Ricorso della Regione Lazio, in persona del presidente della
giunta, dott. Pietro Marrazzo, rappresentato e difeso, in virtu' di
procura a margine del presente atto e di delibera di giunta regionale
n. 237 del 21 aprile 2006, dal prof. avv. Gennaro Terracciano ed
elettivamente domiciliato presso il suo studio in Roma, alla piazza
di Spagna, n. 35;
Nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri per la
declaratoria di illegittimita' costituzionale ai sensi dell'art. 127
Cost. della legge 20 febbraio 2006, n. 96, recante «Disciplina
dell'agriturismo» pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 63 del
16 marzo 2006, relativamente all'art. 5 («Norme igienico-sanitarie»),
all'art. 7 («Abilitazione e disciplina fiscale») e all'art. 11
(«Programmazione e sviluppo dell'agriturismo»), all'art. 12
(«Attivita' assimilate»), all'art. 13 («Osservatorio nazionale
dell'agriturismo»).
F a t t o
Nella Gazzetta Ufficiale del 16 marzo 2006, n. 63 e' stata
pubblicata la legge 20 febbraio 2006, n. 96, concernente «Disciplina
dell'agriturismo», che si propone come «testo unico», accogliendo in
se' tutta una serie di norme che, nel tempo, hanno riguardato
l'agriturismo, determina i principi fondamentali a cui le regioni si
devono uniformare ed abroga la precedente legge sull'agriturismo del
5 dicembre 1985, n. 730.
Tale legge reca una disciplina incidente sulla materia
dell'agricoltura - cui appartiene la disciplina dell'agriturismo - e
del turismo - cui sono riconducibili taluni aspetti dell'attivita'
agrituristica - che, a seguito della riforma del Titolo V della Parte
II della Costituzione rientrano nella competenza legislativa
residuale esclusiva delle regioni ai sensi dell'art. 117, quarto
comma Cost.
In particolare tale legge, laddove detta criteri in ordine ai
requisiti igienico-sanitari per lo svolgimento dell'attivita'
agrituristica (art. 5), prevede che le regioni disciplinino le
modalita' per il rilascio del certificato di abilitazione
all'esercizio (art. 7), riserva al Ministro delle politiche agricole
e forestali la programmazione in materia di agriturismo (art. 11),
assimila all'attivita' agrituristica quella dei pescatori che offrono
ospitalita' e somministrano pasti con prodotti derivanti
dall'attivita' di pesca (art. 12) ed istituisce l'Osservatorio
nazionale dell'agriturismo (art. 13) reca una disciplina incidente su
materie di competenza regionale, ponendosi in contrasto con principi
e norme costituzionali, sia perche' gravemente lesive della potesta'
legislativa regionale costituzionalmente riconosciuta, sia perche'
adottate in palese violazione del principio di leale collaborazione.
Un siffatto intervento, per la segnalata portata e per i
contenuti della previsione, concreta una serie di vizi di
legittimita' costituzionale, con violazione delle prerogative della
Regione Lazio, che inducono alla proposizione del presente ricorso
per i seguenti
M o t i v i
1. - Illegittimita' costituzionale per violazione dell'art. 117
Cost.
A) Si deve preliminarmente rilevare che nel quadro della
ripartizione delle competenze normative fra Stato e regioni derivante
dalla modifica costituzionale di cui alla legge costituzionale n. 3
del 2001, la materia agriturismo ricade nell'ambito delle materie di
cui al comma quarto dell'art. 117 Cost., che attribuisce alle regioni
la competenza generale residuale (c.d. «esclusiva»). In tale ambito
ricadono, del resto, tutte le materie relative allo sviluppo delle
attivita' produttive non menzionate nel comma terzo di detto
articolo, ivi comprese quelle concernenti l'agricoltura ed il turismo
(delle quali l'«agriturismo» rappresenta una specifica interazione).
La legge in esame risulta, inoltre, totalmente scoordinata con
l'evoluzione del quadro dei rapporti istituzionali fra Stato e
regioni.
B) Non puo' non rilevarsi come prima della riforma del Titolo V
della Costituzione, la materia dell'agricoltura era contemplata nel
testo antecedente dell'art. 117 Cost. tra quelle di competenza
concorrente.
Era considerata nella sua oggettivita' come «fenomeno produttivo
di prodotti alimentari per uomini ed animali» e qualificata come una
materia «complessa», in quanto composta da piu' oggetti capaci di
autonoma considerazione (quali, a titolo esemplificativo, il «mercato
dei prodotti gricoli» o il «lavoro agricolo»).
A seguito della entrata in vigore della legge cost. n. 3 del 2001
l'«agricoltura» non risulta contemplata nel nuovo testo dell'art. 117
Cost. ne' negli elenchi delle materie di competenza esclusiva statale
ne' di quelle di competenza concorrente, sicche' si ritiene che essa
sia riconducibile alla competenza residuale delle regioni.
Nel 2004, la Corte costituzionale, con la sentenza n. 12, ha
confermato tale interpretazione stabilendo espressamente che
l'«agricoltura», il cui nocciolo duro e' costituito dalla «produzione
di vegetali e animali destinati all'alimentazione», appartiene alla
competenza residuale delle regioni, sottratta alla competenza
legislativa statale.
C) Anche nel settore del turismo, rientrante anch'esso nella
potesta' residuale esclusiva della regione, deve ritenersi venuta
meno la legittimazione statale, in quanto, spetta ora alle regioni
legiferare in materia, nel rispetto della Costituzione e con i soli
limiti derivanti dall'Ordinamento comunitario e del ritrovato
interesse nazionale.
Tanto che e' apparsa anacronistica ed in controtendenza rispetto
ai principi del dettato costituzionale la legislazione del turismo a
carattere nazionale (di cui alla legge n. 135/2001), impugnata da
molte regioni perche' ritenuta invasiva delle proprie competenze e
sulla quale si e' raggiunto un accordo solo a seguito del regolamento
di attuazione d.P.C.m. del 13 settembre 2002) adottato d'intesa con
la Conferenza Stato-regioni, al fine di assicurare l'unitarieta' del
comparto. Va specificato inoltre che proprio nell'ambito del suddetto
tra l'altro, si e' espressamente concordato tra le parti che «il
turismo e' materia di esclusiva competenza regionale».
La stessa Corte costituzionale dopo aver confermato piu' volte
che la materia del turismo appartiene alla competenza residuale delle
regioni (n. 90 del 6 marzo 2006; n. 459 del 14 dicembre 2005; si veda
anche Cons. Stato, sez. IV, 23 settembre 2004, n. 6213) ha chiarito
che «si tratta di un'ulteriore conferma del fatto che, a decorrere
dall'entrata in vigore del nuovo Titolo V della Costituzione, le
regioni ben possono esercitare in materia di turismo tutte quelle
attribuzioni di cui ritengono di essere titolari approvando una
disciplina legislativa, che ben puo' anche essere sostitutiva di
quella statale (cfr. sentenza n. 510 del 2002), fatto naturalmente
salvo il potere governativo del ricorso previsto dall'art. 127 della
Costituzione» (n. 197 del 23 maggio 2003).
D) Proprio perche' la materia relativa all'agriturismo
costituisce la necessaria e specifica interazione tra la materia
dell'agricoltura e quella del turismo, una legge nazionale organica
in questa materia risulta, gia' nel suo impianto generale,
contrastante con il Titolo V della parte seconda della Costituzione
perche' non e' ricompresa nell'elenco delle materie riservate allo
Stato, ai sensi dell'art. 117, secondo comma Cost., ne' in quello
delle materie soggette alla potesta' legislativa concorrente (il solo
che legittimerebbe ugualmente un intervento dello Stato).
E) A questo proposito risulta ormai definitivamente acclarato che
per la potesta' legislativa residuale valgono solo i limiti generali
derivanti dalla prima parte della Costituzione e i limiti indicati
all'art. 117, comma 1. Vale, altrettanto sicuramente, il limite
territoriale. Una prima differenza fra i due tipi di potesta'
legislativa regionale sta proprio in questo: che mentre nelle materie
di legislazione concorrente la regione deve muoversi entro il quadro
definito dai principi fondamentali dettati dallo Stato, o comunque
desumibili dalla legislazione statale, nelle materie di cui
all'art. 117, quarto comma, la potesta' legislativa regionale si puo'
estendere anche alla determinazione dei principi fondamentali, nella
misura in cui ve ne sia necessita'. Mentre nel caso della
legislazione concorrente la riserva alla regione impedisce allo Stato
di porre una disciplina di dettaglio, nel caso della potesta'
legislativa residuale e' precluso qualsiasi intervento legislativo
statale. Nel primo caso lo Stato ha un titolo di intervento
aggiuntivo rispetto a quelli elencati nell'art. 117, secondo comma,
nel secondo caso non dispone di titoli abilitativi ulteriori. Nelle
materie di potesta' legislativa residuale, inoltre, lo Stato
sicuramente non dispone di potesta' regolamentare, che gli e'
attribuita solo in corrispondenza della legislazione esclusiva.
Ugualmente, nelle stesse materie, il potere di attribuire le funzioni
amministrative non spetta allo Stato, ma alla regione, con l'ovvia
esclusione delle funzioni fondamentali degli enti locali (art. 117,
secondo comma, lett. p).
In alcun modo, dunque, sussiste il potere legittimante
l'intervento statale, in quanto l'agriturismo attiene ad un ambito
materiale di competenza esclusiva regionale, ai sensi dell'art. 117,
quarto comma Cost., nel quale il legislatore centrale non ha alcuna
potesta' legislativa.
F) La formulazione dell'art. 117, quarto comma non ha comunque
impedito che lo Stato si ritagliasse dei settori di competenza
nell'ambito delle materie elencate nell'art. 117 Cost., adducendo
«l'interesse nazionale» ed «esigenze di unita» a giustificazione
dell'imposizione di una legislazione uniforme su tutto il territorio.
E' stato in base a tali presunte istanze unitarie che lo Stato e'
andato ben oltre la mera individuazione di «principi fondamentali»,
giungendo ad emanare la normativa di dettaglio anche nelle materie
che la Costituzione riservava alla legislazione regionale.
Ebbene la norma in esame appare incostituzionale anche sotto
questo ulteriore aspetto.
La finalita' unitaria di assicurare un coordinamento stabile
delle politiche del settore non rende legittime le disposizioni
contestate, secondo i parametri di cui all'art. 117 (e 118 Cost.).
Come piu' volte e' stato rilevato dalla giurisprudenza
costituzionale, a seguito della riforma del Titolo V, la dimensione
dell'interesse non e' piu' di per se un criterio per ancorare la
competenza legislativa dello Stato ovvero della regione (tra le
tante, in tal senso, sentenze n. 303/2003; 370/2003; 16/2004); dunque
l'interesse nazionale non e' piu' oggi un limite autonomo della
legislazione regionale, ne' puo' costituire autonomo fondamento di un
intervento legislativo statale in materie di competenza regionale,
quale e' quella dell'agriturismo.
Questo non esclude, naturalmente, che lo Stato possa disciplinare
quelle materie - rilevanti nell'ambito dell'attivita' agrituristica -
che sono demandate alla propria competenza normativa esclusiva (ad
esempio alcuni aspetti fiscali) o per le quali esso conserva una
potesta' legislativa limitata alla previsione di principi
fondamentali: e' il caso, ad esempio, delle disposizioni in materia
di tutela della salute o di alimentazione (considerato il notevole
rilievo dei requisiti igienici e gli specifici risvolti relativi alla
preparazione e somministrazione degli alimenti), nonche' di alcune
disposizioni che possono interessare il governo del territorio.
Tuttavia, da un lato, questi aspetti non possono consentire una
normazione statale che vada oltre gli specifici limiti di ogni
materia (se il legislatore statale deve dettare solo «principi
fondamentali» non puo' scendere nel dettaglio) e, d'altro lato,
comunque l'insieme dei modesti interventi legislativi che allo Stato
competono rispetto a questo settore non puo' in nessun modo portare
all'adozione di un intervento organico in materia di agriturismo, ma
semmai a limitate misure legislative.
E' evidente, invece, che con la legge impugnata questi limiti
sono stati superati. In effetti, il testo si apre con enunciazioni
che non competono al legislatore statale (facendo riferimento al
«sostegno all'agricoltura», alla «qualificazione e valorizzazione
delle risorse di ciascun territorio», al «mantenimento delle
attivita' umane nelle aree rurali» e ad altri vari ambiti che la
costituzione assegna all'intervento legislativo regionale) e prosegue
con una serie di articoli che vanno a disciplinare con un dettaglio
indubbiamente eccessivo - e questo rappresenta il vizio piu' evidente
- la materia agrituristica.
Un aspetto e' quello che concerne l'individuazione delle
attivita' agrituristiche e la disciplina dei relativi requisiti e
procedimenti amministrativi. Dopo una definizione di «attivita'
agrituristica» che si specifica in eccessivi dettagli (art. 2),
l'articolato contiene, infatti, varie disposizion dettagliate di
carattere procedurale che ledono la competenza normativa delle
regioni. Ad esempio, l'art. 4, nel demandare alle regioni la
fissazione di «criteri limiti» per lo svolgimento dell'attivita'
agrituristica si dilunga poi in una serie di specificazioni che
costituiscono un limite alla potesta' regionale e si spingono fino ad
una minuziosa disciplina riguardo al tema della somministrazione di
pasti e bevande (eloquente il caso delle norme sui prodotti impiegati
che arrivano a richiedere l'individuazione di «zone omogenee contigue
di regioni limitrote»).
Anche la disciplina del procedimento di autorizzazione per
l'esercizio dell'attivita' agrituristica rientra certamente nella
potesta' legislativa delle regioni, mentre invece e' minuziosamente
disciplinata dagli articoli 6 e 8 (quest'ultimo relativo ai periodi
di apertura ed alle tariffe). Particolarmente delicati appaiono poi
gli aspetti relativi al previsto requisito della «connessione»
(art. 10) con l'attivita' e con le risorse agricole nell'azienda.
Alcuni aspetti di dettaglio che vanno oltre la competenza
legislativa statale riguardano poi i locali adibiti alle attivita'
agrituristiche, oltre a norme di carattere urbanistico e norme di
carattere sanitario facilmente individuabili nel testo normativo.
Infatti, va oltre la competenza legislativa dello Stato l'art. 3, che
disciplina i locali che possono essere adibiti all'attivita'
agrituristica e demanda alle regioni gli interventi di recupero del
patrimonio edilizio.
E' evidente che le norme censurate appaiono sufficientemente
specifiche tanto da poter essere assimilate a norme di dettaglio a
proposito delle quali la Corte costituzionale (sent. n. 6/2004), in
relazione alle materie di potesta' concorrente ha ribadito il
principio per cui lo Stato non puo' emanare norme di dettaglio
autoapplicative, tanto piu' quando la regione abbia gia' disciplinato
la materia con proprie leggi. A maggiore ragione, ovviamente, cio'
vale nelle materie di potesta' primaria. E in materia di agriturismo
la Regione Lazio ha emanato una specifica normativa, ossia la l.r.
n. 36 del 10 novembre 1997 (recante «Norme in materia di
agriturismo») nella quale viene dettagliatamente regolamentata la
materia, ed ha specificato, nella successiva l.r. 6 agosto 1999,
n. 14, le competenze amministrative in materia di agriturismo
attribuite alle province.
G) E allo stesso modo non puo' dedursi la competenza statale a
legiferare dall'assenza di sufficienti elementi di chiarezza sul
riparto di competenze, altrimenti verrebbe da chiedersi se il nuovo
ruolo affidato alle regioni sia veramente espressione di una loro
effettiva completa autonomia legislativa, ovvero resta, comunque,
consentito allo Stato l'ingerenza in ambiti solo astrattamente
riservati alle regioni e agli altri enti territoriali.
Non sempre e' agevole l'identificazione netta dei confini di
separazione nell'ambito delle rispettive competenze, anche perche' le
materie non possono considerarsi come compartimenti a chiusura
stagna; difficolta' queste che hanno quale conseguenza che la
sottrazione di una materia (quali ad esempio quella dell'agricoltura,
del turismo e dell'agriturismo) alla sfera di competenza statale non
puo' dirsi radicale. Questo pero' non vuol dire che il Legislatore,
centrale, in forza dei numerosi titoli di legittimazione trasversale,
dell'interesse nazionale o esigenze di unitarieta', possa
condizionare indirettamente la potesta' legislativa regionale, che
non puo', quindi, considerarsi di tipo esclusivo, almeno negli stessi
termini della corrispondente competenza legislativa dello Stato, che
esclude, in radice, qualsiasi interferenza.
Anche la determinazione dei principi fondamentali da parte dello
Stato, nelle materie di legislazione concorrente, consente ampi spazi
di interferenza nell'ambito della potesta' legislativa delle regioni,
quando invece il temuto rischio di eccessive differenziazioni tra le
regioni richiede semplicemente delle norme di coordinamento, ed
indirizzi unitari, che devono trovare la loro fonte nelle forme di
intesa tra Stato, regioni e province autonome, e tra regioni e
regioni, secondo il principio di leale collaborazione.
H) Pur nella convinzione della necessita' di opportuni interventi
per favorire un settore di recente evoluzione e' molto importante per
l'agricoltura e le zone rurali come quello dell'agriturismo, occorre
assicurare il rispetto delle competenze costituzionalmente sancite,
anche perche' esso significa innanzitutto rispetto della volonta' del
legislatore costituzionale di attribuire la competenza e la
responsabilita' ad un livello piu' vicino a quello dei cittadini,
quello delle regioni.
Del resto, per tutte le suesposte motivazioni, la Conferenza dei
residenti delle regioni e delle province autonome si era gia'
espressa in senso negativo alla proposta di legge ancora in fase di
elaborazione, ed aveva inoltrato la nota 18 aprile 2003, con la quale
si chiedeva al Governo di intervenire presso il Parlamento affinche'
il disegno di legge fosse ritirato.
2. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 5 della legge
n. 96/2006 per violazione dell'art. 117 Cost.
L'art. 5 della legge n. 96/2006 recante «Norme
igienico-sanitarie», dispone:
1) I requisiti igienico-sanitari degli immobili e delle
attrezzature da utilizzare per attivita' agrituristiche sono
stabiliti dalle regioni. Nella definizione di tali requisiti si tiene
conto delle particolari caratteristiche architettoniche e di
ruralita' degli edifici, specie per quanto attiene l'altezza e il
volume dei locali in rapporto alle superfici aeroilluminanti, nonche'
delle limitate dimensioni dell'attivita' esercitata.
2) La produzione, la preparazione, il confezionamento e la
somministrazione di alimenti e di bevande sono soggetti alle
disposizioni di cui alla legge 30 aprile 1962, n. 283, e successive
modificazioni, nonche' alle disposizioni di cui all'art. 9 del
decreto legislativo 26 maggio 1997, n. 155, e successive
modificazioni.
3) L'autorita' sanitaria, nella valutazione dei requisiti dei
locali di trattamento e somministrazione di sostanze alimentari e del
relativo piano aziendale di autocontrollo igienico-sanitario, tiene
conto della diversificazione e della limitata quantita' delle
produzioni, dell'adozione di metodi tradizionali di lavorazione e
dell'impiego di prodotti agricoli propri.
4) Nel caso di somministrazione di pasti in numero massimo di
dieci, per la loro preparazione puo' essere autorizzato l'uso della
cucina domestica.
5) Per le attivita' agrituristiche di alloggio, nei limiti di
dieci posti letto, per l'idoneita' dei locali e' sufficiente il
requisito dell'abitabilita'.
6) Per gli edifici e i manufatti destinati all'esercizio
dell'attivita' agrituristica la conformita' alle norme vigenti in
materia di accessibilita' e di superamento delle barriere
architettoniche e' assicurata con opere provvisionali.
Le disposizioni dell'art. 5, al di la' della loro
autoqualificazione come principi fondamentali, costituiscono in
realta' norme dotate di forza autoapplicativa che disciplinano
specificatamente aspetti organizzativi e gestionali, comprimendo di
fatto l'autonomia organizzativa e funzionale delle regioni, nonche'
l'attivita' programmatoria di competenza delle stesse.
Tale articolo si riferisce alle norme igienico-sanitarie degli
immobili e delle attrezzature utilizzate e contiene norme di
dettaglio che si spingono a definire anche la valenza del requisito
urbanistico dell'abitabilita' nei limiti dei dieci posti letto. Cio'
comporta che qualsiasi intervento del legislatore regionale dovesse
intervenire, costituirebbe un mero duplicato della legge statale. Con
un risultato che, oltre ad essere irrazionale, sarebbe contrastante
con un efficiente sistema amministrativo, e violerebbe totalmente
l'impianto costituzionale delineato dall'art. 117 Cost. che non
ammette che il legislatore statale e regionale disciplinino gli
stessi aspetti della medesima materia. E', inoltre, appena il caso di
ricordare che nelle materie della tutela della salute e del governo
del territorio - materie collegate in via trasversale a quella
oggetto dell'impugnata legge - (da cui peraltro esulano gli aspetti
edilizi piu' minuti) lo Stato puo' solo dettare principi generali.
3. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 7 della legge
n. 96/2006 per violazione dell'art. 117 Cost.
L'art. 7 della legge n. 96/2006 recante «Abilitazione e
disciplina fiscale» dispone:
1) Le regioni disciplinano le modalita' per il rilascio del
certificato di abilitazione all'esercizio dell'attivita'
agrituristica. Per il conseguimento del certificato, le regioni
possono organizzare, attraverso gli enti di formazione del settore
agricolo e in collaborazione con le associazioni agrituristiche piu'
rappresentative, corsi di preparazione.
2) Lo svolgimento dell'attivita' agrituristica nel rispetto
delle disposizioni prevista dalle regioni in materia, autorizzato ai
sensi dell'art. 6, comporta la conseguente applicazione delle
disposizioni fiscali di cui all'art. 5 della legge 30 dicembre 1991,
n. 413, nonche' di ogni altra normativa previdenziale o comunque
settoriale riconducibile all'attivita' agrituristica. In difetto di
specifiche disposizioni, si applicano le norme previste per il
settore agricolo.
Nello stesso senso appaiono invasive della competenza legislativa
regionale le norme che disciplinano il «certificato di abilitazione
all'esercizio dell'attivita' agrituristica». E' evidente che anche la
disciplina contenuta in tale articolo non costituisce un insieme di
principi fondamentali, in quanto, come affermato dalla stessa Corte
costituzionale (cfr. Corte costituzionale, sentenza n. 177 del 1988),
«non si possono considerare principi fondamentali le norme che non
siano espressive di scelte politico-legislative fondamentali o
quantomeno, di criteri o modalita' generali tali da costituire un
saldo punto di riferimento costante nel tempo ed in grado di
orientare l'esercizio del potere legislativo regionale».
Le norme censurate appaiono sufficientemente dettagliate tanto da
poter essere assimilate a norme di dettaglio. Anche in questo caso si
deve prendere atto che il principio per cui, in materie attribuite
alla competenza regionale (sia concorrente che primaria) lo Stato non
puo' emanare norme di dettaglio autoapplicative, soprattutto se la
regione abbia gia' disciplinato la materia con proprie leggi, e'
stato riconosciuto dalla Corte costituzionale (sent. n. 6/2004). E in
materia di agriturismo la Regione Lazio ha disciplinato la materia
dell'agriturismo con la l.r. n. 36 del 10 novembre 1997.
4. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 11 della legge
n. 96/2006 per violazione dell'art. 117 Cost.
L'art. 11 della legge n. 96/2006 recante «Programmazione e
sviluppo dell'agriturismo» dispone:
1) Il Ministro delle politiche agricole e forestali, di
intesa con le regioni e le province autonome e sentite le
associazioni nazionali agrituristiche maggiormente rappresentative a
livello nazionale, predispone un programma di durata triennale
aggiornabile annualmente, finalizzato alla rimozione dell'agriturismo
italiano sui mercati nazionali e internazionali.
2) Allo scopo di promuovere le attivita' di turismo equestre,
le regioni possono incentivare l'acquisto e l'allevamento di cavalli
da sella, nell'ambito delle aziende agrituristiche, e l'allestimento
delle relative attrezzature di ricovero e di esercizio. Possono
essere altresi' incentivati gli itinerari di turismo equestre,
opportunamente segnalati in collaborazione con le aziende
agrituristiche e i circoli ippoturistici.
3) Le regioni, in collaborazione con le associazioni piu'
rappresentative di operatori agrituristici, sostengono altresi' lo
sviluppo dell'agriturismo attraverso attivita' di studio, ricerca,
sperimentazione, formazione professionale e promozione.
4) Dall'attuazione del presente articolo non derivano nuovi o
maggiori oneri a carico della finanza pubblica.
Un altro aspetto che non si puo' condividere si rinviene nella
previsione di uno strumento programmatorio per le regioni (il
programma di durata triennale) che costituisce palese violazione
dell'autonomia regionale, non essendovi dubbio sul fatto che le
regioni possano disciplinare come meglio ritengono gli aspetti
relativi alle materie di propria competenza.
Inoltre che lo strumento programmatorio sia di esclusiva
competenza regionale e' confermato anche dall'art. 50 del nuovo
statuto della Regione Lazio (approvato con legge n. 1
dell'11 novembre 2004) il quale espressamente stabilisce «1) La
regione assume quale criterio generale ispiratore della propria
attivita' il metodo della programmazione nell'ambito della
collaborazione istituzionale tra i diversi livelli di governo
presenti nel proprio territorio e della concertazione con le forze
sociali ed economiche nonche' con le organizzazioni sindacali al fine
di consentire l'apporto sinergico di risorse progettuali,
organizzative, di capitali e imprenditoriali, pubbliche e private,
compatibilmente con le esigenze di salvaguardia del paesaggio e
dell'ambiente. 2) La regione, in particolare:
a) concorre alla formazione degli strumenti della
programmazione nazionale;
b) provvede, in armonia con gli indirizzi della
programmazione statale, alla formazione dei propri programmi
assicurando la parteciazione degli enti locali e acquisendo i
contributi delle categorie interessate. 3) La legge regionale
disciplina gli atti generali e settoriali della programmazione, le
relative procedure e le modalita' di raccordo con gli strumenti della
programmazione locale».
5. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 12 della legge
n. 96/2006 per violazione dell'art. 117 Cost.
L'art. 12 della legge n. 96/2006 recante «Attivita' assimilate»
dispone:
1) Sono assimilate alle attivitita' agrituristiche e sono ad
esse applicabili le norme della presente legge, quelle svolte dai
pescatori relativamente all'ospitalita', alla somministrazione dei
pasti costituiti prevalentemente da prodotti derivanti dall'attivita'
di pesca, nonche' le attivita' connesse ai sensi del decreto
legislativo 18 maggio 2001, n. 226, e successive modificazioni, ivi
compresa la pescaturismo.
Ebbene, appare estemporanea e quasi avulsa dal contesto della
legge la disposizione dell'art. 12, che estende in parte le nuove
norme all'attivita' della pesca ed alla relativa ospitalita' e
somministrazione di alimenti: trattasi di un altro settore di
competenza normativa regionale.
Anche la pesca non e' ricompresa nell'elenco di materie soggette,
ai sensi dell'art. 117, terzo comma Cost., alla potesta' legislativa
concorrente, con ovvia e conseguente potesta' legislativa regionale
di tipo residuale-esclusivo, ai sensi dell'art. 117, quarto comma,
Cost. A cio' si aggiunga che in materia di pesca le regioni avevano
gia' competenze trasferite dal d.P.R. n. 616/1977, nella vigenza del
precedente Titolo V, parte seconda della Costituzione. La disciplina
della pesca inoltre presenta molteplici interferenze con altre
materie sempre di competenza delle regioni (quali, ad esempio, il
commercio e le attivita' produttive) e, quindi, anche per tale
motivo, e' rilevante il riconoscimento delle attribuzioni regionali
per quanto riguarda la pesca.
Si tratta quindi di un altro settore di competenza normativa
regionale rispetto al quale sussistono evidenti peculiarita', che la
disciplina delle regioni puo' e deve affrontare.
Tenendo comunque conto che la Regione Lazio, anche in questo
caso, ha disciplinato la materia con la l.r. n. 16 del 2 maggio 1995
recante «Norme per la tutela del patrimonio ittico e per la
disciplina dell'esercizio della pesca nelle acque interne del Lazio».
6. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 13 della legge
n. 96/2006 per violazione dell'art. 117 Cost.
L'art. 13 della legge n. 96/2006 recante «Osservatorio nazionale
dell'agriturismo» dispone:
1) Al fine di fornire informazioni utili per lo svolgimento
delle attivita' di indirizzo e di coordinamento di competenza del
Ministero delle politiche agricole e forestali, nonche' allo scopo di
favorire la comunicazione e lo scambio di esperienze sul territorio
nazionale, le regioni inviano annualmente allo stesso Ministero delle
politiche agricole e forestali una relazione sintetica sullo stato
dell'agriturismo nel territorio di propria competenza, integrata dai
dati sulla consistenza del settore e da eventuali disposizioni
emanate in materia.
2) Presso il Ministero delle politiche agricole e forestali
e' istituito l'Osservatorio nazionale dell'agriturismo, al quale
partecipano le associazioni di operatori agrituristici piu'
rappresentative a livello nazionale.
3) L'Osservatorio nazionale dell'agriturismo cura la raccolta
e la elaborazione delle informazioni provenienti dalle regioni e
dalle associazioni di cui al comma 2, pubblicando annualmente un
rapporto nazionale sullo stato dell'agritrismo e formulando, anche
con il contributo di esperienze estere, proposte per lo sviluppo del
settore.
4) Dall'attuazione del presente articolo non derivano nuovi o
maggiori oneri a carico della finanza pubblica.
Le disposizioni censurate attribuiscono all'amministrazione
statale un esteso e generale ruolo di indirizzo e coordinamento delle
politiche nel settore dell'agriturismo che, per la sua
indeterminatezza, puo' legittimare ogni intervento statale. Creano
inoltre - per tali fini - un apposito organismo statale -
l'Osservatorio nazionale dell'agriturismo. Si prevede, infine, che le
disposizioni dell'art. 13 non comporteranno nuovi o maggiori oneri a
carico della finanza pubblica con la conseguenza che tutte le
incombenze attribuite dalla menzionata norma alle regioni («le
regioni inviano annualmente ... una relazione sintetica» integrata
dai «dati sulla consistenza del settore e da eventuali disposizioni
emanate in materia») saranno finanziate da contributi propri delle
regioni stesse. Cio' lede le attribuzioni regionali perche', nelle
materie di competenza, le regioni devono poter utilizzare le proprie
risorse per le finalita' da esse determinate e non gia' per
finanziare le spese relative a funzioni ad esse attribuite dallo
Stato.
Non sono individuabili neppure esigenze di sussidiarieta' che
rendano necessario istituire un organismo statale a cui si finiscono
per attribuire poteri amministrativi in una materia di competenza
regionale.
La giurisprudenza costituzionale ha chiarito, a tale proposito,
che l'attrazione di competenze regionali in capo allo Stato per
esigenze di sussidiarieta', stante la rilevanza dei valori coinvolti,
puo' essere giustificata «solo se la valutazione dell'interesse
pubblico sottostante all'assunzione di funzioni regionali da parte
dello Stato sia proporzionata, non risulti affetta da
irragionevolezza alla stregua di uno scrutinio stretto di
costituzionalita' e sia oggetto di un accordo stipulato con la
regione interessata», (sentenza n. 303/2003). Sono dunque necessarie
la ragionevolezza, la proporzionalita' dell'intervento e
l'evidenziazione delle esigenze di esercizio unitario delle funzioni:
percio' occorre che la normativa risulti limitata a quanto
strettamente indispensabile per tali fini. Inoltre la normativa «deve
risultare adottata a seguito di procedure che assicurino la
partecipazione dei livelli di Governo coinvolti attraverso strumenti
di leale collaborazione o, comunque, deve prevedere adeguati
meccanismi di cooperazione per l'esercizio concreto delle funzioni
amministrative allocate in capo agli organi centrali» (sentenza
n. 6/2004). Circostanze tutte affatto ravvisabili nel caso di specie.
Cosi' come non vi sono meccanismi di leale cooperazione idonei a
salvaguardare le attribuzioni regionali. Infatti e' prevista soltanto
la partecipazione delle associazioni di operatori agrituristici piu'
rappresentativi a livello nazionale in seno all'Osservatorio
nazionale dell'agriturismo: si tratta, pertanto, di un organismo in
cui le regioni sono scarsamente rappresentate, pur essendo titolari
di competenze costituzionalmente garantite.
7. - Violazione del principio di leale collaborazione.
Infine deve rilevarsi che con la normativa censurata e' stato
violato il principio di leale collaborazione tra Stato e regioni,
principio che implica il «contemperamento dei rispettivi interessi»,
e che e' stato espressamente costituzionalizzato con la riforma
dell'art. 120 Cost. operata dalla legge costituzionale 18 ottobre
2001, n. 3. La giurisprudenza, diffusa, della Corte costituzionale ha
delimitato il principio di leale collaborazione (a volte facendo
riferimento ad un concetto di collaborazione «concordata» tra i
diversi livelli di Governo) facendo richiamo all'art. 5 della Cost.
(decisione n. 151 del 1986, n. 482 del 1995, n. 341 del 1996, n. 242
del 1997, n. 19 del 1997, n. 55 del 2001).
Tra l'altro, detto principio era gia' presente e ribadito nella
giurisprudenza comunitaria, naturalmente con applicazione tra gli
organismi comunitari e quelli degli Stati membri (Corte Giustizia
Comunita' europee, 4 luglio 1996, n. 50/94/1996; Corte Giustizia
Comunita' europee, 10 giugno 1993, n. 183/91/1993). Il principio
appare violato dalle numerose disposizioni di dettaglio contenute
nella legge oggetto del ricorso ed in particolare negli artt. 5, 7,
11, 12 e 13, in quanto la regione non ha espresso il proprio parere e
non ha partecipato in altro modo al procedimento di formazione della
volonta' legislativa. Anzi, dette disposizioni finiscono,
indipendentemente se intese di dettaglio o di principio, per
mortificare ogni politica di programmazione, pianificazione e tutela
in materia di agriturismo da parte della regione, minando l'azione
pubblica diretta al perseguimento di interessi territoriali che sono
nella disponibilita' esclusiva della regione, e che in ogni caso
pretendono la funzionalizzazione di ogni intervento normativo ed
amministrativo di qualsiasi livello in un quadro di coerenza e
condivisione di obiettivi. Nella fattispecie tutto cio' non e' stato,
rimanendo la disciplina contestata incoerente, e resa senza alcuna
forma di partecipazione o contributo da parte della regione.
Il progetto legislativo in questione, essendo di iniziativa
parlamentare e non governativa, non e' stato sottoposto all'esame
della Conferenza Stato-regioni che, quale organismo di concertazione
tra il Governo, le regioni e le province autonome, garantisce il
confronto sui processi decisionali di interesse regionale e, tra le
diverse attivita', sancisce intese ed accordi, finalizzati al
raggiungimento di una volonta' comune dello Stato e delle regioni.
Costituisce, quindi, la «sede privilegiata» della negoziazione
politica tra le Amministrazioni centrali e il sistema delle autonomie
regionali ed e' la sede dove il Governo acquisisce l'avviso delle
regioni sui piu' importanti atti amministrativi e normativi di
interesse regionale; ed e' il solo mezzo che persegue l'obiettivo di
realizzare la leale collaborazione tra amministrazioni centrali e
regionali.
La deliberazione legislativa e' stata adottata, in via
definitiva, dalla commissione agricoltura della Camera dei deputati,
riunita in sede deliberante in data 8 febbraio 2006, senza che si sia
espressa, sul progetto di legge, la commissione parlamentare per le
questioni regionali, nonostante espresse previsioni regolamentari
della Camera e del Senato in tal senso. L'art. 40, comma 9, del
regolamento del Senato (che disciplina i pareri obbligatori) prevede
che i progetti di legge contenenti disposizioni sulle materie
indicate dall'art. 117 della Costituzione, o di competenza delle
regioni a statuto speciale, o che riguardino l'attivita' legislativa
ed amministrativa delle regioni, siano trasmessi, oltre che a quelle
di merito, anche a questa Commissione; analoga previsione e'
contenuta nell'art. 102, comma 3, del regolamento della Camera.
La gravita' riguardante la mancata pronuncia della Commissione
parlamentare appare ancora piu' evidente alla luce del nuovo ruolo
della Commissione parlamentare ad essa attribuito dall'art. 11 della
legge Cost. n. 3/2001 (che e' una applicazione speciale del principio
di leale collaborazione che si aggiunge a quello generale
costituzionalmente previsto), la quale ha stabilito che «Sino alla
revisione delle norme del Titolo I della parte seconda della
Costituzione, i regolamenti della Camera dei deputati e del Senato
della Repubblica possono prevedere la partecipazione di
rappresentanti delle regioni, delle province autonome e degli enti
locali alla Commissione parlamentare per le questioni regionali».
Va rammentato che il principio cooperativo, oramai vincolante in
eguale misura Stato e regioni e' riconosciuto come idoneo a
conformare ogni rapporto tra Stato ed autonomie territoriali,
indipendentemente da formali distinzioni tra competenze legislative
esclusive; concorrenti e esecutive e tra competenze amministrative
proprie o delegate, impone la partecipazione delle regioni alle
decisioni statali che possano incidere in maniera rilevante su
interessi regionali, attribuendo un fondamento costituzionale al
sistema di garanzie procedurali, previsto a livello normativo.
Va anche sottolineato che il principio della leale collaborazione
non comporta un mero rituale politico mediante il quale il Parlamento
e/o il Governo possono, in modo assolutamente discrezionale, decidere
se e come rendere partecipe l'autonomia regionale alle proprie
decisioni. Anche se il suddetto principio non determina in maniera
espressa alcun vincolo giuridico che impedisca all'organo di Governo
di agire in maniera arbitraria, impone comunque una serie di vincoli
comportamentali a carico dello stato a cui corrispondono delle
situazioni giuridiche soggettive attive delle regioni, che ben
possono essere azionabili, a seconda dei casi, avanti gli organi di
giustizia costituzionale.
Il principio di leale cooperazione ha avuto appunto lo scopo di
rafforzare la posizione delle regioni nei confronti dello Stato non
solo riconoscendo un carattere imprescindibile agli apporti
partecipativi di queste, ma fornendo a tali partecipazioni i relativi
mezzi di tutela. Non e', infatti, sufficiente rendere formalmente
possibile l'intervento collaborativo, ma occorre dotare questo di un
sostanziale grado di effettivita'.
In base a tale principio e' necessario che lo Stato e le
autonomie regionali collaborino lealmente, senza costituire un
semplice e generico parametro di riferimento, con la funzione di
fornire una copertura alla configurazione di mera ausiliarieta' della
autonomia regionale rispetto a decisioni fondamentalmente dello
Stato. Come ribadito dalla Corte costituzionale il suddetto principio
e' quello di garantire un'effettiva ed efficace integrazione di ruoli
distinti costituzionalmente riconosciuti. Ne' puo' essere attribuito
al principio di leale cooperazione il significato di obbligo, da
parte delle regioni, di perseguire gli obiettivi definiti in sede
centrale.