Ricorso della Provincia autonoma di Trento, in persona del
presidente della giunta provinciale pro tempore Lorenzo Dellai,
autorizzato con deliberazione della giunta provinciale n. 575 del 24
marzo 2006 (all. 1), rappresentata e difesa - come da procura
speciale del 27 marzo 2006, n. di rep. 26521, rogata dal dott.
Tommaso Sussarellu in qualita' di ufficiale rogante della provincia
stessa (all. 2) - dall'avv. prof. Giandomenico Falcon di Padova,
dall'avv. Nicolo' Pedrazzoli di Trento e dall'avv. Luigi Manzi di
Roma, con domicilio eletto in Roma presso lo studio dell'avv. Manzi,
via Confalonieri 5;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, per la
dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'art. 3, comma
2-bis, del decreto-legge 30 novembre 2005, n. 245, recante Misure
straordinarie per fronteggiare l'emergenza nel settore dei rifiuti
nella Regione Campania, come introdotto dalla legge 27 gennaio 2006,
n. 21, recante Conversione in legge, con modificazioni, del
decreto-legge 30 novembre 2005, n. 245, recante misure straordinarie
per fronteggiare l'emergenza nel settore dei rifiuti nella Regione
Campania, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 23 del 28 gennaio
2006, nella parte in cui sottrae ambiti di competenza al Tribunale
regionale di giustizia amministrativa per il Trentino-Alto
Adige/Sudtirol, per violazione dell'art. 90 dello Statuto di
autonomia di cui al d.P.R. n. 670 del 1972; dell'art. 3, commi 1 e 4,
del d.P.R. 6 aprile 1984, n. 426, Norme di attuazione dello statuto
speciale per la regione Trentino-Alto Adige concernenti l'istituzione
del tribunale amministrativo regionale e della sezione autonoma di
Bolzano, per i profili e nei modi di seguito illustrati.
Fatto
L'art. 90 dello Statuto di autonomia dispone che «nel
Trentino-Alto Adige e' istituito un tribunale regionale di giustizia
amministrativa con una autonoma sezione per la Provincia di Bolzano,
secondo l'ordinamento che verra' stabilito al riguardo».
La norma statutaria e' stata attuata dai d.P.R. 6 aprile 1984,
n. 426, Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione
Trentino-Alto Adige concernenti l'istituzione del tribunale
amministrativo regionale e della sezione autonoma di Bolzano.
Tale normativa di attuazione da un lato disciplina l'istituzione
e la speciale composizione del Tribunale regionale di giustizia
amministrativa di Trento e della Sezione autonoma di Bolzano -
prevedendo in particolare che due dei sei giudici del TRGA di Trento
siano «designati dal Consiglio provinciale di Trento» (art. 1, comma
3, prima frase) e che degli otto giudici della sezione di Bolzano
(quattro del gruppo linguistico italiano e quattro del gruppo
tedesco) la meta' sia nominata su designazione del Consiglio
provinciale di Bolzano, l'altra meta' «con l'assenso del consiglio
provinciale di Bolzano limitatamente all'appartenente al gruppo di
lingua tedesca» (art. 2, comma 3).
Dall'altro lato, la stessa normativa individua anche l'ambito di
competenza sia del TRGA di Trento che della Sezione autonoma di
Bolzano. Precisamente, a termini dell'art. 3, primo comma, «il
Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento decide sui
ricorsi contro atti e provvedimenti emessi: 1) dagli organi della
pubblica amministrazione, aventi sede nella provincia di Trento, con
esclusione degli atti e provvedimenti la cui efficacia e' limitata al
territorio della provincia di Bolzano; 2) dagli organi della pubblica
amministrazione, non aventi sede nella provincia di Trento, la cui
efficacia e' limitata al territorio della provincia medesima (art. 3,
comma 1).
Correlativamente, la Sezione autonoma di Bolzano, oltre che nelle
materie attribuite dallo Statuto alla sua competenza inderogabile, e'
chiamata a decidere «sui ricorsi contro atti e provvedimenti emessi:
1) dagli organi della pubblica amministrazione, aventi sede nella
provincia di Bolzano, con esclusione degli atti e provvedimenti la
cui efficacia e' limitata al territorio della provincia di Trento; 2)
dagli organi della pubblica amministrazione, non aventi sede nella
provincia di Bolzano, la cui efficacia e' limitata al territorio
della provincia medesima» (art. 3, comma 2).
Ove si tratti di atti aventi efficacia sull'intero territorio
della Regione Trentino-Alto Adige, la competenza del tribunale
regionale di giustizia amministrativa di Trento ovvero della sezione
autonoma di Bolzano si determina sulla base della prevalenza degli
effetti dell'atto o provvedimento nell'ambito del territorio dell'una
o dell'altra provincia (art. 3, comma 4).
Il decreto-legge 30 novembre 2005, n. 245, convertito nella legge
27 gennaio 2006, n. 21, reca Misure straordinarie per fronteggiare
l'emergenza nel settore dei rifiuti nella regione Campania. Come
tale, esso non dovrebbe avere alcunche' a che fare con le ricordate
norme statutarie e di attuazione della Regione Trentino Alto
Adige/Südtirol.
Tuttavia, in sede di conversione e' stato inopinatamente
introdotto nel corpo dell'art. 3 il comma 2-bis, che contiene una
disposizione relativa ai ricorsi giurisdizionali avverso ordinanze ed
atti commissariali in materia di protezione civile, avente ad oggetto
l'attribuzione di tali ricorsi alla competenza esclusiva del
Tribunale amministrativo regionale del Lazio.
Precisamente, il comma 2-bis dispone che «in tutte le situazioni
di emergenza dichiarate ai sensi dell'articolo 5, comma 1, della
legge 24 febbraio 1992, n. 225, la competenza di primo grado a
conoscere della legittimita' delle ordinanze adottate e dei
consequenziali provvedimenti coinmissariali spetta in via esclusiva,
anche per l'emanazione di misure cautelari, al Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, con sede in Roma».
In questi termini, tuttavia, la disposizione risulta
illegittimamente lesiva delle prerogative statutarie della provincia
per le seguenti ragioni di
Diritto
Violazione dell'art. 90 dello Statuto di autonomia dl cui al
d.P.R. n. 670 del 1972 e dell'ordinamento delle competenze stabilito
dall'art. 3, commi 1 e 4, del d.P.R. 6 aprile 1984, a. 426, Norme di
attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige
concernenti l'istituzione del Tribunale amministrativo regionale e
della Sezione autonoma di Bolzano.
Come esposto in narrativa, il comma 2-bis introdotto in sede di
conversione nel corpo dell'art. 3 del decreto-legge 30 novembre 2005,
n. 245, recante Misure straordinarie per fronteggiare l'emergenza nel
settore dei rifiuti nella Regione Campania, reca una modifica nei
rapporti di competenza territoriale tra il Tribunale amministrativo
regionale del Lazio e gli altri tribunali amministrativi regionali,
concentrando nel solo Tribunale amministrativo regionale del Lazio le
controversie aventi ad oggetto «la legittimita' delle ordinanze
adottate e dei consequenziali provvedimenti commissariali» emanati
«in tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi
dell'articolo 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225».
Che tra tali provvedimenti affidati ora al solo Tribunale
amministrativo regionale del Lazio ve ne possano essere di quelli che
le norme di attuazione affidano invece alla competenza del T.R.G.A.
di Trento sembra evidente: infatti, da un lato commissari di
protezione civile possono essere nominati, ai sensi di detta legge
(destinata ad operare nella Provincia di Trento per i fatti che per
entita' richiedano un intervento statale), organi sia statali che
eventualmente anche provinciali aventi sede nella provincia,
dall'altro sia le ordinanze che i provvedimenti commissariali possono
avere effetti limitatamente ad ambiti compresi nella provincia.
In questi termini, risulta chiara la contraddizione con le norme
di attuazione dello statuto che, definendo l'ordinamento del
Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento, ne
individuano la competenza con riferimento al criterio sia della sede
dell'organo nella provincia (o nella regione, salvo il riparto con la
sezione di Bolzano) sia dell'efficacia provinciale o intraprovinciale
di atti emanati anche da organi non aventi sedo nella provincia o
nella regione; come stabilito dall'articolo 3, commi 1 e 4, del
d.P.R. n. 426 del 1984 sopra illustrato.
Come detto, il comma 2-bis e' stato introdotto in sede di
conversione nel corpo dell'art. 3 del decreto-legge 30 novembre 2005,
n. 245, recante Misure straordinarie per fronteggiare l'emergena nel
settore dei rifiuti nella Regione Campania. Va dunque verificato se
la disposizione oggetto del presente giudizio non intenda riferirsi
al solo territorio della regione Campania: dato che, se cosi' fosse,
la norma evidentemente non interferirebbe con le competenze del
T.R.G.A. di Trento stabilite dalle citate norme di attuazione dello
Statuto.
Tuttavia, una simile ipotesi non appare fondata.
Gia' il comma 2 del decreto-legge n. 245 del 2005, nel
disciplinare la sospensione temporanea delle azioni esecutive e dei
pignoramenti, si riferisce espressamente ai «contesti diversi da
quelli di cui al comma 1»: e non e' affatto chiaro se per contesti
diversi ci si voglia riferire a diversi ambiti territoriali rispetto
a quello di cui al comma 1 (cioe' ambiti diversi dalla regione
Campania), o a contesti di materia diversi da quelli di cui al
comma 1. Se fosse vera la prima ipotesi, lo stesso comma 2 si
riferirebbe all'ambito nazionale, sicche' sarebbe ben difficile
ritenere diversamente per il comma 2-bis.
Ma e' soprattutto il tenore dello stesso comma 2-bis e dei commi
seguenti a far ritenere che esso sia destinato a disciplinare fatti
che si verifichino sull'intero territorio nazionale.
Esso infatti si riferisce, testualmente, a «tutte le situazioni
di emergenza dichiarate ai sensi dell'articolo 5, comma 1, della
legge 24 febbraio 1992, n. 225» (enfasi aggiunta).
D'altra parte, il seguente comma 2-quater, nel regolare la
transizione dalla competenza dagli altri tribunali amministrativi a
quello del Lazio, dispone che «l'efficacia delle misure cautelari
adottate da un tribunale amministrativo diverso da quello di cui al
comma 2-bis permane fino alla loro modifica o revoca da parte del
Tribunale amministrativo regionale del Lazio», lasciando chiaramente
intendere di riferirsi alla precedente competenza di tutti i
tribunali amministrativi italiani, e non solo a quello stabilito per
la Campania.
D'altronde, anche la logica porta alla stessa conclusione: non si
vedrebbe, infatti, per quale ragione la norma che stabilisce la
competenza del Tribunale amministrativo regionale del Lazio dovrebbe
valere solo per i fatti relativi alla regione Campania,
differenziando la competenza del relativo Tribunale amministrativo
regionale da tutti gli altri.
Poiche' dunque la norma impugnata si riferisce necessariamente a
tutti i tribunali amministrativi italiani, essa risulta illegittima
per contrasto con le norme di attuazione dello statuto della Regione
Trentino-Alto Adige/Sudtirol sopra citate.
Potrebbe ancora ritenersi che, pur essendo di per se' la norma
oggetto del presente ricorso destinata a trovare applicazione
nell'intero territorio nazionale, debba farsi eccezione per la
speciale competenza del T.R.G.A. di Trento, in nome del principio di
specialita' e del principio di automatica prevalenza delle norme di
attuazione dello Statuto sulle norme di legislazione ordinaria,
quando non vi sia tra esse una formale e frontale opposizione.
Bisogna notare, infatti, che nella disposizione qui contestata,
non vi e' espressa menzione della applicabilita' del nuovo regime
anche al territorio della provincia di Trento e (per quanto di
competenza del T.R.G.A.) della regione Trentino-Alto Adige/Südtirol.
Tuttavia, non vi e' neppure clausola espressa di salvaguardia, e
dunque l'interpretazione della situazione normativa recata dalla
novella rimane strutturalmente incerta.
Di qui l'interesse della Provincia autonoma di Trento al presente
ricorso, affinche' la questione venga risolta da codesta ecc.ma Corte
costituzionale, cioe' dal giudice costituzionalmente deputato alla
tutela delle garanzie costituzionali delle autonomie territoriali, e
tra esse delle speciali autonomie della Provincia di Trento.
E' evidente, infatti, che, benche' non si tratti qui di
rivendicare una competenza diretta della provincia - essa non ha in
materia di giurisdizione amministrativa competenza alcuna da
reclamare - tuttavia anche la garanzia che in primo grado detenninate
controversie vengano decise da un giudice locale, la cui composizione
la provincia concorre a determinare come sopra esposto, costituisce
parte integrante della complessiva autonomia delle istituzioni
regionali e provinciali.