Ricorso della Regione autonoma Valle d'Aosta, in persona del
presidente pro tempore della giunta regionale, rappresentata e
difesa, come da delega a margine del presente atto ed in virtu' di
deliberazione di giunta regionale n. 752 del 18 marzo 2006, dall'avv.
prof. Giuseppe Franco Ferrari, ed elettivamente domiciliata presso il
suo studio in Roma, via Di Ripetta n. 142;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, a seguito e
per l'effetto della circolare della Presidenza del Consiglio dei
ministri - Ufficio nazionale per il servizio civile del 2 febbraio
2006, portante «Norme sull'accreditamento degli enti di servizio
civile nazionale», con particolare riguardo al punto 2, paragrafo 3.
F a t t o
Con legge n. 64/2001, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 68
del 22 marzo 2001, sono state introdotte nell'ordinamento
disposizioni relative alla istituzione del Servizio civile nazionale,
al fine di consentire di concorrere, in alternativa al servizio
militare obbligatorio, alla difesa della Patria, con mezzi ed
attivita' non militari; di favorire la realizzazione dei principi
costituzionali di solidarieta' sociale; di promuovere la solidarieta'
e la cooperazione, a livello nazionale ed internazionale, con
particolare riguardo alla tutela dei diritti sociali, ai servizi alla
persona ed alla educazione alla pace fra i popoli; di partecipare
alla salvaguardia e tutela del patrimonio della Nazione, con
particolare riguardo ai settori ambientale, anche sotto l'aspetto
dell'agricoltura in zona di montagna, forestale, storico-artistico,
culturale e della protezione civile; di contribuire alla formazione
civica, sociale, culturale e professionale dei giovani mediante
attivita' svolte anche in enti ed amministrazioni operanti all'estero
(art. 1, lett. a)-e), legge n. 64/2001).
Con l'art. 2 di tale legge e' stata conferita al Governo delega
ad emanare uno o piu' decreti legislativi aventi ad oggetto
l'individuazione dei soggetti ammessi a prestare volontariamente
servizio civile, la definizione delle modalita' di accesso a detto
servizio, la durata del servizio stesso - in relazione alle
differenti tipologie di progetti di impiego - e i correlati
trattamenti giuridici ed economici, nel rispetto dei principi di cui
al citato art. 1 e secondo criteri guida di cui al comma 3, del
medesimo art. 2.
Il legislatore ha provveduto gia' in sede di legge di
delegazione a definire i requisiti che gli enti e le organizzazioni
private che intendono presentare progetti per il servizio civile
volontario devono possedere, ossia l'assenza di scopo di lucro, la
capacita' organizzativa e la possibilita' di impiego in rapporto al
servizio civile volontario, la corrispondenza tra i propri fini
istituzionali e le finalita' di cui all'art. 1 citato, e lo
svolgimento di un'attivita' continuativa da almeno tre anni (art. 3,
legge n. 64/2001).
In attuazione di siffatta delegazione, il Governo ha proceduto
ad adottare il d.lgs. n. 77/2002 (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
n. 99 del 29 aprile 2002), recante «Disciplina del servizio civile
nazionale a norma dell'art. 2, della legge 6 marzo 2001, n. 64».
L'art. 2, d.lgs. n. 77/2002, nel prevedere che l'Ufficio
nazionale per il servizio civile sia l'organo deputato a curare
l'organizzazione, l'attuazione e lo svolgimento del servizio civile
nazionale, nonche' la programmazione, l'indirizzo, il coordinamento
ed il controllo, elaborando le direttive ed individuando gli
obiettivi degli interventi per il servizio civile su scala nazionale,
ha attribuito alle Regioni ed alle Province autonome di Trento e
Bolzano «l'attuazione degli interventi di servizio civile secondo le
rispettive competenze».
Il decreto legislativo in esame, poi, ha specificato che presso
l'Ufficio nazionale per il servizio civile e' tenuto l'albo nazionale
degli enti di servizio civile, cui e' data la facolta' di iscrizione
agli enti e alle organizzazione in possesso dei requisiti enucleati
all'art. 3, legge n. 64/2001, succitato (art. 5, comma 1, d.lgs.
n. 77/2002).
Contestualmente e' stata prevista l'istituzione da parte delle
Regioni e delle Province autonome di Trento e Bolzano di albi,
rispettivamente su scala regionale e provinciale, ai quali e'
consentita l'iscrizione a soggetti in possesso dei requisiti di cui
al comma 1, svolgenti attivita' esclusivamente in ambito regionale e
provinciale (art. 5, comma 2, d.lgs. n. 77/2002), prevedendo che,
sino alla istituzione di siffatti albi, gli enti e le organizzazioni
de quibus siano temporaneamente iscritti nel registro nazionale di
cui al comma 1, al solo fine di consentire la presentazione dei
progetti (art. 5, comma 3, d.lgs. n. 77/2002).
Il monitoraggio, il controllo e la verifica dell'attuazione dei
predetti progetti e' stata attribuita, nell'ambito delle rispettive
competenze, all'Ufficio nazionale e alle Regioni ed alle Province
autonome di Trento e Bolzano (art. 6, comma 6, d.lgs. n. 77/2002).
Al fine di dare attuazione al d.lgs. n. 77/2002, tra l'Ufficio
nazionale per il servizio civile e le regioni e le province autonome
di Trento e Bolzano e' intervenuto un primo protocollo di intesa,
destinato ad essere discusso nella riunione della Conferenza
Stato-regioni del 26 gennaio 2006, finalizzato ad individuare una
serie di disposizioni di maggiore dettaglio e di portata attuativa,
prevedendo, tra l'altro, la modifica della circolare UNSC/10/11/2003,
n. 53529/I.I, nel senso di escludere «i soggetti coinvolti
nell'attuazione del S.C.N. (Ufficio, regioni, province autonome), non
potendo rivestire contemporaneamente il ruolo di controllori e
controllati», dalla gestione «di progetti di SCN».
La Regione autonoma Valle D'Aosta, in data 24 gennaio 2006, ha
inoltrato alle competenti autorita' centrali proprie osservazioni sul
protocollo predetto, rilevando che «la previsione di cui all'art. 5,
comma secondo, del [medesimo] appare lesiva delle prerogative
regionali in genere e non solamente delle regioni a statuto speciale
e delle province autonome. Oltre a non trovare alcun fondamento
normativo nel d.lgs. n. 77 del 2002, che dovrebbe rappresentare la
fonte primaria del protocollo stesso, risulta giuridicamente non
appropriata, in quanto se per l'amministrazione statale mostra di
operare correttamente una distinzione fra l'ufficio competente per
materia (l'Ufficio nazionale per il servizio civile) e le altre
strutture dell'amministrazione statale, per le quali non vi e'
preclusione alla gestione di progetti di SNC, non altrettanto ammette
per regioni e province autonome, per le quali la preclusione, cosi'
come formulata, non e' limitata all'Ufficio competente per materia ma
riferita all'ente in generale». La regione ha rappresentato altresi'
che «la formulazione del secondo comma dell'art. 5 non tiene in
considerazione la peculiarita' degli ordinamenti della Regione
autonoma Valle d'Aosta e delle Province autonome di Trento e Bolzano
che, negli ambiti di intervento del servizio civile nazionale,
esercitano direttamente le competenze svolte nelle regioni a statuto
ordinario dalle amministrazioni dello Stato, dalle province o da enti
e organizzazioni terzi», sottolineando come la norma cosi' formulata
necessitasse di una disposizione di coordinamento con i suddetti
ordinamenti, «diretta a consentire anche nelle regioni a statuto
speciale e nelle province autonome la piena attuazione del servizio
civile cosi' come previsto dalla legge n. 64/2001 e dal d.lgs.
n. 77/2002».
Preso atto della richiesta di stralcio del citato art. 5 dal
protocollo di intesa in parola, in sede di Conferenza di servizi
Stato-regioni del 26 gennaio 2006, previo assenso del Governo, si e'
provveduto a sancire l'intesa sul Protocollo de quo nel testo
portante la nuova stesura dell'art. 5, nei termini che seguono: «il
criterio da seguire nella prima modifica della circolare
[UNSC/10/11/2003, n. 53529/I.I], oltre alle incongruenze rispetto
alle previsioni del d.lgs. n. 77, attiene al nuovo ruolo delle
regioni nella gestione del SCN».
Il senso della modifica e' reso inequivoco dalla premessa
dell'intesa, nella quale si specifica che l'intesa medesima viene
sancita in sede di Conferenza Stato-regioni: «Considerato che le
regioni, nell'odierna seduta di questa Conferenza, hanno espresso il
loro avviso favorevole al conseguimento dell'intesa con la richiesta
di stralciare il seguente secondo comma dell'art. 5 del Protocollo:
"i soggetti coinvolti nell'attuazione del SNC (Ufficio, regioni,
province autonome), non potendo rivestire contemporaneamente il ruolo
di controllori e controllati, non potranno gestire progetti di SNC",
richiesta che e' stata accolta dal Governo» (enfasi aggiunta).
Con circolare del 2 febbraio 2006, la Presidenza del Consiglio
dei ministri - Ufficio nazionale per il servizio civile, recante
«Norme sull'accreditamento degli enti di servizio civile nazionale»,
e' stato inopinatamente ed illegittimamente disposto che «non possono
essere accreditate, essere sede di attuazione di progetto, essere
soggetto di accordi di partenariato e iscritte agli albi regionali e
provinciali o all'albo nazionale, le stesse regioni o province
autonome. Possono essere iscritte all'albo nazionale le regioni a
statuto speciale e le province autonome al solo fine di presentare
progetti di servizio civile nazionale nelle materie, negli ambiti e
nei servizi di loro competenza, ai sensi degli statuti speciali e
delle relative norme di attuazione, nei quali, nel restante
territorio nazionale, le correlative funzioni sono svolte dalle
amministrazioni dello Stato».
La circolare impugnata, gravemente lesiva delle competenze
costituzionalmente garantite alla Regione autonoma Valle D'Aosta,
esorbita dalla sfera di competenze dello Stato per i seguenti motivi
di
D i r i t t o
1. - Violazione degli artt. 2, 3, 5, 52, 97, 114, 116, 117 e
118 Cost., nonche' degli artt. 2, 3 e 4, legge cost. n. 4/1948, con
riferimento agli artt. 2, 5 e 6, d.lgs. n. 77/2002 e agli artt. 1 e
3, legge n. 64/2001, anche alla luce della giurisprudenza
costituzionale.
Il sistema delineato dal legislatore statale tanto in sede di
legge delega, quanto in sede di adozione del decreto legislativo
n. 77/2002 appare evidentemente ispirato al principio di leale
collaborazione tra enti parimenti costituitivi della Repubblica
(art. 114, comma 1, Cost.).
Da diverse fonti, infatti, si apprende come la circostanza per
cui in materia di «difesa e forze armate» la competenza legislativa
esclusiva sia di matrice statale (art. 117, comma 2, lett. d), Cost.)
non comporti l'attrazione nell'ambito della medesima potesta' di
tutti gli aspetti dell'attivita' svolta dai giovani in sede di
servizio civile.
L'art. 2, comma 2, d.lgs. n. 77/2002, esplicitamente prevede
che «le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano curano
l'attuazione degli interventi di servizio civile secondo le
rispettive competenze». Di analogo tenore e' poi l'art. 6, comma 6,
d.lgs. n. 77/2002, in virtu' del quale «l'Ufficio nazionale e le
Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano curano,
nell'ambito delle rispettive competenze, il monitoraggio, il
controllo e la verifica dell'attuazione dei progetti» di servizio
civile.
Il ruolo attribuito alle regioni dal legislatore statale appare
tutt'altro che recessivo, essendo anzi caratterizzato da un'evidente
componente partecipativa.
D'altro canto diversamente non potrebbe essere, posto che, al
di fuori dei profili organizzativi e procedurali del servizio, e'
innegabile che la concreta esplicazione del servizio stesso vada ad
impingere in svariati ambiti, quali, ad esempio, l'assistenza sociale
e sanitaria, la protezione civile, la valorizzazione dei beni
culturali ed ambientali e la promozione ed organizzazione di
attivita' culturali, la tutela dell'ambiente, l'istruzione, facendo
del «servizio civile nazionale [...] un valore trasversale, sicche'
allo Stato spetterebbero solo le determinazioni organizzative
meritevoli di disciplina uniforme su tutto il territorio nazionale.
Il servizio civile nazionale, piu' che una materia, costituirebbe una
peculiare modalita' organizzativa, una particolare forma di
realizzazione di specifiche attivita' (assistenza sociale, sanitaria,
tutela dell'ambiente, protezione civile, ecc.) che generalmente
rientrano nelle materie di competenza delle regioni e delle province
autonome. Onde le competenze di queste ultime e quella dello Stato in
materia di servizio civile nazionale si intrecciano, non si elidono»
(Corte cost. n. 431/2005; Corte cost. n. 228/2004).
Questa intersezione risulta, in generale, dall'indicazione
delle finalita' del servizio civile nazionale contenuta nell'art. 1,
legge n. 64/2001, il quale attribuisce al servizio civile le
finalita' di favorire la realizzazione dei principi costituzionali di
solidarieta' sociale, con particolare riguardo alla tutela dei
diritti sociali, ai servizi alla persona; di partecipare alla
salvaguardia e tutela del patrimonio della Nazione, con particolare
riguardo ai settori ambientale, anche sotto l'aspetto
dell'agricoltura in zona di montagna, forestale, storico-artistico,
culturale e della protezione civile; di contribuire alla formazione
civica, sociale, culturale e professionale dei giovani (art. 1, lett.
a)-e), legge n. 64/2001).
All'interno della disciplina giuridica generale del servizio
civile, spettano alla regione la disciplina e l'attuazione delle
concrete attivita' nelle quali il servizio si realizza, in quanto
esse rientrano in ambiti materiali di competenza regionale.
Nella specie, come rilevato, «l'esigenza di assicurare la
partecipazione dei livelli di governo coinvolti attraverso strumenti
di leale collaborazione o, comunque, attraverso adeguati meccanismi
di cooperazione per l'esercizio concreto delle funzioni
amministrative allocate in capo agli organi centrali, e' comunque
soddisfatta proprio attraverso l'attribuzione alla cura delle Regioni
e delle Province autonome di Trento e di Bolzano, secondo le
rispettive competenze, dell'attuazione degli interventi di servizio
civile. E', inoltre, evidente che, nelle ipotesi in cui lo
svolgimento delle attivita' di servizio civile ricada entro ambiti di
competenza delle Regioni o delle Province autonome di Trento e di
Bolzano, l'esercizio delle funzioni spettanti, rispettivamente allo
Stato ed ai suddetti Enti, dovra' improntarsi al rispetto del
principio della leale collaborazione tra enti parimenti costitutivi
della Repubblica» (Corte cost. n. 228/2004).
Quindi, in applicazione dei principi di sussidiarieta',
differenziazione ed adeguatezza di cui all'art. 118 Cost. e del
principio di leale collaborazione, del favor per il valore
dell'autonomia di cui all'art. 5 Cost., nonche' alla luce del
panorama legislativo di riferimento che, come dimostrato, assegna
alle regioni un ruolo di fattiva collaborazione negli ambiti
tradizionalmente di competenza delle medesime, la circolare
ministeriale de qua avrebbe dovuto garantire le prerogative regionali
in materia di servizio civile, inteso quale «valore trasversale», in
modo da renderne effettiva la partecipazione alla concreta attuazione
del servizio nelle sue molteplici estrinsecazioni.
Lo Statuto speciale per la Regione Valle D'Aosta, approvato con
legge cost. n. 4/1948, all'art. 4, stabilisce che la regione esercita
le funzioni amministrative nelle materie nelle quali ha potesta'
legislativa, a norma degli artt. 2 e 3, legge costituzionale
n. 4/1948, tra cui rientrano la materia dell'agricoltura e foreste
(art. 2, lett. d), legge costituzionale n. 4/1948), del turismo e
della tutela del paesaggio (art. 2, lett. o), legge costituzionale
n. 4/1948), delle biblioteche e musei di enti locali (art. 2, lett.
q), legge costituzionale n. 4/1948), dell'istruzione (art. 3,
lett. g), legge costituzionale n. 4/1948), dell'assistenza e
beneficenza pubblica (art. 3, lett. i), legge costituzionale
n. 4/1948), delle antichita' e belle arti (art. 3, lett. k), legge
costituzionale n. 4/1948).
In materia di agricoltura, turismo, assistenza e istruzione si
invoca peraltro, a norma dell'art. 10, legge costituzionale
n. 3/2001, l'art. 117 (quarto e, per quanto riguarda l'istruzione,
terzo comma) Cost., che, in tali materie, prevede forme di autonomia
piu' ampie rispetto a quelle gia' attribuite alla ricorrente dallo
Statuto.
La circolare di cui in epigrafe, nel disporre che non possono
essere accreditate, essere sede di attuazione di progetto, essere
soggetto di accordi di partenariato e iscritte agli albi regionali e
provinciali o all'albo nazionale, le stesse regioni o province
autonome, limitando l'iscrizione delle regioni a statuto speciale e
delle province autonome al solo fine di presentare progetti di
servizio civile nazionale nelle materie, negli ambiti e nei servizi
di loro competenza ai sensi degli statuti speciali e delle relative
norme di attuazione, nei quali, nel restante territorio nazionale, le
correlative funzioni sono svolte dalle amministrazioni dello Stato,
palesemente viola le disposizioni ed i principi costituzionali di cui
sopra.
Piu' in particolare, il divieto di iscrizione delle regioni,
nonche' delle province autonome, agli albi, non solo nazionali, ma
anche regionali e provinciali - salva la limitata deroga sopra
descritta -, degli enti di servizio civile evidentemente esclude in
radice la possibilita' per la regione di partecipare all'attivita'
esecutiva dei progetti di servizio civile, in totale spregio della
ratio sottesa ai principi costituzionali enucleati dagli artt. 5, 114
e 117, secondo comma, lett. d), Cost., da individuarsi, alla luce
della richiamata giurisprudenza costituzionale, nella chiara volonta'
del legislatore costituzionale di garantire uno stretto collegamento
tra il soggetto deputato all'intervento e la realta' di riferimento,
ben recepiti invece dal legislatore nazionale. Quest'ultimo infatti,
con la legge n. 64/2001 ed il relativo d.lgs. n. 77/2002, ha
introdotto una disciplina che prevede l'accesso delle regioni
all'accreditamento ed all'iscrizione agli albi suddetti, consentendo
l'attivazione delle stesse nello svolgimento concreto del servizio
civile nelle sue diverse estrinsecazioni, nell'ambito, per quanto
riguarda la ricorrente, delle numerose competenze ad essa attribuite
dalle disposizioni statutarie e costituzionali sopra indicate, che
l'impugnata circolare, nel capoverso censurato (punto 2, paragrafo
3), apertamente viola.
L'art. 5, commi 1 e 2, d.lgs. n. 77/2002, dispone che
presupposto per l'iscrizione agli albi nazionale, provinciale e
regionale e' il possesso dei requisiti previsti dall'art. 3, legge
n. 64/2001, ossia l'assenza di scopo di lucro, la capacita'
organizzativa e la possibilita' di impiego in rapporto al servizio
civile volontario, la corrispondenza tra i propri fini istituzionali
e le finalita' di cui all'art. 1 citato, e lo svolgimento di
un'attivita' continuativa da almeno tre anni.
Ora, la regione come soggetto istituzionale a carattere e
finalita' pubblicistiche senza dubbio possiede i requisiti per
accedere all'accreditamento e all'iscrizione negli albi in discorso,
requisiti indispensabili, come gia' rilevato, per poter partecipare
all'attuazione degli interventi in materia di servizio civile.
L'ingiustificata ed irragionevole pretermissione delle regioni
dal novero dei soggetti a cio' abilitati, non fondata su principi
legislativi di riferimento ne', tanto meno, ammissibile alla luce dei
principi posti dalla Costituzione, integra una palese violazione
altresi' dell'art. 3, nonche' dell'art. 2, Cost., in quanto escludere
dalla possibilita' di partecipare alla concreta erogazione dei
servizi in cui si articola il servizio civile un soggetto in possesso
di tutti i requisiti legislativamente previsti, nonche' della
facolta' di instaurare un contatto diretto ed efficace con la
collettivita' di riferimento, necessariamente danneggia il
destinatario finale del servizio civile stesso, arrivando a svuotare
di significato le presprizioni normative che lo disciplinano (cfr. in
particolare, art. 1, legge n. 64/2001), con evidenti ricadute anche
in termini di efficienza e buon andamento dell'agire amministrativo
(cfr. art. 97 Cost.).
Ne' idonea a sanare la stortura descritta e ad escludere i
dubbi di illegittimita' costituzionale della disciplina in esame
appare la circostanza che la circolare in epigrafe, al punto 2,
paragrafo 3, consenta alle regioni a statuto speciale l'iscrizione
agli albi de quibus ai soli fini della presentazione di progetti di
servizio civile, nelle materie e negli ambiti di rispettiva
competenza ai sensi degli statuti speciali e delle relative norme di
attuazione, nei quali, nel restante territorio nazionale, le
correlative funzioni sono svolte dalle amministrazioni dello Stato,
in quanto tali regioni sono comunque escluse dalla fase attuativa
vera e propria, dove maggiormente sono sentite le esigenze di
contatto con la realta' di riferimento.
L'art. 5, comma 3, d.lgs. n. 77/2002, prevede un'ipotesi di
iscrizione condizionata sotto il profilo teleologico, ma limita
l'efficacia di tale prescrizione alla sola fase transitoria,
necessaria alla istituzione degli albi di cui al comma 2 del medesimo
articolo, ossia quelli provinciali e regionali, non smentendo, ma,
anzi, confermando, le osservazioni sopra esposte circa l'incongruenza
e la illegittimita' della circolare all'origine del presente
conflitto.
2. - Ancora sulla violazione degli artt. 2, 3, 5, 52, 97, 114,
116, 117 e 118 Cost., nonche' degli artt. 2, 3 e 4, legge
costituzionale n. 4/1948, con riferimento agli artt. 2 e 6, d.lgs.
n. 77/2002, agli artt. 1 e 3, legge n. 64/2001, sotto ulteriori
profili.
La difesa della Patria, come gia' chiarito da codesta ecc.ma
Corte in precedenti occasioni (Corte cost., n. 431/2005; Corte cost.,
n. 228/2004; Corte cost., n. 164/1985), «ha un'estensione piu' ampia
dell'obbligo di prestare servizio militare. [...] Infatti il servizio
militare ha una sua autonomia concettuale ed istituzionale rispetto
al dovere ex art. 52, primo comma, della Costituzione che puo' essere
adempiuto anche attraverso adeguate attivita' di impegno sociale non
armato») (Corte cost., n. 228/2004).
Il d.lgs. n. 77/2002, recependo correttamente lo spirito del
disposto costituzionale, considera il servizio civile nazionale quale
modalita' operativa concorrente ed alternativa alla difesa dello
Stato, con mezzi non militari (art. 1, comma 1, d.lgs. n. 77/2002):
«la suddetta ricostruzione si riflette sulla individuazione
del titolo costituzionale di legittimazione all'intervento statale
che, con specifico riferimento al d.lgs. n. 77 del 2002, puo' essere
rinvenuto nell'art. 117, secondo comma, lett. d), della Costituzione,
che riserva alla legislazione esclusiva dello Stato non solo la
materia "forze armate" ma anche la "difesa". Quest'ultima previsione
deve essere letta alla luce delle evoluzioni normative e
giurisprudenziali che gia' avevano consentito di ritenere che "la
difesa della Patria" non si risolvesse soltanto in attivita'
finalizzate a contrastare e prevenire una aggressione esterna,
potendo comprendere anche attivita' di impegno sociale non armato
(sentenza n. 164 del 1985). Accanto alla difesa "militare", che e'
solo una forma di difesa della Patria, puo' dunque ben collocarsi
un'altra forma di difesa, per cosi' dire "civile", che si traduce
nella prestazione dei gia' evocati comportamenti di impegno sociale
non armato. La riserva allo Stato della competenza a disciplinare il
servizio civile nazionale, forma di adempimento del dovere di difesa
della Patria, non comporta pero' che ogni aspetto dell'attivita' dei
cittadini che svolgono detto servizio ricada nella competenza
statale. Vi rientrano certamente gli aspetti organizzativi e
procedurali del servizio. Questo, in concreto, comporta lo
svolgimento di attivita' che investono i piu' diversi ambiti
materiali, come l'assistenza sociale, la tutela dell'ambiente, la
protezione civile: che, per gli aspetti di rilevanza pubblicistica,
restano soggette alla disciplina dettata dall'ente rispettivamente
competente, e dunque, se del caso, alla legislazione regionale o alla
normativa degli enti locali, fatte salve le sole specificita'
direttamente connesse alla struttura organizzativa del servizio e
alle regole previste per l'accesso» (Corte cost., n. 228/2004).
Tali specificita', tuttavia, non giustificano certo
l'estromissione dalla fase esecutiva di un ente come la regione in
base all'assunto paradossale, sotteso alla circolare impugnata, per
cui la titolarita' di funzioni di controllo e vigilanza
precluderebbe, nel settore delle attivita' interessate dal servizio
civile, qualsiasi ruolo attivo della regione medesima.
«Inoltre, nell'esercizio delle funzioni amministrative
spettanti agli organi centrali deve essere garantita la
partecipazione degli altri livelli di governo coinvolti, attraverso
strumenti di leale collaborazione o, comunque, attraverso strumenti
di cooperazione. A questo del resto provvede lo stesso decreto
legislativo n. 77 del 2002, che attribuisce alla cura delle regioni e
delle province autonome, secondo le rispettive competenze,
l'attuazione degli interventi di servizio civile» (Corte cost.,
n. 431/2005, cit.).
Posta l'inevitabile sovrapposizione di ambiti di diversa
competenza in sede di concreta esecuzione delle prestazioni di
servizio civile, che, come visto, possono avere ad oggetto settori
tradizionalmente rientranti nella competenza regionale, in via
concorrente od esclusiva, «rientra nei poteri delle regioni e delle
province autonome orientare [...] lo sviluppo delle iniziative
attinenti al servizio civile nazionale da svolgersi sul territorio
regionale o provinciale in senso conforme alle linee di indirizzo
seguite dalle stesse nei vari settori interessati dall'attuazione dei
progetti, purche' non in contrasto con gli indirizzi e le
caratteristiche risultanti dalla normativa statale, come pure
stabilire ordini di priorita' e criteri ulteriori, ma specificativi
di quelli nazionali, cui attenersi nell'approvazione dei progetti,
vigilando sull'attuazione degli stessi» (Corte cost., n. 431/2005,
cit.).
D'altro canto, in conformita' alle esigenze di collegamento con
la realta' di riferimento ed alle istanze di autonomia e
decentramento di cui agli artt. 5 e 118 Cost., ben evidenziate da
codesta ecc.ma Corte nella giurisprudenza richiamata, il d.lgs.
n. 77/2002, all'art. 6, comma 6, attribuisce a regioni e province
autonome «nell'ambito delle rispettive competenze, il monitoraggio,
il controllo e la verifica dell'attuazione dei progetti», cio' che
non esclude certo un coinvolgimento di organi ed uffici regionali
nella fase attuativa.
Il panorama legislativo in cui va ad inserirsi la circolare
sottoposta a sindacato di legittimita' costituzionale e' dunque
perfettamente in linea con i principi che ispirano il Titolo V della
Parte II della Costituzione, nel senso di garantire, conformemente
alle esigenze unitarie che accompagnano l'espletamento del servizio
civile in termini di organizzazione e procedure generali, che siano
rispettate le competenze interessate nella concreta esecuzione delle
prestazioni che rientrano nel «servizio civile».
Solo in tal modo, infatti, puo' essere garantito il
perseguimento «dell'ampia finalita' di realizzazione del principio di
solidarieta' espresso dall'art. 2 della Costituzione» (Corte cost.,
n. 431/2005, cit.).
Il coinvolgimento di organi di Governo diversi da quelli
centrali nell'esercizio delle funzioni amministrative relative al
servizio civile e' quindi assicurato, nell'ambito del d.lgs.
n. 77/2002, attraverso una pluralita' di strumenti, tra i quali vanno
in particolare annoverati il conferimento alle regioni ed alle
province autonome della cura dell'attuazione degli interventi di
servizio civile secondo le rispettive competenze (art. 2, comma 2),
la previsione del potere delle regioni e delle province autonome di
esaminare ed approvare i progetti presentati dagli enti ed
organizzazioni che svolgono attivita' nell'ambito delle competenze
regionali o provinciali sul loro territorio (art. 6, comma 5),
l'attribuzione anche alle regioni e alle province autonome del potere
di curare nell'ambito delle rispettive competenze il monitoraggio, il
controllo e la verifica dell'attuazione dei progetti (art. 6, comma
6) (Corte cost., n. 431/2005, cit.).
Il decreto legislativo in esame, quindi, ripropone un disegno
di servizio civile che, pur facendo capo allo Stato per gli aspetti
necessitanti di un coordinamento unitario, valorizza il ruolo delle
regioni, assegnando ad esse l'attuazione degli interventi, secondo le
materie di rispettiva competenza.
La circolare impugnata si pone in aperto contrasto con il
delineato quadro legislativo e costituzionale, precludendo alla
ricorrente di esercitare il ruolo attuativo ad essa riconosciuto dal
sistema di riferimento: alla stessa, infatti, oltre ad essere
preclusa l'iscrizione agli albi degli enti che svolgono attivita' di
servizio civile, e' altresi' impedito l'accesso all'accreditamento,
ed e' inoltre escluso che la medesima possa essere sede di attuazione
di progetto o soggetto di accordi di partenariato.
E cio', va ribadito, in palese violazione, altresi', del
principio di leale collaborazione, in considerazione del diretto
contrasto con l'intesa sancita in sede di Conferenza Stato-regioni in
data 26 gennaio 2006, basata sulla seguente, gia' richiamata,
fondamentale premessa: «Considerato che le regioni, nell'odierna
seduta di questa Conferenza, hanno espresso il loro avviso favorevole
al conseguimento dell'intesa con la richiesta di stralciare il
seguente secondo comma dell'art. 5 del Protocollo: "i soggetti
coinvolti nell'attuazione del SNC (Ufficio, regioni, province
autonome), non potendo rivestire contemporaneamente il ruolo di
controllori e controllati, non potranno gestire progetti di SNC",
richiesta che e' stata accolta dal Governo» (enfasi aggiunta).
Che con atto amministrativo statale si possa porre nel nulla
quanto convenuto in sede di Conferenza Stato-regioni, quindi nella
sede prioritariamente deputata all'attuazione del fondamentale
principio di leale collaborazione, e' stato ancora di recente escluso
da codesta ecc.ma Corte, la quale, tra l'altro, ha chiarito quanto
segue: «Una delle sedi piu' qualificate per l'elaborazione di regole
destinate ad integrare il parametro della leale collaborazione e'
attualmente il sistema delle Conferenze Stato-regioni ed autonomie
locali. Al suo interno si sviluppa il confronto tra i due grandi
sistemi ordinamentali della Repubblica, in esito al quale si
individuano soluzioni concordate di questioni controverse» (Corte
cost., sent. n. 31/2006).
Ora, se si considera che nella sede di attuazione di progetto
si identifica l'unita' operativa di base dell'ente deputato
all'espletamento del servizio civile nelle sue molteplici
estrinsecazioni - quindi il soggetto che, a contatto con la
collettivita' di riferimento, maggiormente influisce sulle concrete
modalita' di prestazione del servizio de quo - e che l'accordo di
partenariato costituisce lo strumento attraverso il quale un ente
privo di accreditamento affida ad un ente capofila accreditato la
presentazione e la gestione per suo conto di progetti di servizio
civile nazionale, si comprende facilmente come il ruolo di soggetto
attuativo che spetta alle regioni innanzi tutto in forza del disposto
costituzionale, nonche' del quadro legislativo nazionale che di tali
principi costituzionali costituisce diretto riflesso, sia totalmente
frustrato dalla disciplina oggetto di censura.
In particolare, le conseguenze dell'applicazione della
circolare impugnata in termini di compressione delle competenze
regionali appaiono con palmare evidenza avendo riguardo allo
strumento specifico degli accordi di partenariato. La circolare 2
febbraio 2006, infatti, nel disporre che le regioni, e le province
autonome, non possano essere soggetto di accordi di tale contenuto,
esclude in radice ogni possibilita' della regione di partecipare
attivamente all'attuazione di progetti di servizio civile, anche
nell'ipotesi in cui siffatti progetti afferissero a materie di
propria competenza ed avessero diretto collegamento con il territorio
di riferimento: essa, infatti, non solo non potra' essere soggetto
«attivo» di partenariato, in quanto dalla stessa circolare privata
della possibilita' di accreditarsi, ma nemmeno soggetto «passivo»,
poiche' esclusa dall'accesso a tale strumento alternativo di
realizzazione, seppur indiretta e mediata, dei progetti in discorso,
che consentirebbe alla stessa di delegare la gestione di propri
progetti a soggetti dotati del titolo necessario.
Nessuna funzione attuativa residua, quindi, in capo alle
regioni a seguito dell'emanazione della circolare impugnata, in
contrasto con la valorizzazione del ruolo regionale derivante sia
dall'art. 116 Cost. e dal quadro statutario, sia dalle disposizioni
del Titolo V della Costituzione introdotte con legge cost. n. 3/2001,
per le parti in cui prevedono forme di autonomia piu' ampie rispetto
a quelle gia' attribuite alla ricorrente dallo statuto speciale.
La circolare censurata viola peraltro anche principi cardine
del sistema costituzionale, quali, l'art. 2 e l'art. 3 della
Costituzione: ingiustificatamente estromettendo le regioni, e le
province autonome, dall'attuazione dei progetti di servizio civile,
concreta una evidente discriminazione in danno delle medesime
rispetto ad altri soggetti che, in presenza delle stesse condizioni
(in quanto in possesso dei requisiti di accreditamento di cui
all'art. 3, legge n. 64/2001), sono ammessi all'attivita' predetta,
ledendo, per il tramite di tale pretermissione, altresi' la posizione
dei destinatari degli interventi, posto che solo adeguatamente
valorizzando il ruolo delle regioni puo' essere garantito il
perseguimento «dell'ampia finalita' di realizzazione del principio di
solidarieta' espresso dall'art. 2 della Costituzione» (Corte cost.,
n. 431/2005, cit.). La lesione dell'ulteriore e connesso principio di
buon andamento dell'attivita' amministrativa di cui all'art. 97 Cost.
appare di immediata percezione, ove si consideri che l'esercizio di
attivita' amministrative di contenuto attuativo sono interdette a
soggetti che sarebbero, invece, perfettamente idonei, per le
caratteristiche che sono ad essi proprie (natura e finalita'
istituzionalmente pubblicistiche, disponibilita' di mezzi e
strumenti, collegamento con il territorio e la collettivita' di
riferimento) a dare alle stesse efficiente ed efficace esecuzione.
La circolare censurata, peraltro, dimostra di avere frainteso
la portata stessa della materia di cui all'art. 117, comma 2, lett.
d), Cost., procedendo ad un indebito appiattimento della medesima su
una definizione, peraltro non soddisfacente, del dovere di difesa
della Patria di cui all'art. 52 Cost., che, come codesta ecc.ma Corte
ha avuto modo di chiarire in diverse occasioni, non consiste
«soltanto in attivita' finalizzate a contrastare e prevenire una
aggressione esterna, potendo comprendere anche attivita' di impegno
sociale non armato» (Corte cost., n. 164/1985, cit.; Corte cost.,
n. 228/2004, in Giur. Cost., cit.).
La circostanza per cui alla difesa «militare» in senso proprio
puo' affiancarsi una diversa forma di difesa «civile» implica che «la
riserva allo Stato della competenza a disciplinare il servizio civile
nazionale, forma di adempimento del dovere di difesa della Patria,
non comporta [...] che ogni aspetto dell'attivita' dei cittadini che
svolgono detto servizio ricada nella competenza statale. Vi rientrano
certamente gli aspetti organizzativi e procedurali del servizio.
Questo, in concreto, comporta lo svolgimento di attivita' che
investono i piu' diversi ambiti materiali, come l'assistenza sociale,
la tutela dell'ambiente, la protezione civile (Corte cost.,
n. 228/2004, in Giur. Cost., cit.).
La riconducibilita' alla sfera di competenza legislativa
regionale di materie quali, ad esempio, l'assistenza sociale
(art. 117, comma 4, Cost.), la tutela della salute, la protezione
civile, la valorizzazione dei beni culturali ed ambientali e la
promozione ed organizzazione di attivita' culturali, l'istruzione
(art. 117, comma 3, Cost.), e, in base allo Statuto speciale, la
tutela del paesaggio, le biblioteche, l'antichita' e le belle arti
(artt. 2 e 3, legge cost. n. 4/1948; art. 116, comma 1, Cost.),
nonche' la tutela dell'ambiente, avrebbe dovuto comportare il
riconoscimento alle medesime da parte della circolare censurata di un
ruolo attivo, che al contrario risulta arbitrariamente escluso. Tale
irragionevole esclusione integra, ulteriormente, una palese
violazione dell'art. 4, legge cost. n. 4/1948, il quale
esplicitamente dispone che la Regione autonoma Valle D'Aosta
«esercita le funzioni amministrative sulle materie nelle quali ha
potesta' legislativa a norma degli articoli 2 e 3».