L'Assemblea Regionale Siciliana, nella seduta del 7 dicembre
2005, ha approvato il disegno di legge n. 1084 dal titolo «Misure
finanziarie urgenti e variazioni al bilancio della Regione per
l'esercizio finanziario 2005. Disposizioni varie» pervenuto a questo
Commissariato dello Stato, ai sensi e per gli effetti dell'art. 28
dello Statuto Speciale, il 10 dicembre 2005.
Il provvedimento legislativo presentato dalla giunta, secondo
quanto esposto nella relazione illustrativa che precede il testo
normativo, utilizza le maggiori entrate, pari a 1.165.846 migliaia di
euro, per finanziare nuove e/o maggiori spese in settori ritenuti
strategici per l'azione di governo. Al testo originario sono stati
presentati oltre 400 emendamenti esaminati dalla Commissione
bilancio, a cui ne sono stati aggiunti altri in aula vertenti sulle
piu' disparate materie di intervento regionale.
La molteplicita' delle norme che suscitano rilievi di carattere
costituzionale induce, per semplificare la redazione dell'atto di
gravame, a riunire le stesse secondo la materia disciplinata e le
norme costituzionali ritenute violate.
Un primo gruppo di disposizioni: art. 12, quinto comma; art. 18,
commi 7°, 12°, 16°, 17°, 18°, 19°, 20°; art. 20, commi 22°, 30°, 31°,
32°, 33°, 34°, 37° e 44°; art. 21, commi 22°, 26°, 27°, 28°, 29°,
30°, 31°, 32°, 35°, 36° e 37°; art. 23, undicesimo comma; art. 24,
commi 1°, 7°, 8°, 9°, 10°, 15°, 19°, 27°, 28°, 29°, 30°, 33°, 37°,
38°, 40°, 42° e 43°; art. 26, decimo comma; art. 27, comma 2° e 10°;
art. 28, terzo comma (cap. 373703, cap. 377729, cap. 377720, cap.
377722, cap. 377727 cap. 413311), attiene alla erogazione di
contributi ad associazioni ed enti, per le finalita' piu' disparate,
per oltre 10.000 migliaia di euro.
Alcune di esse non identificano neppure l'ente destinatario (ad
esempio, Associazione Casa dei Giovani, A.R.I.S., Associazione per
l'arte, Istituto S. Pio V di cui non e' indicata neppure la sede) ne'
chiariscono le finalita' ne' la destinazione del contributo.
La vastita' del fenomeno, che riguarda decine di enti operanti in
realta' locali e settori di intervento diversi, accompagnata
dall'erogazione indiscriminata di contributi a vario titolo (anche
per la copertura di passivita), in deroga alle ordinarie procedure
amministrative volta alla verifica del possesso dei requisiti e della
rilevanza sociale dell'azione svolta, tale da renderli meritevoli di
percepire un sostegno pubblico, fa considerare tutte le disposizioni
in palese contrasto con l'art. 97 della Costituzione.
Tali norme, inoltre, costituiscono violazione del principio di
eguaglianza di trattamento, sancito dall'art. 3 della Costituzione,
rispetto a tutte le rimanenti associazioni che svolgono azioni di
eguale natura ed eventualmente anche di maggiore impatto sociale e
che richiedono sostegno pubblico per le proprie attivita' secondo le
ordinarie procedure, conseguendo eventualmente finanziamenti per
importi minori.
Analoghe censure vanno svolte riguardo alle previsioni di un
secondo gruppo di norme costituito dalle seguenti: art. 18, comma 8°
e 10°, art. 21, comma 24°, art. 24, comma 32°, 35°, 36° e 44° e
l'art. 27, comma 1. Queste prevedono il finanziamento di
manifestazioni culturali di vario genere, riguardanti diversi ambiti
del territorio regionale in deroga - poiche' disposto ope legis -
alle ordinarie procedure amministrative che assistono l'erogazione di
contributi pubblici, la programmazione degli interventi e il
controllo successivo tramite la rendicontazione della spesa
sostenuta.
Un terzo gruppo di norme, vertenti su diversi settori di
intervento regionale si ritiene lesivo del principio di buon
andamento ed imparzialita' della p.a. in quanto ispirato al
perseguimento di finalita' particolari. Le disposizioni contenute
nell'art. 18, terzo e quinto comma, nell'art. 21, comma 5° e 25°
nonche' nell'art. 23, comma 17°, prevedono tutte l'instaurazione di
rapporti contrattuali per la fornitura di beni e servizi, in deroga
alle ordinarie procedure previste.
L'art. 18, undicesimo comma si pone anch'esso in contrasto con
l'art. 97 Cost. in quanto prevede l'erogazione di un contributo
«nella misura forfettaria di 15 migliaia di euro per ciascun socio»
della cooperativa edilizia «La Gazzella» di Messina,
indipendentemente dalla valutazione sull'andamento del contenzioso in
atto pendente.
Censurabile sotto il profilo dell'irragionevolezza e' la
disposizione dell'art. 20, comma 16°, che riproduce sostanzialmente
una norma di analogo contenuto inserita nel ddl 1077 (art. 3)
approvato nella medesima seduta.
Del pari irragionevole e' la norma dell'art. 21, secondo comma,
contenente l'interpretazione autentica della previsione di cui
all'art. 13 l.r. n. 19/1997, gia' oggetto di intervento identico ad
opera dell'art. 1 l.r. n. 16/2004.
Irragionevole e contrario al principio di buon andamento della
p.a. e' anche la previsione dell'art. 27, ottavo comma, che equipara
alla radiazione di automezzi la cessione di questi ad enti ed
associazioni no profit, nonostante la radiazione stessa abbia
costituito presupposto per la concessione di sovvenzioni pubbliche a
qualsiasi titolo.
Verrebbe vanificata cosi' la ratio di interventi pubblici
finalizzati al rinnovo degli autoparchi destinati al trasporto
pubblico di linea, in quanto verrebbero rimessi ora in circolazione
automezzi di dubbia sicurezza con rischi per l'incolumita' pubblica.
L'art. 21, comma 12°, appare anch'esso censurabile per violazione
degli artt. 3 e 97 Cost. laddove estende la disciplina agevolativa,
anche fiscale, dettata in favore delle associazioni di volontariato
ai consorzi costituiti dalle stesse con la partecipazione, seppur
minoritaria, di altri soggetti ed enti che in ipotesi possono
perseguire finalita' diverse, potenzialmente anche di lucro.
Il comma 23° del medesimo art. 21 prevede l'erogazione di un
contributo aggiuntivo in favore dei comuni capoluogo in dissesto, a
valere sulla disponibilita' del fondo per le autonomie locali.
Detta disposizione non appare conforme agli artt. 3 e 97 Cost.,
giacche' distoglie risorse agli enti con sana amministrazione, che
hanno gia' redatto i propri documenti finanziari sulla base
dell'originaria consistenza del fondo in questione, ponendoli in
difficolta' nella gestione delle proprie funzioni.
Censurabile ancora sotto il profilo del rispetto dell'art. 97
Cost. e' la previsione dell'art. 22, secondo comma, laddove viene
posto come eventuale il pagamento da parte degli acquirenti di
alloggi popolari di oneri per le opere di manutenzione straordinaria
sostenuta dagli enti pubblici proprietari che procedono alla loro
dismissione. A fronte di un innegabile beneficio per il privato,
derivante dalla possibilita' di acquistare a prezzo oltremodo
contenuto un immobile gia' restaurato, corrisponde per la pubblica
amministrazione una mera eventualita' di compartecipazione agli oneri
per le opere di manutenzione.
L'art. 24, secondo comma e' del pari lesivo del principio di cui
all'art. 97 Cost., in quanto prevede la deroga ai canoni e
corrispettivi vigenti per il rilascio di autorizzazioni all'accesso
di luoghi di cultura per l'esercizio di attivita' cinematografica, da
parte di una struttura appositamente istituita ed operante per conto
del competente dipartimento regionale.
Qui non e' ravvisabile l'interesse specifico
dell'amministrazione, non solo nella istituzione di una apposita
struttura ma anche nell'autorizzazione ad agire in deroga agli
ordinari corrispettivi e quindi potenzialmente escludendoli.
Un quarto gruppo di norme - art. 19, comma 27°, art. 20, comma
18° e art. 25, quarto e quinto comma - che istituiscono nuove figure
professionali non contemplate in via di principio dalla legislazione
statale, si pone in contrasto con l'art. 117, secondo comma della
Costituzione.
Infatti, non e' vigente in atto nessuna disciplina quadro statale
sull'esercizio dell'attivita' di amministratore di condominio ne' di
tecnico della riabilitazione equestre ne' di operatore delle
discipline bio naturali, ne' tantomeno di pedagogista del ruolo
sanitario.
Lesiva del principio di eguaglianza e di parita' di trattamento
di cui all'art. 3 Cost. e' la norma contenuta nel primo comma
dell'art. 25, con cui si dispone un trattamento di assistenza
ospedaliera particolare in favore dei ciechi di guerra.
Le particolari forme di assistenza previste, lodevoli
nell'intento, piu' che essere oggetto di disposizione specifica
dovrebbero essere estese a tutti i non vedenti ricoverati in nosocomi
pubblici.
L'art. 17, che contiene disposizioni in materia di controllo
della fauna selvatica, e' anch'esso lesivo dell'art. 97 Cost. atteso
che prevede modalita' di esercizio della relativa attivita', compresa
a cattura e l'abbattimento, in difformita' da quanto previsto
dall'art. 19 della legge n. 157/1992.
Cio' comporta interferenza in materia penale, in quanto rende di
fatto legittimo l'esercizio dell'attivita' venatoria al di fuori del
calendario stabilito e anche nei confronti di specie protette,
comportando altresi' un depauperamento indiscriminato della fauna
selvatica, patrimonio indisponibile di tutta la collettivita',
ledendo i principi di cui agli artt. 97 e 9 della Costituzione.
Un quinto consistente gruppo di norme difetta dei normali
requisiti che assicurano la corretta applicazione dell'art. 81,
quarto comma della Costituzione.
Gli articoli e le disposizioni di seguito riportati: art. 11;
art. 16; art. 18, comma 6° e 14°; art. 19, comma 22°, 23°, 25°, 30°,
31°, 36°, 37°, 43° e 44°; art. 21, comma 11° e 16°, art. 25, comma
14° infatti, non contengono l'ammontare degli oneri derivanti con
conseguente impossibilita' di verifica della relativa copertura.
Le disposizioni degli articoli 20, comma 17°; 26°, 6°, 7°, 9°,
10°, 11°, 12°, 13°, 14° e 15°; 27, quinto comma sono tutte attinenti
alla materia dell'edilizia e dell'urbanistica e a vario titolo e per
diverse motivazioni danno adito a rilievi di ordine costituzionale.
Nello specifico, il comma 17° dell'art. 20 introduce una
disciplina derogatoria alle ordinarie norme di gestione del
territorio per quanto attiene ad attivita' produttive cofinanziate da
interventi pubblici di varia natura.
Tale modo di procedere del legislatore costituisce un palese
vulnus dell'autonomia degli enti locali, istituzionalmente preposti
alla pianificazione e gestione del proprio territorio attraverso gli
ordinari strumenti e compromette, altresi', le condizioni per
un'adeguata tutela dell'ambiente e degli interessi della
collettivita' che vi risiede.
La norma si pone, pertanto, in contrasto con gli articoli 9, 97 e
114 della Costituzione.
Analoghe censure valgono per l'art. 26, undicesimo comma che
prevede la possibilita' per i privati di realizzare in verde agricolo
manufatti nell'ambito di progetti integrati territoriali, e nei
PRUSST nonche' nei patti territoriali o nei contratti d'area.
Parimenti, il comma 15° dell'art. 26 e il comma quinto
dell'art. 27 sono censurati per violazione degli articoli 9, 97 e 114
della Costituzione in quanto, rispettivamente, prevedono la
realizzazione di insediamenti di carattere sportivo e per il tempo
libero e di campeggi nelle zone destinate a verde agricolo, in deroga
allo strumento urbanistico ed anche alla fascia di rispetto di cui
all'art. 15 l.r. n. 78/1976.
Del pari e per le medesime considerazioni e' censurata anche la
disposizione del quattordicesimo comma dell'art. 26, che consente la
realizzazione in verde agricolo di insediamenti produttivi, purche'
ammessi a finanziamento pubblico secondo i bandi del POR Sicilia.
Analoghe considerazioni valgono anche per le previsioni del sesto
e settimo comma dell'art. 26, che amplia la portata delle
disposizioni statali di cui all'art. 32 del d.l. n. 269/2003
convertito in legge n. 326/2003, in materia di condono edilizio.
Viene prevista infatti la possibilita' di sanare gli edifici di
tipo non residenziale, o che conseguono successivamente il parere
favorevole della p.a. preposta alla tutela dei vari interessi
ambientali, paesistici, geologici etc., esclusi dalla normativa
statale, costituendo cosi' anche un'indebita interferenza in materia
penale e violazione dell'art. 3 della Costituzione, poiche' vengono
legittimate condotte penalmente sanzionate per la generalita' dei
cittadini.
Per quanto attiene il nono comma, che introduce la certificazione
della qualita' edilizia ed abitativa, si rileva che, a fronte dei
previsti benefici ovvero ossia del titolo di priorita' nell'accesso
alle provvidenze pubbliche, sussiste un mandato eccessivamente ampio
per il presidente della regione ai fini dell'individuazione dei
contenuti, delle modalita' e dei parametri richiesti, per
l'attribuzione della certificazione stessa.
Al presidente della regione e' altresi' demandata l'istituzione
dell'elenco degli operatori autorizzati al rilascio della
certificazione, che in ogni caso nella fase di prima attuazione viene
conferita ad un non meglio identificato istituto siciliano di
certificazione ambientale abitativa (ISCAA).
Tale previsione si ritiene in contrasto, proprio per la estrema
genericita' delle prescrizioni che non limitano la discrezionalita'
dell'autorita' amministrativa, con gli articoli 3 e 97 della
Costituzione.
Oggetto di censura e', altresi', il decimo comma del medesimo
art. 26 secondo cui, in caso di demolizione e ricostruzione, il nuovo
edificio possa solo coincidere in parte con quello preesistente,
fermo restando il volume esistente e il rapporto di copertura sul
lotto e il rispetto delle distanze. Tale disposizione consente nei
fatti di modificare la sagoma degli edifici e potenzialmente la
tipologia e destinazione d'uso, conducendo ad una incontrollabile
alterazione, specie nelle zone rurali o sottoposte a vincolo del
paesaggio e dell'ambiente in genere, e pertanto si pone in contrasto
con gli articoli 97 e 9 della Costituzione.
Lesiva degli artt. 97 e 114 della Costituzione e' anche la
previsione dell'art. 26, dodicesimo comma che, pure sorretto da
valide finalita', introduce una normativa derogatoria a favore di
soggetti portatori di handicap per la realizzazione di manufatti ad
ausilio dei medesimi, senza pero' vincolare l'utilizzo e la
destinazione per un congruo periodo di tempo. Nei fatti,
verosimilmente, la norma potrebbe essere distorta nell'applicazione e
consentire la realizzazione di cubatura eccessiva rispetto ai fini in
deroga ai parametri urbanistici vigenti da utilizzarsi per finalita'
diverse da quelle originarie dopo un breve lasso di tempo (tre anni).
Irragionevole, inoltre, per l'errato riferimento normativo in
esso contenuto e' il tredicesimo comma del medesimo art. 26.
L'art. 21, comma 13, che consente l'erogazione dell'indennita' di
fine mandato ai Sindaci che per loro scelta non hanno percepito
l'indennita' mensile di funzione, si pone in contrasto con gli
articoli 3 e 97 della Costituzione giacche' verosimilmente
introdurrebbe un compenso aggiuntivo, non previsto dalle vigenti
disposizioni, per coloro i quali hanno optato per indennita'
provenienti da altre fonti.
Un cospicuo numero di disposizioni attiene alla materia del
personale, di ruolo e non, appartenente alla amministrazione
regionale, al servizio sanitario regionale e a vari enti vigilati o
strumentali della regione.
In tutte queste norme si assiste ad un sovvertimento dei principi
che devono ispirare la pubblica amministrazione nel perseguimento dei
propri scopi, avvalendosi del personale secondo criteri e modalita'
strettamente funzionali alle esigenze anche di economicita'
dell'amministrazione stessa.
Inoltre, va rilevato che nell'attuale congiuntura economica, al
fine di rispettare i parametri di appartenenza all'Unione europea,
costituisce un consolidato indirizzo della politica di tutti i
livelli di governo il contenimento della spesa del personale ed il
contingentamento delle assunzioni negli uffici pubblici.
Detti principi inoltre sono trasfusi nei patti di stabilita'
economica annualmente sottoscritti dalle regioni, anche a statuto
speciale, con lo Stato.
La Costituzione, inoltre, impone agli artt. 51 e 97 il concorso
pubblico quale forma di accesso alla pubblica amministrazione, al
fine di garantire la selezione delle migliori professionalita' a
garanzia del principio di eguaglianza sancito dall'art. 3 Cost.
Orbene, da questi parametri logico-giuridici le norme che di
seguito si trascrivono sembrano esulare: art. 6; art. 8, secondo
comma; art. 9, 1°, 2°, 3°, 4°, 5°, 6° e 7° comma; art. 13, secondo
comma; art. 15; art. 19, 1°, 2°, 3°, 4°, 5°, 6°, 8°, 9° 10°, 11°,
12°, 15°, 19°, 21°, 22°, 24°, 25°, 26°, 30°, 31°, 33°, 34°, 35°, 36°,
37°, 40°, 41°, 42°, 43° e 45° comma; art. 20, 35°, 40° e 43° comma;
art. 23, settimo comma; art. 24, 39° comma; art. 25, 14° e 15° comma.
La molteplicita' delle disposizioni censurate induce a
suddividerle in categorie, per materia e tipologia di censura, al
fine di semplificare l'esposizione delle motivazioni del presente
atto di gravame.
Le norme contenute nei commi 4°, 10°, 11°, 12° e 25° dell'art. 19
costituiscono tutte interventi in materia di previdenza in quanto
estendono il regime previgente a quello statale, disposto per la
generalita' dei dipendenti regionali a decorrere dalla l.r.
n. 21/1986, a nuove categorie di dipendenti o introducono modalita'
diverse rispetto alla normativa statale sul riscatto e il
ricongiungimento di periodi contributivi. Esse pertanto esulano
dall'ambito di competenza del legislatore regionale, ai sensi
dell'art. 117, primo comma lett. o) della Costituzione, che
l'attribuisce allo Stato.
Le disposizioni degli articoli 9, 1°, 2°, 3°, 4°, 5°, 6° e 7°
comma; 19, 19°, 24°, 33°, 36°, 37° e 45° comma; 20, 35° e 43° comma;
23, 7° comma, prevedono tutte o garanzie occupazionali o il rinnovo o
la proroga di contratti a tempo determinato di personale in atto in
servizio presso gli uffici regionali o presso enti sottoposti a
vigilanza e/o strumentali della Regione.
Il mantenimento e la prosecuzione di rapporti di lavoro precario
di un non definito e quantificabile numero di soggetti, reclutati
senza aver seguito le ordinarie procedure di selezione e verificato
la necessita' specifica della p.a. destinataria, costituisce - come
detto - violazione degli artt. 3, 51 e 97 della Costituzione, nonche'
dell'art. 81, 4° comma per quelle norme che, pur prevedendo nuove e/o
maggiori spese, non ne quantificano l'ammontare ne' ne determinano la
copertura.
L'art. 19, 35° comma e 8, 2° comma riproducono sostanzialmente le
disposizioni del d.d.l. n. 778, approvato dall'ARS il 4 agosto 2005
ed impugnato da questo ufficio in data 12 agosto 2005 per violazione
degli art. 97 e 81, quarto comma della Costituzione. Le motivazioni
addotte a sostegno del cennato ricorso si intendono integralmente
richiamate.
Le disposizioni dell'8° comma dell'art. 19 e del 40° comma
dell'art. 20 si ritengono censurabili per violazione del principio di
ragionevolezza sancito dagli artt. 3 e 97 Cost., in quanto entrambe
contengono rinvii a norme statali, nel primo caso abrogate e nel
secondo gia' operanti in virtu' dell'art. 1, secondo comma della l.r.
n. 10/2000.
Le norme contenute negli articoli 15; 19, 1°, 2°, 3° 15°, 22°,
30° 40° e 43° comma; 24, 39° comma prevedono l'immissione nei ruoli
dell'amministrazione regionale e di enti pubblici ed istituzioni
locali e/o la progressione in carriera di personale gia' dipendente a
vario titolo, senza le prescritte procedure di selezione pubblica nel
rispetto degli articoli 3, 51 e 97 della Costituzione ed anche in
assenza della quantificazione del maggiore onere derivante per gli
enti interessati e della conseguente copertura finanziaria prescritta
dall'art. 81 della Costituzione.
Analoghe censure vanno mosse agli articoli 6, 1° e 4° comma; 19,
26° comma e 25, 14° e 15° comma, in quanto prevedono con diverse
procedure l'immissione nel ruolo del servizio sanitario regionale, in
assenza di una programmazione delle assunzioni da parte delle
amministrazioni destinatarie e della conseguente valutazione delle
specifiche necessita' e priorita'.
Inoltre gli articoli 6, 4° comma; 19, 26° comma e 25, 15° comma
non contengono la quantificazione della spesa e la copertura
finanziaria della stessa.
La norma dell'art. 19 comma 21°, appare volta ad attribuire
posizioni e retribuzioni dirigenziali a personale assunto con
contratto a termine, senza una preventiva valutazione dell'idoneita'
degli stessi allo svolgimento di mansioni superiori e della
necessita' della p.a. ospitante della relativa utilizzazione.
I commi 41° e 42° del medesimo articolo consentono il
mantenimento in servizio presso la RESAIS S.p.a. di personale
proveniente dai soppressi enti economici regionali e il conseguente
loro potenziale utilizzo presso l'amministrazione regionale,
notoriamente dotata di proprio personale in numero elevato.
Il 5° comma dell'art. 19, che abroga lo spoil system
nell'amministrazione regionale, va in direzione opposta ai vigenti
criteri che ispirano il rapporto fiduciario tra l'alta dirigenza
nella p.a. e l'autorita' di indirizzo politico e costituisce,
pertanto, motivo di disparita' di trattamento rispetto alla
generalita' dei funzionari di vertice nelle altre amministrazioni di
ogni livello di governo.
Il 6° comma del medesimo articolo, in quanto parifica ope legis e
senza alcun criterio obiettivo e preordinato due uffici speciali
dell'amministrazione ai dipartimenti regionali, comportando un
notevole aggravio di spesa per la retribuzione dei rispettivi
dirigenti, costituisce violazione dell'art. 97 Cost.
Il 2° comma dell'art. 13, infine, laddove prevede la
corresponsione di indennita' aggiuntive, la cui determinazione e'
effettuata con atto del presidente della regione, in favore di un
contingente di personale regionale, configura una indebita
interferenza in materia di diritto privato giacche', a seguito della
privatizzazione del rapporto di lavoro, ogni forma di remunerazione
deve essere rimessa alla contrattazione sindacale.
L'art. 26, primo comma e' viziato da irragionevolezza in quanto
prevede l'abrogazione di una norma, quella dell'art. 11 della l.r.
n. 5/1999 che, a sua volta, abrogava l'art. 34, secondo comma della
l.r. n. 25/1993 e riconosceva al contempo l'appartenenza al demanio
marittimo dello Stato dell'area attrezzata Punta Cugno.
L'eventuale reviviscenza della norma del 1993 comporterebbe
l'acquisizione, ope legis, al patrimonio della Regione di un bene che
invece appartiene allo Stato.
Il comma 13 dello stesso art. 26 e' anch'esso affetto da
illogicita' manifesta per errato riferimento normativo, in quanto la
legge richiamata attiene a materia totalmente diversa da quella che
si intende disciplinare.