ha pronunciato la seguente
Ordinanza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 2 del regio
decreto-legge 19 gennaio 1939, n. 295 (Ricupero dei crediti verso
impiegati e pensionati, e prescrizione biennale di stipendi, pensioni
ed altri emolumenti), come modificato dall'art. 2, terzo comma
(recte: quarto comma), della legge 7 agosto 1985, n. 428
(Semplificazione e snellimento delle procedure in materia di
stipendi, pensioni ed altri assegni; riorganizzazione delle direzioni
provinciali del tesoro e istituzione della Direzione generale dei
servizi periferici del tesoro; adeguamento degli organici del
personale dell'amministrazione centrale e del Ministero del tesoro e
del personale amministrativo della Corte dei conti), promosso con
ordinanza del 16 giugno 2005 dal giudice unico delle pensioni presso
la Corte dei conti - sezione giurisdizionale per la Regione Calabria,
sul ricorso proposto da Checco Antonia ed altre contro l'INPDAP,
iscritta al n. 514 del registro ordinanze 2005 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 42, 1ª serie speciale,
dell'anno 2005;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 22 marzo 2006 il giudice
relatore Paolo Maddalena;
Ritenuto che, con ordinanza del 16 giugno 2005, il giudice unico
delle pensioni presso la Corte dei conti - sezione giurisdizionale
per la Regione Calabria, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e
36, primo comma, della Costituzione, questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 2 del regio decreto-legge 19 gennaio 1939,
n. 295 (Ricupero dei crediti verso impiegati e pensionati, e
prescrizione biennale di stipendi, pensioni ed altri emolumenti),
come modificato dall'art. 2, terzo comma (recte: quarto comma), della
legge 7 agosto 1985, n. 428 (Semplificazione e snellimento delle
procedure in materia di stipendi, pensioni ed altri assegni;
riorganizzazione delle direzioni provinciali del tesoro e istituzione
della Direzione generale dei servizi periferici del tesoro;
adeguamento degli organici del personale dell'amministrazione
centrale e del Ministero del tesoro e del personale amministrativo
della Corte dei conti);
che il rimettente dubita della legittimita' della denunciata
disposizione «laddove con il termine «rate di pensione e [...]
differenze arretrate [...] dovuti dallo Stato che si prescrivono con
il decorso di cinque anni decorrenti dal giorno in cui il diritto
puo' essere fatto valere» si accomunano «di fatto», relativamente
alla maturazione della prescrizione estintiva, sia i ratei accessori
arretrati delle pensioni con valenza «retributiva», sia quelli
derivanti da pensioni privilegiate aventi connotati
«indennizzatori»»; mentre «questi ultimi, al contrario, avendo
carattere "reintegrativo della lesione derivante da fatto lecito",
dovrebbero seguire la regola generale di tutti i diritti personali di
credito soggetti alla normale prescrizione decennale»;
che nel giudizio a quo si controverte in ordine al diritto
della vedova e delle due figlie di un militare appartenente al Corpo
della Guardia di finanza, deceduto nel maggio 1976, a vedersi
riconosciute, sulla pensione privilegiata di reversibilita' in
godimento, le quote dell'indennita' integrativa speciale (IIS) e
della tredicesima mensilita', dapprima corrisposte
dall'Amministrazione (Ministero del Tesoro e poi INPDAP), ma
successivamente, «a causa della contraddittorieta' in diritto in
ordine alla corresponsione della detta IIS e della tredicesima»,
recuperate «con trattenute effettuate sulla pensione e sullo
stipendio»;
che, precisa altresi' il rimettente, alle figlie del militare
defunto «non sono state corrisposte le quote dell'indennita'
integrativa speciale e della tredicesima mensilita» dal settembre
1984 al luglio 1986, nonostante che le interessate avessero
reiteratamente inoltrato alla Direzione provinciale del Tesoro e poi
all'INPDAP le «richieste di restituzione delle somme indebitamente
trattenute sulle pensioni, sullo stipendio [...], nonche'
l'adeguamento della pensione con la corresponsione» della IIS e della
tredicesima mensilita';
che, si evidenzia ancora nell'ordinanza di rimessione,
l'INPDAP, convenuto in giudizio, nel costituirsi eccepiva,
preliminarmente, «l'intervenuta prescrizione sulla presunta mancata
erogazione dei benefici richiesti richiamando l'art. 2 del r.d.l.
19 gennaio 1939, n. 295», come modificato dall'art. 2 della legge
n. 428 del 1985, sostenendo che il termine quinquennale previsto
dalla citata disposizione, di carattere speciale, avrebbe dovuto
trovare applicazione «per tutte le «pensioni pubbliche» senza
distinzione tra quelle di natura «normale» ovvero «privilegiata»»;
che, tanto premesso in ordine alla fattispecie oggetto di
cognizione, il giudice a quo argomenta diffusamente sulla inefficacia
del divieto di cumulo degli assegni accessori di pensione in costanza
di rapporto di lavoro, ricostruendo il quadro normativo di
riferimento ed il percorso della giurisprudenza costituzionale in
materia, cosi' da giungere alla conclusione che, essendo «il divieto
di cumulo generalizzato [...] incostituzionale ove non sia previsto
un ragionevole limite minimo di trattamento economico complessivo»,
detto limite, insuperabile dal legislatore, andrebbe ravvisato, alla
luce della sentenza n. 494 del 1993 di questa Corte, nell'importo
«corrispondente al trattamento minimo di pensione previsto per il
Fondo pensioni lavoratori dipendenti»;
che il rimettente sostiene poi, quanto alla decorrenza degli
emolumenti accessori alla pensione, che «il vizio d'illegittimita'
costituzionale non ancora dichiarato costituisce una mera difficolta'
di fatto all'esercizio del diritto assicurato dalla norma, cosi' come
risultante dalla pronuncia della Corte costituzionale e, pertanto,
non impedisce il decorso della prescrizione dal momento in cui (sotto
ogni altro profilo) sussistano i presupposti per l'esercizio del
medesimo diritto». Sicche', argomenta ancora il giudice a quo, mentre
il diritto a pensione e' imprescrittibile (art. 5 del d.P.R.
29 dicembre 1973, n. 1092, recante «Approvazione del testo unico
delle norme sul trattamento di quiescenza dei dipendenti civili e
militari dello Stato»), «i crediti concernenti i singoli ratei di
pensione privilegiata ed i loro accessori sono soggetti a
prescrizione estintiva quinquennale» in base alla denunciata
disposizione di cui all'art. 2 del r.d.l. n. 295 del 1939, come
sostituito dall'art. 2 della legge n. 428 del 1985, espressamente
richiamato dall'art. 143 del d.P.R. n. 1092 del 1973;
che, cio' posto, il rimettente motiva ampiamente sul fatto
che nell'ordinamento sussisterebbe «la parificazione tra la categoria
dei pensionati privilegiati per servizio e quelli di guerra»,
assumendo altresi' che «il diritto soggettivo alla pensione
privilegiata (derivante da fatto di guerra o di servizio) ha, senza
dubbio, natura di «credito indennitario»»;
che, peraltro, ad avviso dello stesso giudice a quo, «le
pensioni privilegiate dei militari di carriera, a differenza di
quelle normali, presentano la peculiarita' di non postulare un
precedente rapporto contributivo, ma di servizio e si sostanziano
nell'attribuzione di un indennizzo (a vita o una tantum), che e'
commisurato alla gravita' della menomazione dell'integrita' fisica
subita a causa dell'incarico prestato», dovendo quindi reputarsi che
«la malattia valutata come causa di servizio inerisce ad una
attivita' ordinariamente svolta a vantaggio della pubblica
Amministrazione e deve considerarsi come conseguenza [...] di
un'attivita' lecita». Sicche', prosegue il rimettente, tale e' la
«caratteristica peculiare delle pensioni per i militari di carriera
[...] in quanto le somme erogate dallo Stato a tale titolo non hanno
natura reddituale di quiescenza, ma indennitaria»;
che - si afferma ancora nell'ordinanza di rimessione - il
«fondamento della natura indennitaria della pensione privilegiata»
troverebbe plurime conferme nell'ordinamento e in tal senso si
porrebbe del resto la consolidata distinzione tra «diritto
all'indennizzo», riferibile ad una pretesa derivante da fatto lecito,
e «diritto al risarcimento del danno», «correlato all'evento di un
danno ingiusto». Dunque, pur rimanendo ferma la possibilita'
dell'interessato «di azionare l'ordinaria pretesa risarcitoria (ex
art. 2043 cod. civ. in caso di danno illecito)», la disciplina di cui
al d.P.R. n. 1092 del 1973 «opera su un piano diverso da quello in
cui si colloca quella civilistica in tema di risarcimento del danno
[...] compreso il cosiddetto danno biologico»;
che, sostiene sempre il rimettente, anche sul piano fiscale,
l'art. 6 del d.P.R. 22 dicembre 1986, n. 917 (Approvazione del testo
unico delle imposte sui redditi) «prevede l'esclusione dall'IRPEF
solo per quei «redditi» e quelle «indennita» percepite a seguito di
invalidita' o morte conseguite in sostituzione di redditi, dovuti a
titolo di risarcimento dei danni ristorati per fatto «illecito»»,
mentre la «pensione privilegiata (non di quiescenza) che presuppone,
viceversa [...] un'invalidita' permanente o la morte, determina
l'erogazione di un'indennita' ristoratrice per fatto «lecito», e'
quindi assoggettabile ad IRPEF, in quanto reddito (ma solo ai fini
fiscali) derivante da sostituzione di provento c.d. da «lavoro»»;
che, peraltro, il giudice a quo asserisce di non dubitare del
fatto che ai fini della «pensione privilegiata indennitaria non
tabellare» si debba tener conto della gravita' della malattia o
lesione contratta a causa del servizio prestato, della retribuzione
«rapportata sia alla differente qualifica funzionale o grado (per i
militari), sia alla relativa anzianita' di servizio del dipendente»,
ma, a suo avviso, «il periodo di servizio prestato rileva
esclusivamente come fatto giuridico cui l'ordinamento riconduce
effetti prescindendo dalla sua durata» e cio' a differenza dei
«trattamenti di pensione normale ordinaria». Il trattamento normale
di quiescenza non puo' dunque - prosegue il rimettente - essere
«accomunato» alla pensione privilegiata, anche perche' «il primo e'
ricompreso, in modo sistematico, nell'ambito del Titolo III del t.u.
n. 1092/1973, mentre il secondo nel Titolo IV e conseguentemente sono
diversi i principi che regolano e disciplinano i due istituti»;
che, sulla scorta di tali premesse, il rimettente, nel
motivare sulla non manifesta infondatezza della sollevata questione,
sostiene che «nel nostro sistema giuridico il risarcimento per fatto
lecito e' stato oggetto di pronuncia della Corte di cassazione»
(Cass. civ., sez. I, 8 ottobre 1992, n. 10979), la quale, «in materia
di occupazione invertita», ha individuato in 10 anni i termini di
prescrizione, assumendo a riferimento «quelli contemplati dagli
artt. 934 e ss. cod. civ., costitutivi, in capo al privato, di un
diritto personale di credito soggetto alla prescrizione ordinaria
decennale, non a quella quinquennale in materia di risarcimento del
danno da fatto illecito»;
che sarebbe, quindi, evidente - argomenta il giudice a quo -
«la disparita' di trattamento tra coloro che ottengono il ristoro
indennizzatorio da fatto lecito (la cui prescrizione estintiva del
diritto di credito spira con il raggiungimento del decimo anno) e
coloro che fruiscono di pensione privilegiata (che ha anch'essa a
fondamento una funzione di indennizzo derivante da fatto lecito) che
vedrebbero prescritti i loro diritti di credito derivanti dagli
emolumenti accessori (13ª mensilita' e I.I.S.), come nel caso in
giudizio, in cinque anni» in base al denunciato art. 2 del r.d.l.
n. 295 del 1939, come modificato dall'art. 2 della legge n. 428 del
1985;
che in definitiva, secondo il rimettente, «il legislatore
richiamando il r.d.l. n. 295 del 1939 nell'ambito dell'art. 143 del
t.u. n. 1092 del 1973 ha inteso sottoporre alla stessa disciplina
tutti i trattamenti di pensione che trovano la loro genesi nello
stesso testo unico, ma laddove si accomuni la pensione c.d. «normale»
(con contenuto reddituale) con quella «privilegiata» (con contenuto
indennizzatorio da fatto lecito), la norma determina, prevedendo un
termine prescrizionale di cinque anni, una disparita' di trattamento
rispetto agli altri identici diritti per risarcimento per fatto
lecito che si prescrivono in dieci anni (cfr. Cass., Sez. I,
8 ottobre 1992, n. 10979, gia' citata)»;
che, ad avviso del giudice a quo, la disposizione denunciata
sarebbe quindi incostituzionale, in quanto non sussisterebbe «neppure
una «ragionevole giustificazione» della diversita' di disciplina
circa il termine prescrizionale previsto per i ratei arretrati
spettanti a fronte del riconoscimento di indennizzo scaturente da
fatto lecito (dieci anni), rispetto agli omologhi arretrati derivanti
da pensioni privilegiate dei militari di carriera (cinque anni)»;
che, infine, in punto di rilevanza, il rimettente sostiene
che la controversia pendente non possa essere definita
indipendentemente dalla risoluzione della sollevata questione di
legittimita' costituzionale, «dal momento che il ricorso, in
relazione al provvedimento impugnato, se accolto, dovra' tener conto
di un diverso dies a quo da cui partire per il calcolo della
maturazione della prescrizione estintiva, a seconda che la
disposizione normativa suindicata sia o meno dichiarata
incostituzionale»;
che e' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, concludendo per la declaratoria di inammissibilita' della
questione;
che, secondo la difesa erariale, il rimettente dubiterebbe
dell'art. 2 del r.d.l. 19 gennaio 1939, n. 295, per contrasto con gli
articoli 3 e 36 della Costituzione, «laddove tale disposizione venga
interpretata nel senso che in materia pensionistica, qualora il
credito sorga da una pronuncia di illegittimita' costituzionale di
una disposizione di legge, il termine di prescrizione quinquennale
decorra dalla data di pubblicazione della sentenza medesima e non
dalla data in cui il diritto era concretamente azionabile»;
che, pertanto, sostiene l'Avvocatura, la questione
risulterebbe proposta «essenzialmente in vista di una soluzione
interpretativa alternativa circa la portata della menzionata
disposizione normativa: una alternativa che pero' spetta previamente
al giudice a quo risolvere assegnando alla norma un preciso
significato, prima di prospettare un problema di conformita' alla
Costituzione».
Considerato che il giudice unico delle pensioni presso la Corte
dei conti - sezione giurisdizionale per la Regione Calabria, ha
denunciato l'art. 2 del regio decreto-legge 19 gennaio 1939, n. 295
(Ricupero dei crediti verso impiegati e pensionati, e prescrizione
biennale di stipendi, pensioni ed altri emolumenti), come modificato
dall'art. 2, terzo comma (recte: quarto comma), della legge 7 agosto
1985, n. 428 (Semplificazione e snellimento delle procedure in
materia di stipendi, pensioni ed altri assegni; riorganizzazione
delle direzioni provinciali del tesoro e istituzione della Direzione
generale dei servizi periferici del tesoro; adeguamento degli
organici del personale dell'amministrazione centrale e del Ministero
del tesoro e del personale amministrativo della Corte dei conti),
«laddove con il termine "rate di pensione e [...] differenze
arretrate [...] dovuti dallo Stato che si prescrivono con il decorso
di cinque anni decorrenti dal giorno in cui il diritto puo' essere
fatto valere" si accomunano "di fatto", relativamente alla
maturazione della prescrizione estintiva, sia i ratei accessori
arretrati delle pensioni con valenza "retributiva", sia quelli
derivanti da pensioni privilegiate aventi connotati
"indennizzatori"»;
che, ad avviso del rimettente, posto che le pensioni
privilegiate avrebbero «carattere "reintegrativo della lesione
derivante da fatto lecito"» e dovrebbero, pertanto, «seguire la
regola generale di tutti i diritti personali di credito soggetti alla
normale prescrizione decennale», la disposizione censurata
violerebbe, dunque, gli artt. 3 e 36, primo comma, della
Costituzione, in quanto non sussisterebbe «neppure una "ragionevole
giustificazione" della diversita' di disciplina circa il termine
prescrizionale previsto per i ratei arretrati spettanti a fronte del
riconoscimento di indennizzo scaturente da fatto lecito (dieci anni),
rispetto agli omologhi arretrati derivanti da pensioni privilegiate
dei militari di carriera (cinque anni)»;
che, preliminarmente, deve ritenersi non pertinente rispetto
al thema decidendum l'eccezione di inammissibilita' avanzata dalla
difesa erariale, giacche', come appena evidenziato, la questione che
il rimettente sottopone allo scrutinio di questa Corte riguarda
l'ampiezza del termine di maturazione della prescrizione dei ratei
arretrati della pensione privilegiata «dei militari di carriera» e
non - secondo quanto ritenuto dall'Avvocatura - il diverso profilo
della decorrenza della prescrizione «qualora il credito sorga da una
pronuncia di illegittimita' costituzionale di una disposizione di
legge»;
che, nel merito, la prospettazione su cui si fonda il dubbio
di costituzionalita' muove da premesse interpretative non solo
palesemente erronee, ma anche inconferenti;
che, infatti, il rimettente evoca, quale tertium
comparationis, la disciplina recata dagli artt. 934 e ss. del codice
civile sotto lo specifico profilo della prescrizione del diritto del
proprietario del fondo privato acquistato dalla pubblica
amministrazione per «accessione invertita», assumendo che, in forza
dell'interpretazione fornita dalla Corte di cassazione (Cass. civ.,
sez. I, 8 ottobre 1992, n. 10979), verrebbe qui in considerazione -
al pari della pensione privilegiata che avrebbe «una funzione di
indennizzo derivante da fatto lecito» - un «risarcimento per fatto
lecito» e, segnatamente, «un diritto personale di credito soggetto
alla prescrizione ordinaria decennale, non a quella quinquennale in
materia di risarcimento del danno da fatto illecito»;
che tra il termine di raffronto individuato dal giudice a quo
e la disciplina recata dalla norma denunciata in tema di prescrizione
dei ratei pensionistici spettanti ai pubblici dipendenti non e' dato
ravvisare, con tutta evidenza, alcuna omogeneita', risultando,
altresi', non pertinente l'accostamento che il rimettente medesimo
sembrerebbe operare tra la prescrizione quinquennale del risarcimento
del danno da fatto illecito e quella prevista dalla disposizione
censurata in relazione ai ratei di pensione;
che, peraltro, il prescelto tertium comparationis, oltre ad
essere inconferente, viene assunto in base ad un'interpretazione
quasi isolata del giudice di legittimita', giacche' il rimettente
ignora non solo la giurisprudenza precedente a quella citata, ma,
soprattutto, quella formatasi successivamente, la quale, in base ad
un orientamento ormai consolidato, ha affermato che l'azione del
privato, volta ad ottenere il pagamento di somma di denaro
corrispondente al valore del fondo perduto a seguito di occupazione
illegittima e di irreversibile trasformazione di esso in opera
pubblica, soggiace al termine quinquennale di prescrizione stabilito
dall'art. 2947, primo comma, cod. civ.;
che, inoltre, il giudice a quo erra nel ritenere che «le
pensioni privilegiate dei militari di carriera, a differenza di
quelle normali, presentano la peculiarita' di non postulare un
precedente rapporto contributivo, ma di servizio e si sostanziano
nell'attribuzione di un indennizzo (a vita o una tantum)», cosi' che
la loro «caratteristica peculiare» sarebbe quella di non avere
«natura reddituale di quiescenza, ma indennitaria»;
che, infatti, contrariamente a quanto afferma il rimettente,
e' orientamento consolidato di questa Corte (tra le altre, sentenze
n. 70 del 1999, n. 431 del 1996, n. 126 del 1991, n. 387 del 1989,
n. 151 del 1981), condiviso dalla giurisprudenza assolutamente
prevalente della stessa Corte dei conti in materia pensionistica, che
le pensioni privilegiate ordinarie, civili e militari, hanno titolo
in un rapporto di dipendenza, volontariamente costituito, e
rappresentano la proiezione di un precedente trattamento economico di
servizio, del quale condividono la natura reddituale di retribuzione
differita e cio' al pari delle pensioni normali di quiescenza, tanto
da potersi ravvisare «l'unicita' della figura del diritto al
trattamento pensionistico sia normale sia privilegiato» (cosi' la
citata sentenza n. 126 del 1991);
che, dunque, non ha consistenza la censura con la quale,
evocando congiuntamente la violazione degli artt. 3 e 36, primo
comma, Cost., si assume come ingiustificato ed irragionevole l'eguale
trattamento, sotto il profilo del termine quinquennale di
prescrizione stabilito dalla denunciata disposizione, tra pensioni
normali di quiescenza e pensioni privilegiate ordinarie;
che, invero, il giudice a quo, nel ricostruire la natura
giuridica delle pensioni privilegiate ordinarie, delle quali possono
beneficiare i militari di carriera, sembra, piuttosto, confonderle
con quelle cd. tabellari spettanti ai «militari di leva», le quali,
diversamente dalle prime, ma analogamente alle pensioni di guerra,
non hanno carattere reddituale, bensi' risarcitorio, rinvenendo il
proprio titolo preminente nella menomazione sofferta nell'adempimento
di un obbligo legalmente imposto in attuazione dell'art. 52 della
Costituzione;
che, infine, va comunque osservato che il legislatore, in
materia di fissazione del termine di prescrizione dei singoli
diritti, gode di ampia discrezionalita', con l'unico limite
dell'eventuale irragionevolezza qualora «esso venga determinato in
modo da non rendere effettiva la possibilita' di esercizio del
diritto cui si riferisce, e di conseguenza inoperante la tutela
voluta accordare al cittadino leso» (tra le tante, ordinanza n. 153
del 2000);
che detto limite, nel caso di specie, non risulta violato,
tanto piu' che neppure il rimettente censura l'art. 2 del r.d.l.
n. 295 del 1939, come modificato dall'art. 2, quarto comma, della
legge n. 428 del 1985, sotto il profilo della congruita' del termine
di prescrizione dalla stessa norma fissato, ma adduce argomenti,
privi di consistenza, sulla presunta equiparazione che essa
opererebbe tra situazioni diverse e disomogenee;
che, dunque, la questione va dichiarata manifestamente
infondata.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953,
n. 87, e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi davanti
alla Corte costituzionale.