ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 7,
della legge della Regione Marche 19 dicembre 2001, n. 35
(Provvedimenti tributari in materia di addizionale regionale
all'IRPEF e di tasse automobilistiche e di imposta regionale sulle
attivita' produttive), e dell'annessa tabella A, promosso con
ordinanza depositata il 18 marzo 2005 dalla Commissione tributaria
provinciale di Ascoli Piceno, nella controversia vertente tra
Amilcare Brugni, l'Ufficio di Ascoli Piceno dell'Agenzia delle
Entrate e la Regione Marche, iscritta al n. 270 del registro
ordinanze 2005 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 21, 1ª serie speciale, dell'anno 2005.
Visti gli atti di costituzione di Amilcare Brugni e della Regione
Marche;
Udito nell'udienza pubblica del 15 novembre 2005 il giudice
relatore Franco Gallo;
Uditi gli avvocati Giuseppe Pizzonia per Amilcare Brugni e
Augusto Fantozzi per la Regione Marche.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio promosso dal contribuente Amilcare
Brugni nei confronti della Regione Marche e dell'ufficio locale
dell'Agenzia delle entrate avverso il silenzio-rifiuto formatosi
sulla richiesta di rimborso di quanto versato a titolo di addizionale
regionale all'IRPEF per l'anno 2003, la Commissione tributaria
provinciale di Ascoli Piceno, con ordinanza datata 3 marzo 2005 e
depositata il 18 successivo, ha sollevato - in riferimento agli
artt. 3, 16, 41, 53, 117, secondo comma, lettera e), 119, secondo
comma, e 120 della Costituzione - due questioni di legittimita'
costituzionale del combinato disposto dell'art. 1, comma 7, della
legge della Regione Marche 19 dicembre 2001, n. 35 (Provvedimenti
tributari in materia di addizionale regionale all'IRPEF e di tasse
automobilistiche e di imposta regionale sulle attivita' produttive) e
dell'annessa tabella A.
Il giudice rimettente premette che l'addizionale regionale
all'IRPEF - in quanto istituita e disciplinata da norme di legge
statali, con attribuzione alle Regioni di competenze di carattere
meramente attuativo - non costituisce tributo «proprio» della Regione
(cioe' da questa istituito e regolato), secondo l'accezione
utilizzata dall'art. 119, secondo comma, della Costituzione, nel
testo risultante dalla riforma apportata al Titolo V della Parte II
della Costituzione, ma un tributo statale, rientrante nella
competenza esclusiva dello Stato. Da tale premessa la Commissione
tributaria trae la conseguenza che la normativa regionale in tema di
addizionale all'IRPEF deve rispettare le disposizioni autorizzatrici
della legge statale in materia e dubita pertanto della legittimita'
costituzionale delle censurate disposizioni della legge regionale, in
riferimento a due diverse ipotesi di violazione della legge statale:
la prima, concernente l'applicabilita' ai periodi d'imposta
successivi al 2002 di un'addizionale regionale superiore all'1,4 %
del reddito imponibile ai fini IRPEF; l'altra, concernente la
previsione di aliquote progressive per tale addizionale.
1.1. - La prima questione muove dal preliminare rilievo che
l'art. 50 del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446
(Istituzione dell'imposta regionale sulle attivita' produttive,
revisione degli scaglioni, delle aliquote e delle detrazioni
dell'Irpef e istituzione di una addizionale regionale a tale imposta,
nonche' riordino della disciplina dei tributi locali) - istitutivo
dell'addizionale regionale all'IRPEF per un'aliquota pari allo 0,50 %
del reddito imponibile - e' stato modificato dall'art. 3 del decreto
legislativo 18 febbraio 2000, n. 56 (Disposizioni in materia di
federalismo fiscale, a norma dell'art. 10 della legge 13 maggio 1999,
n. 133), che, a decorrere dall'anno 2000, ha elevato tale aliquota
allo 0,90 %, autorizzando altresi' le Regioni ad aumentarla fino ad
un massimo di un ulteriore 0,50 % sul reddito imponibile, e,
pertanto, fino ad un'aliquota massima complessiva dell'1,40 % (cioe'
0,90 % + 0,50 %). Tuttavia, osserva la Commissione tributaria
provinciale, l'art. 4, comma 3-bis, «della legge 16 novembre 2001,
n. 405» (recte: del decreto-legge 18 settembre 2001, n. 347, recante
«Interventi urgenti in materia di spesa sanitaria», convertito, con
modificazioni, dall'art. 1 della legge 16 novembre 2001, n. 405), ha
successivamente stabilito che le Regioni, «limitatamente
all'anno 2002» e «in deroga ai termini e alle modalita' previste
dall'art. 50, comma 3, secondo periodo, del citato decreto
legislativo n. 446 del 1997», possono maggiorare l'aliquota
dell'addizionale regionale all'IRPEF «con propri provvedimenti da
pubblicare nella Gazzetta Ufficiale entro il 31 dicembre 2001»
ovvero, nel caso di fissazione di un'aliquota superiore allo 0,5 %,
«con legge regionale». Per il rimettente, la denunciata legge della
Regione Marche, nello stabilire che l'addizionale regionale all'IRPEF
e' determinata - secondo aliquote fissate in deroga a quanto disposto
dall'indicato art. 50 del d.lgs. n. 446 del 1997, quale modificato
dall'art. 3 del d.lgs. n. 56 del 2000 - «a decorrere dall'anno 2002»
(e non «limitatamente all'anno 2002», come invece previsto dal citato
art. 4, comma 3-bis, del decreto-legge n. 347 del 2001), avrebbe
illegittimamente esteso agli anni 2003 e seguenti l'operativita' di
tali maggiorazioni derogatorie. Ne' potrebbe ritenersi - prosegue il
giudice a quo - che l'art. 3, comma 1, lettera a), della legge
statale 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2003),
abbia legittimato la Regione a determinare le suddette maggiorazioni
derogatorie anche per gli anni successivi al 2002, perche' tale norma
si limita a disporre la temporanea sospensione degli aumenti
dell'addizionale regionale all'IRPEF non confermativi delle aliquote
in vigore nel 2002 e deliberati dopo il 29 settembre 2002 e,
pertanto, da un lato, non sarebbe applicabile alla fattispecie, non
avendo la Regione Marche assunto, nel corso del 2002, alcuna
determinazione in materia di addizionale regionale all'IRPEF e,
d'altro lato, non potrebbe comunque interpretarsi nel senso di
consentire di protrarre oltre l'anno 2002 gli effetti «espansivi» dei
poteri di imposizione tributaria, che l'indicato art. 4, comma 3-bis,
del decreto-legge n. 347 del 2001, convertito, con modificazioni,
dall'art. 1 della legge n. 405 del 2001, ha eccezionalmente accordato
alle Regioni al solo fine di contenere i livelli tributari di
derivazione locale e regionale sino al completamento dell'iter
propedeutico alla definizione dei meccanismi strutturali del
federalismo fiscale. Di qui la denunciata violazione degli artt. 117,
secondo comma, lettera e), e 119, secondo comma, Cost.
1.2. - La seconda questione poggia sulla constatazione che il
citato art. 50 del decreto legislativo n. 446 del 1997 consente alle
Regioni di determinare l'addizionale regionale all'IRPEF «applicando
l'aliquota, fissata dalla regione in cui il contribuente ha la
residenza». Per il rimettente, il testuale riferimento all'«aliquota»
(al singolare) e la natura meramente attuativa delle competenze
regionali in materia escluderebbero la possibilita' per le Regioni di
incidere sulla disciplina sostanziale del tributo, articolandone
l'applicazione in modo differenziato per tipologie di reddito o per
scaglioni. Nella specie, la tabella A annessa alla denunciata legge
regionale, secondo il testo applicabile ratione temporis alla
fattispecie, determina la misura dell'addizionale regionale all'IRPEF
non gia' in ragione di un'aliquota unica, ma di quattro aliquote,
sulla base di una modulazione diversa e crescente per scaglioni di
reddito, e pertanto, secondo la Commissione tributaria provinciale,
si porrebbe in contrasto non solo con gli artt. 117, secondo comma,
lettera e), e 119, secondo comma, Cost., ma anche con l'art. 3 Cost.,
perche', senza alcun coordinamento con i principi della finanza
pubblica e del sistema tributario, aggiungerebbe ulteriori elementi
di progressivita' ad un tributo (l'IRPEF) dotato di una struttura
gia' di per se' fortemente progressiva, pregiudicando i principi di
equita' e ragionevolezza che debbono improntare il sistema tributario
ed in particolare creando una grave disparita' di trattamento
tributario a danno dei cittadini residenti nella Regione Marche,
cosi' da ostacolare sia la liberta' di ogni cittadino di fissare la
residenza, il domicilio (art. 16 Cost.) o l'impresa (art. 41 Cost.)
in qualsiasi parte del territorio nazionale, sia la correlativa
liberta' di circolazione delle persone e cose tra le Regioni
(art. 120 Cost.).
1.3. - Il rimettente, infine, esclude la possibilita' di una
interpretazione adeguatrice delle disposizioni denunciate ed afferma
la rilevanza delle sollevate questioni.
2. - Si e' tempestivamente costituita la Regione Marche,
chiedendo il rigetto, per manifesta infondatezza, delle sollevate
questioni.
2.1. - In ordine alla prima questione, la parte pubblica osserva
che originariamente il legislatore, conferendo alle Regioni, con
l'art. 4, comma 3-bis, del decreto-legge n. 347 del 2001, la facolta'
di disporre - per il solo anno 2002 - aumenti dell'addizionale
regionale all'IRPEF superiori al limite massimo fissato dalla
precedente normativa statale, aveva inteso fornire alle Regioni
medesime un ulteriore mezzo per provvedere alla copertura
dell'eventuale disavanzo di gestione. Successivamente, pero', lo
stesso legislatore - prosegue la Regione Marche - avrebbe perseguito,
nella sua discrezionalita', il diverso obiettivo di salvaguardare le
misure di copertura del disavanzo gia' adottate dalle Regioni nel
2002, consentendo il mantenimento per gli anni successivi delle
stesse aliquote relative all'addizionale regionale all'IRPEF fissate
per quell'anno, anche se superiori all'1,40 % dell'imponibile ai fini
IRPEF, ed escludendo ulteriori aumenti di tale addizionale. Per la
Regione, infatti, l'art. 3, comma 1, lettera a), della citata legge
statale n. 289 del 2002, conterrebbe due distinte norme: una -
esplicita - secondo cui sono temporaneamente sospesi (sino alla
definizione di un quadro generale di coordinamento tra finanza
statale e finanza regionale) gli aumenti dell'addizionale regionale
all'IRPEF deliberati successivamente al 29 settembre 2002 ed
ulteriori rispetto a quelli gia' disposti per il 2002; l'altra -
implicita, perche' logicamente e necessariamente desumibile dalla
precedente - secondo cui e' legittima ed efficace la conferma delle
aliquote dell'addizionale regionale all'IRPEF del 2002 anche per
l'anno 2003. La parte sottolinea, inoltre, che la denunciata legge
regionale dispone legittimamente un aumento dell'addizionale
regionale «valevole per la pluralita' degli anni a venire», perche'
la legge statale, nel prevedere che i provvedimenti di aumento
dell'addizionale regionale siano pubblicati entro una certa data
«dell'anno precedente a quello cui l'addizionale si riferisce», non
impone affatto una cadenza annuale delle deliberazioni, ma fissa solo
il termine massimo entro il quale il provvedimento puo' intervenire.
Da queste premesse la Regione Marche trae la conseguenza che la
censurata legge regionale, in quanto «deliberazione anteriore al
29 settembre 2002 confermativa delle aliquote in vigore per
l'anno 2002», e' stata resa legittima dal ius superveniens costituito
dal citato art. 3, comma 1, lettera a), della legge statale n. 289
del 2002.
2.2. - La stessa Regione, in ordine alla seconda questione,
osserva che, contrariamente a quanto affermato dal rimettente, la
progressivita' (o la maggiore progressivita) di un tributo non viola
il principio di uguaglianza, perche', al contrario, valorizzando la
differenza di capacita' contributiva del soggetto passivo d'imposta,
comporta soltanto una disciplina diseguale di situazioni diseguali,
maggiormente aderente al dettato costituzionale. Inoltre - sempre
secondo la parte pubblica - le aliquote della denunciata tabella A
della legge regionale riprodurrebbero, nella sostanza, quelle
dell'IRPEF (con l'accorpamento del 3° e del 4° scaglione) e
rifletterebbero pertanto, senza incrementarla, la progressivita' del
tributo di base. Quanto, poi, alla lamentata discriminazione tra i
contribuenti residenti nella Regione Marche, assoggettati
all'addizionale regionale all'IRPEF secondo le aliquote censurate,
rispetto ai contribuenti residenti in altre Regioni, assoggettati ad
addizionali regionali di minore importo e comunque sulla base di una
sola aliquota, l'ente territoriale oppone che l'eccepita differenza
di prelievo tra contribuenti residenti in regioni diverse non
discende dalla legge regionale impugnata, ma dalla previsione della
legge statale di una diversa determinazione dell'aliquota rimessa
alle Regioni, ed e' comunque legittimata dai principi di
coordinamento della finanza nazionale e locale di cui agli artt. 117,
118 e 119 Cost., senza alcuna violazione del principio di
uguaglianza, «posto che la diversa misura di un gettito regionale
corrisponde alle diverse scelte delle regioni in materia di finanza
pubblica (e quindi di spesa), talche' riguarda residenti diversamente
serviti, assistiti e tutelati e quindi in situazioni diseguali». Per
le stesse ragioni non sussisterebbe alcuna violazione degli evocati
principi costituzionali della liberta' di circolazione e di soggiorno
e della liberta' di iniziativa economica, perche' l'eventuale
ostacolo alla liberta' di circolazione o di iniziativa economica
derivante da un'addizionale regionale all'IRPEF comparativamente
maggiore rispetto a quella di altre regioni deriverebbe non gia'
dalla progressivita' delle aliquote previste dalla tabella A annessa
alla denunciata legge regionale, ma dalla differenziabilita' delle
aliquote fra le diverse regioni e percio', in primo luogo, «dalla
legge statale» e, in secondo luogo, dalle concrete «scelte di
politica economica regionale (livello di spesa e quindi di servizio,
assistenza e tutela da parte dell'ente pubblico regionale),
costituenti anch'esse fattori incentivanti o disincentivanti
dell'insediamento in un territorio». L'ente territoriale, inoltre,
rileva che «la progressivita' dell'addizionale comporta
l'applicazione dell'aliquota massima soltanto sull'ultimo scaglione
di reddito e che la proporzionalita' dell'addizionale, al contrario,
comporta l'applicazione dell'unica aliquota sull'intero reddito», con
la conseguenza che «la progressivita' rispetto alla proporzionalita'
non conduce ad un'imposizione maggiore, bensi' ad un'imposizione
maggiore sui redditi piu' elevati e ad una inferiore sui redditi piu'
contenuti». Lo stesso ente, infine, sostiene che - contrariamente
all'assunto del rimettente - il termine «aliquota», al singolare,
utilizzato dal legislatore nell'art. 50, comma 3, del d.lgs. n. 446
del 1997, non esclude la facolta' per le Regioni di fissare una
pluralita' di aliquote per l'addizionale regionale all'IRPEF, sia
perche' l'uso del singolare si spiega con la tecnica espositiva
adottata dal legislatore, il quale, nel primo periodo del comma,
fissa una «aliquota» di compartecipazione valida in assenza di
diversa determinazione regionale (necessariamente unica) e, nel
secondo periodo, ne consente la maggiorazione; sia perche'
l'attribuzione del potere di maggiorazione dell'addizionale, in
assenza di specificazioni, implica la discrezionalita' nell'esercizio
di tale potere e, quindi, consente anche di stabilire maggiorazioni
diverse per casi diversi, ad esempio secondo aliquote progressive per
scaglioni di reddito; sia perche' altre volte il legislatore
utilizza, in materia, il termine «aliquote», al plurale (come
nell'art. 3, comma 1, lettera a, della legge statale n. 289 del
2002).
3. - Si e' costituito anche il contribuente Amilcare Brugni,
chiedendo l'accoglimento della sollevata questione e sostanzialmente
riproponendo, a sostegno di tale conclusione, le stesse
argomentazioni prospettate dal giudice rimettente.
4. - Con memoria depositata nell'imminenza della pubblica
udienza, la Regione Marche eccepisce l'inammissibilita' delle
deduzioni del contribuente, perche' in queste «e' [...] stata omessa
la pagina 9, nella quale [...] dovrebbero essere esposte le ragioni a
sostegno» della avversata tesi dell'illegittimita' costituzionale
delle disposizioni denunciate. Tale omissione, comportando la
violazione dei principi del contraddittorio concernenti la posizione
di parita' delle parti di fronte al giudice (ai sensi dell'art. 111
Cost.), si risolverebbe in una ragione di inammissibilita', come
sarebbe desumibile, secondo la Regione, dalle numerose pronunce della
Corte di cassazione in merito all'inammissibilita' di atti
processuali privi di una o piu' pagine.
Nel merito, l'ente territoriale ribadisce le proprie precedenti
osservazioni e rileva che «la questione che ci occupa e' comunque
venuta meno a partire dal 1° gennaio 2005», perche' l'art. 17 della
legge della Regione Marche «approvata il 4 ottobre 2005» (rectius:
legge della Regione Marche 11 ottobre 2005, n. 24, recante
«Assestamento del bilancio 2005», pubblicata nel Bollettino Ufficiale
della Regione Marche del 14 ottobre 2005, n. 89), ha sostituito
l'art. 39 della legge regionale n. 29 del 2004 con un nuovo testo,
per effetto del quale l'addizionale regionale all'IRPEF e'
rideterminata, «a decorrere dall'anno 2005», nella seguente misura:
aliquota dello 0,9 %, per un reddito fino ad Euro 15.500,00; dell'1,2
%, per un reddito superiore a tale importo e fino ad Euro 31.000,00;
dell'1,4 %, per un reddito superiore a tale importo.
5. - Anche il contribuente ha depositato, in prossimita'
dell'udienza, una memoria, con la quale ribadisce ed argomenta
ulteriormente le gia' formulate conclusioni.
5.1. - In relazione alla prima questione, la parte privata
insiste nell'affermare l'illegittimita' dell'addizionale all'IRPEF,
in quanto determinata dalla Regione Marche, per l'anno 2003, in
misura eccedente i limiti fissati dall'art. 50, comma 3, secondo
periodo, del decreto legislativo n. 446 del 1997. Al riguardo
osserva: a) che la denunciata legge regionale, approvata nel 2001,
poteva superare i suddetti limiti solo per l'anno 2002, sulla base
della legge statale che consentiva tale deroga esclusivamente per
quell'anno e non per gli anni successivi (art. 4, comma 3-bis, del
decreto-legge n. 347 del 2001, convertito, con modificazioni,
dall'art. 1 della legge n. 405 del 2001); b) che l'art. 3, comma 1,
lettera a), della legge statale n. 289 del 2002 non vale a sanare la
norma denunciata, perche' stabilisce soltanto la sospensione degli
aumenti delle addizionali regionali disposti per il 2003, facendo
salvi quelli deliberati prima della presentazione della legge
finanziaria statale per il 2003 (avvenuta il 30 settembre 2002),
nonche' quelli deliberati successivamente al 29 settembre 2002, ma
meramente confermativi dell'aliquota prevista per il 2002, e
pertanto, poiche' detta norma si limita ad anticipare al 29 settembre
2002 il termine ordinario per la determinazione dell'aliquota
applicabile nel 2003, che sarebbe scaduto il 30 novembre 2002, non
consente - nella specie - alcuna deroga alla sospensione degli
aumenti di aliquota, non ricorrendo, in riferimento alla Regione
Marche, ne' l'ipotesi di una delibera di aumento dell'aliquota per il
2003, anteriore o successiva al 30 settembre 2002, ne' l'ipotesi di
un provvedimento, anteriore o successivo alla stessa data,
confermativo per il 2003 delle aliquote 2002; c) che, comunque, il
citato art. 3, comma 1, lettera a), della legge statale n. 289 del
2002 prevede la possibilita' di conferma per il 2003 dei soli aumenti
«deliberati», e cioe' (secondo la terminologia impiegata dall'art. 4,
comma 3-bis, del decreto-legge n. 347 del 2001, convertito, con
modificazioni, dall'art. 1 della legge n. 405 del 2001) dei soli
aumenti «disposti [...] con provvedimenti» entro la misura dello 0,5
%, e non anche degli aumenti superiori a tale aliquota, da
«determinarsi», invece, «con legge regionale», con la conseguenza
che, nella specie, gli aumenti «determinati» con la legge regionale
denunciata («approvata e promulgata», ma non «deliberata») non
potrebbero mai rientrare nell'ambito di applicazione del suddetto
art. 3, comma 1, lettera a), della legge statale n. 289 del 2002.
5.2. - In relazione alla seconda questione, il contribuente
ribadisce l'illegittimita' della previsione, nella disposizione
censurata, di un'addizionale regionale all'IRPEF modulata in base a
quattro diverse aliquote progressive: in primo luogo, perche' la
legge statale istitutiva di tale addizionale, facendo sempre
riferimento all'«aliquota» del tributo, stabilisce il principio della
riserva allo Stato degli aspetti redistributivi del tributo, ivi
compreso il carattere della progressivita', con conseguente
necessaria proporzionalita' - con applicazione, cioe', di un'unica
aliquota - dell'addizionale medesima (come risulterebbe anche dalla
Relazione di accompagnamento al d.lgs. n. 446 del 1997:
«l'istituzione dell'addizionale [...] risponde alla logica, contenuta
nella delega, di mantenere allo Stato la determinazione
dell'imponibile e la funzione redistributiva (progressivita' [...]),
lasciando alle regioni solo il potere di manovrare, entro la forcella
stabilita, l'aliquota di un'addizionale che e' proporzionale rispetto
alla base imponibile dell'imposta principale»); in secondo luogo,
perche' il riferimento alle «aliquote» contenuto nell'art. 3,
comma 1, lettera a), della legge statale n. 289 del 2002 (citato
dalla difesa della Regione Marche) si spiega non gia' con una
possibile pluralita' di aliquote della stessa addizionale, ma con la
pluralita' delle diverse addizionali, regionali e comunali, previste
dalla citata disposizione; in terzo luogo, perche' la sovrapposizione
di un'addizionale progressiva ad un'imposta a sua volta progressiva,
come l'IRPEF, distorce la forma della curva di prelievo,
accentuandone la progressivita', al di fuori di un coerente e
razionale disegno redistributivo, che compete unicamente allo Stato;
in quarto luogo, perche' alla legge regionale non e' consentito
creare tributi progressivi, perche' il tema della progressivita'
(afferente al sistema tributario nel suo complesso, in base
all'art. 53 Cost.) e' riservato dalla Costituzione in via esclusiva
allo Stato - ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
- lasciando alla legislazione concorrente il coordinamento ed alle
leggi statali l'istituzione dei singoli tributi progressivi; in
quinto luogo, infine, perche' l'istituzione di tributi regionali
progressivi e' in contrasto con i principi di uguaglianza e di
capacita' contributiva tra cittadini di Regioni diverse.
Considerato in diritto
1. - La Commissione tributaria provinciale di Ascoli Piceno ha
sollevato due questioni di legittimita' costituzionale del combinato
disposto dell'art. 1, comma 7, della legge della Regione Marche
19 dicembre 2001, n. 35 (Provvedimenti tributari in materia di
addizionale regionale all'IRPEF e di tasse automobilistiche e di
imposta regionale sulle attivita' produttive) e dell'annessa tabella
A: la prima, in riferimento ai soli artt. 117, secondo comma,
lettera e), e 119, secondo comma, della Costituzione; la seconda, in
riferimento anche agli artt. 3, 16, 41, 53 e 120 della Costituzione.
1.1. - La prima questione concerne le censurate disposizioni
nella parte in cui prevedono, per l'anno 2003, la stessa addizionale
regionale all'IRPEF determinata per l'anno 2002 in un importo
superiore all'1,4 % del reddito imponibile. Secondo il giudice
rimettente, la previsione di un'addizionale di tale importo per gli
anni successivi e, quindi, anche per l'anno 2003 (e non solo per il
2002, come consentito in via eccezionale dall'art. 4, comma 3-bis,
del decreto-legge 18 settembre 2001, n. 347, recante «Interventi
urgenti in materia di spesa sanitaria», convertito, con
modificazioni, dall'art. 1 della legge 16 novembre 2001, n. 405)
violerebbe gli evocati parametri costituzionali (artt. 117, secondo
comma, lettera l), e 119, secondo comma, Cost.), perche'
contrasterebbe con la norma statale interposta di cui all'art. 50,
comma 3, secondo periodo, del decreto legislativo 15 dicembre 1997,
n. 446 (Istituzione dell'imposta regionale sulle attivita'
produttive, revisione degli scaglioni, delle aliquote e delle
detrazioni dell'Irpef e istituzione di una addizionale regionale a
tale imposta, nonche' riordino della disciplina dei tributi locali) -
quale modificato (con effetto a partire dall'anno 2000) dall'art. 3,
comma 1, del decreto legislativo 18 febbraio 2000, n. 56
(Disposizioni in materia di federalismo fiscale, a norma dell'art. 10
della legge 13 maggio 1999, n. 133) - che pone il divieto di
superare, nella determinazione dell'addizionale, l'indicato limite
dell'1,4 % del reddito imponibile. Ne', sempre ad avviso del giudice
a quo, la denunciata violazione di questo limite potrebbe ritenersi
sanata dal sopravvenuto art. 3, comma 1, lettera a), della legge
statale 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2003),
perche' questa disposizione - al fine di contenere la pressione
fiscale regionale e locale sino al completamento dell'iter
propedeutico alla definizione dei meccanismi strutturali del
federalismo fiscale - si sarebbe limitata a sospendere
temporaneamente gli aumenti dell'addizionale regionale all'IRPEF non
confermativi delle aliquote in vigore nel 2002 e deliberati dopo il
29 settembre 2002, con la conseguenza della sua inapplicabilita' alla
fattispecie, non avendo la Regione Marche assunto, nel corso del
2002, alcuna determinazione in materia di addizionale regionale
all'IRPEF.
1.2. - La seconda questione concerne le medesime disposizioni
della suddetta legge regionale, nella parte in cui determinano la
misura dell'addizionale all'IRPEF in ragione di quattro aliquote,
sulla base di una «modulazione diversa e crescente per scaglioni di
reddito». Per il rimettente, tale previsione di aliquote progressive
sarebbe illegittima (in relazione agli artt. 3, 16, 41, 53, 117,
secondo comma, lettera l), 119, secondo comma, e 120 Cost.), perche'
contrasterebbe con il testuale riferimento ad un'unica «aliquota»
contenuto nell'art. 50 del decreto legislativo n. 446 del 1997 e
perche', conseguentemente, senza alcun coordinamento con i principi
della finanza pubblica e del sistema tributario, aggiungerebbe
ulteriori elementi di progressivita' ad un tributo (l'IRPEF) a
struttura gia' di per se' fortemente progressiva, pregiudicando i
principi di equita' e ragionevolezza che debbono improntare il
sistema tributario e creando, in particolare, una grave disparita' di
trattamento tributario tra i cittadini residenti nella Regione Marche
e quelli residenti in altre Regioni, cosi' da ostacolare sia la
liberta' di fissare la residenza, il domicilio (art. 16 Cost.) o
l'impresa (art. 41 Cost.) in qualsiasi parte del territorio
nazionale, sia la correlativa liberta' di circolazione di persone e
cose tra le Regioni (art. 120 Cost.).
2. - La difesa della Regione Marche ha espressamente dichiarato,
in udienza, di «rinunciare all'eccezione di inammissibilita' o
irricevibilita» delle deduzioni del contribuente, sollevata nella
propria memoria illustrativa e basata sull'affermata mancanza della
pagina 9 di tali deduzioni nella copia depositata dalla parte privata
e ritirata dalla Regione.
3. - Deve preliminarmente escludersi quanto affermato nella
memoria illustrativa della Regione, e cioe' che «la questione che ci
occupa e' comunque venuta meno» per effetto dell'art. 17 della legge
della Regione Marche 11 ottobre 2005, n. 24 (Assestamento del
bilancio 2005), il quale ha rideterminato l'ammontare delle aliquote
dell'addizionale regionale all'IRPEF. Tale articolo, infatti,
espressamente stabilisce che detta rideterminazione ha efficacia solo
«a decorrere dall'anno 2005» e, pertanto, non puo' essere invocato
per sostenere la cessazione della materia del contendere riguardo a
questioni che, invece, concernono il periodo d'imposta relativo
all'anno 2003.
4. - Nel merito, entrambe le questioni non sono fondate.
Il rimettente muove dall'esatta premessa che l'addizionale
regionale in questione, in quanto istituita e disciplinata dalla
legislazione statale (art. 50 del decreto legislativo n. 446 del
1997), e' da considerarsi - secondo la costante giurisprudenza
costituzionale - tributo statale e non «proprio» della Regione (nel
senso di cui al vigente art. 119 Cost.), senza che in contrario
rilevino ne' l'attribuzione del gettito alle Regioni ed alle
Province, ne' le determinazioni espressamente attribuite alla legge
regionale dal citato decreto legislativo (v., ex plurimis, sentenze
n. 37 e n. 381 del 2004); con la conseguenza che la disciplina della
misura di tale addizionale rientra nella competenza legislativa
esclusiva dello Stato, ai sensi dell'art. 117, secondo comma,
lettera e), Cost., e che e' precluso alle Regioni integrare detta
disciplina, se non nei limiti stabiliti dalla legislazione statale.
Tuttavia, lo stesso rimettente, nella specie, ricostruisce in
modo inesatto la normativa statale di riferimento - cioe' l'art. 3,
comma 1, lettera a), della legge n. 289 del 2002, relativamente alla
prima questione, e il citato art. 50 del decreto legislativo n. 446
del 1997, relativamente alla seconda questione - giungendo all'errata
conclusione della violazione dei parametri evocati.
4.1. - In ordine alla prima questione, il rimettente prende atto
che, ai sensi della denunciata legge regionale, l'addizionale in
questione e' determinata, «a decorrere dall'anno 2002», nella misura
indicata dalla tabella A allegata alla stessa legge, mediante
l'applicazione di quattro diverse aliquote, in relazione a distinti
scaglioni di reddito imponibile (cioe' dello 0,9 %, fino ad Euro
15.493,71; dell'1,91 %, oltre tale importo e fino ad Euro 30.987,41;
del 3,6 %, oltre tale importo e fino ad Euro 69.721,68; del 4,0 %,
oltre tale importo). Da cio' deduce che il legislatore regionale ha
previsto, per il 2003, un'addizionale di importo identico a quello
gia' stabilito per il 2002 e quindi, in riferimento alle classi di
reddito piu' elevate, un'aliquota complessivamente superiore al
limite massimo dell'1,4 % del reddito imponibile fissato
dall'art. 50, comma 3, secondo periodo, del decreto legislativo
n. 446 del 1997 (nel testo applicabile ratione temporis alla
fattispecie). La stessa Commissione tributaria completa la sua
argomentazione rilevando che l'art. 4, comma 3-bis, del decreto-legge
n. 347 del 2001, convertito, con modificazioni, dall'art. 1 della
legge n. 405 del 2001, ha consentito, in via eccezionale, il
superamento del suddetto limite massimo dell'addizionale, ma solo per
l'anno 2002 («Limitatamente all'anno 2002»). Conclude, pertanto, per
l'illegittimita' costituzionale della norma censurata, che ha invece
fissato anche per l'anno 2003 un'addizionale superiore all'1,4 % del
reddito imponibile.
Tale rilievo di illegittimita' costituzionale tuttavia non e'
fondato, perche' il rimettente non tiene conto che il legislatore
statale, con il menzionato art. 3, comma 1, lettera a), della legge
n. 289 del 2002, ha inteso perseguire l'obiettivo di politica
economica di evitare - con decorrenza dal 30 settembre 2002 e fino al
raggiungimento di un accordo sui meccanismi strutturali del
federalismo fiscale in sede di Conferenza unificata tra Stato,
Regioni ed enti locali, ai sensi del decreto legislativo 28 agosto
1997, n. 281 (Definizione ed ampliamento delle attribuzioni della
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le materie
ed i compiti di interesse comune delle regioni, delle province e dei
comuni, con la Conferenza Stato-citta' ed autonomie locali) - la
maggiore pressione fiscale dell'IRPEF e dell'IRAP che potrebbe
derivare dall'ulteriore incremento delle addizionali regionali e
locali a tali tributi, e, nel contempo, di mantenere lo stesso
livello delle addizionali legittimamente stabilite per l'anno 2002.
In particolare, l'art. 3, comma 1, lettera a), stabilisce la
sospensione, fino al raggiungimento del suddetto accordo, dei soli
«aumenti delle addizionali all'imposta sul reddito delle persone
fisiche per i comuni e le regioni, [...] deliberati successivamente
al 29 settembre 2002 e che non siano confermativi delle aliquote in
vigore per l'anno 2002». L'aumento dell'addizionale all'IRPEF per
l'anno 2003, disposto nel 2001 dalla Regione Marche per un importo
identico a quello vigente nel 2002 - anche se comportante
l'applicazione di un'addizionale superiore all'1,4 % del reddito
imponibile, come consentito per l'anno 2002 dall'art. 4, comma 3-bis,
del decreto-legge n. 347 del 2001 - non rientra, dunque, nella sfera
di applicazione dell'indicata norma di sospensione e va ricompreso
nell'ambito di quei provvedimenti che il legislatore ha inteso
confermare, in attuazione della indicata politica di tendenziale
mantenimento della pressione fiscale. La legge regionale che lo ha
stabilito non risponde, infatti, alle condizioni temporali e
quantitative previste dal citato art. 3, comma 1, lettera a), ai fini
della sospensione, essendo essa confermativa delle aliquote in vigore
nel 2002 ed essendo stata deliberata anteriormente al 30 settembre
2002 (perche' promulgata il 19 dicembre 2001) .
Non puo' opporsi, in proposito, che la norma statale che ha
disposto la sospensione riguarderebbe, per la sua formulazione
letterale, soltanto gli «aumenti deliberati» dalla Giunta regionale e
non anche quelli disposti da leggi regionali, «approvate» e
«promulgate», ma non «deliberate». Contrariamente a quanto sostenuto
dalla difesa del contribuente, la legge regionale viene «approvata»
mediante «deliberazione» consiliare e, percio', l'espressione
«aumenti deliberati», di cui al citato art. 3, comma 1, lettera a),
si riferisce agli aumenti stabiliti non solo mediante provvedimento
amministrativo (nel caso - contemplato dall' art. 4, comma 3-bis,
primo periodo, del decreto-legge n. 347 del 2001, convertito, con
modificazioni, dall'art. 1 della legge n. 405 del 2001 - di una
maggiorazione dell'aliquota fino allo 0,5 %), ma anche mediante legge
regionale (nel caso - contemplato dallo stesso art. 4, comma 3-bis,
secondo periodo, del decreto-legge n. 347 del 2001, convertito, con
modificazioni, dall'art. 1 della legge n. 405 del 2001 - di una
maggiorazione dell'aliquota superiore allo 0,5 %).
Ne', per escludere la legittimita' dell'aumento dell'addizionale
in questione, assume rilievo la circostanza che il legislatore
regionale abbia deliberato, con la legge denunciata, tale aumento nel
2001, per una pluralita' indefinita di anni, «a decorrere
dall'anno 2002», e non con distinte leggi o provvedimenti annuali. Il
citato art. 50, comma 3, secondo periodo, del decreto legislativo
n. 446 del 1997 non prevede, infatti, alcun obbligo per le Regioni di
determinare gli aumenti dell'addizionale singulatim, anno per anno,
ma si limita a stabilire che i «provvedimenti» di aumento debbono
essere pubblicati «nella Gazzetta Ufficiale non oltre il 30 novembre
dell'anno precedente a quello cui l'addizionale si riferisce».
4.2. - In ordine alla seconda questione, il giudice a quo,
fondando la propria argomentazione sulla parola «aliquota» al
singolare, utilizzata dall'art. 50 del decreto legislativo n. 446 del
1997, muove dal presupposto interpretativo che la legge statale vieti
al legislatore regionale di strutturare l'addizionale all'IRPEF
secondo piu' aliquote crescenti per scaglioni di reddito.
Dall'affermata violazione di tale divieto il rimettente fa discendere
il contrasto delle censurate disposizioni, da un lato, con gli
artt. 117, secondo comma, lettera e), e 119, secondo comma, Cost. e,
dall'altro, con gli artt. 3, 16, 41, 53 e 120 Cost.
L' assunto interpretativo del rimettente e' errato.
Per quanto attiene al contrasto con gli artt. 117, secondo comma,
lettera e), e 119, secondo comma, Cost., va rilevato che ne' la norma
statale istitutiva dell'addizionale (art. 50, commi 2 e 3, secondo
periodo, del decreto legislativo n. 446 del 1997), ne' la relativa
legge di delegazione (art. 3, comma 143, lettera a), della legge
23 dicembre 1996, n. 662, recante «Misure di razionalizzazione della
finanza pubblica), nell'impiegare il termine «aliquota» al singolare
per la determinazione degli aumenti dell'addizionale medesima,
impediscono che tali aumenti siano improntati a criteri di
progressivita'. Infatti, la parola «aliquota», usata al singolare e
senza altra specificazione, ben puo' essere interpretata, secondo
l'uso linguistico generale e specialistico del settore tributario, in
senso neutrale, e cioe' sia nel senso di «aliquota proporzionale»,
sia nel senso di «aliquota progressiva». Ne consegue che l'uso di
tale parola, da parte del legislatore statale, consente al
legislatore regionale di realizzare la maggiorazione non solo
attraverso un'unica aliquota proporzionale, ma --come avvenuto nel
caso di specie - anche attraverso un'«aliquota progressiva»,
articolata in piu' aliquote crescenti in funzione del reddito.
Deve inoltre negarsi che la Costituzione stabilisca una riserva
esclusiva di competenza legislativa dello Stato in tema di
progressivita' dei tributi. Al contrario, ai sensi dell'art. 53,
secondo comma, Cost., la progressivita' e' principio che deve
informare l'intero sistema tributario ed e', quindi, legittimo che
anche le Regioni, nell'esercizio del loro autonomo potere di
imposizione, improntino il prelievo a criteri di progressivita' in
funzione delle politiche economiche e fiscali da esse perseguite.
Nella specie, la scelta del legislatore regionale di articolare
l'addizionale all'IRPEF secondo scaglioni crescenti di reddito non
solo rispetta i limiti di imposizione posti dalla legge statale, ma
sviluppa coerentemente, a livello regionale, la struttura tipicamente
«progressiva» di detta imposta erariale.
Anche per quanto attiene al denunciato vulnus degli artt. 3, 16,
41, 53 e 120 della Costituzione - che il rimettente connette
strettamente e consequenzialmente alla violazione degli artt. 117,
secondo comma, lettera e), e 119, secondo comma, Cost. - l'ordinanza
di rimessione si fonda sul presupposto dell'esistenza del divieto
della legge statale di introdurre addizionali all'IRPEF strutturate
secondo un'aliquota progressiva. E dalla violazione di tale divieto
da parte della legge regionale la medesima ordinanza fa conseguire la
denuncia di una ingiustificata disparita' di trattamento tributario
tra i cittadini residenti nella Regione Marche e quelli residenti in
altre Regioni, dipendente dal fatto che solo i primi sarebbero
assoggettati ad un'addizionale all'IRPEF con aliquota progressiva. Va
pero' rilevato che, contrariamente a quanto ritenuto dal giudice a
quo, detta diversita' di trattamento tra contribuenti aventi lo
stesso reddito imponibile, costituirebbe la necessaria conseguenza
non gia' della progressivita' dell'addizionale, ma dell'esercizio
dell'autonomo potere degli enti territoriali di liberamente prevedere
- entro i limiti stabiliti dalla legge statale - aliquote anche non
progressive della stessa addizionale che possono risultare tra loro
diverse. E cio' a prescindere dal rilievo che dall'attribuzione di
tale autonomo potere deriva che i lamentati effetti della diversita'
di carico fiscale sarebbero imputabili non gia' (come ritiene il
rimettente) alla denunciata legge regionale, che costituisce atto di
esercizio di tale potere, ma semmai alla non censurata norma statale
di cui all'art. 50 del decreto legislativo n. 446 del 1997, che detto
potere attribuisce.