ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 9, 10 e 11
del decreto legislativo 19 novembre 2004, n. 297, recante
«Disposizioni sanzionatorie in applicazione del regolamento (CEE)
n. 2081/92, relativo alla protezione delle indicazioni geografiche e
delle denominazioni di origine dei prodotti agricoli e alimentari»,
promosso con ricorso della Provincia autonoma di Trento notificato il
14 febbraio 2005, depositato in cancelleria il 18 febbraio 2005 ed
iscritto al n. 23 del registro ricorsi 2005;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 24 gennaio 2006 il giudice
relatore Romano Vaccarella;
Uditi gli avvocati Giandomenico Falcon e Luigi Manzi per la
Provincia autonoma di Trento e l'avvocato dello Stato Danilo Del
Gaizo per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato alla Presidenza del Consiglio dei
ministri in data 14 febbraio 2005 la Provincia autonoma di Trento ha
chiesto alla Corte costituzionale di dichiarare l'illegittimita'
costituzionale degli artt. 9, 10 e 11 del decreto legislativo
19 novembre 2004, n. 297, recante «Disposizioni sanzionatorie in
applicazione del regolamento (CEE) n. 2081/92, relativo alla
protezione delle indicazioni geografiche e delle denominazioni di
origine dei prodotti agricoli e alimentari», per violazione
dell'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al Titolo V della parte seconda della Costituzione) e, in
connessione con esso, degli artt. 117 e 118 della Costituzione; degli
artt. 8, numero 21, 9, numero 3, e 16 dello statuto di autonomia
approvato con d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo
unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per
il Trentino-Alto Adige) e delle relative norme di attuazione, fra le
quali, in particolare, gli artt. 1 e 2 del d.P.R. 22 marzo 1974,
n. 279 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la Regione
Trentino-Alto Adige in materia di minime proprieta' colturali, caccia
e pesca, agricoltura e foreste), l'art. 6 del d.P.R. 19 novembre
1987, n. 526 (Estensione alla Regione Trentino-Alto Adige e alle
Province autonome di Trento e Bolzano delle disposizioni del decreto
del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616) e l'art. 4,
comma 1, del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige
concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi
regionali e provinciali, nonche' la potesta' statale di indirizzo e
coordinamento), nonche' per violazione dei principi di cui alla
sentenza della Corte costituzionale n. 371 del 2001.
Espone la ricorrente, a sostegno dell'impugnativa, di essere
dotata di potesta' legislativa primaria in materia di agricoltura,
foreste e patrimonio zootecnico e di potesta' legislativa concorrente
in materia di commercio e di essere, inoltre, titolare, nei relativi
settori, delle corrispondenti funzioni amministrative in forza,
rispettivamente, degli artt. 8, numero 21, 9, numero 3, e 16 dello
statuto speciale, di cui al d.P.R. n. 670 del 1972.
Aggiunge che, in virtu' dell'art. 10 della legge costituzionale
n. 3 del 2001, la competenza provinciale nelle materie
dell'agricoltura e del commercio e' diventata piena, non risultando
esse menzionate nell'art. 117, commi secondo e terzo, della
Costituzione.
Precisa anche che l'art. 1 del d.P.R. n. 279 del 1974 ha
trasferito alle province le attribuzioni esercitate dallo Stato
direttamente, a mezzo di suoi organi centrali e periferici, o
indirettamente, per il tramite di enti e istituti pubblici a
carattere nazionale o sovranazionale, nelle materie dell'agricoltura
e della zootecnica, mentre l'art. 2 della medesima fonte normativa ha
previsto che le province esercitano le funzioni amministrative, ivi
comprese quelle di vigilanza e di tutela, gia' spettanti allo Stato e
alla regione, «in ordine agli enti, consorzi, istituti e
organizzazioni locali operanti» nel loro territorio, nei settori di
cui innanzi.
Peraltro, posto che l'art. 8, lettera g), del d.P.R. 22 marzo
1974, n. 279, continua a riservare allo Stato la competenza in
materia di «repressione delle frodi nella preparazione e nel
commercio di sostanze ad uso agrario e di prodotti agrari», il
riparto di competenze e' stato inteso nel senso che alla Provincia
spetti «il momento della vigilanza» e allo Stato invece «quello
sanzionatorio».
Proprio muovendo da tale ricostruzione del sistema delle
autonomie, la Corte costituzionale, nella sentenza n. 371 del 2001,
accogliendo il conflitto sollevato dalla Provincia autonoma di
Trento, annullo' una norma statale che attribuiva al Ministero delle
politiche agricole e forestali il compito di provvedere ai controlli
di cui al regolamento CEE n. 2815/98 (sulle denominazioni d'origine
degli oli d'oliva), in quanto nella fattispecie veniva in rilievo il
momento precedente l'esercizio dei poteri sanzionatori, vale a dire
la fase dei controlli e della prevenzione, di spettanza, questa,
della Provincia ricorrente.
Osserva l'impugnante che nelle materie delle denominazioni di
origine protette (DOP) e delle indicazioni geografiche protette (IGP)
e' necessario distinguere i controlli su chi usa le denominazioni, e
cioe' sui produttori, dai controlli sugli organismi che svolgono la
vigilanza a garanzia dei consumatori, segnalando che la materia e'
disciplinata dall'art. 53 della legge 24 aprile 1998, n. 128
(Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti dalla
appartenenza dell'Italia alle Comunita' europee - Legge comunitaria
1995-1997), come modificato dall'art. 14 della legge 21 dicembre
1999, n. 526 (Disposizioni per l'adempimento degli obblighi derivanti
dall'appartenenza dell'Italia alle Comunita' europee - Legge
comunitaria 1999), norma che, nel regolamentare, come indicato in
rubrica, i controlli e la vigilanza «sulle denominazioni protette e
sulle attestazioni di specificita», ha assegnato alle Regioni, anche
a statuto ordinario (comma 12), funzioni di vigilanza «sugli
organismi di controllo privati autorizzati» e ha Comunque dettato una
clausola di salvaguardia a tutela delle competenze di quelle a
statuto speciale (comma 19).
Del resto - segnala la deducente - la spettanza alle Regioni
della vigilanza sugli organismi di controllo in materia di uso delle
denominazioni protette dei prodotti agricoli e' stata in tempi
recenti ribadita nel decreto del Ministero delle politiche agricole e
forestali 27 agosto 2004 (Definizione dell'attivita' di vigilanza
sulle strutture autorizzate a svolgere il controllo e certificazione
delle produzioni agroalimentari regolamentate da norme comunitarie),
che ha anche fatte salve «le specifiche competenze e attribuzioni di
cui agli statuti delle province autonome di Trento e Bolzano»
(art. 2, comma 5); la materia e' stata inoltre direttamente
disciplinata dalla Provincia di Trento, la quale con la legge
provinciale 5 novembre 1990, n. 28 (Istituto agrario San Michele
all'Adige), come modificata dalle leggi provinciali n. 1 del
2 febbraio 1996 e n. 11 del 4 settembre 2000, ha istituito l'Agenzia
per la garanzia della qualita' in agricoltura, quale organismo
deputato ad effettuare il controllo sulle denominazioni di origine
protetta dei prodotti trentini (art. 4-bis).
In tale contesto normativo l'art. 3 della legge 3 febbraio 2003,
n. 14 (Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti
dall'appartenenza dell'Italia alle Comunita' europee - Legge
comunitaria 2002) - che delegava il Governo ad adottare disposizioni
recanti sanzioni penali o amministrative per violazione di direttive
e regolamenti comunitari - andava attuato con norma che doveva tener
conto, ove si fosse ritenuto di optare per le sanzioni
amministrative, delle competenze piene spettanti alle Regioni in
materia di agricoltura e commercio, a seguito della legge
costituzionale n. 3 del 2001, dovendosi ritenere non piu' operante,
in forza dell'art. 10 della predetta legge, in relazione alle
sanzioni amministrative, la riserva di funzioni statali di carattere
locale, di cui all'art. 8, lettera g), del d.P.R. n. 279 del 1974,
ormai priva di fondamento nel nuovo assetto costituzionale delle
competenze. Il d.lgs. n. 297 del 2004, invece, non solo ignora del
tutto tale criterio di riparto ma, addirittura, disconosce i poteri
provinciali di vigilanza nella materia in questione, ancorche'
espressamente previsti dalle norme di attuazione dello statuto,
consentendo l'esercizio in capo allo Stato di funzioni di carattere
locale in materia provinciale.
Segnatamente sarebbero illegittimi, secondo la Provincia di
Trento, gli artt. 9 e 10 che - inseriti in un contesto normativo che
al Capo I si occupa degli illeciti dei produttori (art. 3, commi 1,
2, 3 e 4) e al Capo II di quelli degli organismi di controllo e dei
consorzi di tutela (artt. 4 e 6), nonche' degli illeciti a danno dei
consorzi di tutela (art. 5) - riservano al Ministero delle politiche
agricole e forestali (e quindi ad un organo statale), il primo,
l'accertamento delle violazioni previste dall'art. 3, commi 1, 2 e 3,
e dall'art. 4, e il secondo, l'accertamento delle violazioni previste
dall'art. 3, comma 4, e dall'art. 6 del decreto stesso, e cioe' parte
dei poteri amministrativi di vigilanza in materia di DOP e di IGP, in
ambito provinciale, in violazione degli artt. 8, numero 21, 9, numero
3, e 16 del d.P.R. n. 670 del 1972; degli artt. 1 e 2 del d.P.R.
n. 279 del 1974 e dell'art. 4 del d.lgs. n. 266 del 1992.
Ne' la competenza statale in parte qua potrebbe ritenersi
giustificata dal fatto che le norme impugnate danno attuazione a
norme comunitarie, perche', anche a prescindere dal disposto
dell'art. 117, comma quinto, della Costituzione, l'art. 6 del d.P.R.
n. 526 del 1987 stabilisce che spetta alla Regione Trentino-Alto
Adige e alle Province autonome di Trento e Bolzano provvedere a
tanto, nelle materie di rispettiva competenza, ove i regolamenti
comunitari richiedano «una normazione integrativa o un'attivita'
amministrativa di esecuzione».
In ogni caso, la legittimazione dello Stato a intervenire, al
fine di evitare il maturare di situazioni di inadempimento e in
considerazione della necessita' di scegliere tra sanzione penale e
sanzione amministrativa, comporterebbe che il legislatore, una volta
che abbia optato per queste ultime, non possa poi ignorare il riparto
costituzionale delle competenze in materia.
Sarebbe comunque difficile dubitare dell'illegittimita'
costituzionale degli artt. 9 e 10 del d.lgs. n. 297 del 2004, dopo i
rilievi contenuti nella gia' richiamata sentenza n. 371 del 2001, che
ravviso' nell'attribuzione al Ministero delle politiche agricole e
forestali dei controlli previsti dal regolamento CEE n. 2815/98 «una
stabile alterazione dell'assetto delle competenze delineato dallo
statuto speciale e dalle norme di attuazione statutaria,
inconciliabile, in particolare, con il citato art. 4, comma 1, del
decreto legislativo n. 266 del 1992»; situazione che gli artt. 9 e 10
del d.lgs. n. 297 del 2004 verrebbero in sostanza a riprodurre.
In definitiva, gli accertamenti che le norme impugnate
riconoscono di competenza del Ministero spetterebbero alla Provincia
autonoma di Trento sia nel quadro delle nuove competenze in materia
di agricoltura e commercio, acquisite in forza della legge
costituzionale n. 3 del 2001, sia in forza delle disposizioni di
attuazione dello statuto e segnatamente dell'art. 2 del d.P.R. n. 279
del 1974 e dell'art. 4 del d.P.R. n. 266 del 1992.
Quanto all'art. 11 del d.lgs. n. 297 del 2004, la ricorrente
evidenzia che la norma illegittimamente attribuirebbe al Ministero la
competenza ad adottare le sanzioni accertate dai soggetti individuati
negli artt. 8, 9 e 10, nonche', in genere, quelle accertate dagli
organi competenti in materia di prodotti DOP e IGP; invero, essendo
divenuta piena, come gia' detto, a seguito della legge costituzionale
n. 3 del 2001, la competenza della Provincia in materia di
agricoltura e commercio, non potrebbe piu' invocarsi, a sostegno
della scelta normativa censurata, la competenza statale in ordine
alla repressione delle frodi «nella preparazione e nel commercio di
sostanze ad uso agrario e di prodotti agrari», riconosciuta
dall'art. 8, lettera g), del d.P.R. n. 279 del 1974.
Nella nuova prospettiva, ferma la legittimita' della disciplina
statale delle sanzioni (giustificata dalla necessita' di adempiere ai
doveri comunitari e di scegliere il tipo di misura da applicare),
tutta la «repressione amministrativa delle frodi» rientrerebbe nella
competenza provinciale e, invero, ad avviso della ricorrente,
«l'applicazione delle sanzioni predeterminate per legge puo' e deve
avvenire a livello locale».
Ne' si potrebbe eccepire che per le autonomie speciali le piu'
ampie funzioni attribuite dall'art. 10 della legge costituzionale
n. 3 del 2001 diventerebbero operative solo con l'emanazione di
apposite norme di attuazione: ad avviso della ricorrente, queste
ultime sarebbero in realta' necessarie per le «ulteriori materie»
attribuite alle Regioni ad autonomia speciale, al fine di provvedere
al trasferimento dei corrispondenti uffici dall'uno all'altro ente,
ma non per quelle in relazione alle quali le Province gia' svolgono
funzioni amministrative e in cui sono, quindi, pronte ad esercitare
le piu' ampie competenze attribuite loro dal menzionato art. 10 della
legge costituzionale n. 3 del 2001.
Del resto la possibilita' di un diretto esercizio delle maggiori
autonomie derivanti dal Titolo V e' stata riconosciuta dalla Corte
costituzionale, sia pure con riferimento alle Regioni ordinarie,
nella sentenza n. 13 del 2004.
L'art. 11 del d.lgs. n. 297 del 2004, demandando ad organi
statali l'applicazione di misure di carattere amministrativo,
violerebbe pertanto gli artt. 117, comma quarto, e 118, commi primo e
secondo, della Costituzione, in collegamento con l'art. 10 della
legge costituzionale n. 3 del 2001, posto che, in assenza di esigenze
unitarie, la disciplina e l'esercizio della «funzione amministrativa
sanzionatoria in materia di DOP e IGP», spetterebbe senz'altro alla
Provincia.
2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, costituitosi in
giudizio a mezzo dell'Avvocatura generale dello Stato, ha chiesto il
rigetto del ricorso.
Ha osservato la difesa erariale che la normativa impugnata e'
stata dettata in attuazione di obblighi assunti in sede comunitaria,
ed e' pertanto espressione della potesta' legislativa spettante allo
Stato ai sensi dell'art. 117, comma secondo, lettera a), della
Costituzione.
Cio' posto, le argomentazioni della ricorrente - la quale,
titolare in materia di competenza concorrente, ritiene non piu'
operativa la riserva di funzioni a carattere locale di cui
all'art. 8, lettera g), del d.P.R. n. 279 del 1974, invocando le piu'
ampie attribuzioni riconosciute alle regioni ordinarie dalla legge
costituzionale n. 3 del 2001 - non terrebbero conto del fatto che,
allorche' una Regione o una Provincia autonoma, in forza dell'art. 10
della legge n. 3 del 2001, rivendichi competenze ulteriori, rispetto
al proprio statuto di autonomia, deve ritenersi soggetta ai medesimi
limiti cui, nell'esercizio di quelle funzioni, sono soggette le
regioni ordinarie.
In realta', secondo l'Avvocatura, le funzioni di vigilanza e di
controllo - e la connessa potesta' sanzionatoria - spettanti in
materia al Ministro delle politiche agricole e forestali
risponderebbero all'esigenza di assicurare un esercizio unitario
delle funzioni amministrative nel settore della repressione delle
frodi, in forza del disposto del nuovo art. 118 della Costituzione e
in ottemperanza alla previsione dell'art. 117, comma secondo,
lettera m), della medesima Carta, che attribuisce alla competenza
esclusiva dello Stato la «determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere
garantiti su tutto il territorio nazionale». Non a caso, segnala la
deducente, la Corte costituzionale ha ripetutamente evidenziato che
la predetta norma, piu' che individuare una specifica materia,
prevede l'assunzione, da parte dello Stato, di un particolare compito
di carattere trasversale, nel cui esercizio esso ha il potere di
dettare uno standard di protezione uniforme valido in tutte le
Regioni e da queste non derogabile (v. sentenze n. 307 del 2003 e
n. 407 del 2002).
Ne deriva che, a giudizio della difesa erariale, le disposizioni
che mirano a dettare regole omogenee su tutto il territorio della
Repubblica a salvaguardia di interessi di rilievo nazionale, sono da
ritenere efficaci anche se connesse con materie attribuite alla
competenza concorrente o residuale delle Regioni.
3. - Nella memoria depositata in prossimita' della pubblica
udienza, la Provincia autonoma di Trento contesta l'assunto
dell'Avvocatura secondo cui la disciplina impugnata sarebbe stata
adottata in attuazione di obblighi comunitari e costituirebbe
pertanto esplicazione della potesta' legislativa statale di cui
all'art. 117, comma secondo, lettera a), della Costituzione.
Rileva sul punto che la competenza esclusiva, prevista dalla
disposizione costituzionale innanzi menzionata, attiene ai rapporti
tra lo Stato e l'Unione europea e non ha pertanto niente a che vedere
con l'adozione delle leggi necessarie a dare attuazione agli obblighi
comunitari, materia che trovasi invece disciplinata nell'art. 117,
comma quinto, della Costituzione e, per quanto riguarda la Provincia
autonoma di Trento, nell'art. 6 del d.P.R. n. 526 del 1987.
Ne' le contestate attribuzioni del Ministero delle politiche
agricole e forestali potrebbero fondarsi sull'asserita necessita' di
«assicurare l'esercizio unitario delle funzioni amministrative nel
delicato settore della repressione delle frodi», in forza
dell'art. 118 della Costituzione, come pretende la difesa erariale.
Sul punto la Provincia, premesso di avere invocato l'art. 10
della legge costituzionale n. 3 del 2001 (solo) in relazione
all'art. 11 del decreto legislativo n. 297 del 2004 - che prevede e
disciplina la competenza ad irrogare le sanzioni connesse alle
violazioni in materia di prodotti DOP e IGP - e di avere invece
rivendicato le funzioni di vigilanza e di accertamento degli illeciti
in base alle norme dello statuto e a quelle di attuazione dello
stesso, ribadisce l'insussistenza delle pretese esigenze di esercizio
unitario delle funzioni, ex art. 118 della Costituzione, fatte valere
dalla controparte, rilevando che la controversia attiene alla
spettanza della mera fase applicativa di sanzioni predeterminate per
legge in misura fissa, o fra un minimo e un massimo, e talvolta anche
di carattere accessorio e ad applicazione necessaria.
Ribadisce quindi che l'applicazione di tali sanzioni «puo' e deve
avvenire a livello locale».
Sostiene inoltre che la tesi secondo la quale l'art. 118, comma
primo, della Costituzione, consentirebbe allo Stato di intervenire in
tutti i settori «delicati», o ritenuti tali, oltre ad essere
contraddetta dalla lettera della disposizione costituzionale, si' da
risultare affatto arbitraria, nega l'articolazione della Repubblica
in comunita' territoriali, che costituisce invece l'impianto sotteso
al disegno costituzionale.
Osserva infine che del tutto improprio e' il richiamo alla
potesta' legislativa riconosciuta allo Stato in punto di
«determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti
i diritti civili e sociali», di cui all'art. 117, comma secondo,
lettera m), della Costituzione, perche' la controversia non riguarda
affatto le norme che definiscono le sanzioni e che sono volte, esse
si', a dettare regole uniformi a «garanzia di interessi di rilievo
nazionale», ma l'accentramento, lesivo delle prerogative
costituzionali della Provincia, di funzioni amministrative in capo ad
un organo statale. Del resto la Corte costituzionale ha ripetutamente
affermato che il parametro evocato non e' utilizzabile «al fine di
individuare il fondamento costituzionale della disciplina, da parte
dello Stato, di interi settori materiali», ma solo in relazione a
specifiche prestazioni «delle quali la normativa nazionale definisca
il livello essenziale di erogazione», secondo una prospettiva che
evidenzia l'assoluta estraneita' della disciplina impugnata al titolo
di legittimazione invocato.
4. - Nella sua memoria il Presidente del Consiglio dei ministri,
ricordato che il d.lgs. n. 297 del 2004 ha ad oggetto la definizione
dell'impianto sanzionatorio correlato al Regolamento CEE n. 2081 del
1992, sostiene che la disciplina delle indicazioni geografiche (IGP)
e delle denominazioni di origine (DOP) non puo' essere inquadrata
nell'ambito della materia del commercio e dell'agricoltura, ma
rientra piuttosto, ai sensi dell'art. 117 della Costituzione, in
quello delle opere dell'ingegno e della tutela della leale
concorrenza, attribuite alla competenza esclusiva dello Stato.
Rileva inoltre che le disposizioni del citato Regolamento n. 2081
del 1992 - in attuazione del quale sono state emanate le norme
censurate - mirano a sanzionare ogni forma di impiego di DOP o di IGP
che si traduca in una «usurpazione, imitazione o evocazione» della
denominazione protetta, cosi' tutelando direttamente le posizioni
soggettive di coloro che hanno diritto di utilizzare tali segni, con
un obbiettivo di salvaguardia delle regole della concorrenza, che e'
del tutto estraneo invece alle norme in tema di commercializzazione
dell'olio di oliva - oggetto del regolamento n. 2815 del 1998, posto
a base del d.P.R. n. 458 del 1999, impugnato dalla Provincia di
Trento col ricorso per conflitto di attribuzione deciso dalla
sentenza n. 371 del 2001 - che si preoccupano esclusivamente di
evitare l'inganno dei consumatori.
Sul punto segnala l'Avvocatura che la formula «opere
dell'ingegno», contenuta nel testo dell'art. 117, comma secondo,
della Costituzione, alla lettera r), e' da ritenere omologa a quella,
«proprieta' intellettuale», spesso utilizzata in alternativa
all'espressione «proprieta' industriale» e indicativa di beni
astratti o immateriali i quali, si concretino o meno in prodotti
tangibili, possiedono, come evidenziato dalla dottrina, «un'autonomia
esistenziale propria, a prescindere dal prodotto stesso».
Sarebbe del resto irragionevole, e lesivo dell'art. 3 della
Costituzione, restringere la formula «opere dell'ingegno» al solo
diritto d'autore, laddove essa appare, invece, idonea a comprendere
tutti i beni immateriali che, in considerazione anche del principio
di territorialita', devono avere eguale «efficacia» e identica
disciplina sull'intero territorio nazionale.
L'inquadrabilita' delle denominazioni protette nell'ambito della
materia «proprieta' intellettuale (o industriale)» - per vero
condivisa anche dalla dottrina e dalla giurisprudenza della Corte di
giustizia delle Comunita' europee, e confermata dal fatto che la
relativa regolamentazione tende ad intersecarsi con quella dei marchi
(in particolare dei marchi geografici e dei marchi collettivi) -
sarebbe poi supportata da vari indici normativi e segnatamente:
dall'Accordo Trips, firmato a Marrakech il 15 aprile 1994 e
ratificato dall'Italia con legge 29 dicembre 1994, n. 747, che, nel
Capo II, contiene una Sezione, la 3° (artt. 22, 23 e 24), dedicata
proprio alle indicazioni geografiche; dal decreto legislativo
19 marzo 1996, n. 198 (Adeguamento della legislazione interna in
materia di proprieta' industriale alle prescrizioni obbligatorie
dell'accordo relativo agli aspetti dei diritti di proprieta'
intellettuale concernenti il commercio - Uruguay Round), il cui
capo VI e' intitolato «Disciplina delle indicazioni geografiche»;
dall'art. 1 del decreto legislativo 10 febbraio 2005, n. 30 (Codice
della proprieta' industriale, a norma dell'articolo 15 della legge
12 dicembre 2002, n. 273), nel quale si precisa che l'espressione
proprieta' industriale comprende anche le indicazioni geografiche e
le denominazioni di origine.
A cio' si aggiunga che le denominazioni protette si atteggiano
come istituti di diritto industriale - segnatamente inquadrabili
nella categoria dei diritti di monopolio - idonei ad attribuire una
posizione di esclusiva a coloro che si trovano nelle condizioni di
poterne fare legittimamente uso. Del resto, proprio aderendo a tale
prospettiva, le violazioni in materia di DOP e di IGP vengono
qualificate dalla giurisprudenza come fattispecie di concorrenza
sleale, per appropriazione di pregi (rilevante ex art. 2598, numero
2, del codice civile) ovvero per contrarieta' ai principi della
correttezza professionale (rilevante ex art. 2598, numero 3, cod.
civ).
Quanto poi all'estensione della nozione di «tutela della
concorrenza», ricorda l'Avvocatura come la Corte ne abbia in piu'
occasioni affermato il carattere trasversale, posto che essa
inevitabilmente si intreccia con altre materie, rientranti nella
competenza concorrente o residuale delle Regioni, tutte implicate nei
processi di sviluppo economico-produttivo del Paese: di modo che
criterio valutativo della legittimita' degli interventi del
legislatore statale in parte qua finisce per essere quello della
proporzionalita-adeguatezza.
In tale ottica, e avuto riguardo agli indici ermeneutici
estrapolabili dal diritto comunitario, il quale privilegia una
nozione dinamica della tutela della concorrenza, la Corte ha
affermato, nella sentenza n. 14 del 2004, che la politica agricola
rientra nella competenza esclusiva dello Stato, attraverso la sua
riconducibilita' alla materia della concorrenza, cosi' rigettando i
ricorsi proposti da alcune regioni contro l'art. 52, comma 83, della
legge 28 dicembre 2001, n. 448 recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
finanziaria 2002)», norma che attribuisce al Ministro delle politiche
agricole e forestali il potere di disciplinare con decreto le
modalita' operative e gestionali del fondo di cui all'art. 127,
comma 2, della legge 23 dicembre 2000, n. 388.
Nella stessa prospettiva la Corte, nella sentenza n. 274
(rectius: 272) del 2004, non ha ritenuto lesivo delle competenze
regionali l'art. 14, comma 1, del decreto-legge 30 settembre 2003,
n. 269 (Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la
correzione dell'andamento dei conti pubblici), convertito, con
modificazioni, dalla legge 24 settembre 2003, n. 326, contenente una
regolamentazione dettagliata e autoapplicativa dei servizi pubblici
locali, in quanto disciplina volta a garantire, in forme adeguate e
proporzionate, la piu' ampia liberta' di concorrenza.
Considerato in diritto
1. - La Provincia autonoma di Trento denuncia l'illegittimita'
costituzionale degli articoli 9, 10 e 11 del decreto legislativo
19 novembre 2004, n. 297, recante «Disposizioni sanzionatorie in
applicazione del regolamento (CEE) n. 2081/92, relativo alla
protezione delle indicazioni geografiche e delle denominazioni di
origine dei prodotti agricoli e alimentari», in riferimento
all'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al Titolo V della parte seconda della Costituzione) e, in
connessione con esso, agli artt. 117 e 118 della Costituzione, ed
inoltre in riferimento agli artt. 8, numero 21, 9, numero 3, e 16
dello statuto di autonomia approvato con d.P.R. 31 agosto 1972,
n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali
concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige) e delle
relative norme di attuazione, fra le quali, in particolare, gli
artt. 1 e 2 del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 279 (Norme di attuazione
dello statuto speciale per la Regione Trentino-Alto Adige in materia
di minime proprieta' colturali, caccia e pesca, agricoltura e
foreste), l'art. 6 del d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526 (Estensione
alla Regione Trentino-Alto Adige e alle Province autonome di Trento e
Bolzano delle disposizioni del decreto del Presidente della
Repubblica 24 luglio 1977, n. 616) e l'art. 4, comma 1, del decreto
legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti
legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonche' la
potesta' statale di indirizzo e coordinamento); infine, in
riferimento ai principi di cui alla sentenza della Corte
costituzionale n. 371 del 2001.
2. - Debbono preliminarmente essere esaminate le censure mosse
dalla Provincia autonoma ricorrente nei confronti dell'art. 11 del
d.lgs. n. 297 del 2004: norma con la quale e' riservata al Ministero
delle politiche agricole e forestali la competenza ad adottare le
sanzioni amministrative accertate ai sensi degli artt. 8, 9 e 10 del
medesimo decreto legislativo.
2.1. - Tali censure non sono fondate.
La Provincia non contesta la competenza dello Stato non solo ad
operare la scelta tra sanzioni penali e sanzioni amministrative, ma
anche, una volta effettuata tale scelta, a determinare l'entita'
delle sanzioni amministrative.
Questa premessa contraddice l'assunto della Provincia autonoma -
nei termini precisati nella memoria depositata in prossimita'
dell'udienza - secondo il quale la disciplina dettata dal d.lgs.
n. 297 del 2004 rientrerebbe integralmente nelle materie
«agricoltura» e «commercio» e, pertanto, nell'area della competenza
legislativa residuale che l'art. 117, comma quarto, della
Costituzione, riserva alle Regioni.
Il carattere accessorio della potesta' di disciplinare le
sanzioni rispetto alla materia presidiata dalle sanzioni stesse -
carattere piu' volte affermato dalla giurisprudenza di questa Corte
(sentenze n. 384 e n. 50 del 2005; n. 428 e n. 12 del 2004; n. 307
del 2003) - implica, ove la potesta' in questione spetti allo Stato
(cio' che, nella specie, non e' contestato), la compresenza di una
pluralita' di materie, talune delle quali spettanti alla competenza
(quanto meno concorrente) dello Stato e, comunque, l'esigenza di una
disciplina uniforme che solo il legislatore statale e' in grado di
assicurare (sentenza n. 361 del 2003; n. 63 del 2006).
2.2. - Da quanto appena rilevato discende che l'attribuzione allo
Stato del potere di irrogare le sanzioni previste dalla legislazione
statale non contrasta con le norme costituzionali invocate dalla
Provincia ricorrente, in quanto rispondente alla medesima esigenza di
uniformita' - contemplata dall'art. 118, comma primo, della
Costituzione - che giustifica il potere di dettarne la disciplina
(sentenza n. 63 del 2006).
3. - Non fondate sono altresi' le censure mosse agli artt. 9 e 10
del d.lgs. n. 297 del 2004 con riferimento esclusivo - come precisato
nella memoria depositata in prossimita' dell'udienza - alle
previsioni dello statuto speciale (artt. 8, numero 21, 9, numero 3, e
16 del d.P.R. n. 670 del 1972) e delle relative norme di attuazione
(artt. 1 e 2 del d.P.R. n. 279 del 1974; art. 6 del d.P.R. n. 526 del
1987; art. 4, comma 1, del d.lgs. n. 266 del 1992): censure con le
quali si lamenta, in sostanza, la sottrazione alla Provincia del
potere amministrativo di vigilanza sugli organi di controllo operanti
in materia di denominazione di origine (DOP) e di indicazioni
geografiche protette (IGP).
3.1. - Le norme impugnate riconoscono al Ministero il potere di
«accertamento delle violazioni» di quanto prescritto dagli artt. 3
(commi 1, 2, 3 e 4), 4 e 6, in relazione, rispettivamente, al piano
di controllo, alle inadempienze della struttura di controllo e alle
inadempienze dei consorzi di tutela.
Poiche' la giurisprudenza di questa Corte e' ferma nel negare che
il potere di vigilanza sia autonomo rispetto alla materia cui
inerisce, in quanto «la vigilanza e' spesso la fonte
dell'individuazione di fattispecie sanzionabili o comunque di carenze
che richiedono interventi anche non sanzionatori diretti ad
assicurare il rispetto di una determinata disciplina «(sentenze
n. 384 del 2005; n. 63 del 2006), deve escludersi che le norme
censurate, nella parte in cui prevedono l'esercizio di tale potere da
parte di organi statali, siano affette da illegittimita'
costituzionale.
3.2. - La censura di illegittimita' costituzionale deve, a
fortiori, essere respinta ove si consideri che la locuzione
«accertamento delle violazioni» e' tale da riservare alla competenza
esclusiva del Ministero soltanto l'esito finale dell'attivita' di
vigilanza, e cioe' soltanto il potere di qualificazione, come
«violazione», dei comportamenti accertati dagli organi preposti alla
vigilanza, ma non implica affatto la competenza ministeriale
esclusiva in ordine alle attivita' di vigilanza.
Questa conclusione non contrasta con il principio per cui «la
legge non puo' attribuire agli organi statali funzioni
amministrative, comprese quelle di vigilanza e di polizia
amministrativa e di accertamento di violazioni amministrative,
diverse da quelle spettanti allo Stato secondo lo statuto speciale e
le relative norme di attuazione» (art. 4, comma 1, del d.lgs. n. 266
del 1992), in quanto questa norma presuppone che le funzioni
amministrative inibite allo Stato siano relative a «materie di
competenza propria della regione o delle province autonome».
D'altra parte, la conclusione sopra enunciata e' suffragata dalla
circostanza che il d.lgs. n. 297 del 2004 e' stato emanato in
attuazione della delega conferita al Governo dall'art. 3 della legge
3 febbraio 2003, n. 14 (Disposizioni per l'adempimento di obblighi
derivanti dall'appartenenza dell'Italia alle Comunita' europee -
Legge comunitaria 2002), per l'emanazione di «disposizioni recanti
sanzioni penali o amministrative per la violazione di direttive
comunitarie attuate in via regolamentare o amministrativa ai sensi
[...] della legge 24 aprile 1998, n. 128»; legge, quest'ultima, il
cui art. 53 - come sostituito dall'art. 14 della legge 21 dicembre
1999, n. 526 - esplicitamente dispone che «il Ministero delle
politiche agricole e forestali e' l'autorita' nazionale preposta al
coordinamento dell'attivita' di controllo e responsabile della
vigilanza sulla stessa» (comma 1) e che «la vigilanza sugli organismi
di controllo privati autorizzati» con decreto del Ministro «e'
esercitata dal Ministero delle politiche agricole e forestali e dalle
regioni o province autonome per le strutture ricadenti nel territorio
di propria competenza» (comma 12).
Deve, ancora, rilevarsi che - in dichiarata attuazione di quanto
disposto dalla norma appena ricordata - con d.m. 27 agosto 2004 il
Ministro delle politiche agricole e forestali ha provveduto ad
istituire (art. 1) l'Unita' nazionale di coordinamento della
vigilanza (UNCV) ed ha disposto che «ciascuna regione o provincia
autonoma entro dodici mesi dalla pubblicazione del presente decreto
deve attivare l'unita' territoriale di vigilanza (UTV) secondo
criteri e modalita' definiti dai singoli enti» (art. 2) per lo
svolgimento dell'attivita' di vigilanza «sull'operativita' delle
organizzazioni autorizzate/designate per il controllo...» e «sulla
corretta attuazione del/della piano/procedura di controllo...»
(art. 3) organizzandosi secondo linee-guida elaborate dall'UNCV
(art. 5).
3.3. - L'analitica disciplina dell'attivita' di vigilanza,
incentrata sulla competenza degli organi sia statali sia regionali (e
delle province autonome), rende manifesto che tale attivita' non e'
riservata in via esclusiva allo Stato dagli artt. 9 e 10 del d.lgs.
n. 297 del 2004, e cioe' da un atto normativo emanato ai sensi della
medesima legge che, nel disciplinare l'attivita' di vigilanza, ne
attribuisce la competenza sia allo Stato che alle regioni e province
autonome.
In conclusione, deve ribadirsi che l'«accertamento delle
violazioni», di cui agli artt. 9 e 10 censurati, consente anche allo
Stato l'esercizio dell'attivita' di vigilanza, ma non ne espropria le
regioni e province autonome, mentre riserva allo Stato il potere di
qualificare come «violazione» i comportamenti accertati in sede di
vigilanza e di irrogare (ai sensi dell'art. 11 del d.lgs. n. 297 del
2004) le relative sanzioni.