Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri in carica,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i
cui uffici ha per legge domicilio in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
Contro Regione Lazio, in persona del presidente della giunta
regionale pro tempore per la declaratoria di illegittimita'
costituzionale e conseguente annullamento, della legge regionale del
Lazio del 23 gennaio 2006 n. 2 (Pubbl. in B.U.R. n. 3 del 30 gennaio
2006) recante «Disciplina transitoria degli Istituti di ricovero e
cura a carattere scientifico di diritto pubblico non trasformati in
fondazioni ai sensi del d.Lgs. 16 ottobre 2003, n. 288», con
specifico riguardo agli artt. 7, secondo comma, 8, terzo comma, 9,
13, primo comma, lett. b); e 14, terzo comma, di detta legge
regionale, per contrasto con l'art. 117, terzo comma, Cost. nonche'
con la normativa statale di principio relativa alla materia della
tutela della salute; e cio' a seguito e in forza della delibera di
impugnativa assunta dal Consiglio dei ministri nella seduta del 23
febbraio 2006.
Nel B.U.R. n. 3/2006 della Regione Lazio e' stata pubblicata la
legge regionale n. 2 del 23 gennaio 2006.
Con tale provvedimento legislativo la Regione Lazio detta norme
relative all'ordinamento e all'organizzazione degli Istituti di
ricovero e cura a carattere scientifico, non trasformati in
Fondazioni (IRCCS). Tali Istituti costituiscono parte integrante del
sistema sanitario nazionale e regionale, nel cui ambito svolgono,
secondo indicatori di eccellenza, funzioni di alta specialita'
relative alla ricerca biomedica, alle prestazioni assistenziali e
alla formazione, e si configurano quali enti pubblici a rilevanza
nazionale dipendenti dalla regione.
L'ordinamento degli Istituti e', in particolare, fondato sul
principio di separazione delle funzioni di indirizzo e controllo da
quelle di gestione e attuazione, nonche' di salvaguardia delle
specifiche esigenze riconducibili all'attivita' di ricerca e alla
partecipazione alle reti nazionali dei centri di eccellenza
assistenziale.
Sono organi degli Istituti:
il consiglio di indirizzo e verifica: composto da cinque
membri, di cui uno con funzioni di presidente nominato dal presidente
della regione, sentito il Ministro della salute; uno nominato dal
Ministro della salute; tre nominati dal presidente della regione. Il
CIV determina gli indirizzi e gli obiettivi dell'attivita'
dell'Istituto su base annuale e pluriennale e verifica la
corrispondenza agli stessi delle attivita' svolte e dei risultati
raggiunti. In caso di risultato negativo, il CIV riferisce al
presidente della regione proponendogli le misure da adottare. Il CIV
dura in carica per un periodo massimo di cinque anni;
il direttore generale, nominato dal presidente della regione,
ha la responsabilita' della gestione complessiva dell'Istituto,
assicurando la coerenza degli atti di gestione con gli indirizzi e
con i programmi stabiliti dal CIV, nonche' con la programmazione
nazionale e regionale in materia di ricerca e di assistenza
sanitaria. Il direttore generale e' coadiuvato nella sua attivita'
dal direttore sanitario e dal direttore amministrativo, che provvede
a nominare;
il collegio sindacale: vigila sull'attivita' dell'Istituto e
sull'osservanza delle leggi e dei regolamenti, controlla
l'amministrazione sotto il profilo economico, accerta la regolare
tenuta della contabilita' ed effettua periodiche verifiche di cassa.
Nominato dal direttore generale, il collegio sindacale e' composto da
cinque membri, di cui tre designati dal presidente della regione, uno
dal Ministro della salute e uno dalla Conferenza permanente regione -
autonomie locali, scelti tra gli iscritti nel registro dei revisori
contabili ovvero tra i funzionari dei Ministero dell'economia e delle
finanze che abbiano esercitato per almeno tre anni le funzioni di
revisori dei conti o di componenti di collegi sindacali;
il direttore scientifico: nominato dal Ministro della salute,
sentito il presidente della regione, promuove e coordina l'attivita'
di ricerca scientifica dell'Istituto.
Fanno parte degli Istituti anche il Comitato tecnico-scientifico
e il Comitato etico. Il primo e' un organismo con funzioni consultive
e di supporto all'attivita' clinica e di ricerca dell'istituto; il
secondo valuta i programmi di sperimentazione scientifica e
terapeutica avviati nell'Istituto.
Cio' premesso, poiche' alcune disposizioni della legge regionale
in questione sembrano eccedere dalla competenza normativa
(concorrente con quella dello Stato ex art. 117, terzo comma, Cost.)
della Regione Lazio in materia di tutela della salute, il Presidente
del Consiglio dei ministri, a cio' autorizzato in forza della sopra
citata deliberazione del C.d.m., propone col presente atto ricorso,
ex art. 127, primo comma, Cost., a codesta ecc.ma Corte, fondato
sulle seguenti motivazioni.
E' opportuno premettere che la materia oggetto della legge
regionale in questione e' stata esaminata dalla Corte costituzionale
nella sentenza n. 270 del 2005. In tale pronuncia la Corte ha
chiarito che, pur non potendosi ricondurre la normativa relativa agli
IRCCS alla potesta' legislativa statale di cui all'art. 117, secondo
comma, lett. g), Cost., non potendo tali Istituti essere considerati
enti nazionali (bensi' enti a mera «rilevanza nazionale»), tuttavia
l'esigenza di garantire un'adeguata uniformita' al sistema e la
tutela di alcuni interessi unitari esistenti in materia giustifica
l'attrazione in capo allo Stato, in via di' sussidiarieta', di
funzioni che sono di competenza delle regioni, non potendosi dubitare
che la previsione e la disciplina degli enti pubblici operanti nelle
materie della tutela della salute e della ricerca scientifica siano,
sotto il profilo organizzativo, di competenza regionale e debbano,
pertanto, essere oggetto della corrispondente potesta' legislativa.
Peraltro, sempre secondo la Corte, l'«attrazione per sussidiarieta»
in capo allo Stato esige, «al fine di evitare un improprio
svuotamento delle... prescrizioni costituzionali, ... la previsione
di adeguate forme di coinvolgimento delle regioni interessate,
secondo i moduli di leale collaborazione piu' volte indicati come
ineliminabili» dalla stessa Corte (cfr., fra le altre, le sentt.
nn. 6/2004 e 303/2003).
Lo Stato, dunque, e' legittimamente intervenuto in materia di
IRCCS, avocando a se' certi poteri (con la legge n. 3/2003 e con il
d.lgs. n. 288/2003), ma al contempo affiancando ad essi la previsione
di una necessaria intesa con le regioni, come risulta chiaramente
dall'art. 5 del d.lgs. n. 288/2003 nella parte in cui e' rimessa ad
un atto di intesa, da raggiungere in sede di Conferenza
Stato-regioni, la determinazione delle «modalita' di organizzazione,
di gestione e di funzionamento degli Istituti di ricovero e cura a
carattere scientifico non trasformati in Fondazioni». Intesa che, in
attuazione dell'art. 5 teste' citato, e' stata raggiunta con
l'accordo Stato-regioni del 1° luglio 2004. Di talche' si ritiene che
nella materia degli IRCCS (non trasformati in Fondazioni) la potesta'
legislativa regionale debba rispettare i principi fondamentali in
materia di tutela della salute contenuti nel d.lgs. n. 288/2003 e nel
relativo Atto d'intesa, che del primo costituisce parte integrante,
profilandosi altrimenti - come accade nella fattispecie - la
violazione, per un verso, dell'art. 117, terzo comma, Cost. e, per
altro verso, del principio della leale collaborazione istituzionale
desumibile dal combinato disposto di cui agli artt. 117 e 118, primo
comma, Cost.
In particolare, la legge regionale in oggetto i summenzionati
profili di illegittimita' costituzionale in ordine alle seguenti
disposizioni:
l'art. 7, secondo comma, nella parte in cui prevede
l'incompatibilita' dell'incarico di direttore scientifico dell'IRCCS
regionale con l'incarico di direzione di struttura all'interno
dell'Istituto e con qualsiasi altro incarico di direzione, si pone in
contrasto con l'art. 11, terzo comma, del d.lgs. n. 288/2003 e con il
relativo art. 3, quinto comma, dell'Atto di intesa, i quali, nel
disciplinare la natura dell'incarico del suddetto soggetto fanno
riferimento al suo indispensabile carattere esclusivo con l'Istituto,
senza peraltro vietare che il direttore scientifico possa ricoprire
altri incarichi all'interno dell'IRCCS medesimo, dal momento che essi
non intaccano l'esclusivita' del rapporto con l'ente, ma semmai lo
rafforzano.
Peraltro, il potere di nomina di tale soggetto spetta allo Stato
ai sensi dell'art. 5 del d.lgs. n. 288/2003 e, conseguentemente,
anche le eventuali incompatibilita', che non possono pertanto essere
attribuite alla competenza regionale.
Al riguardo, si segnala, tra l'altro, che il Consiglio di Stato
(Sez. I, parere n. 3744 del 15 novembre 2005) ha ritenuto che il
carattere esclusivo del rapporto di lavoro del direttore scientifico
degli IRCCS determini unicamente l'incompatibilita' del suddetto
incarico rispetto allo svolgimento di attivita' di natura
assistenziale-ospedaliera ovvero universitaria, svolte all'esterno
dell'Istituto.
l'art. 8, terzo comma, nello statuire che il direttore
sanitario e il direttore amministrativo cessino dall'incarico al
compimento del settantesimo anno di eta', si pone in contrasto con
l'art. 11, comma 3, del d.lgs. n. 268/2003 che prevede, invece, che
le funzioni dei suddetti soggetti abbiano termine al compimento del
sessantacinquesimo anno di eta';
l'art. 9, nel prevedere che il comitato tecnico-scientifico
dell'Istituto «... e' presieduto dal direttore scientifico ed e'
composto da altri dieci membri, nominati dal consiglio, di cui due
esperti esterni e gli altri cosi' individuati:
a) quattro tra i responsabili di dipartimento o i dirigenti
di struttura complessa;
b) due, di cui uno eletto, tra il personale medico
dirigente;
c) uno eletto tra il personale sanitario dirigente;
d) uno eletto tra il personale delle professioni sanitarie
con incarichi dirigenziali...», si pone in contrasto con l'art. 15
dello schema-tipo di regolamento di organizzazione e funzionamento
degli IRCCS allegato all'Atto di intesa, il quale prevede una diversa
composizione del suddetto comitato, statuendo che lo stesso «... e'
presieduto dal direttore scientifico... ed e' composto da altri otto
membri, scelti dal comitato di indirizzo e verifica in numero di
quattro tra i responsabili di dipartimento, di uno tra il personale
medico dirigente, di uno tra il personale delle professioni sanitarie
con incarichi dirigenziali e da due esperti esterni»;
l'art. 13, primo comma, lett. b) e l'art. 14, terzo comma
(relativo agli Istituti gia' riconosciuti, per i quali e' in corso il
procedimento di conferma del carattere scientifico), nell'attribuire
alla Giunta regionale il controllo sulle attivita' di ricerca degli
IRCCS, si pongono in contrasto con l'art. 8, comma 3, del d.lgs.
n. 288/2003, il quale, non censurato dalla Corte costituzionale nella
sentenza n. 270/1995, prevedendo che l'attivita' dl ricerca degli
Istituti sia coerente con il programma di ricerca sanitaria nazionale
di cui all'art. 12-bis del d.lgs. n. 502/1992, sottopone la stessa
alle valutazioni del Ministero della salute.