ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 9, commi 12 e
13, in combinato disposto con l'art. 11, comma 3; dell'art. 19,
comma 2, lettera b), n. 2, e dell'art. 10, comma 1, lettera d),
entrambi in relazione all'art. 55, comma 1, lettera b), e
all'art. 57, comma 1, lettere a) e b); dell'art. 27, comma 1,
lettera e), n. 4, e dell'art. 33 della legge della Regione Lombardia
11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio), promosso
con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il
16 maggio 2005, depositato in cancelleria il successivo 24 maggio
2005 ed iscritto al n. 62 del registro ricorsi 2005.
Visto l'atto di costituzione della Regione Lombardia nonche' gli
atti di intervento di TIM ITALIA S.p.a. e di VODAFONE OMNITEL N.V;
Udito nell'udienza pubblica del 21 febbraio 2006 il giudice
relatore Gaetano Silvestri;
Uditi l'avvocato dello Stato Giuseppe Fiengo per il Presidente
del Consiglio dei ministri e gli avvocati Andrea Manzi e Nicolo'
Zanon per la Regione Lombardia.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 16 maggio 2005 e depositato il
24 maggio 2005, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
promosso questione di legittimita' costituzionale del combinato
disposto dell'art. 9, commi 12 e 13, e dell'art. 11, comma 3;
dell'art. 19, comma 2, lettera b), n. 2, e dell'art. 10, comma 1,
lettera d), entrambi in relazione all'art. 55, comma 1, lettera b), e
all'art. 57, comma 1, lettere a) e b); dell'art. 27, comma 1,
lettera e), n. 4, e dell'art. 33 della legge della Regione Lombardia
11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio),
pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione n. 11 del 16 marzo
2005, in riferimento all'art. 117, primo e terzo comma, della
Costituzione.
L'Avvocatura dello Stato, preliminarmente, precisa che la
presentazione del ricorso e' stata decisa dal Consiglio dei ministri
nella riunione del 13 maggio 2005 e che «si depositeranno» estratto
del verbale e relazione del Ministro proponente. L'estratto e la
relazione risultano pero' depositati contestualmente al ricorso.
Il ricorrente passa poi ad inquadrare l'oggetto della legge
impugnata nella materia «governo del territorio» di cui all'art. 117,
terzo comma, Cost. ed inizia l'esame delle singole norme poste ad
oggetto del ricorso.
1.1. - In primo luogo, e' censurato il combinato disposto
dell'art. 9, commi 12 e 13, e dell'art. 11, comma 3. Il comma 12
dell'art. 9 prevede la possibilita' da parte del proprietario di
un'area sottoposta a vincoli espropriativi di realizzare direttamente
attrezzature e servizi indicati dal «piano dei servizi», per la cui
attuazione e' preordinato il vincolo di espropriazione. Il successivo
comma 13 stabilisce che «non configurano vincolo espropriativo e non
sono soggette a decadenza le previsioni del piano dei servizi che
demandino al proprietario dell'area la diretta realizzazione di
attrezzature e servizi, ovvero ne contemplino la facolta' in
alternativa all'intervento della pubblica amministrazione». Infine,
l'art. 11, al comma 3, dopo aver stabilito che «alle aree destinate
alla realizzazione di interventi di interesse pubblico o generale,
non disciplinate da piani e da atti di programmazione, possono essere
attribuiti, a compensazione della loro cessione gratuita al comune,
aree in permuta o diritti edificatori trasferibili su aree
edificabili previste dagli atti di PGT anche non soggette a piano
attuativo», prevede che, in alternativa a tale attribuzione di
diritti edificatori, «sulla base delle indicazioni del piano dei
servizi il proprietario puo' realizzare direttamente gli interventi
di interesse pubblico o generale, mediante accreditamento o
stipulazione di convenzione con il comune per la gestione del
servizio».
L'Avvocatura dello Stato ritiene che le norme sopra indicate,
qualora l'entita' dei lavori da realizzare superi la soglia stabilita
dalla normativa comunitaria, si pongano in contrasto con quest'ultima
e con la normativa statale che disciplina le modalita' di affidamento
degli appalti pubblici di lavori e servizi. In particolare, sarebbero
violati i principi generali del Trattato sull'Unione europea in
materia di tutela della concorrenza e, nell'ambito specifico degli
appalti, le direttive del Consiglio delle Comunita' europee 92/50 del
18 giugno 1992 (Direttiva del Consiglio che coordina le procedure di
aggiudicazione degli appalti pubblici di servizi), 93/36 del 14
giugno 1993 (Direttiva del Consiglio che coordina le procedure di
aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture), 93/37 (Direttiva
del Consiglio che coordina le procedure di aggiudicazione degli
appalti pubblici di lavori), 93/38 (Direttiva del Consiglio che
coordina le procedure di appalto degli enti erogatori di acqua e di
energia, degli enti che forniscono servizi di trasporto nonche' degli
enti che operano nel settore delle telecomunicazioni), e le relative
norme statali di attuazione, che prevedono il ricorso a procedure di
aggiudicazione ad evidenza pubblica per la realizzazione degli
interventi in questione. In proposito viene specificamente richiamato
l'art. 19, comma 01, della legge 11 febbraio 1994, n. 109 (Legge
quadro in materia di lavori pubblici), secondo cui i lavori pubblici
possono essere realizzati esclusivamente mediante contratto di
appalto o di concessione; quest'ultimo contratto, come ricorda il
ricorrente, negli anni e' stato equiparato dalla normativa
comunitaria agli appalti pubblici, quanto alla procedura di scelta
del contraente, proprio per evitare che diventasse uno strumento per
eludere la disciplina comunitaria in materia.
Nel ricorso governativo si osserva che lo «scambio» ipotizzato
nelle norme impugnate, tra il proprietario dell'area, che realizza
direttamente i servizi previsti nel piano, e l'ente pubblico, che li
acquista, «riguarda comunque valori e diritti di stretta pertinenza
pubblica, in relazione ai quali il soggetto privato acquista
connotazioni tipiche di «organismo di diritto pubblico», tali da non
poter ragionevolmente sottrarsi all'onere di realizzare tali
interventi (finanziati, come detto, in tutto o in parte con risorse e
diritti di appartenenza pubblica) attraverso procedure di evidenza
pubblica che assicurino il miglior uso delle risorse collettive». Si
ricorda, al riguardo, la sentenza della Corte di giustizia delle
Comunita' europee, sez. VI, del 12 luglio 2001, in causa C-399/98,
secondo cui, qualora il titolare di una concessione edilizia o di un
piano di lottizzazione realizzi direttamente le opere di
urbanizzazione, a scomputo totale o parziale dei contributi dovuti
per il rilascio della concessione, si e' in presenza in ogni caso di
un appalto di lavori secondo la normativa comunitaria, con il
conseguente ricorso alle procedure di evidenza pubblica allorche' il
valore dell'opera eguagli o superi la soglia comunitaria. Questa
conclusione sarebbe confermata dall'art. 2, comma 5, della legge
n. 109 del 1994, il quale dispone che, per le singole opere d'importo
superiore alla soglia comunitaria, i soggetti privati sono tenuti ad
affidare le stesse nel rispetto delle procedure di gara previste
dalla direttiva 93/37/CEE.
1.2. - Sono oggetto di censura, inoltre, l'art. 19, comma 2,
lettera b), n. 2, e l'art. 10, comma 1, lettera d), entrambi in
relazione all'art. 55, comma 1, lettera b), e all'art. 57, comma 1,
lettere a) e b), della impugnata legge della Regione Lombardia.
La prima delle norme citate prevede che il piano territoriale
regionale definisca gli indirizzi generali per il riassetto del
territorio ai fini della prevenzione dei rischi geologici,
idrogeologici e sismici, secondo quanto disposto dall'articolo 55,
comma 1, lettera b). Quest'ultima norma, a sua volta, assegna alla
competenza della Giunta regionale la definizione degli «indirizzi per
il riassetto del territorio, anche in raccordo con i contenuti dei
piani di bacino, ai fini della prevenzione dei rischi geologici ed
idrogeologici e della loro mitigazione», nonche' delle «direttive per
la prevenzione del rischio sismico e l'individuazione delle zone
sismiche, ivi compresi la formazione e l'aggiornamento degli elenchi
delle zone medesime».
L'art. 57 stabilisce che, nel piano di governo del territorio, il
«documento di piano» contenga la definizione dell'assetto geologico,
idrogeologico e sismico comunale sulla base dei criteri ed indirizzi
emanati dalla Giunta regionale e che il piano delle regole dia
attuazione ai criteri e agli indirizzi in parola.
A parere del ricorrente le norme suddette si porrebbero in
contrasto con l'art. 107 del decreto legislativo 31 marzo 1998,
n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato
alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della
legge 15 marzo 1997, n. 59) e con l'art. 5 del decreto-legge
7 settembre 2001, n. 343 (Disposizioni urgenti per assicurare il
coordinamento operativo delle strutture preposte alle attivita' di
protezione civile e per migliorare le strutture logistiche nel
settore della difesa civile), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1 della legge 9 novembre 2001, n. 401. Queste due norme,
ritenute principi fondamentali della materia protezione civile,
vincolanti pertanto la relativa potesta' concorrente delle Regioni,
affermerebbero la competenza statale in ordine alla predisposizione
degli indirizzi e dei criteri generali nonche' delle direttive per la
previsione e la prevenzione delle varie ipotesi di rischio.
Per le stesse ragioni viene censurato l'art. 10, comma 1,
lettera d), nella parte in cui si richiama a quanto previsto
dall'art. 57, comma 1, lettera b).
1.3. - Infine, le censure governative si appuntano sull'art. 27,
comma 1, lettera e), n. 4, e sull'art. 33 della citata legge
regionale n. 12 del 2005. La prima delle due norme afferma che
«l'installazione di torri e tralicci per impianti
radio-ricetrasmittenti e di ripetitori per i servizi di
telecomunicazione» rientra fra gli «interventi di nuova costruzione»,
cioe' fra quelli di trasformazione edilizia e urbanistica del
territorio. Di conseguenza l'installazione di torri, tralicci e
ripetitori di cui sopra e' soggetta a permesso di costruire ai sensi
dell'art. 33 della legge impugnata.
Secondo il ricorrente le norme in parola, sottoponendo
l'installazione degli impianti di comunicazione elettronica ad un
iter autorizzatorio comunale «ulteriore» rispetto a quello gia'
previsto dall'art. 87 del decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259
(Codice delle comunicazioni elettroniche), attuativo di alcune
direttive comunitarie, darebbero vita ad un «ingiustificato
appesantimento del procedimento», con conseguente violazione della
normativa nazionale e comunitaria richiamata.
In particolare, la difesa erariale ricorda come il Consiglio di
Stato, con la sentenza n. 100 del 2005, abbia stabilito che la
procedura di autorizzazione da applicare al riguardo sia soltanto
quella di cui all'art. 87 del citato d.lgs. n. 259 del 2003 e non
risulti pertanto necessario il rilascio del permesso di costruire.
2. - Si e' costituita in giudizio, con memoria depositata il 6
giugno 2005, la Regione Lombardia, chiedendo che il ricorso sia
dichiarato manifestamente inammissibile o, in subordine,
manifestamente infondato.
3. - In data 27 giugno 2005, TIM ITALIA S.p.a. ha depositato atto
di intervento chiedendo che sia accolto il ricorso del Governo e che
la legge reg. della Lombardia n. 12 del 2005 sia quindi dichiarata
costituzionalmente illegittima, nei termini indicati dal ricorrente.
4. - In data 5 luglio 2005, VODAFONE OMNITEL N.V. ha depositato
atto di intervento chiedendo che sia accolto il ricorso del Governo.
5. - In data 20 settembre 2005, la Regione Lombardia ha
depositato memoria, contenente una nuova procura con la quale e'
stato integrato il collegio difensivo, chiedendo che, previa
dichiarazione di inammissibilita' degli interventi di TIM ITALIA
S.p.a. e di VODAFONE OMNITEL N.V., sia dichiarato inammissibile o, in
subordine, infondato il ricorso.
5.1. - Con detta memoria la difesa regionale, preliminarmente,
eccepisce l'inammissibilita' del ricorso del Governo, in quanto
quest'ultimo e' stato depositato senza il contestuale deposito del
verbale del Consiglio dei ministri e della relazione ministeriale.
Secondo la resistente, cio' avrebbe privato la Regione della
possibilita' di verificare «fin da subito» la corrispondenza tra
quanto contenuto nel verbale e nella relazione e quanto contenuto nel
ricorso, «eccependo se del caso la difformita' tra tali contenuti».
Ne', secondo la Regione, questa inammissibilita' potrebbe essere
sanata da un deposito successivo, il quale «consentirebbe, al piu',
di far pervenire verbale e relazione nelle mani della difesa
regionale solo nel momento in cui viene autorizzato lo scambio delle
memorie, quando e' ormai scaduto il termine di cui all'art. 10 delle
Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale».
La Regione Lombardia passa quindi in rassegna una serie di
pronunzie di questa Corte che «rendono palese l'importanza del
verbale e della relazione ministeriale», sottolineando come, nel caso
di specie, le ragioni dell'inammissibilita' del ricorso appaiano, «se
possibile, in modo ancora piu' chiaro». Nel presente giudizio,
infatti, non vi sarebbe «questione di incertezze sulle norme
impugnate o di contraddizioni tra delibera, relazione ministeriale e
ricorso: e' questione invece della totale assenza del verbale e della
relazione».
La difesa regionale esclude, in particolare, che possa pervenirsi
a conclusione diversa dall'inammissibilita' del ricorso sulla scorta
delle sentenze n. 134 del 2004 e n. 321 del 2005 di questa Corte. A
detta della Regione, il fatto che nei relativi giudizi la Corte abbia
acquisito d'ufficio, con ordinanza istruttoria, l'estratto del
processo verbale della riunione del Consiglio dei ministri e la
relazione del Ministro per gli affari regionali, non esenta il
Governo dall'obbligo di depositare verbale e relazione. Inoltre, in
tali giudizi, le Regioni resistenti, «accettando di difendersi sulla
sola base di quanto contenuto nel ricorso», non hanno sollevato
alcuna eccezione, «come invece fa qui esplicitamente la Regione
Lombardia».
5.2. - Passando alle norme oggetto delle singole censure
governative, la Regione Lombardia eccepisce, anzitutto,
l'inammissibilita' del ricorso nella parte in cui concerne il
comma 13 dell'art. 9. Si osserva al riguardo come nessuna autonoma
motivazione venga addotta a sostegno della censura ne' sia possibile
individuare alcun «legame diretto» tra l'asserita necessita' di
espletare procedure di aggiudicazione ad evidenza pubblica e la
disposizione in parola, la quale stabilisce che non configurano
vincolo espropriativo le previsioni del piano dei servizi che
demandino al proprietario dell'area la diretta realizzazione di
attrezzature e servizi.
In merito alle censure mosse all'art. 9, comma 12, e all'art. 11,
comma 3, la resistente ricorda che, secondo il ricorrente, sarebbero
violate le norme di principio dettate in materia di lavori pubblici e
le norme comunitarie relative alle modalita' di affidamento degli
appalti pubblici di lavori e servizi. Al riguardo, la difesa
regionale osserva che, dopo la riforma del Titolo V della Parte II
della Costituzione, non puo' piu' parlarsi della materia «lavori
pubblici» e che, come affermato da questa Corte nella sentenza n. 303
del 2003, si tratta di «ambiti di legislazione che non integrano una
vera e propria materia, ma si qualificano a seconda dell'oggetto al
quale afferiscono e pertanto possono essere ascritti di volta in
volta a potesta' legislative esclusive dello Stato ovvero a potesta'
legislative concorrenti».
A detta della Regione, pertanto, le norme della legge impugnata
vanno inquadrate nella materia dell'urbanistica e quindi in quella
del «governo del territorio».
La difesa regionale, dopo aver sottolineato l'estrema difficolta'
di individuare i principi fondamentali in siffatta materia, ritiene
che possa essere utile, pur non costituendo ancora diritto vigente,
l'esame del disegno di legge AS 3519 (Principi in materia di governo
del territorio). In particolare, la Regione si sofferma sull'art. 7
del citato disegno che prevedendo «la realizzazione diretta degli
interventi di interesse pubblico o generale previa stipula di
convenzione con l'amministrazione per la gestione dei servizi»,
presenterebbe, a suo dire, una «pressoche' totale identita' di
contenuti» rispetto alle norme della legge regionale impugnata.
Pur ribadendo che si tratta di norme non ancora vigenti, la
resistente ritiene che esse non costituiscano «una novita' assoluta
nel panorama dell'urbanistica»; il disegno di legge citato
rappresenterebbe, infatti, «soltanto la conferma definitiva
dell'ingresso dei principi "consensual-perequativi" all'interno della
materia urbanistica». In proposito, la difesa della Regione ricorda
come la legislazione statale e regionale preveda gia' il ricorso ad
alcune forme di accordi pubblico-privato, analogamente a quanto
introdotto dalle norme impugnate.
Si sottolinea, poi, come l'adozione di modelli perequativi
risponda alla necessita' di coniugare le scelte urbanistiche con le
esigenze di uguaglianza e giustizia sociale. Inoltre le norme della
Regione Lombardia troverebbero, a suo dire, ampia copertura nel
principio di sussidiarieta' orizzontale di cui al nuovo art. 118
Cost., nonche' nella sentenza n. 179 del 1999 di questa Corte, nella
quale e' stata riconosciuta la validita' dell'accordo tra il privato
e l'amministrazione pubblica nella materia in questione.
Per quanto attiene alla presunta violazione del diritto
comunitario, la difesa regionale contesta che il privato, realizzando
i servizi e le attrezzature pubbliche grazie al finanziamento, totale
o parziale, da parte della pubblica amministrazione, acquisti la
veste di organismo di diritto pubblico. Al riguardo la Regione
sottolinea come, ai sensi della direttiva 93/37/CEE, per potersi
parlare di organismo di diritto pubblico sia necessaria la
coesistenza di tre diversi requisiti: a) una distinta personalita'
giuridica; b) la dipendenza, anche in termini economici, da un ente
pubblico; c) il perseguimento di obiettivi di interesse generale
aventi carattere non industriale o commerciale.
Nel caso di specie, alla luce di quanto sopra, dovrebbe
escludersi l'esistenza dei requisiti di cui alle lettere a) e b):
infatti, per un verso, la nozione di organismo «sembra indicare
sempre e comunque un "ente", una "persona giuridica", e difficilmente
puo' estendersi a ricomprendere una persona fisica», mentre, per
altro verso, la legge «in nessun modo prevede che l'opera venga
finanziata attraverso contributi statali».
In merito poi alla sentenza della Corte di giustizia 12 luglio
2001 (C-399/1998), citata dal ricorrente, la difesa della Regione
Lombardia osserva come la controversia risolta in quella sede
presentasse profili assai diversi da quelli dell'odierno giudizio. In
particolare, la differenza tra i due casi emergerebbe dal fatto che
le norme della Regione Lombardia non si rivolgono al titolare di una
concessione o di un piano di lottizzazione, come nel caso risolto
dalla Corte di giustizia, ma al proprietario dell'area. Cio'
renderebbe «non comparabili» le due situazioni, anche in
considerazione del fatto che, nella normativa oggi impugnata, si
prevede che l'area resti di proprieta' privata.
Sempre in relazione alla presunta violazione del diritto
comunitario, la difesa regionale ricorda come i requisiti stabiliti
dall'art. 1, lettera a), della direttiva 93/37/CEE, ai fini
dell'applicazione della stessa, siano sei: 1) la contrattualita'; 2)
l'onerosita'; 3) la forma scritta del contratto; 4) la qualifica
soggettiva di amministrazione aggiudicatrice per una parte; 5) la
qualificazione soggettiva di imprenditore per l'altra; 6) la natura
di opera pubblica dell'oggetto dei lavori.
In particolare la Regione contesta che nel caso di specie
sussista il carattere dell'onerosita', in quanto la possibilita' di
realizzare direttamente l'opera, «oltre ad essere sottoposta alle
condizioni che verranno stabilite nell'apposita convenzione,
garantisce al proprietario la compensazione per la cessione gratuita
dell'area». Si sottolinea, inoltre, che proprio perche' la
possibilita' di realizzare direttamente l'opera e' stata pensata in
un regime compensativo, questo obiettivo sarebbe vanificato qualora
fosse necessaria una procedura di gara. Semmai, osserva la
resistente, l'opportunita' di una gara potrebbe riguardare le
modalita' di attribuzione della gestione delle attrezzature e dei
servizi realizzati sulle aree in questione; in questo caso, pero',
spetterebbe alla convenzione tra privato e amministrazione farsi
carico della necessita' di rispettare le regole comunitarie sulla
concorrenza e, a tal proposito, nessun rilievo e' contenuto nel
ricorso del Governo.
In via subordinata, qualora la Corte costituzionale non ritenesse
di condividere le considerazioni della Regione sopra esposte, la
difesa di quest'ultima chiede che le norme regionali impugnate siano
«fatte salve per tutti i lavori di importo non superiore alla soglia
comunitaria».
5.3. - In merito alle censure mosse all'art. 19, comma 2,
lettera b), n. 2, e all'art. 10, comma 1, lettera d), entrambi in
relazione all'art. 55, comma 1, lettera b), e all'art. 57, comma 1,
lettere a) e b), della citata legge della Regione Lombardia, la
difesa regionale ritiene che esse siano infondate per i motivi di
seguito esposti.
In particolare, si sottolinea come l'intero sistema della
protezione civile, secondo quanto affermato da questa Corte nella
sentenza n. 327 del 2003, sia «ispirato ad un modello non piu'
centralizzato, ma caratterizzato da una organizzazione diffusa a
carattere policentrico». In questo modello un «rilevante ruolo»
sarebbe riconosciuto alle Regioni, sia per l'adozione di atti
normativi, sia per lo svolgimento di funzioni amministrative.
A detta della resistente le norme impugnate, e specificamente
l'art. 55, sarebbero rispettose dell'art. 108 del d.lgs. n. 112 del
1998, che attribuisce alle Regioni le funzioni relative alla
predisposizione degli indirizzi di previsione e prevenzione dei
rischi, sulla base degli indirizzi nazionali, e di quelle relative
agli indirizzi per la predisposizione dei piani provinciali di
emergenza in caso di eventi calamitosi.
Ulteriori conferme della competenza regionale in materia si
avrebbero dalla sentenza n. 228 del 2003, in relazione al d.l. n. 343
del 2001, e dal decreto-legge 31 maggio 2005, n. 90 (Disposizioni
urgenti in materia di protezione civile) che, all'art. 4, ha fatto
salve le competenze regionali previste dalla normativa vigente.
A parere della difesa regionale, la conferma decisiva si avrebbe,
comunque, dalla sentenza n. 327 del 2003 di questa Corte.
Nell'occasione sono state dichiarate infondate alcune questioni di
legittimita' costituzionale su norme della Regione Marche che, a
detta della resistente, attribuiscono alla competenza regionale
funzioni «analoghe» a quelle previste dalla legge lombarda oggetto
del presente giudizio.
5.4. - Infine, in relazione all'art. 27, comma 1, lettera e),
n. 4, e all'art. 33 della citata legge regionale n. 12 del 2005, la
Regione Lombardia eccepisce, preliminarmente, l'inammissibilita'
delle relative censure. Mancherebbe, infatti, qualsiasi riferimento
alle norme costituzionali violate e non sarebbe individuato l'ambito
materiale cui sarebbe riconducibile la fattispecie in questione.
Nel merito, la difesa regionale ritiene che il ricorso sia
infondato. Al riguardo, si ricorda come questa Corte, con la sentenza
n. 303 del 2003, abbia dichiarato l'illegittimita' costituzionale,
per eccesso di delega, del decreto legislativo 4 settembre 2002,
n. 198 (Disposizioni volte ad accelerare la realizzazione delle
infrastrutture di telecomunicazioni strategiche per la
modernizzazione e lo sviluppo del Paese, a norma dell'art. 1,
comma 2, della legge 21 dicembre 2001, n. 443), il quale, al comma 2
dell'art. 3, stabiliva che le stazioni radio base per reti di
comunicazione mobili GSM/UMTS «sono compatibili con qualsiasi
destinazione urbanistica e sono realizzabili in ogni parte del
territorio comunale, anche in deroga agli strumenti urbanistici e ad
ogni altra disposizione di legge o di regolamento». La Regione fa
notare come questa disposizione non sia stata riprodotta nel d.lgs.
n. 259 del 2003: da cio' deriverebbe che attualmente la
localizzazione delle infrastrutture per telecomunicazioni «non e'
piu' "libera", ma deve essere necessariamente conforme sia alla
legislazione nazionale e regionale in tema, sia a quella locale
approvata dai comuni, ai sensi dell'art. 8, comma 6, della legge
statale n. 36 del 2001, e contenuta negli strumenti urbanistici
generali o in regolamenti ad hoc».
In particolare, osserva la resistente, questa Corte ha
riconosciuto (sentenza n. 307 del 2003) che «l'autonoma capacita'
delle Regioni e degli enti locali di regolare l'uso del proprio
territorio trova pieno vigore, purche' criteri localizzativi e
standard urbanistici rispettino le esigenze della pianificazione
nazionale degli impianti e non siano, nel merito, tali da impedire od
ostacolare ingiustificatamente l'insediamento degli stessi».
Di conseguenza, sempre a detta della difesa regionale, stante il
disposto dell'art. 86, comma 3, del d.lgs. n. 259 del 2003, il quale
assimila le infrastrutture di reti pubbliche di comunicazione alle
opere di urbanizzazione primaria, soggette a permesso di costruire,
deve ritenersi che anche per le infrastrutture citate sia necessario
il «titolo abilitativo edilizio».
La Regione Lombardia conclude sul punto ricordando che la legge
regionale impugnata, all'art. 41, riconosce a chi abbia titolo per
presentare istanza di permesso di costruire la «facolta',
alternativamente e per gli stessi interventi di trasformazione
urbanistica ed edilizia, di inoltrare al comune denuncia di inizio
attivita». In questo modo sarebbe comunque garantito «un procedimento
celere, alternativo a quello che tende a ottenere il permesso di
costruire», in ossequio ai principi di semplificazione amministrativa
e di celerita' richiamati da questa Corte nella sentenza n. 336 del
2005 e dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 100 del 2005.
5.5. - Infine la Regione Lombardia, dopo aver ricordato che nei
giudizi di legittimita' costituzionale in via principale il
contraddittorio e' riservato a Stato e Regioni, con esclusione
dell'ammissibilita' di interventi di soggetti terzi, chiede che siano
dichiarati inammissibili gli interventi in giudizio di TIM ITALIA
S.p.a. e di VODAFONE OMNITEL N.V.
6. - In prossimita' dell'udienza TIM ITALIA S.p.a. ha depositato
una memoria nella quale, preliminarmente e con specifico riguardo
alle censure mosse agli artt. 27 e 33 della legge impugnata, sostiene
di avere un «interesse rilevante, autonomo e particolarmente
qualificato ad ottenere l'accertamento della illegittimita» delle
norme censurate dal Governo. Trattandosi infatti di soggetto titolare
di licenze per l'installazione e l'esercizio di reti di
radiotelefonia cellulare, osserva la difesa dell'interveniente,
l'esito del giudizio di legittimita' costituzionale avra' «un effetto
diretto e immediato» sulla sua sfera giuridica.
In particolare, si rileva come «l'installazione, l'esercizio e la
fornitura di reti di telecomunicazione, nonche' la prestazione dei
servizi ad essa connessi accessibili al pubblico» costituiscano
«attivita' di preminente interesse generale» ai sensi dell'art. 3,
comma 2, del d.lgs. n. 259 del 2003. Inoltre, il possesso della
licenza per i servizi di telefonia mobile «costituisce dichiarazione
di pubblica utilita', indifferibilita' e urgenza delle opere di
realizzazione della rete».
Quindi la societa' interveniente, in quanto titolare di licenza
di un'attivita' di preminente interesse generale, presenterebbe «un
puntuale titolo di qualificazione all'intervento». Ad ulteriore
sostegno di queste considerazioni, si osserva che TIM ha altresi'
l'obbligo di assicurare il «servizio universale» ai sensi del decreto
del Ministro delle comunicazioni 10 marzo 1998 (Finanziamento del
servizio universale nel settore delle telecomunicazioni), inteso come
insieme minimo di servizi di qualita' a disposizione della
generalita' dell'utenza. Inoltre, la rete di telefonia mobile e'
definita come «strumento dell'azione amministrativa di protezione
civile».
Dopo aver sinteticamente illustrato i principi fondamentali
vigenti nella normativa comunitaria in materia, la difesa
dell'interveniente conclude sul punto sottolineando «l'estrema
rilevanza che ha per il gestore l'eliminazione di norme regionali che
bloccano la realizzazione in modo celere della rete», nonche'
l'«innegabile» utilita' della partecipazione al processo da parte del
gestore «al fine di una esauriente acquisizione di elementi oggettivi
di giudizio». Si precisa infine che dall'eventuale rigetto del
ricorso del Governo, TIM subirebbe una «diretta e irrimediabile
lesione della propria sfera giuridica e precisamente del proprio
diritto costituzionale di liberta' di iniziativa economica (art. 41
Cost.)»; tra l'altro, quanto statuito dalla Corte costituzionale, se
non venisse ammesso l'intervento in giudizio, risulterebbe
«incontestabile in altre sedi giudiziarie», con conseguente
pregiudizio del diritto di difesa.
Qualora, poi, la Corte non ritenesse di ammettere l'intervento,
l'interveniente chiede che venga accettato il «contributo
collaborativo di TIM quale amicus curiae»; cio' in virtu' della
«specifica competenza scaturente dal suo ruolo di esercente un
servizio di sicura rilevanza pubblicistica» e della «puntuale
conoscenza del regime della rete».
Nel merito, la difesa della societa' chiede che sia accolto il
ricorso presentato avverso la legge della Regione Lombardia n. 12 del
2005.
7. - In prossimita' dell'udienza VODAFONE OMNITEL N.V. ha
depositato una memoria nella quale, preliminarmente, chiede venga
riconsiderato l'orientamento di questa Corte, che nega
l'ammissibilita' dell'intervento, nei giudizi di legittimita'
costituzionale promossi in via principale, di soggetti diversi da
quelli titolari delle potesta' legislative della cui delimitazione si
discute.
In particolare, un'apertura in tal senso sarebbe rinvenibile
nell'ordinanza n. 20 del 2005, nella quale gli interventi in giudizio
di soggetti diversi da quelli legittimati al ricorso sono stati
dichiarati inammissibili «non essendo stati addotti argomenti che
inducano questa Corte ad abbandonare il proprio precedente
indirizzo». Osserva l'interveniente che, a contrario, «in talune
circostanze e a fronte di validi motivi» la Corte potrebbe mutare
orientamento; in altre parole, secondo la difesa di VODAFONE,
l'intervento dovrebbe essere ammesso qualora sia «sufficientemente
qualificato», cioe' «quando sia accertata in capo al soggetto
interveniente la rappresentativita' o la titolarita' di interessi a
cui l'ordinamento giuridico riconosce espressa tutela» e «quando vi
sia una valutazione positiva della rilevanza e dell'incidenza che
l'atto legislativo esercita su quegli stessi interessi».
Nel caso di specie la societa' interveniente ritiene che
sussistano i presupposti per l'ammissibilita' del suo intervento,
rappresentati dalla titolarita' di licenze individuali rilasciate dal
Ministero delle comunicazioni, dal carattere di «preminente interesse
generale» riconosciuto dal legislatore nazionale agli impianti di
telecomunicazioni, dagli effetti «rilevanti, diretti ed immediati»
che l'eventuale dichiarazione di illegittimita' costituzionale delle
norme impugnate produrrebbe sull'attivita' svolta da VODAFONE ed
infine dalla ingiustificata compressione del diritto di difesa che
essa subirebbe qualora l'intervento fosse dichiarato inammissibile.
Nel merito la difesa della societa' chiede che sia accolta la
questione di legittimita' costituzionale promossa dal Governo e che
sia dichiarata l'illegittimita' costituzionale degli artt. 27,
comma 1, lettera e), n. 4, e 33 della legge della Regione Lombardia
n. 12 del 2005.
8. - In prossimita' dell'udienza la Regione Lombardia ha
depositato un'ulteriore memoria integrativa con la quale, richiamate
tutte le argomentazioni e le conclusioni prospettate in precedenza,
segnala che, in virtu' di quanto statuito nell'art. 1, comma 4, della
legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento
dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale
18 ottobre 2001, n. 3), il Consiglio dei ministri, nella seduta del
22 dicembre 2005, ha approvato uno schema di decreto legislativo di
ricognizione dei principi fondamentali vigenti in materia di governo
del territorio.
Al riguardo si sottolinea come esso, pur non essendo attualmente
diritto vigente, risulti «non irrilevante» ai fini della risoluzione
del presente giudizio; si tratta infatti di principi gia' esistenti
in materia.
8.1. - Con riferimento al primo motivo di ricorso, avente ad
oggetto l'art. 9, commi 12 e 13, e l'art. 11, comma 3, della legge
impugnata, la resistente ritiene di particolare interesse il
contenuto dell'art. 8, commi 11 e 16, dello schema di decreto
legislativo sopra citato. In particolare, il comma 11 prevede la
possibilita' per l'amministrazione di ricorrere all'«iniziativa
economica privata, o mista pubblica-privata, tramite strumenti di
convenzionamento, senza la necessita' di ablazione del bene privato»
al fine di realizzare obiettivi di interesse generale per dotare il
territorio di attrezzature e servizi.
Il comma 16 del medesimo art. 8, invece, stabilisce che
l'amministrazione, «ai fini dell'attuazione dello strumento
urbanistico generale», puo' applicare il principio della
«perequazione urbanistica», consistente «nel riconoscere a tutte le
proprieta' immobiliari ricomprese in ambiti oggetto di trasformazione
urbanistica un diritto edificatorio la cui entita' sia indifferente
rispetto alla destinazione d'uso, ma derivi invece dallo stato di
fatto e di diritto in cui si trovano le proprieta' stesse al momento
della formazione del piano urbanistico».
I principi espressi dalle due norme sopra menzionate, a detta
della difesa regionale, coinciderebbero con quelli che ispirano le
norme regionali impugnate.
La Regione Lombardia si sofferma poi sull'art. 71, comma 4, dello
schema di decreto legislativo; la norma da ultimo citata stabilisce
infatti che ai soggetti privati che eseguono lavori considerati di
pubblica utilita' e di interesse generale si applicano le norme della
legge n. 109 del 1994, solo se i lavori siano di importo superiore ad
un milione di euro e se per la realizzazione «sia previsto, da parte
di pubbliche amministrazioni o organismi di diritto pubblico, un
contributo diretto e specifico in conto interessi o in conto capitale
che, attualizzato, superi il cinquanta per cento dell'importo dei
lavori».
Da questa disposizione, a detta della difesa regionale, si
ricaverebbe a contrario che le norme regionali impugnate non si
porrebbero in contrasto con alcun principio fondamentale, non
prevedendo in nessun modo che l'opera venga finanziata attraverso
contributi statali.
8.2. - Anche per quanto attiene al secondo motivo di ricorso, la
difesa della Regione Lombardia ritiene che possano trarsi utili
indicazioni dallo schema di decreto legislativo citato. La resistente
si sofferma in special modo sull'art. 8, comma 1-bis, il quale
stabilisce che le Regioni emanino norme «sui criteri per la
formazione degli strumenti urbanistici ai fini della prevenzione del
rischio sismico», e sull'art. 51, che si limita a disporre un rinvio
agli articoli da 83 a 106 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo
unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia
edilizia) ed al d.l. n. 343 del 2001.
Fra le norme cui fa rinvio l'art. 51, la difesa regionale reputa
di particolare importanza l'art. 83 del t.u. sull'edilizia, secondo
il quale «le Regioni, sentite le Province e i Comuni interessati,
provvedono alla individuazione delle zone dichiarate sismiche, alla
formazione e all'aggiornamento degli elenchi delle medesime zone e
dei valori attribuiti ai gradi di sismicita', nel rispetto dei
criteri generali».
Si sottolinea, inoltre, come l'art. 89 del t.u. individui
nell'ufficio tecnico regionale l'autorita' competente a fornire, ai
comuni nei quali sono applicabili le norme relative alla prevenzione
sismica, il parere sugli strumenti urbanistici generali e
particolareggiati e sulle lottizzazioni e loro varianti.
8.3. - In merito all'ultimo motivo di ricorso, la difesa
regionale ribadisce che il d.lgs. n. 259 del 2003, a differenza del
precedente d.lgs. n. 198 del 2002, non ha introdotto una clausola di
esclusivita' per quanto attiene alle procedure da seguire per
l'installazione di torri e tralicci per impianti
radio-ricetrasmittenti e di ripetitori per i servizi di
telecomunicazioni.
La resistente ritiene, al riguardo, che «l'unicita' e
l'onnicomprensivita» dell'autorizzazione prevista nel Codice delle
comunicazioni elettroniche avrebbero dovuto essere esplicitamente
previste, come nel d.lgs. n. 198 del 2002. Di conseguenza, nel
silenzio del legislatore statale, le norme regionali non contrastano
con i principi fondamentali in materia.
La Regione insiste poi sulla duplice valenza delle installazioni
in parola, che «sono sicuramente parti di una rete di servizi di
comunicazione elettronica» ma anche «infrastrutture edilizie» ed in
particolare opere di urbanizzazione primaria; in quanto tali sono
soggette a permesso di costruire in base al testo unico
dell'edilizia.
Infine, si sottolinea come il Tribunale amministrativo regionale
del Lazio, sez. I-quater, con ordinanza 16 dicembre 2004, n. 16332,
abbia sollevato questione di legittimita' costituzionale degli
artt. 87 e 88 del Codice delle comunicazioni, in riferimento agli
artt. 3, 76, 97 e 117 Cost. In particolare, secondo il Tribunale
rimettente, la violazione dell'art. 76 Cost. si avrebbe in quanto
l'art. 41 della legge delega 1° agosto 2002, n. 166 (Disposizioni in
materia di infrastrutture e trasporti), non avrebbe affidato al
Governo la revisione della disciplina urbanistico-edilizia con
specifico riguardo al permesso di costruire.
Inoltre, gli artt. 87 e 88 sarebbero lesivi delle competenze
regionali in materia di governo del territorio.
La difesa regionale conclude affermando l'esistenza di un
rapporto di pregiudizialita' tra la questione di cui ora si discute e
quella sollevata dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio,
con la conseguenza che un eventuale accoglimento di quest'ultima non
potrebbe che comportare il rigetto del presente ricorso governativo.
Considerato in diritto
1. - Con ricorso notificato il 16 maggio 2005 e depositato il
24 maggio 2005, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
promosso questione di legittimita' costituzionale del combinato
disposto dell'art. 9, commi 12 e 13, e dell'art. 11, comma 3;
dell'art. 19, comma 2, lettera b), n. 2, e dell'art. 10, comma 1,
lettera d), entrambi in relazione all'art. 55, comma 1, lettera b), e
all'art. 57, comma 1, lettere a) e b); dell'art. 27, comma 1,
lettera e), n. 4, e dell'art. 33 della legge della Regione Lombardia
11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio),
pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione n. 11 del 16 marzo
2005, in riferimento all'art. 117, primo e terzo comma, della
Costituzione.
2. - Preliminarmente vanno dichiarati inammissibili gli
interventi nel presente procedimento di TIM ITALIA S.p.a. e di
VODAFONE OMNITEL N.V. Infatti, nel giudizio di costituzionalita'
delle leggi promosso in via d'azione, parti sono soltanto i soggetti
titolari delle potesta' legislative in contestazione. Pertanto, alla
stregua della normativa in vigore e conformemente alla costante
giurisprudenza di questa Corte (ex plurimis: sentenze numeri 80, 59 e
51 del 2006, 469 e 383 del 2005), non e' ammesso l'intervento in tali
giudizi di soggetti privi di potere legislativo.
3. - La Regione Lombardia eccepisce in via preliminare
l'inammissibilita' del ricorso governativo per non essere stato
effettuato il deposito contestuale dell'estratto del verbale del
Consiglio dei ministri e della relazione del Ministro proponente.
Cio' risulterebbe dallo stesso ricorso, che si riferisce ad un futuro
deposito, successivo alla notifica dell'atto introduttivo del
presente giudizio.
L'eccezione non puo' essere accolta.
I due documenti prima citati risultano essere stati
effettivamente depositati presso la cancelleria della Corte
costituzionale e non emergono elementi per ritenere che tale deposito
non sia stato contestuale a quello del ricorso.
4. - Con specifico riguardo alle censure contenute nel ricorso
governativo, va anzitutto dichiarata l'inammissibilita' di quella
avente ad oggetto il comma 13 dell'art. 9 della legge regionale
impugnata, in quanto manca ogni motivazione circa la sua asserita
illegittimita' costituzionale. La norma in questione si limita
infatti a stabilire che non costituiscono vincolo espropriativo e non
sono soggette a decadenza le previsioni del piano dei servizi che
demandino al proprietario dell'area la diretta realizzazione di
attrezzature e servizi, ovvero ne contemplino la facolta' in
alternativa all'intervento della pubblica amministrazione. Nessun
legame emerge tra tale disposizione e le questioni di legittimita'
costituzionale illustrate nel ricorso dall'Avvocatura dello Stato,
con la conseguenza che la stessa non puo' essere assoggettata a
controllo di costituzionalita'.
5. - Espunto il comma 13 dell'art. 9 della legge regionale
impugnata, rimane da esaminare la censura riguardante il comma 12 del
medesimo articolo, in combinato disposto con l'art. 11, comma 3,
della stessa legge. Il ricorrente sostiene che tale norma sia
costituzionalmente illegittima perche' non prevede - e quindi
implicitamente esclude - che nell'ipotesi di realizzazione diretta,
da parte del proprietario dell'area sottoposta a vincolo
espropriativo, delle attrezzature e dei servizi per la cui attuazione
e' preordinato il detto vincolo, la scelta del contraente, per
appalti che eguaglino o superino la soglia comunitaria, avvenga
secondo procedure di evidenza pubblica. Vi sarebbe violazione delle
direttive del Consiglio delle Comunita' europee 92/50 del 18
giugno 1992 (Direttiva del Consiglio che coordina le procedure di
aggiudicazione degli appalti pubblici dei servizi), 93/36 del 14
giugno 1993 (Direttiva del Consiglio che coordina le procedure di
aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture), 93/37 (Direttiva
del Consiglio che coordina le procedure di aggiudicazione degli
appalti pubblici di lavori) e 93/38 (Direttiva del Consiglio che
coordina le procedure di appalto degli enti erogatori di acqua e di
energia, degli enti che forniscono servizi di trasporto nonche' degli
enti che operano nel settore delle telecomunicazioni) e quindi
dell'art. 117, primo comma, della Costituzione.
5.1. - La questione e' fondata nei limiti di seguito precisati.
5.2. - La normativa comunitaria in materia di appalti pubblici,
contenuta in un gruppo di direttive, che hanno ricevuto attuazione
mediante atti legislativi nazionali, prevede che in ogni caso, quando
si realizzi un'opera o si affidi un servizio o una fornitura per
importi uguali o superiori ad un certo valore, il soggetto che
procede all'appalto debba adottare procedure di evidenza pubblica per
la scelta del contraente. L'obbligo sussiste sia che l'attribuzione
dell'appalto spetti ad un ente pubblico territoriale o ad altro
«organismo di diritto pubblico» (secondo la dizione delle direttive
prima citate), sia che lo stesso venga effettuato da un privato, il
quale in tal caso assume - come chiarito dalla Corte di giustizia
delle Comunita' europee - la veste di «titolare di un mandato
espresso», conferito dall'ente pubblico che intende realizzare
l'opera o il servizio (sentenza 12 luglio 2001, in causa C-399/98).
La citata pronuncia della Corte di giustizia riguarda il caso del
titolare di una concessione edilizia o di un piano di lottizzazione,
cui e' consentita la realizzazione diretta di un'opera di
urbanizzazione, a scomputo totale o parziale del contributo dovuto
per il rilascio della concessione, quando il valore di tale opera
eguagli o superi la soglia comunitaria.
Il principio fissato dalla Corte di giustizia e' stato riversato
nell'ordinamento italiano per mezzo dell'art. 2, comma 5, della legge
11 febbraio 1994, n. 109 (Legge quadro in materia di lavori
pubblici), nel testo sostituito dall'art. 7, comma 1, della legge
1° agosto 2002, n. 166 (Disposizioni in materia di infrastrutture e
trasporti), che, riferendosi agli interventi eseguiti direttamente
dai privati a scomputo di contributi connessi all'attivita' edilizia
o alla lottizzazione di aree, stabilisce che «per le singole opere
d'importo superiore alla soglia comunitaria i soggetti privati sono
tenuti ad affidare le stesse nel rispetto delle procedure di gara
previste dalla [...] direttiva 93/37/CEE».
La fattispecie configurata dalle norme regionali impugnate e'
assimilabile a quella oggetto delle direttive comunitarie sopra
citate, nell'interpretazione datane dalla Corte di giustizia e
riprodotta dal legislatore nazionale italiano. Si tratta infatti di
accordi che i privati proprietari di aree destinate ad essere
espropriate per la realizzazione di attrezzature e servizi pubblici
possono stipulare con il comune competente, in base ai quali «il
proprietario puo' realizzare direttamente gli interventi di interesse
pubblico o generale, mediante accreditamento o stipulazione di
convenzione con il comune per la gestione del servizio» (art. 11,
comma 3, della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005). Si tratta quindi
di accordi a titolo oneroso, dai quali derivano per le parti
contraenti diritti e obblighi reciproci, che consentono al
proprietario espropriando, in particolare, di mantenere la proprieta'
dell'area e di ottenere la gestione del servizio previsto in cambio
della realizzazione diretta degli interventi necessari. Tutta
l'operazione prevista dalle norme impugnate e' preordinata alla
soddisfazione di interessi pubblici, come viene confermato
dall'art. 9, comma 12, della legge regionale de qua, che fa
riferimento a vincoli previsti «per la realizzazione esclusivamente
ad opera della pubblica amministrazione, di attrezzature e servizi».
Da quanto sinora detto si deduce come sia applicabile anche al
proprietario espropriando che accetta di realizzare l'opera prevista
dall'ente pubblico la qualifica di «titolare di un mandato espresso»
conferito dal comune, di cui alla citata sentenza della Corte di
giustizia.
Non entrano in discussione, per i profili di costituzionalita'
evocati nella presente questione, le modalita' della cosiddetta
urbanistica consensuale e perequativa, ma soltanto l'obbligo di
procedere alle prescritte gare di appalto, poste a base della
normativa europea citata, a tutela della trasparenza e della
concorrenza, qualora l'importo delle realizzazioni superi un certo
limite. Il ricorso a procedure di evidenza pubblica per la scelta del
contraente non puo' peraltro essere ritenuto incompatibile con gli
accordi tra privati e pubblica amministrazione, giacche' la
possibilita' che tali procedure siano svolte dagli stessi privati
risulta gia' ammessa nell'ordinamento proprio nella fattispecie
oggetto della richiamata pronuncia della Corte di giustizia e
disciplinata in modo conforme dal citato art. 2, comma 5, della legge
n. 109 del 1994, come sostituito dalla legge n. 166 del 2002.
5.3. - Sulla scorta delle precedenti considerazioni, non si puo'
dubitare che le direttive comunitarie prima citate - in materia di
procedure ad evidenza pubblica per l'attribuzione di lavori,
forniture e servizi - debbano essere osservate anche nell'ipotesi che
sia conferito ad un privato il compito di realizzare direttamente
l'opera necessaria per la successiva prestazione del servizio
pubblico, la cui gestione puo' essere affidata, mediante convenzione,
al privato medesimo. Come questa Corte ha gia' affermato (sentenze
n. 406 del 2005, n. 7 e n. 166 del 2004), le direttive comunitarie
fungono da norme interposte atte ad integrare il parametro per la
valutazione di conformita' della normativa regionale all'art. 117,
primo comma, Cost. La norma costituzionale citata, collocata nella
Parte seconda della Costituzione, si ricollega al principio
fondamentale contenuto nell'art. 11 Cost. e presuppone il rispetto
dei diritti e dei principi fondamentali garantiti dalla Costituzione
italiana. Pertanto la mancata previsione, nelle norme regionali
impugnate, dell'obbligo di adottare procedure ad evidenza pubblica in
ogni caso in cui l'appalto sia di importo uguale o superiore alla
soglia comunitaria, determina la loro illegittimita' costituzionale.
6. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha pure impugnato
l'art. 19, comma 2, lettera b), n. 2, e l'art. 10, comma 1,
lettera d), entrambi in relazione all'art. 55, comma 1, lettera b) ed
all'art. 57, comma 1, lettere a) e b), della legge della Regione
Lombardia n. 12 del 2005. Tali norme violerebbero l'art. 117, terzo
comma, Cost., ed in particolare i principi fondamentali della materia
«protezione civile», di cui all'art. 107 del decreto legislativo
31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle Regioni ed agli enti locali, in
attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997 n. 59), in quanto
attribuiscono alla Regione, e non allo Stato, la predisposizione
degli indirizzi e dei criteri generali per il riassetto del
territorio ai fini della prevenzione dei rischi geologici,
idrogeologici e sismici, nonche' delle direttive per la prevenzione
del rischio sismico.
6.1. - La questione non e' fondata.
6.2. - Questa Corte ha gia' rilevato che il legislatore statale,
con la legge 24 febbraio 1992, n. 225 (Istituzione del Servizio
nazionale della protezione civile), «ha rinunciato ad un modello
centralizzato per una organizzazione diffusa a carattere
policentrico» (sentenza n. 327 del 2003). In materia di prevenzione
dei rischi, la legislazione nazionale vigente configura un sistema
composito di competenze, ordinato secondo il criterio della maggiore
o minore generalita' degli indirizzi, in base al quale ciascun
livello di governo deve contenere l'esercizio dei propri poteri
all'interno degli indirizzi dettati su piu' vasta scala dal livello
superiore.
Alla luce del criterio prima indicato, si puo' osservare che
l'art. 107 del d.lgs. n. 112 del 1998 attribuisce allo Stato «gli
indirizzi per la predisposizione e l'attuazione dei programmi di
previsione e prevenzione in relazione alle varie ipotesi di rischio».
Le norme regionali impugnate attribuiscono alla Giunta regionale la
definizione degli indirizzi per il riassetto del territorio, «ai fini
della prevenzione dei rischi geologici e idrogeologici e della loro
mitigazione» (art. 55, comma 1, lettera b, della legge reg. Lombardia
n. 12 del 2005). Gli indirizzi in parola devono pero' confluire nel
piano territoriale regionale (art. 19, comma 2, lettera b, n. 2,
della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005), il quale costituisce
«atto fondamentale di indirizzo, agli effetti territoriali, della
programmazione di settore della Regione, nonche' di orientamento
della programmazione e pianificazione territoriale dei Comuni e delle
Province» (art. 19, comma 1, della legge reg. Lombardia n. 12 del
2005).
Dall'esame della normativa statale e regionale in materia emerge
che la Regione ha solo voluto disciplinare l'esercizio delle funzioni
di prevenzione dei rischi nell'ambito del proprio territorio. Cio'
non implica un'invasione della sfera di competenza dello Stato, in
quanto, come questa Corte ha gia' statuito (sentenza n. 327 del
2003), la mancanza dell'esplicita menzione dell'obbligo di rispetto
degli indirizzi nazionali non comporta la loro violazione, che dovra'
essere eventualmente accertata nelle singole norme e nei singoli
atti.
6.3. - Per quanto riguarda l'individuazione delle zone sismiche,
bisogna rilevare che l'art. 83 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380
(Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in
materia edilizia), dispone: «Le regioni, sentite le province e i
comuni interessati, provvedono alla individuazione delle zone
dichiarate sismiche [...], alla formazione e all'aggiornamento degli
elenchi delle medesime zone e dei valori attribuiti ai gradi di
sismicita', nel rispetto dei criteri generali di cui al comma 2».
Tale ultima disposizione richiamata stabilisce che il Ministro per le
infrastrutture ed i trasporti, di concerto con il Ministro per
l'interno, sentiti il Consiglio superiore dei lavori pubblici, il
Consiglio nazionale delle ricerche e la Conferenza unificata,
determina con proprio decreto «i criteri generali per
l'individuazione delle zone sismiche e dei relativi valori
differenziati del grado di sismicita' da prendere a base per la
determinazione delle azioni sismiche e di quant'altro specificato
dalle norme tecniche».
Come si vede, il quadro normativo sistematico di allocazione
delle competenze ai vari livelli di governo e' chiaro e non risulta
contraddetto dalla norma regionale impugnata, che deve essere
interpretata nel contesto ora richiamato.
7. - Il Governo ha infine promosso questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 27, comma 1, lettera e), n. 4, e
dell'art. 33 della legge reg. della Lombardia n. 12 del 2005, per
violazione dell'art. 87 del decreto legislativo 1° agosto 2003,
n. 259 (Codice delle comunicazioni elettroniche), in quanto
sottopongono l'installazione di torri e tralicci per impianti di
radio-ricetrasmittenti e di ripetitori per i servizi di
telecomunicazione ad un iter autorizzatorio comunale (rilascio del
permesso di costruire) ulteriore rispetto a quello gia' previsto dal
citato art. 87 del d.lgs. n. 259 del 2003.
7.1. - Preliminarmente si deve rigettare l'eccezione di
inammissibilita' proposta dalla difesa regionale e motivata dalla
mancanza, nel ricorso dell'Avvocatura dello Stato, dell'indicazione
del parametro di costituzionalita' di cui si assume la violazione.
Deve infatti rilevarsi che l'art. 117, terzo comma, Cost. e' evocato
nella parte generale del ricorso, con particolare riferimento alla
materia «governo del territorio», e che la norma impugnata e'
indicata espressamente nel medesimo contesto. Nel punto 3) dei motivi
specifici, il ricorrente non ha ritenuto di dover ripetere
l'indicazione della norma costituzionale e si e' limitato a far
riferimento alla norma interposta. Cio' non determina tuttavia
incertezze nella individuazione della disposizione costituzionale di
cui si lamenta la violazione.
7.2. - Nel merito la questione e' fondata.
7.3. - L'art. 87 del d.lgs. n. 259 del 2003 costituisce
attuazione della delega legislativa contenuta nell'art. 41, comma 2,
lettera a), della legge n. 166 del 2002, che in materia di
telecomunicazioni prescrive, al n. 3, la «previsione di procedure
tempestive, non discriminatorie e trasparenti per la concessione del
diritto di installazione di infrastrutture», e al n. 4 la «riduzione
dei termini per la conclusione dei procedimenti amministrativi,
nonche' regolazione uniforme dei medesimi procedimenti anche con
riguardo a quelli relativi al rilascio di autorizzazioni per la
installazione delle infrastrutture di reti mobili».
Con tali norme il legislatore nazionale ha posto la tempestivita'
delle procedure e la riduzione dei termini per l'autorizzazione
all'installazione delle infrastrutture di cui sopra come principi
fondamentali operanti nella materia «governo del territorio», di
competenza legislativa concorrente. La confluenza in un unico
procedimento dell'iter finalizzato all'ottenimento
dell'autorizzazione a costruire tali impianti risponde pertanto ai
principi generali sopra richiamati perche', come ha osservato il
Consiglio di Stato (sezione VI, sentenza n. 4159 del 2005), le
«esigenze di tempestivita' e contenimento dei termini resterebbero
vanificate se il nuovo procedimento venisse ad abbinarsi e non a
sostituirsi a quello previsto in materia edilizia».
Bisogna aggiungere che l'unificazione dei procedimenti non priva
l'ente locale del suo potere di verificare la compatibilita'
urbanistica dell'impianto per cui si chiede l'autorizzazione. Il
citato art. 87 del d.lgs. n. 259 del 2003 prevede infatti che tali
installazioni vengano autorizzate dagli enti locali, previo
accertamento, da parte dell'organismo competente ad effettuare i
controlli, della compatibilita' del progetto con i limiti di
esposizione, i valori di attenzione e gli obiettivi di qualita'.
Questi ultimi sono specificati dall'art. 3, comma 1, lettera d),
numeri 1 e 2, della legge 22 febbraio 2001, n. 36 (Legge quadro sulla
protezione dalle esposizioni a campi elettrici, magnetici ed
elettromagnetici). Nella suddetta disposizione sono compresi «i
criteri di localizzazione» e «gli standard urbanistici». La tutela
del territorio e la programmazione urbanistica sono salvaguardate
dalle norme statali in vigore ed affidate proprio agli enti locali
competenti, i quali, al pari delle Regioni (sentenza n. 336 del
2005), non vengono percio' spogliati delle loro attribuzioni in
materia, ma sono semplicemente tenuti ad esercitarle all'interno
dell'unico procedimento previsto dalla normativa nazionale, anziche'
porre in essere un distinto procedimento.
7.4. - Da quanto detto si deduce che la previsione di un
ulteriore procedimento finalizzato al rilascio del permesso di
costruire, che si sovrappone ai controlli da effettuarsi a cura dello
stesso ente locale nell'ambito del procedimento unificato,
costituisce un inutile appesantimento dell'iter autorizzatorio per
l'installazione di torri e tralicci per impianti
radio-ricetrasmittenti e di ripetitori per i servizi di
telecomunicazione, in contrasto con le esigenze di tempestivita' e di
contenimento dei termini, da ritenersi, con riferimento a questo tipo
di costruzioni, principi fondamentali di governo del territorio. Da
cio' consegue l'illegittimita' costituzionale delle norme regionali
impugnate per violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost.
8. - L'art. 33 della legge della Regione Lombardia n. 12 del
2005, impugnato insieme all'art. 27, comma 1, lettera e), n. 4, resta
immune dalla censura di illegittimita' costituzionale prospettata nel
ricorso, giacche' disciplina in generale il permesso di costruire,
dall'ambito del quale viene sottratta, per effetto della presente
sentenza, l'autorizzazione all'installazione di torri e tralicci per
le finalita' di cui sopra.