Ricorso della regione autonoma Trentino-Alto Adige/Sudtirol, in
persona del presidente pro tempore della giunta regionale dott. Luis
Durnwalder, autorizzato con deliberazione della giunta regionale
n. 65 del 24 febbraio 2006 (doc. 1) rappresentata e difesa - come da
procura speciale del 24 febbraio 2006, repertorio n. 2988, rogata
dall'avv. Edith Engl, che esercita le funzioni di ufficiale rogante
della regione Trentino-Alto Adige/Sudtirol nella sua qualita' di vice
segretario della giunta regionale (doc. 2) - dal prof. avv.
Giandomenico Falcon di Padova e dall'avv. Luigi Manzi di Roma, ed
elettivamente domiciliata presso lo studio di quest'ultimo, in Roma,
via Confalonieri n. 5;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri per la
dichiarazione di illegittimita' costituzionale delle seguenti
disposizioni della legge 23 dicembre 2005, n. 266, «Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
finanziaria 2006)», pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 302 del 29
dicembre 2005 - supplemento ordinario n. 211 - Legge finanziaria
2006; art. 1, commi: 24, 26, da 198 a 202, 204, 213, 214 e 216, per
violazione dello Statuto speciale e delle relative norme di
attuazione, come meglio si specifichera' in prosieguo, nonche' del
Titolo V della parte seconda della Costituzione, in collegamento con
l'art. 10 legge costituzionale n. 3/2001, nonche' dei principi di
ragionevolezza e di leale collaborazione.
F a t t o
Con la legge 23 dicembre 2005 n. 266, pubblicata nel supplemento
ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 302 del 29 dicembre 2005, sono
state approvate le «Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale pluriennale dello Stato (legge Finanziaria 2006)».
Tale legge contiene, all'art. 1, comma 610, una espressa clausola
di salvaguardia per le regioni a statuto speciale e per le provincie
autonome, secondo cui: «le disposizioni della presente legge sono
applicabili nelle regioni a statuto speciale e nelle Province
autonome di Trento e Bolzano compatibilmente con le norme dei
rispettivi statuti».
Tuttavia, la clausola in questione non e' evidentemente destinata
a valere in relazione ad alcune disposizioni della legge, che
espressamente dispongono la propria applicazione alla regione
autonoma Trentino-Alto Adige/Sudtirol e che si pongono, ad avviso
della ricorrente, in violazione delle competenze riconosciuto alla
regione dallo statuto e dalle relative norme di attuazione, nonche'
dal nuovo Titolo V, parte seconda, della Costituzione, mentre per
altre non e' chiaro se esse siano o meno destinate a trovare
applicazione anche in relazione alla regione, ed in caso affermativo
violerebbero anch'esse le sue prerogative statutarie e
costituzionali.
Di qui la necessita' della presente impugnazione, per i motivi ed
i profili di seguito indicati.
D i r i t t o
1. - Illegittimita' dell'art. 1, comma 24 e 26.
Il comma 24, primo periodo, prevede che per garantire
«effettivita' alle prescrizioni contenute nel programma di stabilita'
e crescita presentato all'Unione europea, in attuazione dei principi
di coordinamento della finanza pubblica... e ai fini della tutela
dell'unita' economica della Repubblica... ...come principio di
equilibrio tra lo stock patrimoniale e i flussi dei trasferimenti
erariali... nei confronti degli enti territoriali soggetti al patto
di stabilita' interno, delle regioni a statuto speciale, delle
Province autonome... i trasferimenti erariali a qualsiasi titolo
spettanti sono ridotti in misura pari alla differenza fra la spesa
sostenuta nel 2006 per l'acquisto da terzi di immobili e la spesa
media sostenuta nel precedente quinquennio per la stessa finalita».
Il secondo periodo del medesimo comma dispone che «nei confronti
delle regioni e delle province autonome viene operata un'analoga
riduzione sui trasferimenti statali a qualsiasi titolo spettanti».
Il comma 24 sembra, quindi, da un lato confermare il regime
diversificato vigente per le Regioni autonome, dall'altro, tuttavia,
richiama espressamente le Regioni autonome unitamente agli enti
territoriali soggetti ai patto di stabilita' interno, per sottoporle
alla specifica disposizione comportante la riduzione dei
trasferimenti erariali, a qualsiasi titolo spettanti, in nome -
sembrerebbe di capire - di un principio programmatico di contenimento
degli acquisti immobiliari da parte degli enti pubblici.
La disposizione e' in primo luogo di difficile interpretazione.
Le regioni autonome vi sono citate due volte, prima per disporre una
riduzione sui trasferimenti «erariali», poi per disporre una
riduzione analoga» sui trasferimenti «statali»: in entrambi i casi «a
qualsiasi titolo spettanti».
Ugualmente di difficile comprensione e' il senso del «principio
di equilibrio tra lo stock patrimoniale e i flussi dei trasferimenti
erariali». La stessa «differenza fra la spesa sostenuta nel 2006 per
l'acquisto da terzi di immobili e la spesa media sostenuta nel
precedente quinquennio per la stessa finalita» appare casuale:
potrebbe non esserci alcuna differenza, o potrebbe indifferentemente
esserci un aumento o una diminuzione per circostanze del tutto
accidentali. Si puo' supporre che parlando di differenza la norma
sottintenda «in aumento», ma gia' si tratta di mera interpretazione.
Qualunque sia - se ve ne e' uno - il suo esatto significato, la
norma in questione appare indubbiamente lesiva dell'autonomia
finanziaria assicurata alla regione dallo statuto e, in quanto
occorra, dall'art. 119 Costituzionale, per una doppia serie di
ragioni.
In primo luogo, i «trasferimenti» statali alla regione non sono
altro che la realizzazione delle norme statutarie: non si tratta
dunque di somme che lo Stato possa discrezionalmente decidere di
ridurre a proprio piacere, ma della semplice attuazione dello
Statuto. Le somme spettanti alla Regione non possono dipendere da
qualunque valutazione si voglia dare del trend di spesa relativa agli
immobili, ne' la riduzione dei trasferimenti si giustifica ad alcun
altro titolo.
In secondo luogo, la disposizione si presenta anche come una
compressione delle possibili decisioni di spesa per il futuro. Se
infatti si ammette che lo Stato possa ridurre i propri trasferimenti
a seconda della propria valutazione positiva o negativa in relazione
all'oggetto della spesa della Regione, ne risulta un potere statale
di indirizzo della spesa, che funziona in modo analogo a vincoli
puntuali nei settori di spesa (gia' ritenuti illegittimi da codesta
ecc.ma Corte costituzionale), e che e' in diretta contraddizione con
il principio di autonomia delle scelte, a base sia dello statuto che
dei sistema costituzionale dell'autonomia finanziaria regionale.
Del resto, la stessa «esenzione» dal calcolo degli immobili «da
destinare a sedi di ospedali, ospizi, scuole o asili» (contenuta nel
successivo comma 25) costituisce riprova di quanto ora affermato
circa l'interferenza nelle autonome scelte di spesa della regione, la
cui protezione costituzionale non viene, dunque, tenuta in alcuna
considerazione.
L'illegittimita' del comma 24 si riflette, poi,
sull'illegittimita' del comma 26, che prevede la soggezione al
monitoraggio del Ministero dell'economia e delle finanze delle
operazioni immobiliari di cui sopra e gli oneri di trasmissione dei
dati relativi ad acquisti e vendite degli immobili all'Agenzia del
territorio, con conseguente obbligo di segnalazione agili organi
competenti (Corte dei conti) per eventuali responsabilita', e cio'
per le medesime ragioni sopra evidenziate, di contrasto con
l'ordinamento delle autonomie e con la disciplina stabilita dalle
norme di attuazione. In ogni caso, si tratta di oneri di
comunicazione arbitrari ed irrazionali: e' appena il caso di dire -
con riferimento al presunti «fini del monitoraggio degli obiettivi
strutturali di manovra concordati con l'Unione europea» - che in sede
comunitaria nessuna attenzione specifica si pone alla questione ...
dell'acquisto di immobili. Inoltre, la «verifica di congruita» di cui
allo stesso comma realizza una forma di controllo del tutto avulsa
dal sistema statutario ed introduce un'ingerenza sull'attivita'
amministrativa della regione, in violazione dell'art. 4 del d.lgs.
n. 266/1992.
Nel loro insieme, dunque, le norme statali di cui ai commi 24 e
26 si pongono in contrasto con il titolo VI del d.P.R. 31 agosto 1972
n. 670, come modificato dalla legge 30 novembre 1989 n. 386 e con le
relative norme di attuazione; in particolare, con gli artt. 2 e 4 del
d.lgs. 16 marzo 1992, n, 266, con il d.lgs. n. 16 marzo 1992 n. 268,
nonche' con l'alt. 5 della legge n. 386/1989 in uno con l'art. 12 del
d.lgs. n. 268/1992, oltre che con il principio di ragionevolezza
delle leggi, che codesta Corte ha individuato come parametro autonomo
di legittimita', quanto alla correlazione tra proporzionalita',
adeguatezza e ragionevolezza delle scelte del legislatore, in
relazione agli obiettivi (sentenza n. 175/2005 che richiama le
precedenti, 14/2004 e 272/2004).
Si noti che non si contesta il dovere della regione di
partecipazione al contenimento della spesa pubblica: ma il fatto e'
che per tale finalita' c'e' lo strumento generale del Patto di
stabilita' concordato fra le regioni speciali e il Ministero
dell'economia e delle finanze, che non ha alcuna limitazione
finanziaria, con la conseguenza che la norma qui impugnata, che
introduce misure di riduzione dei trasferimenti, non solo contrasta
con lo statuto ma non corrisponde ad alcuna utilita' complessiva, se
applicata alle regioni autonome.
2. - Illegittimita' costituzionale dei commi da 198 a 204.
I commi da 138 a 150 (che non costituiscono qui oggetto di
impugnazione) pongono le regole del patto di stabilita' interno. In
particolare, per quanto riguarda le regioni a statuto speciale e le
province autonome il comma 148 detta una specifica disciplina,
secondo la quale le autonomie speciali concordano con il Ministero
dell'economia il livello delle spese correnti e in conto capitale,
nonche' dei relativi pagamenti. Ancora piu' specificamente e'
previsto che, per quanto riguarda la spesa per il personale, si
faccia riferimento a quanto previsto dai punti 7 e 12 dall'Accordo 28
luglio 2005 stipulato in sede di Conferenza unificata: il punto 12,
in particolare, include nel sistema dell'accordo sul patto di
stabilita' la spesa per il personale degli enti strumentali e, per
quanto riguarda (fra gli altri) la regione autonoma Trentino-Alto
Adige, quella per il personale.
Con riferimento alla regioni a statuto ordinario il comma 198
dispone che «le amministrazioni regionali e gli enti locali di cui
all'art. 2, commi 1 e 2, del testo unico di cui al decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267, nonche' gli enti del Servizio
sanitario nazionale, fermo restando il conseguimento delle economie
di cui all'art. 1, commi 98 e 107, della legge 30 dicembre 2004,
n. 311, concorrono alla realizzazione degli obiettivi di finanza
pubblica adottando misure necessarie a garantire che le spese di
personale, al lordo de gli oneri riflessi a carico delle
amministrazioni e dell'IRAP, non superino per ciascuno degli anni
2006, 2007 e 2008 il corrispondente ammontare dell'anno 2004
diminuito dell'1 per cento», e che «a tal fine si considerano anche
le spese per il personale a tempo determinato, con contratto di
collaborazione coordinata e continuativa, o che presta servizio con
altre forme di rapporto di lavoro flessibile o con convenzioni».
Si tratta di disposizioni che appaiono costituzionalmente
illegittime, in quanto pongono alle Regioni vincoli puntuali,
anziche' vincoli globali, limitandone l'autonomia (v. tra le altre le
sentenze n. 417 e n. 449 del 2005): ma la regione Trentino-Alto
Adige, usufruendo del particolare meccanismo sopra accennato e non
essendo espressamente compresa tra i destinatari del comma 198, non
avrebbe ragioni di lamentare una propria lesione.
Sennonche', il comma 204 stabilisce che «alla verifica del
rispetto degli adempimenti previsti dal comma 198 si procede, per le
regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, le province, i
comuni con popolazione superiore a 30.000 abitanti e le comunita'
montane con popolazione superiore a 50.000 abitanti, attraverso il
sistema di monitoraggio di cui all'art. 1, comma 30, della legge 30
dicembre 2004, n. 311, e per gli altri enti destinatari della norma
attraverso apposita certificazione, sottoscritta dall'organo di
revisione contabile, da inviare al Ministero dell'economia e delle
finanze, entro sessanta giorni dalla chiusura dell'esercizio
finanziario di riferimento».
Con cio' il comma 204 non solo sembra intenda applicarsi esso
stesso anche alla regione autonoma Trentino-Alto Adige, ma sembra
anche presupporre l'applicazione dello stesso comma 198. Il dubbio
tuttavia e' giustificato, dal momento che il comma 148, nel disporre
il peculiare regime del patto di stabilita' per le autonomie
speciali, specificamente vi include la spesa per il personale, nei
termini previsti dall'Accordo sopra richiamato. Ove i commi 198 e 204
dovessero considerarsi applicabili alla ricorrente regione, essi
risulterebbero, in relazione ad essa, costituzionalmente illegittimi.
In effetti, i vincoli posti dai commi 198 e 204, ove ritenuti
applicabili alla ricorrente regione nonostante le disposizioni
speciali di cui al comma 148, risulterebbero lesivi dell'autonomia
finanziaria regionale sia per le stesse ragioni per le quali essi
sono comunque illegittimi anche in relazione alle regioni ordinarie
(v. le sentenze sopra richiamate), sia in quanto posti altresi' in
violazione delle autonomia finanziaria e di bilancio riconosciuta
sulla base delle regole statutarie di cui al titolo VI del d.P.R. 31
agosto 1972, n. 670, ed alle relative norme d'attuazione (con
riferimento, in particolare con gli articoli 2 e 4 del d.lgs. 16
marzo 1992, n. 266).
Illegittima sarebbe anche l'applicazione degli stessi vincoli
agli enti locali della regione, sia per l'illegittimita' intrinseca
della regola stessa, sia per violazione della potesta' normativa
primaria in tema di «enti locali» che l'art. 4 dello Statuto
riconosce alla regione (senza qui considerare l'ulteriore profilo
della contraddittorieta' della previsione contestata con
l'inserimento di tali enti nell'ambito del sistema finanziario
provinciale: cfr. artt. 80 e 81 Statuto, nonche' lo stesso comma 148
della finanziaria qui impugnata).
L'illegittimita' costituzionale dei comma 198, ove inteso come
applicabile alla scrivente regione, si riflette sulla conseguente
illegittimita' dei commi 199, 200, 201 e 202, in quanto applicativi
dei vincoli di cui al 198.
3. - Illegittimita' dei commi 213, 214 e 216.
Il comma 214 impone sostanzialmente alla regione Trentino-Alto
Adige (in quanto rientrante nel novero delle amministrazioni
pubbliche di cui all'art. 1, comma 2, d.lgs. n. 165/2001) di adottare
le determinazioni finalizzate a rendere operativa anche nei loro
riguardi la soppressione dell'indennita' di trasferta e delle altre
indennita' indicate al precedente comma 213.
Cosi' facendo, tuttavia, le disposizioni impugnate vengono a
porsi in radicale ed insanabile contrasto con quanto gia'
ripetutamente affermato dalla giurisprudenza costituzionale, secondo
la quale e' inammissibile la previsione a livello statale di limiti
di spesa «specifici e puntuali» nei riguardi delle regioni, dai
momento che cio' rappresenterebbe «una indebita invasione dell'area
riservata dall'art. 119 Costituzionale alle autonomie regionali...
alle quali la legge statale puo' prescrivere criteri ed obiettivi (ad
esempio contenimento della spesa pubblica), ma non imporre nel
dettaglio gli strumenti concreti da utilizzare per raggiungere quegli
obiettivi» (cosi' la sentenza n. 449/2005 di codesta Corte;
analogamente, cfr. anche le sentenza nn. 417/2005, 390/2204,
36/2004).
Di qui la palese illegittimita' dei disposti impugnati
Parimenti evidente e' pure l'incostituzionalita' dei successivo
comma 216, il quale - oltre a violare in generale i sopra menzionati
principi del divieto statale di limiti specifici e puntuali alla
spesa regionale - reitera (ampliandone la pure la portata) una
disposizione (quella contenuta nell'art. 3, comma 75, della legge
n. 350/2003 - cioe' la legge finanziaria 2004) che codesta ecc.ma
Corte ha gia' ritenuto di dover dichiarare incostituzionale con la
sentenza n. 449/2005: di qui la richiesta di annullamento del comma
in questione.