allevatori in servizio presso l'ente da almeno tre anni, per un
numero massimo di sei unita' puo' chiedere, entro trenta giorni
dall'entrata in vigore della presente legge, di essere inquadrato nel
ruolo unico dei dipendenti regionali. L'inquadramento e' effettuato
previa valutazione dei titoli e il superamento di un esame colloquio
su materie previste da apposita deliberazione della giunta regionale,
contenente anche le modalita' e le condizioni di svolgimento dei
concorsi».
Il ricorrente sostiene che le disposizioni censurate si pongano
in contrasto con l'art. 97, primo e terzo comma, della Costituzione e
con la consolidata giurisprudenza di questa Corte che, «per il
conferimento di qualifiche superiori nel pubblico impiego, ritengono
necessario, salva specifica motivata ragione di deroga, nella specie
non sussistente, l'espletamento di un pubblico concorso, aperto anche
a soggetti esterni all'amministrazione».
In particolare la difesa erariale richiama le sentenze n. 1 del
1999, n. 194 e n. 373 del 2002 e n. 274 del 2003, nelle quali si e'
affermato che «il pubblico concorso in quanto metodo che offre le
migliori garanzie di selezione dei piu' capaci e' un meccanismo
strumentale rispetto al canone di efficienza dell'amministrazione, il
quale puo' dirsi pienamente rispettato qualora le selezioni non siano
caratterizzate da arbitrarie forme di restrizioni dei soggetti
legittimati a parteciparvi».
Il Presidente del Consiglio dei ministri prospetta poi, sotto
diverso profilo, la incostituzionalita' delle disposizioni impugnate,
sostenendo l'irragionevolezza delle stesse (art. 3, primo comma,
della Costituzione) in quanto, attraverso un uso abnorme della
efficacia retroattiva di una norma abrogata, esse mettono in
discussione un procedimento di inquadramento oramai del tutto
esaurito, senza che sia possibile cogliere alcun motivato fondamento
per la particolare scelta del legislatore regionale.
Il ricorrente chiede, pertanto, la declaratoria di
incostituzionalita' della legge regionale impugnata.
2. - Si e' costituita in giudizio la regione Marche chiedendo che
la questione venga dichiarata infondata.
In primo luogo la resistente ricorda di avere competenza
legislativa esclusiva sulla materia dello stato giuridico ed
economico del personale della regione e degli enti regionali.
In secondo luogo la Regione richiama le sentenze n. 1 del 1999,
n. 373 del 2002 e n. 274 del 2003 di questa Corte, rilevando come
essa riconosca la derogabilita' della regola del pubblico concorso
nell'esercizio di una discrezionalita' che trova il suo limite nella
necessita' di garantire il buon andamento della pubblica
amministrazione, ed il cui vaglio di costituzionalita' non puo' che
passare attraverso una valutazione di ragionevolezza della scelta
operata dal legislatore.
Nel caso di specie, secondo la resistente, le disposizioni
impugnate, di natura transitoria, si giustificherebbero in base a
esigenze specifiche ed eccezionali legate alla riorganizzazione delle
strutture amministrative regionali. Si intenderebbe, in particolare,
stabilizzare determinate e specifiche esperienze professionali gia'
acquisite all'interno della struttura regionale e reclutate, a suo
tempo, a seguito di esame colloquio su materie previste da apposita
deliberazione della giunta.
La resistente sottolinea, infine, come il passaggio alle fasce
superiori non sia automatico (l'art. 4, comma 2, prevede infatti che
i dipendenti inquadrati «possono usufruire dei benefici ...»), ma
presupponga una verifica del possesso dei requisiti richiesti per
l'attribuzione della qualifica superiore (come richiesto dalla
sentenza n. 320 del 1997 di questa Corte, che si richiama ad una
«valutazione congrua e razionale dell'attivita' pregressa del
dipendente, diretta ad accertare che egli sia in possesso dei
requisiti necessari»).
3. - In prossimita' dell'udienza pubblica la Regione Marche ha
depositato una memoria nella quale sviluppa ulteriori argomentazioni
a sostegno della prospettata infondatezza della questione.
3.1. - La resistente richiama anzitutto le sentenze n. 190 del
2005, n. 205 e n. 34 del 2004 e n. 373 del 2002 di questa Corte.
La regione sostiene, in particolare, che la sentenza n. 190 del
2005 lascerebbe presumere che il criterio della valorizzazione delle
specifiche professionalita' acquisite nell'amministrazione sarebbe
valida ragione giustificatrice della deroga al principio sancito
dall'art. 97, terzo comma, della Costituzione qualora il personale,
proveniente da strutture pubbliche, sia stato a suo tempo reclutato
tramite pubblico concorso. Circostanza che ricorrerebbe, nel caso di
specie, riferendosi la norma a personale di un ente pubblico (Ente di
sviluppo nelle Marche) transitato nei ruoli dell'amministrazione
regionale previa valutazione dei titoli e il superamento di un esame
colloquio (articolo 20, undicesimo comma, della legge della regione
Marche n. 41 del 1979).
La resistente rileva, inoltre, che la deroga al principio del
pubblico concorso sarebbe stata ammessa da questa Corte anche per il
passaggio all'inquadramento superiore «essendo rimessa al legislatore
un'ampia discrezionalita' nella scelta dei sistemi e delle procedure
di progressione in carriera dei pubblici dipendenti» (sentenza n. 373
del 2002).
3.2. - Nel ribadire la propria competenza legislativa esclusiva
in materia di organizzazione amministrativa dei propri uffici, la
regione Marche mette infine in evidenza come esuli dal giudizio di
costituzionalita' la valutazione dell'iter logico e fattuale della
normativa impugnata consistendo questo in un apprezzamento esterno
delle scelte legislative, che riguarda la palese arbitrarieta' o la
manifesta irragionevolezza della disciplina denunciata (cfr. sentenza
n. 446 del 1994).
La resistente insiste, altresi', sul fatto che la progressione in
carriera dei dipendenti cui si riferiscono le norme impugnate
avverrebbe previa verifica del possesso dei requisiti richiesti per
la attribuzione della qualifica superiore, in coerenza con quanto
affermato dalla sentenza n. 159 del 2005 di questa Corte e, pertanto,
in conformita' al principio di buon andamento dei pubblici uffici
«che puo' tollerare o, addirittura, esigere eccezioni al concorso».
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato, in
riferimento agli articoli 3, primo comma, e 97, primo e terzo comma,
della Costituzione, questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 4, commi 2 e 3, della legge della regione Marche 13 maggio
2004, n. 10 (Modifica alla legge regionale 15 ottobre 2001, n. 20
sull'organizzazione e sul personale della regione e alla legge
regionale 30 giugno 2003, n. 14 sulla riorganizzazione della
struttura amministrativa del consiglio regionale).
1.1. - Nel ricorso si rileva che le norme impugnate prevedono che
il personale dipendente dalla Regione inquadrato ai sensi
dell'art. 20, undicesimo comma, della legge della regione Marche
24 novembre 1979, n. 41 (Ristrutturazione organica e funzionale
dell'ente di sviluppo nelle Marche), anche se in quiescenza, purche'
avente determinati requisiti, possa avvalersi, a domanda, dei
benefici dell'art. 86 della legge della regione Marche 1°
giugno 1980, n. 47 (Disposizioni sull'ordinamento dei livelli
funzionali e sul trattamento giuridico ed economico dei dipendenti
regionali) - norma, peraltro, abrogata dall'art. 42, comma 1,
lettera l), della legge della regione Marche 15 ottobre 2001, n. 20,
in sede di riordino normativo in materia di organizzazione e di
personale della regione - con l'effetto di essere inquadrato
automaticamente «nel livello superiore a quello assegnato in sede di
primo inquadramento».
1.2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri sostiene che le
disposizioni censurate si pongano in contrasto con l'art. 97, primo e
terzo comma, della Costituzione e con la consolidata giurisprudenza
di questa Corte che, per il conferimento di qualifiche superiori nel
pubblico impiego, ritiene necessario, salva specifica motivata
ragione di deroga, nella specie non sussistente, l'espletamento di un
pubblico concorso, aperto anche a soggetti esterni
all'amministrazione. Il medesimo ricorrente afferma poi che le norme
in questione contrasterebbero con il principio di ragionevolezza
sancito dall'art. 3, primo comma, della Costituzione, perche' esse,
attraverso un uso abnorme dell'efficacia retroattiva di una norma
abrogata, metterebbero in discussione un procedimento del tutto
esaurito, senza che sia possibile cogliere un motivato fondamento per
questa particolare scelta del legislatore regionale.
2. - Il ricorso e' fondato.
2.1. - Le norme impugnate, riferite ad una bene individuata
categoria di dipendenti regionali, estendono espressamente agli
stessi i benefici gia' previsti dall'abrogato art. 86 della legge
n. 47 del 1980 e, pertanto, l'inquadramento nel livello
immediatamente superiore a quello spettante, con decorrenza dal
1° ottobre 1978.
Il richiamato art. 86 subordinava, peraltro, tale passaggio di
livello al superamento di un concorso speciale, per soli titoli, cui
era «consentito» l'accesso a varie categorie di dipendenti in
presenza di determinati requisiti.
L'impugnato art. 4, commi 2 e 3, della legge n. 10 del 2004 della
Regione Marche prevede, di contro, che tale passaggio «nel livello
superiore a quello assegnato in sede di primo inquadramento» avvenga
automaticamente, a richiesta degli aventi diritto tenuti unicamente a
presentare domanda nel termine di decadenza di giorni trenta.
In questo senso le norme impugnate, piuttosto che riproporre
l'originaria previsione di un concorso speciale per soli interni,
realizzano un reinquadramento ope legis di una ristrettissima
categoria di dipendenti.
2.2. - Tale disciplina, che determina in pratica un automatico e
generalizzato scivolamento di soggetti precisamente individuati verso
la qualifica superiore, e' in evidente contrasto con il principio
costituzionale del pubblico concorso e con la consolidata
giurisprudenza di questa Corte in materia (cfr. sentenza n. 159 del
2005). Ne', d'altro canto, sussistono quelle peculiari situazioni che
giustificano la deroga al principio stesso.
3. - Le argomentazioni sviluppate al riguardo dalla resistente
Regione Marche, tese a dimostrare la non manifesta irragionevolezza
della disciplina censurata, sono, peraltro, infondate.
3.1. - Va anzitutto escluso che si tratti di norme transitorie,
come invece sostiene la difesa regionale, facendo leva anche sulla
rubrica dell'articolo impugnato.
Premesso che tale eventuale natura delle norme impugnate sarebbe
irrilevante ai fini che qui interessano, deve comunque osservarsi che
l'oggetto delle disposizioni non e' una regolamentazione transitoria
di rapporti bensi' una disciplina definitiva di situazioni puntuali.
3.2. - Va parimenti escluso che le norme censurate possano
giustificarsi in base a «esigenze specifiche ed eccezionali, legate
alla riorganizzazione delle strutture amministrative regionali». A
parte il fatto che le norme impugnate si rinvengono in un intervento
legislativo che non ha ad oggetto una riorganizzazione del servizio
(la quale potrebbe giustificare l'utilizzazione di pregresse
esperienze professionali), basta rilevare che esse si riferiscono
anche a personale in quiescenza, in relazione al quale non e'
evidentemente invocabile alcuna eccezionale esigenza di
riorganizzazione, ovvero a personale gia' in servizio e, come tale,
legato da stabile rapporto di dipendenza con l'Amministrazione
regionale. Ne', del resto, l'originaria selezione concorsuale puo'
valere di per se' a legittimare una progressione ope legis di
ristrette ed individuate categorie di dipendenti.
3.3. - Neppure ha fondamento la tesi della regione resistente,
secondo la quale le norme impugnate, nel prevedere che i dipendenti
interessati «possono usufruire» dei benefici in questione,
escluderebbero un effetto automatico di avanzamento, subordinerebbero
la progressione ad una previa verifica del possesso dei requisiti
richiesti per l'attribuzione della qualifica superiore e sarebbero,
in tal senso, conformi al principio del pubblico concorso.
Questa interpretazione delle norme e' insostenibile a fronte del
chiaro disposto normativo, che prevede l'inquadramento nel livello
superiore quale conseguenza automatica della domanda degli aventi
diritto (e non dei vincitori di concorso) e che estende a questi i
benefici dell'art. 86 della legge n. 47 del 1980 della regione Marche
(ma non la procedura di attribuzione degli stessi).