Ricorso per il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocato generale dello Stato, presso i
cui uffici, in Roma, via dei Portoghesi 12, domicilia;
Contro la Regione Friuli-Venezia Giulia in persona del presidente
della giunta regionale pro tempore, per la declaratoria
dell'illegittimita' costituzionale degli articoli 1, 4, 8, 11 e 12
della legge regionale n. 30 del 13 dicembre 2005 pubblicata nel
Bollettino Ufficiale della Regione Friuli-Venezia Giulia n. 50 del 14
dicembre 2005 recante «Norme in materia di piano territoriale
regionale.».
La presentazione del presente ricorso e' stata decisa dal
Consiglio dei ministri nella riunione del 10 febbraio 2005 (si
depositeranno estratto del verbale e relazione del Ministro
proponente).
La legge della Regione Friuli-Venezia Giulia detta disposizioni
per la pianificazione territoriale regionale ripartendo le relative
attribuzioni tra regione e comuni. Essa presenta vizi di
illegittimita' costituzionalita' per i motivi di seguito indicati.
Anche se la regione, in base al proprio statuto speciale vanta
competenza primaria in materia di ordinamento degli enti locali ed
urbanistica (art. 4, comma 1, numeri 1-bis e 12 dello statuto
speciale e art. 22, lett. c) del d.P.R. 26 agosto 1965, n. 1116) le
disposizioni della legge regionale eccedono dalle competenze
statutarie e violano norme costituzionali laddove sistematicamente
non tengono conto dell'esistenza delle funzioni proprie della
provincia, quale ente intermedio tra regione e comune.
In particolare:
1) le diposizioni contenute negli articoli 1 e 4 nel
disciplinare le attribuzioni dei comuni in materia di pianificazione,
ignorano le funzioni proprie delle province relative ai piani di area
vasta. Esse, infatti, ripartiscono il potere di pianificazione solo
tra la regione e i comuni, attribuendo a questi ultimi anche compiti
relativi alla pianificazione intermedia e sovracomunale e non
prevedendo, invece, alcun intervento della provincia nelle forme
associative finalizzate alla stessa pianificazione.
2) le norme contenute negli articoli 8, 11 e 12,
rispettivamente, escludono qualsiasi intervento qualificato della
provincia nell'ambito delle procedure di approvazione e adozione del
Piano territoriale regionale e prevedono, altresi', la costituzione
di Societa' di trasformazione urbana con la sola intesa dei comuni.
Inoltre, consentono alla regione di dettare, nelle more
dell'approvazione del Piano, norme di salvaguardia delle aree
soggette a vincolo paesaggistico, senza alcuna partecipazione
dell'ente intermedio.
Le citate disposizioni regionali, ignorando sistematicamente
l'ente provincia, comportano una grave lesione della relativa sfera
di autonomia, costituzionalmente garantita, ed eccedono dalla
competenza statutaria, ponendosi in contrasto con l'art. 4 dello
statuto di autonomia speciale. Quest'ultimo, infatti, pur attribuendo
le materie «urbanistica» e «ordinamento degli enti locali e delle
relative circoscrizioni» alla potesta' legislativa primaria della
regione, specifica che tale potesta' deve essere esercitata in
«armonia con la Costituzione, con i principi generali
dell'ordinamento giuridico della Repubblica, con le norme
fondamentali delle riforme economico-sociali e con gli obblighi
internazionali dello Stato».
L'esercizio della competenza legislativa primaria, pertanto, non
e' immune dal rispetto di una serie di limiti, individuati dal
legislatore e dalla giurisprudenza costituzionale. A tal riguardo, e'
da ritenere che il principio dell'autonomia, consacrato negli
articoli 5, 114 e 118 della Costituzione, costituisca «principio
generale dell'ordinamento giuridico della Repubblica», come tale
vincolante anche nei confronti delle regioni ad autonomia speciale
(sent. Corte cost. n. 48/2003).
Una legislazione differente e' comunque «non in armonia con la
Costituzione». In particolare, l'art. 114, secondo comma della
Costituzione, statuisce che «i comuni le province, le citta'
metropolitane e le regioni sono enti autonomi con propri statuti,
poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione»,
mentre l'art. 118, secondo comma Cost., specifica che «i comuni le
province e le citta' metropolitane sono titolari di funzioni
amministrative proprie e di quelle con ferite con legge statale o
regionale, secondo le rispettive competenze». Dal complesso di tali
disposizioni si desume che gli enti locali (comprese le province)
sono titolari, oltre che delle funzioni conferite, anche di funzioni
proprie, intendendo per tali quelle storicamente attribuite, o
comunque ritenute necessarie per l'esistenza e il corretto sviluppo
delle rispettive comunita' territoriali e degli interessi di cui sono
esponenziali e quindi non comprimibili dal legislatore (nazionale o
regionale).
In tal senso, si deve rilevare che la funzione di pianificazione
di vasta area e' sempre stata considerata di competenza delle
province, come originariamente disposto dagli artt. 14 e 15 della
legge n. 142/1990 (in particolare dall'art. 15, comma 2) ed ora dagli
artt. 19 e 20 del decreto legislativo n. 267/2000.
Alla stessa maniera, non si puo' ritenere che la potesta'
primaria della regione in materia di organizzazione degli enti locali
consenta una distribuzione delle funzioni amministrative
completamente libera e svincolata dai principi costituzionali. In
particolare, assumono fondamentale rilievo, sotto questo profilo, i
principi di sussidiarieta', differenziazione ed adeguatezza, sanciti
dall'art. 118, comma 1 della Costituzione, secondo cui le funzioni
amministrative devono essere attribuite ai livelli di governo idonei,
per la propria struttura organizzativa e per le proprie dimensioni,
ad esercitarle con efficacia ed efficienza.
Tali principi non sono rispettati dalle citate norme regionali,
le quali attribuiscono esclusivamente ai comuni (o alle associazioni
di comuni) tutte le funzioni di pianificazione territoriale, comprese
quelle di vasta area, che invece, proprio per l'entita' degli
interessi cui fanno riferimento - interessi che trascendono la
dimensione comunale - dovrebbero essere conferite alle province,
quali enti territoriali intermedi tra comuni e regioni. Ne' puo'
ragionevolmente sostenersi che i richiamati principi di
sussidiarieta', proporzionalita' ed adeguatezza siano rispettati in
ragione del fatto che la stessa regione, con la coeva legge regionale
n. 1/2006 (recante «principi e norme fondamentali del sistema regione
- autonomie locali») abbia attribuito tali funzioni di pianificazione
territoriale alle citta' metropolitane. Cio', per due ordini di
considerazioni: in primo luogo perche', secondo la stessa legge
regionale l'istituzione delle citta' metropolitane e' solo eventuale
e non obbligatoria (la legge regionale dispone, all'art. 9, comma 1,
che «possono istituirsi citta' metropolitane»); in secondo luogo,
perche' il territorio di tali instituendi enti locali non coincide
con quello dell'intera provincia di riferimento.
Per questi stessi motivi, le censurate norme regionali si pongono
in diretto contrasto anche con l'art. 59 dello statuto speciale della
regione, secondo cui «le province sono enti autonomi ed hanno
funzioni stabilite dalle leggi dello Stato e delle regioni». Nel caso
in esame, la pianificazione territoriale attribuita dalle leggi
statali alle province comporta una gradazione della pianificazione
territoriale secondo parametri tendenzialmente uniformi sull'intero
territorio nazionale, dando luogo ad assetto ragionevole che risulta
pregiudicato da una diversa disciplina regionale.
Sotto altro profilo le funzioni delle province, quali enti
esponenziali di una collettivita' insediata ed esistente su un
determinato territorio, sono da considerarsi - soprattutto in materia
di pianificazione territoriale e paesistica di area vasta - funzioni
proprie e non derogabili, neppure da una competenza legislativa
primaria: priva di tali attribuzioni, la collettivita' territoriale
sottesa dal riconoscimento dell'ente provincia, perderebbe in questo
contesto ogni ragion d'essere, in contrasto con il disegno generale
voluto dalla Costituzione.
In realta' la disciplina introdotta dalla legge regionale
Friuli-Venezia Giulia n. 30/2005 investe anche materie estranee
all'urbanistica ed all'ordinamento degli enti locali, materie
concernenti il paesaggio ed il governo del territorio, per le quali
vale la competenza esclusiva (art. 117, secondo comma lett. s) della
Costituzione) o concorrente (art. 117, terzo comma della
Costituzione) dello Stato, con conseguente vincolo della legislazione
regionale al rispetto dei principi della legislazione statale, ai
sensi del citato art. 117 Cost., in combinato disposto con l'art. 10
della legge costituzionale n. 3 del 2001, ed incompetenza della
regione a statuto speciale ad interloquire al di fuori degli ambiti
fissati dalla legislazione statale.