ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 2-septies,
comma 1, del decreto-legge 29 marzo 2004, n. 81 (Interventi urgenti
per fronteggiare situazioni di pericolo per la salute pubblica),
convertito, con modificazioni, dalla legge 26 maggio 2004, n. 138;
dell'art. 1 della legge della Regione Toscana 22 ottobre 2004, n. 56
recante «Modifiche alla legge regionale 8 marzo 2000, n. 22 (Riordino
delle norme per l'organizzazione del servizio sanitario regionale) in
materia di svolgimento delle funzioni di direzione delle strutture
organizzative»; degli artt. 2, comma 1, lettera b), e 8, commi 3 e 4,
della legge della Regione Emilia-Romagna 23 dicembre 2004, n. 29
(Norme generali sull'organizzazione ed il funzionamento del servizio
sanitario regionale); degli artt. 59 e 139 della legge della Regione
Toscana 24 febbraio 2005, n. 40 (Disciplina del servizio sanitario
nazionale), e dell'art. 1 della legge della Regione Umbria
23 febbraio 2005, n. 15 (Modalita' per il conferimento di incarichi
di struttura nelle Aziende sanitarie regionali), promossi dalla
Regione Toscana con un ricorso e dal Presidente del Consiglio dei
ministri con n. 4 ricorsi, notificati rispettivamente il 21 luglio
2004, il 29 dicembre 2004, il 25 febbraio 2005, il 6 e il 16 maggio
2005, depositati in cancelleria, il primo, il 29 luglio 2004, gli
altri, l'8 gennaio 2005, il 7 marzo 2005, il 16 e il 24 maggio 2005
ed iscritti al n. 74 del registro ricorsi 2004 ed ai nn. 4, 30, 53 e
64 del registro ricorsi 2005.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri e delle Regioni Toscana, Emilia-Romagna ed Umbria;
Udito nell'udienza pubblica del 7 marzo 2006 il giudice relatore
Alfonso Quaranta;
Uditi gli avvocati Fabio Lorenzoni per la Regione Toscana,
Rosaria Russo Valentini e Giandomenico Falcon per la Regione
Emilia-Romagna, Giovanni Tarantini per la Regione Umbria e l'avvocato
dello Stato Paolo Cosentino per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso (reg. ric. n. 74 del 2004) notificato il
21 luglio 2004 e depositato presso la cancelleria della Corte il
successivo giorno 29, la Regione Toscana ha proposto questione di
legittimita' costituzionale - in riferimento agli artt. 5, 117 e 118
della Costituzione, all'art. 2 del decreto legislativo 28 agosto
1997, n. 281 (Definizione ed ampliamento delle attribuzioni della
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le materie
ed i compiti di interesse comune delle regioni, delle province e dei
comuni, con la Conferenza Stato-citta' ed autonomie locali),
all'art. 11 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione),
nonche' al principio di leale cooperazione - dell'art. 2-septies,
comma 1, del decreto-legge 29 marzo 2004, n. 81 (Interventi urgenti
per fronteggiare situazioni di pericolo per la salute pubblica),
convertito, con modificazioni, dalla legge 26 maggio 2004, n. 138.
1.1.- La censurata disposizione ha sostituito il comma 4
dell'art. 15-quater del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502
(Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell'art. 1
della legge 23 ottobre 1992, n. 421), «concernente l'esclusivita' del
rapporto di lavoro dei dirigenti del ruolo sanitario» (disposizione,
quest'ultima, introdotta dal decreto legislativo 19 giugno 1999,
n. 229, recante «Norme per la razionalizzazione del Servizio
sanitario nazionale, a norma dell'art. 1 della legge 30 novembre
1998, n. 419»), cosi' cancellando «il principio della
irreversibilita' che caratterizzava il rapporto esclusivo dei
dirigenti sanitari».
Alla stregua, difatti, dell'impugnata disposizione e' stata
prevista, per tutti i dirigenti sanitari pubblici, «la possibilita'
di scegliere entro il 30 novembre di ogni anno se optare per il
rapporto di lavoro esclusivo o meno con il Servizio sanitario, con
effetto dal 1° gennaio dell'anno successivo», essendo stata accordata
tale facolta' di scelta «sia agli assunti dopo il 31 dicembre 1998»
(assoggettati al rapporto esclusivo dal citato d.lgs. n. 229 del
1999), «sia a coloro che, gia' in servizio al 31 dicembre 1998,
avevano a suo tempo effettuato l'opzione per il rapporto di lavoro
esclusivo». In tal modo - secondo la ricorrente - il predetto
art. 2-septies, comma 1, avrebbe dato vita ad una «previsione che
incide pesantemente sull'organizzazione sanitaria», stabilendo
segnatamente «che, anche dopo l'opzione per il rapporto di lavoro non
esclusivo, i dirigenti possono continuare a dirigere le strutture
aziendali semplici e complesse».
Di qui, dunque, l'ipotizzata illegittimita' costituzionale della
norma de qua «nella parte in cui dispone che la non esclusivita' del
rapporto di lavoro dei dirigenti non preclude la direzione di
strutture semplici e complesse».
Viene dedotta, in primo luogo, la violazione degli artt. 117 e
118 della Costituzione.
Quanto, in particolare, al primo di tali parametri, la ricorrente
evidenzia come la materia disciplinata dalla disposizione impugnata
rientri tra quelle oggetto di legislazione regionale. Non
concernendo, infatti, la competenza dello Stato, ex art. 117, secondo
comma, lettera g), della Costituzione, «l'ordinamento ed anche
l'organizzazione degli enti non statali e non nazionali», dovrebbe
escludersi l'esistenza di un titolo che abiliti l'intervento statale
nella disciplina delle aziende sanitarie, atteso che le stesse,
«quale che sia la qualificazione giuridica» loro propria, di certo
«non sono enti nazionali».
Ne', d'altra parte, prosegue la ricorrente, potrebbe ignorarsi il
fatto che la competenza legislativa regionale si giustifica, nel caso
di specie, «anche sotto il profilo della tutela della salute»
(materia «ripartita» tra Stato e Regioni), essendo innegabile
l'incidenza che esercita sull'erogazione del servizio sanitario la
facolta' di scelta prevista dalla norma impugnata, considerato «che
il personale che opta per il lavoro non esclusivo dedica minor tempo
al lavoro all'interno della struttura».
Quanto, invece, all'art. 118 della Costituzione, deve escludersi
che lo stesso possa integrare un adeguato fondamento costituzionale
della norma impugnata, in quanto, anche a voler ritenere che
ricorrano nella specie i presupposti per uno spostamento della
potesta' legislativa dal livello regionale a quello statale, in
ragione della necessita' di soddisfare esigenze amministrative di
carattere unitario, l'adozione della norma impugnata non risulta
preceduta da alcuna intesa con le Regioni.
Viene dedotta, inoltre, la violazione degli artt. 5, 117 e 118
della Costituzione, anche in relazione all'art. 2 del d.lgs. n. 281
del 1997, dell'art. 11 della legge costituzionale n. 3 del 2001 e del
principio di leale cooperazione.
Evidenzia in proposito la ricorrente come la disposizione
impugnata non fosse contenuta nell'originario testo del decreto-legge
n. 81 del 2004, bensi' inserita dalla legge di conversione n. 138 del
2004, in relazione alla quale, oltretutto, il Governo ebbe a porre la
questione di fiducia, di talche' «l'iter seguito non ha consentito un
adeguato coinvolgimento delle Regioni».
In particolare, la ricorrente si duole del fatto che sia stato
escluso l'intervento della Conferenza Stato-Regioni, cioe' a dire lo
«strumento essenziale per la leale cooperazione, che trova il suo
fondamento nell'art. 5 Cost.» (sono richiamate le sentenze n. 408 del
1998 e n. 373 del 1997).
Si deduce, infine, che la norma censurata sia «in contrasto con
l'impianto sostanziale dell'art. 117 Cost.», giacche' l'intervento
legislativo statale esercita «un'incidenza diretta su materie
spettanti al legislatore regionale», e quindi «dovrebbe seguire e
rispettare un intervento di codecisione paritaria con le Regioni».
Cio', in particolare, emergerebbe, secondo la ricorrente,
dall'art. 11 della legge costituzionale n. 3 del 2001, alla stregua
del quale e' stabilito che «la Commissione parlamentare per le
questioni regionali, integrata con i rappresentanti delle autonomie
territoriali, debba esprimere un parere ad efficacia rinforzata su
tutti i progetti di legge riguardanti materie di legislazione
concorrente e l'autonomia finanziaria delle Regioni e degli enti
locali».
1.2. - Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, con atto depositato presso la cancelleria della Corte il
10 agosto 2004, chiedendo il rigetto del ricorso proposto dalla
Regione Toscana.
Deduce, innanzi tutto, l'Avvocatura generale che la disposizione
impugnata incide sulla «tutela della salute», materia che l'art. 117,
terzo comma, della Costituzione attribuisce alla competenza
concorrente di Stato e Regioni, e nella quale il primo puo', quindi,
«dettare norme di principio», alle quali e' certamente ascrivibile
quella oggetto dell'odierno scrutinio di costituzionalita'.
Inoltre, secondo la difesa erariale, «mirando la disposizione
adottata ad introdurre misure atte a fronteggiare situazioni di
pericolo nella salute pubblica», la competenza legislativa statale
sarebbe giustificata anche ai sensi dell'art. 117, secondo comma,
lettera m), della Costituzione, «che riserva alla legislazione
esclusiva dello Stato la determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere
garantiti su tutto il territorio nazionale», diritto qui da
identificare in quello «fondamentale» alla tutela della salute (e'
richiamata la sentenza n. 282 del 2002).
Nega, infine, l'Avvocatura dello Stato che possa ipotizzarsi la
violazione del principio di leale cooperazione, richiamando la
decisione della Corte (sentenza n. 196 del 2004) ove si afferma che
«non e' individuabile un fondamento costituzionale dell'obbligo di
procedure legislative ispirate alla leale collaborazione tra Stato e
Regioni (ne' risulta sufficiente il sommario riferimento all'art. 11
della legge costituzionale n. 3 del 2001)».
Su tali basi la difesa erariale ha concluso per il rigetto della
questione di legittimita' costituzionale.
1.3. - Con memoria depositata presso la cancelleria della Corte,
il 22 settembre 2005, la Regione Toscana insiste per la declaratoria
di illegittimita' costituzionale dell'impugnata norma di legge
statale.
In via preliminare, la Regione deduce che la stessa appare
riconducibile alla competenza concernente «l'ordinamento e
l'organizzazione degli enti non statali e non nazionali» (spettante
in via residuale alle Regioni, ai sensi dell'art. 117, quarto comma,
della Costituzione), palesandosi per tale motivo costituzionalmente
illegittima.
La natura regionale della potesta' legislativa sarebbe stata,
inoltre, riconosciuta espressamente - nella materia de qua - dal
d.lgs. n. 502 del 1992, se e' vero che - ai sensi, rispettivamente,
degli artt. 2, comma 2, e 3, comma 5 - alle Regioni spetta la
determinazione dei principi sull'organizzazione dei servizi e
sull'attivita' destinata alla «tutela della salute», nonche' la
disciplina delle «modalita' organizzative e di funzionamento delle
unita' sanitarie locali».
In subordine, peraltro, la ricorrente deduce che l'illegittimita'
costituzionale della norma suddetta dovrebbe essere riconosciuta
«anche nella denegata ipotesi in cui, secondo la prospettazione dello
Stato, si ritenga che la questione rientri nella "tutela della
salute"», attesa la sua natura di norma di dettaglio.
Ribadisce, inoltre, la ricorrente la censura formulata ai sensi
dell'art. 118 della Costituzione.
Sottolinea, infine, la Regione Toscana l'impossibilita' di
individuare - quale titolo di legittimazione dell'intervento posto in
essere dal legislatore statale attraverso la norma impugnata - la
previsione dell'art. 117, secondo comma, lettera m), della
Costituzione, che riserva alla potesta' esclusiva dello Stato la
determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti
diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il
territorio nazionale. La norma impugnata, difatti, non provvede a
definire il livello essenziale di erogazione di una prestazione, come
invece necessario (secondo quanto affermato dalle sentenze n. 285 e
n. 120 del 2005, nonche' dalle sentenze n. 88 del 2003 e n. 282 del
2002), «limitandosi ad incidere su un aspetto organizzativo o
gestorio».
1.4. - Con memoria depositata il 27 settembre 2005 anche il
Presidente del Consiglio dei ministri insiste nelle proprie difese,
deducendo che la materia «dello stato giuridico della dirigenza
medica e sanitaria del Servizio sanitario nazionale», rientrerebbe
nella competenza esclusiva dello Stato relativa all'«ordinamento
civile».
In conclusione, peraltro, la difesa erariale ritiene che possa
essere individuato nell'art. 33, ultimo comma, della Carta
fondamentale un ulteriore titolo di legittimazione dell'intervento
del legislatore statale oggetto del presente giudizio, atteso che la
competenza statale in materia di universita' - a suo dire -
«comprende anche le aziende ospedaliero-universitarie» di cui
all'art. 2 del decreto legislativo 21 dicembre 1999, n. 517
(Disciplina dei rapporti tra Servizio sanitario nazionale ed
Universita' a norma dell'art. 6 della legge 30 novembre 1998,
n. 419), in quanto tali aziende «assicurano la collaborazione tra il
Servizio sanitario nazionale e le Universita' in relazione alle
attivita' assistenziali necessarie allo svolgimento delle funzioni
istituzionali di didattica e ricerca di queste ultime».
Infine, la «rilevanza ultra-regionale» che le aziende ospedaliere
possono assumere ai sensi dell'art. 4 del d.lgs. n. 502 del 1992
renderebbe - secondo l'Avvocatura - le stesse «assimilabili agli enti
pubblici nazionali, il cui ordinamento ed organizzazione
amministrativa, inclusa la disciplina degli incarichi dirigenziali,
sono rimessi alla potesta' legislativa esclusiva dello Stato
dall'art. 117, secondo comma, lettera g), Cost.».
2. - Con ricorso notificato il 29 dicembre 2004 e depositato
presso la cancelleria della Corte l'8 gennaio 2005 (reg. ric. n. 4
del 2005), il Presidente del Consiglio dei ministri ha proposto
questione di legittimita' costituzionale - in riferimento
all'art. 117 della Costituzione - dell'art. 1 della legge regionale
della Toscana del 22 ottobre 2004, n. 56, recante «Modifiche alla
legge regionale 8 marzo 2000, n. 22 (Riordino delle norme per
l'organizzazione del servizio sanitario regionale) in materia di
svolgimento delle funzioni di direzione delle strutture
organizzative».
2.1. - Evidenzia il ricorrente che il comma 1 dell'impugnato
articolo di legge prevede che «gli incarichi di direzione di
struttura, semplice o complessa, del servizio sanitario regionale
sono conferiti ai dirigenti di cui all'art. 15-quater, commi 1, 2 e
3, del d.lgs. n. 502 del 1992, in regime di rapporto di lavoro
esclusivo da mantenere per tutta la durata dell'incarico». Il comma 2
del medesimo articolo, per parte propria, invece, stabilisce che «gli
incarichi di direzione di struttura, semplice o complessa, del
Servizio sanitario regionale», nonche' quelli dei programmi di cui
all'art. 5, comma 4, del d.lgs. n. 517 del 1999, sono conferiti ai
«professori e ai ricercatori universitari, di cui allo stesso art. 5,
che svolgono un'attivita' assistenziale esclusiva per tutta la durata
dell'incarico».
Orbene, entrambe le disposizioni si pongono in contrasto con il
decreto-legge n. 81 del 2004, convertito, con modificazioni, nella
legge n. 138 del 2004, e segnatamente con l'art. 2-septies, ove si
afferma che «la non esclusivita' del rapporto di lavoro non preclude
la direzione di struttura semplice o complessa». Essendo, quella da
ultimo citata, norma «di principio», da cio' deriverebbe l'ipotizzata
illegittimita' costituzionale dell'impugnato articolo di legge.
Solo «ad abundantiam», infine, il ricorrente ipotizza il
contrasto «con altri principi fondamentali espressamente sanciti
dall'ordinamento costituzionale», e segnatamente quelli della
eguaglianza dei cittadini innanzi alla legge, del diritto al libero
sviluppo della personalita' umana, della promozione della ricerca
scientifica, della piena autonomia degli ordinamenti universitari.
2.2. - Si e' costituita in giudizio la Regione Toscana, con atto
depositato presso la cancelleria della Corte il 14 gennaio 2005,
limitandosi a richiedere che il ricorso sia dichiarato inammissibile
e, comunque, infondato.
2.3. - La Regione Toscana ha successivamente depositato - in data
22 settembre 2005 - una memoria difensiva anche in relazione al
presente ricorso proposto dal Presidente del Consiglio dei ministri
(reg. ric. n. 4 del 2005).
Le argomentazioni della Regione sono volte, innanzitutto, a
confutare l'affermazione secondo cui la legge regionale impugnata
contravverrebbe ad un principio fondamentale della materia sanitaria,
e cioe' quello secondo cui «la non esclusivita' del rapporto di
lavoro non preclude la direzione di struttura semplice o complessa».
L'impugnata legge regionale, difatti, «non vieta la scelta per il
rapporto di lavoro non esclusivo e quindi non interferisce con la
facolta' dei medici di optare per la c.d. attivita' extramoenia», non
intervenendo, d'altra parte, neppure «sul principio della non
irreversibilita' della scelta del medico per l'uno o l'altro regime».
Essa, per contro, sarebbe intervenuta «solo sulla disciplina del
conferimento degli incarichi di direzione di strutture e di
programmi», prevedendo il conferimento unicamente «a coloro che
lavorano in via esclusiva per il Servizio sanitario regionale»,
dettando cosi' una previsione che «attiene alla materia della
organizzazione degli enti del servizio sanitario», rientrante -
attesa la natura «non statale e non nazionale» di questi ultimi -
«nella competenza del legislatore regionale» (richiama, in proposito,
la Regione Toscana le medesime argomentazioni svolte in relazione al
ricorso n. 74 del 2004).
Cio' premesso, la Regione evidenzia poi come la disposizione da
essa posta in essere sia «funzionale alla corretta attuazione delle
norme del d.lgs. n. 502 del 1992 concernenti il rapporto di lavoro
esclusivo», giacche' - in considerazione del fatto che l'esercizio
della libera professione extra-muraria non e' soggetta ad alcuna
regola - appare del tutto coerente «richiedere l'esclusivita' del
rapporto ai fini del conferimento di incarichi apicali, posto che
cio' rappresenta la legittima preferenza per una soluzione
organizzativa incentrata sulla totale disponibilita' dei medici
preposti ai vertici dell'azienda».
Richiamati, per il resto, i medesimi argomenti posti a fondamento
del proprio ricorso (reg. ric. n. 74 del 2004) avverso
l'art. 2-septies del decreto-legge n. 81 del 2004, la Regione Toscana
esamina - nell'ultima parte della stessa memoria - quegli ulteriori
profili di incostituzionalita' che la difesa erariale ha ritenuto di
individuare - per sua stessa ammissione ad abundantiam - nella
violazione degli artt. 2, 3, 9 e 33 della Costituzione.
Premessa, invero, l'inammissibilita', per genericita', di tali
censure, la Regione reputa le stesse «comunque infondate», in
particolare evidenziando - quanto alla dedotta violazione
dell'art. 33 della Carta fondamentale - come tale articolo non
precluda «al legislatore di modulare, in concreto, nell'esercizio
della sua discrezionalita', ampiezza e modalita' di svolgimento
dell'attivita' assistenziale dei medici universitari» (e' richiamata
la sentenza n. 71 del 2001).
2.4. - Anche in relazione al ricorso de quo (reg. ric. n. 4 del
2005) ha depositato memoria, in data 27 settembre 2005, l'Avvocatura
generale dello Stato.
Nella stessa, oltre a ribadirsi il contenuto della censura gia'
formulata - avverso l'impugnata norma regionale - ai sensi
dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione, la difesa erariale
precisa la portata delle doglianze avanzate, per sua stessa
ammissione, «ad abundantiam», ex artt. 2, 3, 9 e 33 Cost.
3. - Con ricorso (reg. ric. n. 64 del 2005) notificato il
16 maggio 2005 e depositato presso la cancelleria della Corte il
successivo giorno 24, il Presidente del Consiglio dei ministri ha
proposto questione di legittimita' costituzionale - in riferimento
agli artt. 3 e 117, commi secondo, lettera l), e terzo, della
Costituzione - dell'art. 1 della legge della Regione Umbria
23 febbraio 2005, n. 15 (Modalita' per il conferimento di incarichi
di struttura nelle Aziende sanitarie regionali).
3.1. - Il ricorrente deduce che con tale disposizione la Regione
«ha inteso disciplinare le modalita' per il conferimento di incarichi
di struttura nelle Aziende sanitarie regionali», riservandoli «ai
dirigenti sanitari in regime di rapporto esclusivo con il Servizio
sanitario regionale», dettando «analoga norma» anche «per
l'attribuzione a professori e ricercatori universitari degli
incarichi di direzione di struttura semplice o complessa», nonche'
per l'attribuzione dei programmi di cui all'art. 5, comma 4, del
d.lgs. n. 517 del 1999.
La norma censurata - prosegue il ricorrente - stabilisce tanto
che «i dirigenti con rapporto di lavoro non esclusivo, titolari di un
incarico di struttura semplice o complessa», sono tenuti a comunicare
al direttore generale delle ASL, entro novanta giorni dall'entrata in
vigore della presente legge regionale, «la propria opzione in ordine
al rapporto esclusivo» (prevedendo anche la decadenza automatica dal
predetto incarico quale conseguenza, invece, della scelta in favore
del «rapporto di lavoro non esclusivo»), quanto che la mancata
comunicazione nel termine «comporta l'opzione per il rapporto non
esclusivo».
Reputa il Presidente del Consiglio dei ministri che siffatta
disciplina sia, in primo luogo, «non del tutto in linea con il
vigente assetto costituzionale delle competenze» legislative statali
«in materia di tutela della salute», in quanto in contrasto con il
«principio fondamentale» - desumibile dall'art. 2-septies, comma 1,
del decreto-legge n. 81 del 2004, convertito, con modificazioni,
nella legge n. 138 del 2004 - secondo cui i dirigenti sanitari
«possono optare» anche «per il rapporto di lavoro non esclusivo»,
sicche', ai sensi di tale norma di legge statale, «la non
esclusivita' del rapporto di lavoro non preclude la direzione di
strutture semplici o complesse».
La norma censurata, in secondo luogo, «interviene nella
disciplina del rapporto di lavoro del dirigente sanitario, incidendo
nella materia "ordinamento civile"», ponendosi in contrasto con
l'art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione, che
riserva tale materia in via esclusiva alla potesta' legislativa
statale.
Infine, il ricorrente deduce la violazione anche dell'art. 3
della Carta fondamentale, «sia sotto il profilo della
irragionevolezza, sia sotto quello della disparita' di trattamento».
3.2. - Si e' costituita in giudizio la Regione Umbria deducendo
l'infondatezza delle censure proposte.
La Regione, nel premettere che la «tutela della salute»
«costituisce materia di competenza concorrente delle regioni ad
autonomia ordinaria ed attiene essenzialmente alle prestazioni di
prevenzione e cura delle malattie che devono essere assicurate ai
cittadini dal sistema delle strutture pubbliche e di quelle private
convenzionate», evidenzia come il proprio intervento legislativo sia
stato espletato «al fine di elevare, attraverso le norme per il
conferimento degli incarichi di direzione, il livello di prestazione
del bene fondamentale della salute dei cittadini umbri, migliorando
l'efficienza del sistema sanitario regionale». Essa nega, quindi, che
possa ipotizzarsi la violazione dell'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, in quanto la norma impugnata si sarebbe limitata a
prevedere, esclusivamente, «che i dirigenti sanitari, incaricati
della direzione di una struttura semplice o complessa, esercitino la
loro attivita' professionale intra moenia», dando cosi' attuazione
proprio «ai principi ed ai criteri della legge dello Stato», e
segnatamente a quello - desumibile dall'art. 15-quinquies, comma 3,
del d.lgs. n. 502 del 1992 - che prescrive un «corretto ed
equilibrato rapporto tra attivita' istituzionale e corrispondente
attivita' libero professionale», imponendo che sia adeguatamente
bilanciata l'esigenza della tutela della «liberta' di svolgimento
dell'attivita' libero professionale con quella della salvaguardia
della efficienza del servizio».
La Regione, inoltre, esclude che quello introdotto
dall'art. 2-septies del decreto-legge n. 81 del 2004 (convertito, con
modificazioni, nella legge n. 138 del 2004) possa essere considerato
principio fondamentale della materia «tutela della salute».
In merito, invece, alla dedotta violazione della competenza
esclusiva dello Stato in materia di «ordinamento civile», la Regione
rileva come la Corte abbia affermato - «proprio in relazione alla
disciplina del pubblico impiego nell'ambito dell'organizzazione
sanitaria» - che «dal riconoscimento dell'importanza costituzionale
del lavoro non deriva l'impossibilita' di prevedere condizioni e
limiti per l'esercizio del relativo diritto, purche' essi siano
preordinati alla tutela di altri interessi e di altre esigenze
sociali parimenti fatte oggetto, come nella fattispecie, di
protezione costituzionale» (e' richiamata la sentenza n. 147 del
2005, nonche' le sentenze n. 390 del 1999 e n. 457 del 1993). Sul
duplice presupposto, quindi, che nel caso in esame «la limitazione
dell'attivita' libero professionale dei dirigenti sanitari non e'
affatto assoluta, ma ricondotta a quella intra moenia, e quindi non
incide sostanzialmente sul rapporto di lavoro», ovvero che la stessa
«appare connessa alla esigenza di assicurare e meglio garantire
l'attivita' istituzionale del dirigente, con una presenza piu'
attiva», la Regione esclude la fondatezza della censura di
costituzionalita' proposta ai sensi dell'art. 117, secondo comma,
lettera l), della Costituzione.
Infine, quanto alla dedotta violazione anche dell'art. 3 della
Carta fondamentale, la Regione ribadisce che la norma impugnata
«opera un equo bilanciamento tra le esigenze lavorative e quelle,
fondamentali, di tutela della salute».
3.3. - In data 21 febbraio 2006, anche la Regione Umbria ha
depositato presso la cancelleria della Corte una memoria, nella quale
insiste per la reiezione del ricorso statale (reg. ric. n. 64 del
2005) avente ad oggetto la legge regionale n. 15 del 2005.
La Regione - a confutazione del ragionamento svolto dalla difesa
erariale - contesta, in primo luogo, che dal gia' menzionato
art. 2-septies del decreto-legge n. 81 del 2004 possa ricavarsi un
principio generale, atteso che il ricorrente «sembra innanzitutto
trascurare» quanto sancito dall'art. 98, primo comma, della
Costituzione, e cioe' la regola secondo cui «tutti i pubblici
impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione», cio' che
«giustifica la generale preclusione per i medesimi dipendenti» -
sancita dall'art. 53 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165
(Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche) - «di svolgere ulteriori attivita'
lavorative, se non previamente autorizzate dall'amministrazione di
appartenenza».
Inoltre, il suddetto art. 2-septies si pone in contrasto con
l'art. 15-quinquies, comma 5, del d.lgs. n. 502 del 1992, secondo cui
gli incarichi di direzione di struttura sanitaria «implicano il
rapporto di lavoro esclusivo». Orbene, prosegue la Regione, spettera'
ai giudici comuni «definire in via applicativa il senso ed il
significato di queste due norme cosi' diverse», sicche', ove
l'intento dell'iniziativa assunta dalla difesa erariale sia quello di
avere dalla Corte «la conferma della correttezza e legittimita'
costituzionale dell'interpretazione fatta propria dal Presidente del
Consiglio, il ricorso deve ritenersi manifestamente inammissibile»,
risolvendosi «in un improprio tentativo di ottenere l'avallo a favore
di una determinata interpretazione della norma».
In ogni caso, poi, «il contrasto tra le due regole fissate da due
diversi articoli della stessa legge» (cioe' a dire il d.lgs. n. 502
del 1992) gia' esclude, di per se', la possibilita' (giuridica) di
poter configurare come principio fondamentale la regola della
affidabilita' della direzione di strutture semplici o complesse anche
a soggetti legati con rapporto non esclusivo.
La Regione Umbria, inoltre, contesta la tesi del ricorrente
secondo cui l'intervento legislativo regionale «sarebbe sconfinato
nella materia "diritto civile"», giacche' esso, a dispetto delle
affermazioni della difesa erariale, «attiene non tanto alla
disciplina del rapporto di lavoro, ma essenzialmente
all'organizzazione del servizio sanitario regionale».
Nega, infine, la Regione che l'impugnata disposizione violi
l'art. 3 della Costituzione, giacche' essa, nel prescrivere «la
esclusivita' del rapporto di lavoro dei medici universitari, quale
condizione per il conferimento degli incarichi di direzione di
struttura semplice o complessa» (ovvero dei programmi di cui
all'art. 5, comma 4, della legge n. 517 del 1999), si pone come «una
mera ripetizione» delle previsioni di cui all'art. 5, comma 7, della
predetta legge n. 517 del 1999.
4. - Con ricorso (reg. ric. n. 53 del 2005) notificato il
6 maggio 2005 e depositato presso la cancelleria della Corte il
successivo giorno 16, il Presidente del Consiglio dei ministri ha
proposto questione di legittimita' costituzionale - in riferimento
agli artt. 3, 117, commi secondo, lettera l), e terzo, e 97 della
Costituzione - degli artt. 59 e 139 della legge della Regione
Toscana 24 febbraio 2005, n. 40 (Disciplina del servizio sanitario
regionale).
4.1. - Sul presupposto che la legge regionale in questione - che
ha «inteso dettare una rinnovata organica disciplina del servizio
sanitario regionale, con particolare riferimento agli aspetti
programmatori, ordinamentali e organizzativi» - sarebbe «non del
tutto in linea con il vigente assetto costituzionale», il ricorrente
ne ha impugnato, segnatamente, gli artt. 59 e 139.
Il primo di essi - riproducendo il contenuto dell'art. 1 della
legge reg. della Toscana n. 56 del 2004, abrogato proprio dalla legge
reg. n. 40 del 2005 - prevede che gli incarichi di direzione delle
strutture organizzative sanitarie siano conferiti ai dirigenti
sanitari «in regime di rapporto di lavoro esclusivo da mantenere per
tutta la durata dell'incarico», nonche' detta analoga statuizione per
il personale universitario (stabilendo che professori e ricercatori
svolgano presso le aziende del servizio sanitario regionale
«un'attivita' esclusiva per tutta la durata dell'incarico»). In tal
modo, essa violerebbe «il principio fondamentale in materia di tutela
della salute» enunciato dal gia' menzionato art. 2-septies del
decreto-legge n. 81 del 2004.
Evidenzia, inoltre, il ricorrente che il predetto art. 59
«interviene nella disciplina del rapporto di lavoro del dirigente
sanitario, incidendo nella materia «ordinamento civile»», e, dunque,
ponendosi in contrasto anche con l'art. 117, secondo comma,
lettera l), della Costituzione, che tale materia riserva in via
esclusiva alla competenza legislativa dello Stato.
Il medesimo articolo della legge regionale contravverrebbe,
infine, anche all'art. 3 della Costituzione, giacche' provvede, in
modo del tutto irragionevole, a «differenziare i dirigenti sanitari»
a seconda che abbiano optato o meno per il rapporto di lavoro
esclusivo, dando poi vita ad una (del pari ingiustificata)
«disparita' di trattamento nell'ambito del personale universitario»,
essendo la stessa «fondata su di un fatto accidentale quale il
rapporto esistente o inesistente con la Regione».
E' censurato, inoltre, l'art. 139 della medesima legge regionale
della Toscana, secondo cui gli organi dell'Agenzia regionale di
sanita', disciplinata dal precedente art. 82, «in carica al momento
dell'entrata in vigore della presente legge, restano in carica fino
all'entrata in vigore della legge di revisione dell'ARS» (la
presentazione della quale, in forma di proposta sottoposta dalla
Giunta al Consiglio regionale, e' prevista entro duecentoquaranta
giorni dall'entrata in vigore della stessa legge regionale n. 40 del
2005). L'impugnato art. 139 violerebbe, in particolare, «i principi
di legalita', buon andamento e imparzialita' dell'organizzazione
amministrativa sanciti dall'art. 97 della Costituzione», in quanto la
«prorogatio a tempo indeterminato di tali organi» sarebbe in
contrasto con l'art. 3 del decreto-legge 16 maggio 1994, n. 293
(Disciplina della proroga degli organi amministrativi), convertito,
con modificazioni, dalla legge 15 luglio 1994, n. 444. Esso, difatti,
«configura e disciplina l'istituto della "prorogatio" quale ipotesi
da prevedere in via del tutto eccezionale e comunque vincolata nei
tempi e nei contenuti», stabilendo, in particolare, che «organi
amministrativi scaduti» - tali dovendosi ritenere quelli de quibus, e
cio' ai sensi dell'art. 73 della legge della Regione Toscana 8 marzo
2000, n. 22 (Riordino delle norme per l'organizzazione del servizio
sanitario regionale) - «sono prorogati per non piu' di quarantacinque
giorni duranti i quali possono emanare solo gli atti di ordinaria
amministrazione», nonche' quelli urgenti ed indifferibili.
Nel caso della censurata disposizione rileva, invece, «una vera e
propria prorogatio a tempo indeterminato», durante la quale,
oltretutto, «gli organi dell'ARS» svolgono «funzioni non affievolite
di studio e di ricerca, nonche' ulteriori eventuali incarichi da
parte della Giunta regionale o del Consiglio regionale», donde
l'ipotizzato contrasto con l'art. 97 della Carta fondamentale.
4.2. - Anche la Regione Toscana si e' costituita in giudizio,
limitandosi a dedurre l'infondatezza delle censure formulate dallo
Stato.
4.3. - La Regione Toscana, in data 21 febbraio 2006, ha
depositato due ulteriori memorie, l'una relativa al giudizio (reg.
ric. n. 4 del 2005) da essa promosso per la declaratoria
illegittimita' costituzionale dell'art. 2-septies, comma 1, del
decreto-legge n. 81 del 2004, convertito, con modificazioni, nella
legge n. 138 del 2004, l'altra concernente, invece, il giudizio (reg.
ric. n. 53 del 2005) originato dal ricorso del Presidente del
Consiglio dei ministri avverso gli artt. 59 e 139 della legge
regionale della Toscana n. 40 del 2005.
Con il primo di tali atti si e' limitata sinteticamente a
ribadire - in replica ai rilievi della difesa erariale - le
argomentazioni gia' svolte nei precedenti scritti defensionali.
Con la seconda memoria, invece, la Regione Toscana - oltre a
riproporre, quanto alla dedotta illegittimita' costituzionale
dell'art. 59 della predetta legge reg. n. 40 del 2005, considerazioni
identiche a quelle in precedenza formulate in relazione sia al
ricorso statale, sia soprattutto alla propria iniziativa diretta alla
caducazione dell'impugnata norma di legge statale - ha svolto delle
difese piu' articolate in merito alla censura che ha investito
l'art. 139 della medesima legge regionale.
5. - Il Presidente del Consiglio dei ministri - con ricorso (reg.
ric. n. 30 del 2005) notificato il 25 febbraio 2005 e depositato
presso la cancelleria della Corte il successivo 7 marzo - ha
proposto, in riferimento all'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, questione di legittimita' costituzionale di diverse
disposizioni della legge della Regione Emilia-Romagna 23 dicembre
2004, n. 29 (Norme generali sull'organizzazione ed il funzionamento
del servizio sanitario regionale), censurando segnatamente - per
quello che qui interessa - gli artt. 2, comma 1, lettera b), ed 8,
commi 3 e 4, di tale legge.
5.1. - Nel premettere che nella materia della «tutela della
salute» «la Regione ha una competenza legislativa concorrente e
pertanto puo' legiferare solo nel rispetto dei principi fondamentali
dettati dallo Stato», il ricorrente si duole, appunto, dell'esistenza
di «molteplici violazioni» di principi siffatti.
In particolare, e' censurato l'art. 2, comma 1, lettera b), della
legge regionale suddetta, «il quale prevede che la costituzione di
Aziende Ospedaliere e' disposta dalla Regione previa valutazione di
complessita' dei casi trattati», giacche' esso violerebbe l'art. 4,
comma 1-bis, del d.lgs. n. 502 del 1992, ai sensi del quale «la
costituzione di tale tipo di Aziende sanitarie puo' essere proposta
dalla Regione solo quando ricorrono determinati requisiti, tra i
quali, di particolare rilevanza: l'indice di complessita' dei casi
trattati dall'ospedale che superi di almeno il 20% il valore della
media regionale, la presenza di tre unita' operative di alta
specialita', un tasso di ricoveri di pazienti provenienti da altre
regioni che superi di almeno il 10%, nell'ultimo triennio, il valore
medio regionale».
E' impugnato, altresi', l'art. 8, comma 3, della medesima legge
regionale, secondo cui «l'attribuzione dell'incarico di direzione di
struttura complessa ai dirigenti sanitari e' effettuata dal Direttore
generale sulla base di una rosa di soli tre candidati, senza neppure
chiarire i criteri per l'individuazione» dei medesimi candidati.
Esso, difatti, sarebbe in contrasto con l'art. 15-ter del d.lgs.
n. 502 del 1992, il quale stabilisce «l'attribuzione dell'incarico
«sulla base di una rosa di candidati idonei selezionata da
un'apposita commissione» senza limitare il numero dei designati dalla
commissione stessa».
Da ultimo, si dubita della legittimita' costituzionale anche del
successivo comma 4 dello stesso art. 8, secondo cui «l'esclusivita'
del rapporto di lavoro costituisce criterio preferenziale per il
conferimento ai dirigenti sanitari di incarichi di direzione di
struttura semplice e complessa», in quanto viola l'art. 15-quater del
gia' menzionato d.lgs. n. 502 del 1992 (come risultante all'esito
della modifica apportata dall'art. 2-septies del decreto-legge n. 81
del 2004, convertito, con modificazioni, nella legge n. 138 del
2004), atteso che in base ad esso «la non esclusivita' del rapporto
di lavoro non preclude la direzione di strutture semplici e
complesse».
5.2. - La Regione Emilia-Romagna si e' costituita in giudizio,
limitandosi a richiedere alla Corte di respingere il ricorso statale
in quanto «inammissibile e infondato, per le ragioni che saranno
esposte con separata memoria».
5.3. - Anche detta Regione ha depositato una memoria in relazione
al giudizio (reg. ric. n. 30 del 2005) concernente gli artt. 2,
comma 1, lettera b), 8, commi 3 e 4, della legge regionale n. 29 del
2004.
In merito alla censura che ha investito la prima di tali norme, e
motivata dal ricorrente in ragione di un asserito contrasto con
l'art. 4, comma 1-bis, del d.lgs. n. 502 del 1992, la Regione rileva
che quelli desumibili dalla menzionata disposizione statale non
possono considerarsi «principi fondamentali» della materia «tutela
della salute».
Una conclusione, questa, che «e' espressamente confermata dalla
legge», giacche' il comma 2-bis dell'art. 19 di quel medesimo decreto
legislativo esclude che costituiscano «principi fondamentali, ai
sensi dell'art. 117 della Costituzione, le materie di cui agli
articoli 4, comma 1-bis e 9-bis». Inoltre, se e' vero - come
affermato proprio dalla giurisprudenza costituzionale - che l'effetto
dell'introduzione della norma da ultimo menzionata «e' innegabilmente
quello di un'espansione delle potesta' organizzative riconosciute
alle Regioni nella suddetta materia», le stesse sarebbero «pienamente
legittimate» a dare vita, quanto appunto alla istituzione delle
aziende sanitarie locali, ad «una propria disciplina», anche
«sostitutiva di quella statale», la quale ultima avrebbe assunto «i
tipici caratteri del dettaglio cedevole».
La previsione di cui all'art. 2, comma 1, lettera b), della legge
regionale n. 29 del 2004 sarebbe, dunque, esente dall'ipotizzato
vizio di legittimita' costituzionale, e cio' - oltre che per i motivi
teste' indicati - anche in considerazione del fatto che «l'estremo
dettaglio della disposizione statale, peraltro, non e' oggi piu'
giustificato, quantomeno per l'organizzazione che ormai da tempo si
e' data la Regione».
Infondata, inoltre, sarebbe anche la censura relativa all'art. 8,
comma 3, della legge regionale in esame, giacche' essa - nel
prescrivere che la scelta del direttore di struttura sanitaria
complessa avvenga sulla base di una rosa di tre candidati - «si
limita a dettagliare maggiormente il procedimento, prevedendo tra
l'intero elenco degli idonei e la nomina, una fase intermedia di una
rosa ristretta di idonei». La disposizione impugnata, dunque,
investendo «una fase anteriore e precedente al provvedimento di
conferimento dell'incarico dirigenziale», non solo non attiene a
«posizioni soggettive relative al sinallagma contrattuale», ma
neppure «ha inciso minimamente» sulle caratteristiche proprie della
procedura di attribuzione dell'incarico, «che e' e rimane quella
delineata dall'art. 15-ter» del d.lgs. n. 502 del 1992.
Infine, quanto alla impugnativa del successivo comma 4 del
medesimo art. 8 della legge regionale de qua (alla stregua del quale
«l'esclusivita' del rapporto di lavoro costituisce criterio
preferenziale per il conferimento ai dirigenti sanitari di incarichi
di direzione di struttura»), la Regione nega che tale disposizione
contraddica i principi di cui al novellato testo dell'art. 15-quater
del d.lgs. n. 502 del 1992, distinguendosi sotto questo profilo dalle
norme (del pari oggetto di impugnativa da parte dello Stato) adottate
dai legislatori toscano ed umbro. Ed infatti, l'impugnata
disposizione della legge regionale dell'Emilia-Romagna n. 29 del
2004, facendo dell'opzione in favore dell'esclusivita' del rapporto
di lavoro unicamente un criterio preferenziale per l'attribuzione
dell'incarico apicale, non avrebbe contraddetto «il fondamentale
principio della revocabilita' della scelta operata dal dirigente ne'
quello che per cui lo svolgimento di attivita' extramuraria non
preclude l'attribuzione di incarichi».
Considerato in diritto
1. - Vengono all'esame della Corte cinque ricorsi, uno dei quali
- il primo in ordine cronologico (reg. ric. n. 74 del 2004) -
proposto dalla Regione Toscana, gli altri quattro (reg. ric. nn. 4,
30, 53 e 64 del 2005) dal Presidente del Consiglio dei ministri.
1.1. - Con il primo di essi e' censurato l'art. 2-septies,
comma 1, del decreto-legge 29 marzo 2004, n. 81 (Interventi urgenti
per fronteggiare situazioni di pericolo per la salute pubblica),
convertito, con modificazioni, dalla legge 26 maggio 2004, n. 138,
con cui il legislatore statale ha modificato - eliminando «il
principio della irreversibilita' che caratterizzava il rapporto
esclusivo dei dirigenti sanitari» - il comma 4 dell'art. 15-quater
del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della
disciplina in materia sanitaria, a norma dell'art. 1 della legge
23 ottobre 1992, n. 421), ed ha disposto che «la non esclusivita' del
rapporto di lavoro non preclude la direzione di strutture semplici o
complesse».
L'impugnativa dello Stato, simmetricamente, ha investito
altrettante leggi delle Regioni Toscana (reg. ric. n. 4 e n. 53 del
2005), Emilia-Romagna (reg. ric. n. 30 del 2005) ed Umbria (reg. ric.
n. 64 del 2005), tutte egualmente censurate nelle rispettive
disposizioni - l'art. 1 della legge regionale della
Toscana 22 ottobre 2004, n. 56, recante «Modifiche alla legge
regionale 8 marzo 2000, n. 22 (Riordino delle norme per
l'organizzazione del servizio sanitario regionale)»; l'art. 59 della
successiva legge regionale della Toscana 24 febbraio 2005, n. 40
(Disciplina del servizio sanitario regionale), che riproduce il
contenuto dell'art. 1 della legge n. 56 del 2004 (norma abrogata
proprio dalla legge n. 40 del 2005); l'art. 8, comma 4, della legge
regionale dell'Emilia-Romagna 23 dicembre 2004, n. 29 (Norme generali
sull'organizzazione ed il funzionamento del servizio sanitario
regionale); l'art. 1 della legge regionale dell'Umbria 23 febbraio
2005, n. 15 (Modalita' per il conferimento di incarichi di struttura
nelle Aziende sanitarie regionali) - le quali stabiliscono che gli
incarichi di direzione di struttura, semplice o complessa, del
Servizio sanitario regionale implicano il rapporto di lavoro
esclusivo previsto all'art. 15-quater, commi 1, 2 e 3 del gia' citato
d.lgs. n. 502 del 1992 (e' il caso delle disposizioni contenute nelle
leggi regionali della Toscana e dell'Umbria), ovvero che il rapporto
di lavoro esclusivo operi come «criterio preferenziale per il
conferimento ai dirigenti sanitari degli incarichi di direzione»
presso le medesime strutture (e' quanto stabilito dalla legge
regionale della Emilia-Romagna).
1.2. - Inoltre, con due dei quattro ricorsi (reg. ric. n. 30 e
n. 53 del 2005), il Presidente del Consiglio dei ministri ha proposto
ulteriori questioni di legittimita' costituzionale.
1.2.1. - Sono impugnati, da un lato (reg. ric. 30 del 2005), gli
artt. 2, comma 1, lettera b), e 8, comma 3, della legge regionale
dell'Emilia-Romagna n. 29 del 2004, i quali stabiliscono, l'uno, che
«la costituzione di Aziende Ospedaliere e' disposta dalla Regione
previa valutazione di complessita' dei casi trattati», l'altro, che
«l'attribuzione dell'incarico di direzione di struttura complessa ai
dirigenti sanitari» venga effettuata dal direttore generale «sulla
base di una rosa di tre candidati».
1.2.2. - Dall'altro, e conclusivamente, l'impugnativa statale
(reg. ric. n. 30 del 2005) ha investito l'art. 139 della legge
regionale della Toscana n. 40 del 2005, secondo cui gli organi
dell'Agenzia regionale di sanita', di cui al precedente art. 82, «in
carica al momento dell'entrata in vigore della (stessa) legge,
restano in carica fino all'entrata in vigore della legge di revisione
dell'ARS».
2. - Preliminarmente, deve essere disposta la riunione, ai fini
di una unica pronuncia, dei giudizi che traggono origine dai cinque
ricorsi innanzi indicati, stante la loro connessione oggettiva.
Sempre in via preliminare deve essere dichiarata la cessazione
della materia del contendere in relazione all'impugnazione
dell'art. 1 della legge della Regione Toscana n. 56 del 2004, attesa
l'abrogazione di tale norma da parte della successiva legge regionale
n. 40 del 2005 (art. 144, comma 1, lettera f), legge il cui art. 59,
del pari impugnato, riproduce il contenuto dell'abrogata
disposizione.
Cio' premesso, occorre illustrare - per i singoli gruppi di
questioni - le diverse censure di incostituzionalita' formulate,
procedendo - secondo lo stesso ordine - al loro scrutinio.
3. - Per quanto concerne, in particolare, le questioni aventi ad
oggetto tanto l'art. 2-septies, comma 1, del decreto-legge n. 81 del
2004, che le norme regionali, sopra individuate, le quali incidono
sul conferimento degli incarichi di direzione delle strutture
sanitarie, la specularita' degli argomenti sviluppati dalle parti, e
in special modo dall'Avvocatura generale dello Stato (nel difendere
la legittimita' costituzionale della norma statale e nel censurare,
all'opposto, le disposizioni regionali), consente la loro
illustrazione unitaria, il cui fulcro e' costituito
dall'individuazione della materia nella quale trovano collocazione le
predette disposizioni, e che costituirebbe titolo idoneo - secondo le
contrapposte prospettazioni delle parti - a legittimare l'intervento
legislativo statale o regionale.
3.1. - Tale materia e' identificata, segnatamente, dalla Regione
Toscana, in quella della «organizzazione degli enti non statali e non
nazionali» ovvero in quella della «tutela della salute», materie
rientranti, rispettivamente, l'una nella competenza residuale delle
Regioni, l'altra nella competenza concorrente statale e regionale.
Di qui la dedotta violazione (primo profilo) dell'art. 117,
quarto comma, Cost. ovvero alternativamente (secondo profilo)
dell'art. 117, terzo comma, Cost., censura questa basata soprattutto
sul rilievo che - ai sensi degli artt. 2, comma 2, e 3, comma 5, del
d.lgs. n. 502 del 1992 - spetta alle Regioni la determinazione dei
principi sull'organizzazione dei servizi e sull'attivita' destinata
alla «tutela della salute», nonche' la disciplina delle «modalita'
organizzative e di funzionamento delle unita' sanitarie locali».
In ulteriore subordine, infine, la Regione Toscana svolge altre
due censure avverso l'impugnato art. 2-septies, comma 1, del
decreto-legge n. 81 del 2004.
Deduce, in primo luogo, la violazione dell'art. 118 Cost., atteso
che - anche ad ammettere che nel caso in esame la potesta'
legislativa statale sia destinata a subire uno «spostamento» «dal
livello regionale a quello statale», e cio' «al fine di organizzare e
regolare funzioni amministrative allocate in capo allo Stato in
risposta ad esigenze di carattere unitario» - nessuna intesa risulta
essere stata raggiunta con le Regioni, presentandosi la stessa
«invece imprescindibile a fronte della interferenza della disciplina
in ambiti materiali di competenza regionale».
La ricorrente ipotizza, da ultimo, la violazione anche degli
artt. 5, 117 e 118 Cost., segnatamente in relazione all'art. 2 del
decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281 (Definizione ed
ampliamento delle attribuzioni della Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e
Bolzano ed unificazione, per le materie ed i compiti di interesse
comune delle regioni, delle province e dei comuni, con la Conferenza
Stato-citta' ed autonomie locali) ovvero all'art. 11 della legge
costituzionale del 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione) ed al principio di leale
cooperazione. Per un verso, infatti, si sottolinea che l'emanazione
della norma impugnata e' avvenuta senza il coinvolgimento della
Conferenza Stato-Regioni, che invece «sarebbe stato obbligatorio» nel
caso di specie, atteso che essa «interferisce con materie regionali
e, segnatamente, con la materia della organizzazione degli enti non
statali e con la tutela della salute»; per altro verso, invece, si
sottolinea che la norma statale presenta «un'incidenza diretta su
materie spettanti al legislatore regionale», sicche' «dovrebbe
seguire e rispettare un intervento di codecisione paritaria con le
Regioni».
3.2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri per parte sua -
nel sostenere sia la legittimita' costituzionale dell'impugnato
art. 2-septies, sia l'illegittimita' delle norme regionali con il
medesimo articolo asseritamente in contrasto - ritiene che la materia
interessata dalle disposizioni in esame sia quella dell'«ordinamento
civile», di esclusiva competenza statale ex art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost; censura, questa, che e' specificamente proposta
solo nei riguardi delle norme regionali della Toscana (art. 59 della
legge reg. n. 40 del 2005) e dell'Umbria (art. 1 della legge reg.
n. 15 del 2005) ma non dell'Emilia-Romagna (art. 8, comma 4, della
legge reg. n. 29 del 2005).
In via subordinata, la difesa dello Stato reputa che il titolo
idoneo a legittimare l'intervento statale possa essere ravvisato
nella materia «tutela della salute» (si e' invocata, cosi', la
previsione di cui all'art. 117, terzo comma, Cost.), ponendosi
l'art. 2-septies del decreto-legge n. 81 del 2004 quale «norma di
principio», donde, di riflesso, l'illegittimita' costituzionale delle
disposizioni regionali impugnate, giacche' le stesse, derogando alla
predetta disposizione statale secondo cui «la non esclusivita' del
rapporto di lavoro non preclude la direzione di strutture semplici o
complesse», contravvengono ad un «principio generale» operante in una
materia - «tutela della salute» - oggetto di legislazione
concorrente. Solo, infine, come mero argomento difensivo, e, dunque,
in relazione all'impugnativa proposta dalla Regione Toscana (reg.
ric. n. 74 del 2004), lo Stato ipotizza che il proprio intervento
legislativo sia giustificato dalla competenza esclusiva statale -
art. 117, secondo comma, lettera m), Cost. - in materia di
«determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni».
Una ulteriore censura - per violazione dell'art. 3 Cost. - e'
proposta dal Presidente del Consiglio dei ministri in relazione ai
soli artt. 59 della legge regionale della Toscana n. 40 del 2005 e 1
della legge regionale dell'Umbria n. 15 del 2005 (reg. ric. n. 53 e
n. 64 del 2005), sia sotto il profilo della irragionevolezza, sia
sotto quello della disparita' di trattamento.
Sarebbe, infatti, irragionevole - per un verso - differenziare i
dirigenti sanitari in regime di esclusivita' da quelli che non hanno
optato per tale tipologia di rapporto, posto che la scelta in favore
dell'uno o dell'altro dei due regimi non inciderebbe «sulla
disponibilita' che il dirigente sanitario deve comunque garantire e
sullo svolgimento dei propri compiti istituzionali». Le norme
impugnate, inoltre, realizzerebbero «una irragionevole disparita' di
trattamento nell'ambito del personale universitario fondata su di un
fatto meramente accidentale quale il rapporto esistente o non
esistente con la Regione».
4. - La risoluzione delle questioni come sopra individuate
presuppone che, in via preliminare, si identifichi la materia nella
quale le impugnate disposizioni si collocano. E tale materia deve
essere individuata, secondo questa Corte, nella «tutela della
salute».
4.1. - A tale conclusione deve pervenirsi, in primo luogo, in
base al rilievo, ripetutamente espresso da questa Corte, secondo cui
il «nuovo quadro costituzionale», delineato dalla legge di riforma
del Titolo V della Costituzione, e', tra l'altro, «caratterizzato
dall'inserimento nell'ambito della legislazione concorrente di cui al
terzo comma dell'art. 117 Cost. anzitutto della materia «tutela della
salute», assai piu' ampia rispetto alla precedente materia
«assistenza sanitaria ospedaliera»» (cosi', da ultimo, sentenza
n. 270 del 2005).
Alla luce, dunque, di tale ampia nozione deve ritenersi che le
disposizioni in esame, sebbene si prestino ad incidere
contestualmente su una pluralita' di materie (e segnatamente, tra le
altre, su quella della organizzazione di enti «non statali e non
nazionali»), vadano comunque ascritte, con prevalenza, a quella della
«tutela della salute». Rileva in tale prospettiva la stretta inerenza
che tutte le norme de quibus presentano con l'organizzazione del
servizio sanitario regionale e, in definitiva, con le condizioni per
la fruizione delle prestazioni rese all'utenza, essendo queste ultime
condizionate, sotto molteplici aspetti, dalla capacita', dalla
professionalita' e dall'impegno di tutti i sanitari addetti ai
servizi, e segnatamente di coloro che rivestono una posizione
apicale.
Alla stregua di tali considerazioni e facendo applicazione del
criterio - gia' utilizzato da questa Corte con riferimento ad altre
ipotesi nelle quali si e' ravvisata una «concorrenza di competenze» -
che tende a valorizzare «l'appartenenza del nucleo essenziale di un
complesso normativo ad una materia piuttosto che ad altre» (sentenza
n. 50 del 2005), deve ritenersi che l'ambito materiale interessato
dalle disposizioni in esame sia, appunto, quello della «tutela della
salute».
4.2. - Ne', in senso contrario, puo' obiettarsi che, nel caso di
specie, il titolo «prevalente» - idoneo a fondare una competenza a
legiferare appartenente, addirittura, in via esclusiva allo Stato -
dovrebbe essere ravvisato nella materia «ordinamento civile», ex
art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione.
In proposito, infatti, deve escludersi «che ogni disciplina, la
quale tenda a regolare e vincolare l'opera dei sanitari, (...),
rientri per cio' stesso nell'area dell'«ordinamento civile»,
riservata al legislatore statale» (cosi' la sentenza n. 282 del
2002).
Improprio e', inoltre, il riferimento della difesa dello Stato
alla esclusiva competenza statale ex art. 117, secondo comma,
lettera m), Cost., dovendosi confermare che «tale titolo di
legittimazione legislativa non puo' essere invocato se non in
relazione a specifiche prestazioni delle quali la normativa statale
definisca il livello essenziale di erogazione», risultando,
viceversa, «del tutto improprio e inconferente il riferimento» ad
esso allorche' si intenda «individuare il fondamento costituzionale
della disciplina, da parte dello Stato, di interi settori materiali»
(sentenza n. 285 del 2005, ma si vedano anche, ex multis, sentenze
n. 423 e n. 16 del 2004; n. 282 del 2002).
5. - Le considerazioni svolte comportano, dunque, che lo
scrutinio di costituzionalita', in ordine al gruppo di norme
impugnate, debba essere effettuato con riferimento alla previsione
costituzionale di cui all'art. 117, terzo comma, Cost., nel senso
che, versandosi in materia («tutela della salute») di competenza
legislativa ripartita tra Stato e Regioni, spetta al primo la
fissazione dei principi fondamentali, mentre alle seconde compete
dettare la disciplina attuativa di tali principi con l'autonomia e
l'autodeterminazione che, nel disegno costituzionale, ad esse sono
state riconosciute.
Al fine di stabilire se, nel caso di specie, le condizioni per il
legittimo esercizio della potesta' legislativa, statale e regionale,
siano state rispettate, appare necessario - in via preliminare -
individuare con precisione il contenuto del predetto art. 2-septies,
comma 1, del decreto-legge n. 81 del 2004, nonche' ricostruire il
complessivo quadro legislativo in cui lo stesso si e' venuto ad
inserire.
6. - Come gia' si e' precisato, la disposizione in esame ha
sostituito il comma 4 dell'art. 15-quater del d.lgs. n. 502 del 1992,
«concernente l'esclusivita' del rapporto di lavoro dei dirigenti del
ruolo sanitario» (disposizione, quest'ultima, introdotta dall'art. 13
del decreto legislativo 19 giugno 1999, n. 229, recante «Norme per la
razionalizzazione del Servizio sanitario nazionale, a norma
dell'art. 1 della legge 30 novembre 1998, n. 419»).
In forza, infatti, del «novellato» testo dell'art. 15-quater,
comma 4, del d.lgs. n. 502 del 1992, e' stata prevista, in
sostituzione del precedente regime basato sulla irreversibilita'
della scelta tra rapporto esclusivo e rapporto non esclusivo, per
tutti i dirigenti sanitari pubblici, «la possibilita' di scegliere
entro il 30 novembre di ogni anno se optare per il rapporto di lavoro
esclusivo o meno con il Servizio sanitario, con effetto dal
1° gennaio dell'anno successivo». Tale facolta' di scelta e' stata
accordata «sia agli assunti dopo il 31 dicembre 1998» (vale a dire a
coloro che risultavano assoggettati ratione temporis al principio
dell'esclusivita', e cio' per il solo fatto che la costituzione del
loro rapporto di lavoro fosse avvenuta a seguito dell'innovazione
introdotta dal d.lgs. n. 229 del 1999), «sia a coloro che, gia' in
servizio al 31 dicembre 1998, avevano a suo tempo effettuato
l'opzione per il rapporto di lavoro esclusivo» (secondo le
prescrizioni del comma 3 del medesimo art. 15-quater).
Come corollario di quanto cosi' disposto, il legislatore statale,
con la norma impugnata, ha stabilito che nel caso in cui la scelta
dei dirigenti sanitari cada sul regime della non esclusivita', essa
tuttavia «non preclude la direzione di strutture semplici e
complesse».
6.1. - Il primo problema che deve essere affrontato riguarda il
rapporto tra la nuova disposizione dell'art. 15-quater, comma 4, e
quella contenuta nell'art. 15-quinquies, comma 5, del medesimo d.lgs.
n. 502 del 1992, a norma del quale «gli incarichi di direzione di
struttura, semplice o complessa, implicano il rapporto di lavoro
esclusivo». Ad un primo sommario esame, potrebbe ritenersi che tra le
due norme sussista una vera e propria antinomia.
6.2. - Tale apparente antinomia, tuttavia, non puo' essere
risolta ipotizzando l'avvenuta abrogazione tacita del predetto
art. 15-quinquies, comma 5, del d.lgs. n. 502 del 1992, atteso che lo
stesso legislatore, come emerge dai lavori preparatori della legge
n. 138 del 2004, ha inteso sottolineare che il suddetto articolo non
risulta abrogato per effetto della nuova disciplina (in tal senso, in
particolare, il parere reso dalla Commissione XI della Camera dei
deputati, nel corso della seduta dell'11 maggio 2004).
In realta', l'art. 2-septies ha dato luogo al superamento,
unicamente, del principio secondo cui la esclusivita' del rapporto di
lavoro alle dipendenze del servizio sanitario si poneva come
attributo indefettibile per la titolarita' dell'incarico
dirigenziale. All'esito, difatti, di tale intervento legislativo il
sistema complessivo si fonda, da un lato, sulla reversibilita' della
scelta in favore del rapporto esclusivo (opzione che, comunque
necessaria per il conferimento dell'incarico, e' destinata ad
esplicare efficacia per almeno un anno, sempre che le Regioni non si
avvalgano della facolta' «di stabilire una cadenza temporale piu'
breve»), nonche', dall'altro, sulla previsione che il passaggio al
rapporto non esclusivo «non preclude la direzione di strutture
semplici o complesse», consentendo, cosi', il mantenimento
dell'incarico dirigenziale. Infine, il sistema si caratterizza anche
per il fatto che neppure la decisione in favore della «non
esclusivita» presenta carattere irreversibile, essendo il rapporto
esclusivo pur sempre ripristinabile a domanda dell'interessato,
secondo le modalita' di cui al comma 2 del predetto art. 15-quater.
Il risultato, dunque, delle modifiche apportate al testo del
d.lgs. n. 502 del 1992 dalla legge n. 138 del 2004 non consiste
nell'enunciazione di un «nuovo» principio generale, ma piuttosto
nell'escludere valore di principio generale a quanto disposto
dall'art. 15-quinquies, comma 5, atteso che il novellato testo
dell'art. 15-quater, comma 4, prevede che la scelta, per l'uno o per
l'altro dei due regimi, sia sostanzialmente «indifferente» quanto
alla titolarita' dell'incarico dirigenziale, visto che quest'ultima
non e' piu' subordinata ad alcuna peculiare configurazione del
rapporto di lavoro.
L'adozione di tale soluzione, in conseguenza del superamento del
principio fondamentale anteriormente vigente in materia, non
costituendo a propria volta l'espressione di un principio di eguale
natura, atteso il suo carattere semplicemente dispositivo, non
esclude, pertanto, che alle Regioni residui uno spazio di intervento
in subiecta materia, venendo in rilievo sotto questo profilo le
prerogative ad esse spettanti in merito alla «determinazione dei
principi sull'organizzazione dei servizi e sull'attivita' destinata
alla tutela della salute» di cui all'art. 2, comma 2, del medesimo
d.lgs. n. 502 del 1992.
Cio' significa, in altri termini, che le stesse - ferma restando
ovviamente l'operativita' della disciplina statale, recata dal
«novellato» art. 15-quater, comma 4, nei territori delle Regioni che
nulla abbiano specificamente stabilito al riguardo - sono libere di
disciplinare le modalita' relative al conferimento degli incarichi di
direzione delle strutture sanitarie, ora privilegiando in senso
assoluto il regime del rapporto esclusivo (e' la scelta delle leggi
regionali della Toscana e dell'Umbria), ora facendo della scelta in
suo favore un criterio «preferenziale» per il conferimento degli
incarichi di direzione (e', invece, l'opzione legislativa seguita
dalla Regione Emilia-Romagna).
E' chiaro, infine, che quando la scelta cada sul rapporto
esclusivo, la disciplina delle caratteristiche proprie di tale
rapporto continua ad essere quella risultante dal predetto
art. 15-quinquies del d.lgs. n. 502 del 1992, norma da ritenersi -
come si e' detto - vigente.
6.3. - Cosi' ricostruiti, quindi, gli effettivi termini delle
relazioni intercorrenti (nel descritto ambito materiale della «tutela
della salute») tra norma statale e norme regionali, a cio' non puo'
che seguire il riconoscimento della infondatezza delle censure di
legittimita' costituzionale formulate - ai sensi dell'art. 117, terzo
comma, Cost. - sia avverso l'art. 2-septies, comma 1, del
decreto-legge n. 81 del 2004, nel testo modificato dalla relativa
legge di conversione n. 138 del 2004, che delle «speculari»
disposizioni legislative regionali, e segnatamente: l'art. 59 della
legge regionale della Toscana n. 40 del 2005; l'art. 8, comma 4,
della legge regionale dell'Emilia-Romagna n. 29 del 2004; l'art. 1
della legge regionale dell'Umbria n. 15 del 2005.
7. - La conclusione appena raggiunta non comporta, pero',
automaticamente il rigetto di tutte le altre censure di legittimita'
costituzionale proposte sia dalla Regione Toscana contro il citato
art. 2-septies, comma 1, del decreto-legge n. 81 del 2004, sia dal
Presidente del Consiglio dei ministri avverso talune delle
disposizioni regionali sopra indicate (segnatamente gli artt. 59
della legge regionale della Toscana n. 40 del 2005 ed 1 della legge
regionale dell'Umbria n. 15 del 2005).
7.1. - Quanto alle censure proposte dalla Regione Toscana nei
confronti dell'art. 2-septies citato, ulteriori rispetto a quelle fin
qui esaminate, ne va rilevata la infondatezza.
In particolare, precisato che si presenta ultronea la dedotta
violazione dell'art. 118 della Costituzione, in quanto di tale
disposizione costituzionale lo Stato non ha fatto applicazione nella
specie, deve osservarsi che si presenta destituita di fondamento la
censura di violazione del principio di leale collaborazione, dedotta
dalla Regione con riferimento al mancato coinvolgimento, quanto
all'adozione della disposizione impugnata, della Conferenza
permanente Stato-Regioni, a norma dell'art. 2 del d.lgs. n. 281 del
1997 o dell'art. 11 della legge costituzionale n. 3 del 2001.
Questa Corte, difatti, ha gia' avuto modo di precisare che il
mancato coinvolgimento della predetta Conferenza, sia nella fase di
emanazione del decreto-legge, che in quella della conversione in
legge, non integra un vizio di costituzionalita' della norma statale,
ne' postula, di per se', la lesione del principio di leale
collaborazione tra lo Stato e le Regioni (sentenze n. 272 del 2005,
n. 196 del 2004). E', pertanto, da escludere la fondatezza della tesi
prospettata dalla Regione ricorrente secondo cui si sarebbe dovuto
seguire, nella specie, «un intervento di codecisione paritaria con le
Regioni».
7.2. - Quanto poi alle ulteriori censure, proposte dallo Stato
nei confronti delle impugnate disposizioni regionali, consistenti
nella deduzione di vizi distinti da quello della violazione
dell'art. 117, terzo comma, Cost. e, dunque, con riferimento a
parametri diversi da quelli relativi al riparto delle competenze tra
lo Stato e le Regioni, se ne deve affermare la non fondatezza.
7.2.1. - Ci si riferisce, in particolare, all'assunto contrasto
dei predetti artt. 59 della legge regionale della Toscana n. 40 del
2005 ed 1 della legge regionale dell'Umbria n. 15 del 2005, con
l'art. 3 della Costituzione.
Le disposizioni legislative regionali sono, infatti, sospettate
di illegittimita' costituzionale anche «sotto il profilo della
irragionevolezza», e «sotto quello della disparita' di trattamento».
Il ricorrente muove dall'assunto secondo cui non sarebbe, per un
verso, ragionevole differenziare i dirigenti sanitari in regime di
esclusivita' da quelli che non hanno optato per tale rapporto
(giacche' la scelta in favore dell'uno o dell'altro dei due regimi
non inciderebbe «sulla disponibilita' che il dirigente sanitario deve
comunque garantire e sullo svolgimento dei propri compiti
istituzionali»), evidenziando, inoltre, che le norme suddette
darebbero vita ad «una irragionevole disparita' di trattamento
nell'ambito del personale universitario fondata su di un fatto
meramente accidentale quale il rapporto esistente o non esistente con
la Regione».
7.2.2. - Tale censura non e' fondata.
Questa Corte, piu' volte chiamata a sindacare la ragionevolezza
di scelte legislative dirette a porre limiti allo svolgimento delle
attivita' libero-professionali dei sanitari appartenenti al Servizio
sanitario nazionale (giacche' tale e', in definitiva, il senso della
dedotta censura di violazione dell'art. 3 Cost.), ha osservato come
detto scrutinio vada effettuato verificando se eventuali «condizioni
e limiti» alla stessa imposti possano ritenersi «preordinati alla
tutela di altri interessi e di altre esigenze sociali parimenti fatti
oggetto (...) di protezione costituzionale» (cosi', da ultimo, con
specifico riferimento all'attivita' libero-professionale dei
veterinari, la sentenza n. 147 del 2005).
Cio' premesso in termini generali, deve ribadirsi quanto questa
Corte gia' in passato ha affermato, e cioe' che nel «quadro di una
evoluzione legislativa diretta a conferire maggiore efficienza, anche
attraverso innovazioni del rapporto di lavoro dei dipendenti,
all'organizzazione della sanita' pubblica cosi' da renderla
concorrenziale con quella privata, (...) non appare irragionevole la
previsione di limiti all'esercizio dell'attivita'
libero-professionale da parte dei medici del Servizio sanitario
nazionale», e cio' anche in ragione del fatto «che la denunciata - e
comunque indiretta - limitazione all'esercizio della libera
professione», risulta «peraltro frutto di una precisa scelta del
medico» (sentenza n. 330 del 1999).
Tali conclusioni, poi, possono essere ribadite anche con
riferimento alla ipotizzata «irragionevole disparita' di trattamento
nell'ambito del personale universitario», e cio' in quanto non puo'
ritenersi manifestamente irragionevole la scelta effettuata dal
legislatore in tale materia (sentenza n. 71 del 2001).
Ed e' chiaro che, comunque, la legislazione regionale non puo'
incidere sullo status dei professori universitari.
8. - Passando poi alle altre questioni oggetto del presente
giudizio (e non direttamente riconducibili al tema della
«esclusivita» del rapporto di lavoro dei dirigenti sanitari),
debbono, innanzitutto, esaminarsi quelle relative all'art. 2,
comma 1, lettera b), ed all'art. 8, comma 3, della legge regionale
dell'Emilia-Romagna n. 29 del 2004, entrambe proposte dallo Stato con
riferimento all'art. 117, terzo comma, della Costituzione.
8.1. - Le due norme - nello stabilire, rispettivamente, l'una che
«la costituzione di Aziende Ospedaliere e' disposta dalla Regione
previa valutazione di complessita' dei casi trattati», e l'altra che
«l'attribuzione dell'incarico di direzione di struttura complessa ai
dirigenti sanitari e' effettuata dal direttore generale (...) sulla
base di una rosa di tre candidati» - derogherebbero a due principi
fondamentali della materia «tutela della salute».
La prima disposizione, difatti, contravverrebbe al principio
desumibile dall'art. 4, comma 1-bis, del d.lgs. n. 502 del 1992, ai
sensi del quale «la costituzione di tale tipo di Aziende sanitarie
puo' essere proposta dalla Regione solo quando ricorrono determinati
requisiti, tra i quali, di particolare rilevanza: l'indice di
complessita' dei casi trattati dall'ospedale che superi di almeno il
20% il valore della media regionale, la presenza di tre unita'
operative di alta specialita', un tasso di ricoveri di pazienti
provenienti da altre Regioni che superi di almeno il 10%, nell'ultimo
triennio, il valore medio regionale».
La seconda, invece, violerebbe l'art. 15-ter del medesimo d.lgs.
n. 502 del 1992, il quale prevede «l'attribuzione dell'incarico
«sulla base di una rosa di candidati idonei selezionata da
un'apposita commissione» senza limitare il numero dei designati dalla
commissione stessa».
9. - Entrambe le questioni non sono fondate.
9.1. - Difatti, e indipendentemente dal rilievo che e' lo stesso
legislatore statale (art. 19, comma 2-bis, del d.lgs. n. 502 del
1992) ad escludere la qualificazione come «principi generali» di
quelli desumibili dal precedente art. 4, comma 1-bis, del medesimo
decreto legislativo, valgono nel caso di specie i seguenti assorbenti
rilievi.
Nel disciplinare il criterio (o meglio, uno dei criteri) per la
costituzione di nuove aziende ospedaliere, la Regione Emilia-Romagna
non solo ha operato nell'ambito di competenze regionali relative sia
alla «determinazione dei principi sull'organizzazione dei servizi e
sull'attivita' destinata alla tutela della salute», che alle
«modalita' organizzative e di funzionamento delle unita' sanitarie
locali» (artt. 2, comma 2, e 3, comma 5, del d.lgs. n. 502 del 1992),
ma ha anche dato vita ad un intervento, la cui conformita' al
disposto del richiamato art. 4, comma 1-bis, del d.lgs. n. 502 del
1992, deve essere valutata alla stregua di quella che risulta essere
la complessiva disciplina regionale vigente in materia.
Orbene, se si ha riguardo a questa ultima nel suo insieme - e
segnatamente alle prescrizioni contenute nell'art. 3 della medesima
legge reg. n. 29 del 2004, come nella legge regionale 20 dicembre
1994, n. 50 (Norme in materia di programmazione, contabilita',
contratti e controllo delle aziende Unita' sanitarie locali e delle
aziende ospedaliere), ovvero nel Piano sanitario regionale 1998-2000
- appare evidente che la Regione Emilia-Romagna subordina la
costituzione delle aziende ospedaliere a prescrizioni non minori
rispetto a quelle di cui alla citata norma di legge statale.
9.2. - Quanto, invece, alla seconda disposizione impugnata,
limitandosi la stessa a stabilire che la «rosa», in base alla quale
il direttore generale della azienda sanitaria locale effettua
«l'attribuzione dell'incarico di direzione di struttura complessa»,
ricomprenda «tre candidati», detta una tipica norma di dettaglio, non
in contrasto con l'art. 15-ter del medesimo d.lgs. n. 502 del 1992
(che non limita il numero degli aspiranti).
Se, invero, il rapporto tra norma «di principio» e norma «di
dettaglio» deve essere inteso nel senso che l'una «puo' prescrivere
criteri (...) ed obiettivi», all'altra invece spettando
l'individuazione degli «strumenti concreti da utilizzare per
raggiungere quegli obiettivi» (sentenza n. 390 del 2004), non e'
dubitabile che una relazione siffatta sussista tra il predetto
art. 15-ter del d.lgs. n. 502 del 1992 e la norma regionale
impugnata. Il primo fissa, difatti, l'obiettivo della designazione
del direttore della struttura sanitaria attraverso una valutazione
comparativa di una rosa di candidati selezionati da apposita
commissione, la norma regionale determina, invece, solo le modalita'
di formazione di tale rosa.
Resta, peraltro, implicito che in coerente applicazione dei
canoni fissati dall'art. 97 della Costituzione (i quali esigono «che
nell'accesso a funzioni piu' elevate» venga osservato un «meccanismo
di selezione tecnica e neutrale dei piu' capaci»; cfr. sentenza n. 62
del 2006, sentenze nn. 465 e 407 del 2005) e' necessario che siano
adottate modalita' procedimentali atte a garantire le condizioni di
un trasparente ed imparziale esercizio dell'attivita' amministrativa.
Occorre, altresi', che tale attivita', oltre ad essere svolta
mediante l'impiego di criteri oggettivi e predeterminati, culmini
nella formazione di una graduatoria in base alla quale procedere alla
individuazione dei tre aspiranti al conferimento dell'incarico
dirigenziale, fermo restando, comunque, che rimane impregiudicata la
possibilita' per il direttore generale della azienda sanitaria
locale, con atti motivati, di non avvalersi della terna e,
conseguentemente, di non procedere all'attribuzione dell'incarico.
10. - L'ultima questione che viene in esame e' quella (reg. ric.
n. 53 del 2005) avente ad oggetto l'art. 139 della legge regionale
della Toscana n. 40 del 2005, secondo cui gli organi dell'Agenzia
regionale di sanita', disciplinata dal precedente art. 82 della
medesima legge, «in carica al momento dell'entrata in vigore della
presente legge, restano in carica fino all'entrata in vigore della
legge di revisione dell'ARS».
E' dedotta dal Presidente del Consiglio dei ministri la
violazione dell'art. 97 Cost., giacche' la norma impugnata
contravverrebbe ai «principi di legalita', buon andamento e
imparzialita' dell'organizzazione amministrativa», dando vita - in
contrasto con l'art. 3 del decreto-legge 16 maggio 1994, n. 293
(Disciplina della proroga degli organi amministrativi), convertito,
con modificazioni, dalla legge 15 luglio 1994, n. 444 - ad «una vera
e propria prorogatio a tempo indeterminato», durante la quale,
oltretutto, «gli organi dell'ARS» svolgono «funzioni non affievolite
di studio e di ricerca, nonche' ulteriori eventuali incarichi da
parte della Giunta regionale o del Consiglio regionale».
10.1. - La questione e' fondata.
10.2. - La norma regionale impugnata non e' conforme ai principi
in tema di prorogatio degli organi amministrativi, desumibili
dall'art. 3 del citato decreto-legge n. 293 del 1994, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 444 del 1994, e, dunque, essa viola il
parametro di cui all'art. 97 della Costituzione.
In proposito giova rammentare come questa Corte (sentenza n. 208
del 1992), nell'escludere che «la regola della prorogatio di fatto, a
tempo indefinito, sia da considerarsi vigente in quanto
inscindibilmente legata all'essenza stessa degli ordinamenti», abbia
per contro affermato che «ogni proroga, in virtu' dei principi
desumibili dal citato art. 97 della Costituzione», puo' «aversi
soltanto se prevista espressamente dalla legge e nei limiti da questa
indicati».
La Corte, inoltre, nel prendere atto che proprio il citato art. 3
del decreto-legge n. 293 del 1994, convertito, con modificazioni,
dalla legge n. 444 del 1994, ha provveduto a dettare la disciplina
generale della prorogatio degli organi amministrativi, ha
identificato i «principi generali» cui la stessa si ispira.
Tali principi, in particolare, sono stati individuati nella
«cessazione delle funzioni degli organi alla scadenza del loro
termine di durata»; nella «indicazione di un ragionevole periodo di
proroga, per consentirne la rinnovazione, durante il quale l'organo
scaduto puo' compiere solo atti di ordinaria amministrazione»; nella
«previsione di un regime sanzionatorio invalidante gli atti
esorbitanti da tale limite»; nell'«obbligo della ricostituzione
dell'organo entro una data anteriore alla scadenza del periodo di
proroga»; nella «definitiva decadenza degli organi scaduti dal
momento di questa cessazione» e nell'«assoggettamento ad un regime
sanzionatorio di tutti gli atti emanati successivamente» (sentenza
n. 464 del 1994).
Orbene, a tali principi non si attiene la norma impugnata, e
segnatamente a quello - di cui al comma 1 del predetto art. 3 - che
fissa in non piu' di quarantacinque giorni il periodo di durata della
proroga.