ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 8,
lettera a), del decreto-legge 9 settembre 2002, n. 195 (Disposizioni
urgenti in materia di legalizzazione del lavoro irregolare di
extracomunitari), convertito, con modificazioni, dalla legge
9 ottobre 2002, n. 222, promossi dal Consiglio di Stato, con
ordinanze del 1° febbraio 2005 e del 5 aprile 2005, dal Tribunale
amministrativo regionale della Lombardia, sezione staccata di
Brescia, con ordinanza del 19 aprile 2005, dal Tribunale regionale di
giustizia amministrativa del Trentino-Alto Adige, sede di Trento, con
ordinanze del 4 giugno 2005 e 19 luglio 2005 (n. 2 ordinanze), dai
Tribunali amministrativi regionali del Friuli-Venezia Giulia, con
ordinanza del 6 giugno 2005, e della Valle d'Aosta, con ordinanza del
14 luglio 2005, dal Giudice di pace di Ferrara, con ordinanza del
14 marzo 2005, dal Tribunale amministrativo regionale del Veneto, con
ordinanza dell'8 settembre 2005, rispettivamente iscritte ai numeri
309, 555, 319, 466, 562, 563, 474, 485, 547, e 588 del registro
ordinanze 2005 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
numeri 25, 26, 39, 40, 46, 47, 48 e 52, 1ª serie speciale
dell'anno 2005.
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella Camera di consiglio del 22 marzo 2006 il giudice
relatore Francesco Amirante.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di due giudizi in materia di emersione dal lavoro
irregolare il Consiglio di Stato, sesta sezione, con due ordinanze,
rispettivamente, in data 1° febbraio e 5 aprile 2005 (r.o. n. 309 e
n. 555 del 2005) ha sollevato, in riferimento all'art. 3 della
Costituzione, questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1,
comma 8, lettera a), della legge 9 ottobre 2002, n. 222 (recte: del
decreto-legge 9 settembre 2002, n. 195, recante «Disposizioni urgenti
in materia di legalizzazione del lavoro irregolare di
extracomunitari», convertito, con modificazioni, dalla legge
9 ottobre 2002, n. 222), nella parte in cui esclude la legalizzazione
del lavoro irregolare dei cittadini extracomunitari che risultino
destinatari di provvedimento di espulsione mediante accompagnamento
alla frontiera a mezzo della forza pubblica.
Il giudice remittente riferisce, in punto di fatto, che i due
cittadini extracomunitari ricorrenti, in sede di appello cautelare,
hanno chiesto la sospensione dei provvedimenti di rigetto della
domanda di legalizzazione del lavoro irregolare avanzata, sulla base
dell'indicata normativa, dai rispettivi datori di lavoro e sottolinea
che, in entrambi i casi, la ragione del diniego risiede nella
preclusione di cui alla disposizione censurata, per essere
intervenuti decreti di espulsione eseguiti mediante accompagnamento
alla frontiera a mezzo della forza pubblica, a causa - si precisa
nell'ordinanza n. 555 del 2005 - dell'ingresso del ricorrente nel
territorio dello Stato con sottrazione ai controlli di frontiera.
Conseguentemente si sostiene la rilevanza della sollevata
questione di legittimita' costituzionale gia' nella fase cautelare
dei giudizi, in quanto, da un lato, in base alla delibazione sommaria
tipica della trattazione dell'incidente di sospensione, le censure
prospettate nei ricorsi, al di la' della questione di
costituzionalita', appaiono prive di pregio giuridico - in quanto gli
impugnati decreti prefettizi costituiscono «mera applicazione della
disposizione normativa» in oggetto - e, dall'altro lato,
«l'esecuzione degli atti amministrativi gravati sarebbe suscettibile
di provocare l'irreversibile e gravissimo pregiudizio delle posizioni
giuridiche soggettive» dei ricorrenti, sicche' e' da ritenere che le
controversie di cui si tratta, anche nella fase cautelare, non
possano essere definite indipendentemente dalla risoluzione della
sollevata questione, dal momento che «l'istanza di sospensione
dell'efficacia dei provvedimenti impugnati dovra' essere
definitivamente accolta oppure respinta, a seconda che la
disposizione normativa denunciata sara' o meno dichiarata
incostituzionale (in parte qua) nella sede competente», salvo
restando che comunque, «nella pendenza del giudizio, puo' essere
accolta, ad tempus, l'istanza di cautela».
Quanto al merito della questione il giudice a quo, dopo aver
ricordato il dettato della disposizione censurata, afferma che la
stessa, nella parte denunciata, appare in contrasto con il principio
di uguaglianza e con quello di ragionevolezza, in quanto riserva
irragionevolmente un trattamento uguale a situazioni profondamente
diverse «nella misura in cui sbrigativamente equipara - ai fini
dell'aprioristica esclusione dalla «regolarizzazione» (precludendo la
possibilita' di attribuire rilievo all'esistenza di circostanze
obiettive attestanti l'avvenuto inserimento sociale dello straniero)
- la ben differente posizione dell'extracomunitario che sia stato
destinatario di un provvedimento di espulsione mediante
accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica per
motivi di ordine pubblico o di sicurezza dello Stato o perche'
ritenuto socialmente pericoloso, con quella del lavoratore
extracomunitario che (come di consueto avviene) si sia semplicemente
trattenuto nel territorio dello Stato italiano oltre il termine di
quindici giorni fissato nell'intimazione scritta di espulsione o sia
entrato clandestinamente nel territorio dello Stato privo di un
valido documento di identita', non commettendo reati e senza rendersi
in alcun modo concretamente pericoloso per la sicurezza pubblica».
2.- Nel corso di un giudizio proposto per l'annullamento del
provvedimento con cui era stata respinta dal Questore di Mantova
l'istanza di rinnovo del permesso di soggiorno di un lavoratore
extracomunitario, il Tribunale amministrativo regionale della
Lombardia, sezione staccata di Brescia, ha sollevato, in riferimento
agli artt. 3, 24 e 111 Cost., questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 8, lettera a), del decreto-legge
n. 195 del 2002, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 222
del 2002 (r.o. n. 319 del 2005).
Precisa, in punto di fatto, il Tribunale amministrativo regionale
che al ricorrente era stato rilasciato, in data 1° agosto 2003, il
permesso di soggiorno sulla base della procedura di legalizzazione di
cui alla disposizione censurata, ma che in occasione del rinnovo di
tale permesso era emerso, grazie ai rilievi dattiloscopici, che il
medesimo lavoratore era stato colpito, sotto falso nome, da un
provvedimento di espulsione emesso dal Prefetto di Vicenza il
16 agosto 2001, eseguito lo stesso giorno mediante accompagnamento
alla frontiera a mezzo di forza pubblica. Il Questore di Mantova
aveva respinto la richiesta di rinnovo del permesso, avendo accertato
la sussistenza dell'impedimento alla regolarizzazione previsto dalla
norma in esame. Aggiunge il giudice a quo che il decreto di
espulsione del 16 agosto 2001 era stato adottato in quanto il
ricorrente era entrato nel territorio dello Stato sottraendosi ai
controlli di frontiera - in tal modo violando gli artt. 4, comma 1, e
13, comma 2, lettera a) del decreto legislativo n. 286 del 1998 - ed
a causa del pericolo di fuga, non essendo risultata l'esistenza di
rapporti lavorativi o familiari tali da garantire che l'ordine di
abbandonare il territorio nazionale venisse spontaneamente rispettato
dal destinatario.
Cio' posto in punto di fatto, il remittente rammenta che una
questione identica a quella attuale e' gia' stata sollevata
precedentemente e dichiarata manifestamente inammissibile da questa
Corte con ordinanza n. 126 del 2005; tuttavia la disposizione
censurata appare al Tribunale amministrativo regionale della
Lombardia in contrasto con gli invocati parametri costituzionali.
Prima di tutto, il giudice a quo ravvisa un contrasto tra
l'art. 1, comma 8, lettera a), del d.l. n. 195 del 2002 ed il
principio di ragionevolezza, poiche' l'esistenza di un provvedimento
di espulsione eseguito mediante accompagnamento coattivo alla
frontiera a mezzo di forza pubblica non sarebbe, di per se', idonea a
discriminare le diverse posizioni degli stranieri. Infatti, pur
ammettendo il Tribunale amministrativo regionale che, nel testo
originario dell'art. 13, commi 4 e 5, del d.lgs. n. 286 del 1998,
l'espulsione mediante accompagnamento alla frontiera costituiva
un'eccezione - mentre e' divenuta la regola dopo la modifica
introdotta dall'art. 12, comma 1, della legge 30 luglio 2002, n. 189
- tuttavia anche in quel sistema i casi di espulsione con
accompagnamento non costituivano una categoria omogenea, essendovi
ricomprese situazioni fra loro molto diverse. A tale misura erano
assoggettati tanto gli stranieri oggettivamente pericolosi (espulsi
per motivi di sicurezza dello Stato o per l'abituale dedizione al
traffico di stupefacenti) quanto quelli che si trovavano nella
condizione del ricorrente e che venivano accompagnati alla frontiera
soltanto perche' esistevano fondate ragioni per ritenere che il
destinatario si sarebbe sottratto al provvedimento di espulsione.
Rileva, pertanto, il remittente che vietare la legalizzazione del
lavoratore extracomunitario per il semplice fatto che questi e' stato
accompagnato alla frontiera per le ragioni appena richiamate appare
una conseguenza del tutto sproporzionata; e che tale forma di
espulsione non sia, di per se', indice di effettiva pericolosita' e'
reso evidente, secondo il Tribunale amministrativo regionale, dal
fatto che con la legge n. 189 del 2002 il suddetto meccanismo, come
gia' osservato, e' divenuto di generale applicazione. D'altra parte,
la generalizzazione della procedura di accompagnamento coattivo alla
frontiera trova un bilanciamento nel sistema di garanzie che
l'art. 13, comma 5-bis, del d.lgs. n. 286 del 1998 appronta nei
confronti del provvedimento di espulsione, sistema creato su impulso
delle due sentenze di questa Corte n. 105 del 2001 e n. 222 del 2004.
Ritiene, invece, il remittente che la disposizione censurata,
dovendosi applicare con riguardo a provvedimenti di espulsione
eseguiti con accompagnamento alla frontiera nel vigore della
precedente disciplina, sia irragionevolmente lesiva del diritto di
difesa, da un lato considerando ostativi «provvedimenti rispetto ai
quali i destinatari non avevano all'epoca alcuna possibilita' di
difendersi efficacemente», dall'altro estendendo «retroattivamente
gli effetti negativi di questi stessi provvedimenti, rendendo palese
solo a posteriori un ulteriore (e piu' consistente) interesse
all'impugnazione».
Altro rilievo svolto dal giudice a quo, infine, e' quello di una
presunta irrazionalita' della norma in questione conseguente
all'artificiosa separazione della decisione sulla legalizzazione
rispetto all'esame dei presupposti. Ogni provvedimento di espulsione,
ivi compresi quelli emessi per effettive ragioni di pericolosita'
degli stranieri, si fonda in parte sui comportamenti precedenti del
destinatario ed in parte sulla ragionevole previsione di futuri
disagi per la collettivita'; la norma censurata, invece, rende
immutabili per il futuro le decisioni a suo tempo assunte in
occasione dell'assunzione del provvedimento di espulsione, senza
consentire alcuna valutazione degli elementi sopravvenuti che
potrebbero essere indice di un positivo rapporto tra lo straniero e
la nostra collettivita' nazionale.
Il Tribunale amministrativo regionale, quindi, chiede che la
norma in oggetto venga dichiarata costituzionalmente illegittima
nella parte in cui vieta la possibilita' di accogliere la domanda di
legalizzazione del lavoratore straniero extracomunitario,
destinatario di un provvedimento di espulsione da eseguire mediante
accompagnamento coattivo alla frontiera.
3. - Con tre ordinanze di identico contenuto - emesse nel corso
di altrettanti giudizi proposti per l'annullamento dei provvedimenti
con cui erano state respinte le domande di regolarizzazione di tre
lavoratori extracomunitari destinatari di un decreto di espulsione da
eseguire mediante accompagnamento coattivo alla frontiera - anche il
Tribunale regionale di giustizia amministrativa del Trentino-Alto
Adige, sede di Trento, ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale, in riferimento agli artt. 3, primo comma, e 35, primo
comma, Cost., dell'art. 1, comma 8, lettera a), del d.l. n. 195 del
2002, convertito con modifiche dalla legge n. 222 del 2002 (r.o.
nn. 466, 562 e 563 del 2005).
Diverse sono, peraltro, le vicende in fatto dei tre giudizi a
quibus: nel primo, lo straniero era stato espulso con accompagnamento
alla frontiera a seguito di decreto del Prefetto di Crotone del
21 marzo 2001, in quanto era entrato in Italia sottraendosi ai
controlli di frontiera; nel secondo, lo straniero, gia' destinatario
di un decreto di espulsione in data 5 maggio 1997, era stato
effettivamente accompagnato alla frontiera il successivo 23 maggio;
nel terzo, infine, lo straniero risultava espulso con accompagnamento
alla frontiera, in forza di un decreto del 4 febbraio 1999 emesso dal
Prefetto di Matera, in quanto rintracciato privo di permesso di
soggiorno ed in precedenza gia' colpito da altro decreto di
espulsione del 2 novembre 1998, rispetto al quale era inadempiente.
Due delle tre ordinanze costituiscono la riproposizione di
altrettante questioni, gia' sollevate nei medesimi giudizi e
dichiarate inammissibili da questa Corte con ordinanza n. 126 del
2005.
Precisa in punto di fatto il TRGA che il rigetto dell'istanza di
regolarizzazione e' stato determinato, in tutti i casi, dal semplice
accertamento che i lavoratori interessati avevano subito in
precedenza un provvedimento di espulsione mediante accompagnamento
alla frontiera, il che darebbe conto della rilevanza della presente
questione.
Cio' posto, il giudice a quo - specificando di aver provveduto,
in due dei tre casi, con separate ordinanze, alla sospensione
temporanea dell'atto impugnato fino all'esito del giudizio di
costituzionalita' - rivolge nei confronti della norma in esame alcune
censure, in riferimento all'art. 3 Cost., gia' prospettate dal
Tribunale amministrativo regionale della Lombardia, evidenziando come
la disposizione abbia equiparato, ai fini del rigetto dell'istanza di
regolarizzazione, ipotesi di espulsione con accompagnamento alla
frontiera derivate da motivazioni assai diverse tra loro. In
aggiunta, il TRGA ravvisa anche una violazione dell'art. 35, primo
comma, Cost., perche' non vi sarebbe dubbio che la regolarizzazione
del lavoratore extracomunitario concorra in maniera determinante a
quell'inserimento sociale che il menzionato parametro costituzionale
vuole tutelare.
4.- Nel corso di un giudizio avverso la revoca del permesso di
soggiorno di un cittadino extracomunitario, emessa in quanto a carico
dello stesso, dopo la concessione della regolarizzazione del rapporto
di lavoro con conseguente rilascio del permesso di soggiorno, era
risultata l'esistenza di un provvedimento di espulsione eseguito con
accompagnamento alla frontiera (originariamente non emersa per un
errore nella trascrizione dei dati nominativi), il Tribunale
amministrativo regionale del Friuli-Venezia Giulia ha sollevato, in
riferimento all'art. 3 Cost., questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 8, lettera a), del d.l. n. 195 del
2002, convertito con modificazioni, dalla legge n. 222 del 2002,
«nelle parti in cui esclude dalla possibilita' di revoca del
provvedimento di espulsione il lavoratore extracomunitario che
"risulti destinatario di un provvedimento di espulsione mediante
accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica, ovvero
abbia lasciato il territorio nazionale e si trovi nelle condizioni di
cui all'art. 13, comma 13, del testo unico di cui al decreto
legislativo n. 286 del 1998 e successive modificazioni"» (r.o. n. 474
del 2005).
Il giudice remittente, dopo aver affermato l'evidente rilevanza
della questione sull'assunto che «l'atto di revoca impugnato si
presenta come atto dovuto» ai sensi della disposizione di cui si
tratta, effettua una disamina della normativa riguardante in generale
i provvedimenti di espulsione, alla luce della quale egli osserva che
la disposizione censurata, al di la' dell'apparente chiarezza,
risulta in realta' oscura, in quanto, essendo oggi tutte le
espulsioni diverse da quelle per mancato rinnovo di permesso di
soggiorno, sempre eseguite dal Questore con accompagnamento alla
frontiera a mezzo della forza pubblica, non si riesce a comprendere a
quali ipotesi il legislatore abbia effettivamente inteso riferirsi
nel prevedere la possibilita' di revoca. Di qui il rilievo
dell'assoluta inapplicabilita' e quindi dell'intrinseca
irragionevolezza della norma impugnata, sulla falsariga di quanto
affermato da questa Corte nella sentenza n. 78 del 2005.
Ne', d'altra parte, si potrebbe giungere ad un diverso risultato
laddove si ritenesse che le ipotesi di provvedimenti di espulsione
suscettibili di revoca (in presenza di riscontrate circostanze
obiettive riguardanti l'inserimento sociale) siano quelle in cui tali
provvedimenti, per i motivi indicati nell'art. 14 del d.lgs. n. 286
del 1998, non siano stati eseguiti con immediatezza mediante
accompagnamento alla frontiera ed abbiano poi portato unicamente
all'ordine di lasciare il territorio dello Stato ai sensi del
comma 5-bis dello stesso art. 14. Infatti, tale previsione rimette la
decisione finale circa l'accompagnamento immediato alla frontiera
addirittura alla mera «disponibilita' di vettore o altro mezzo di
trasporto idoneo», il che comporterebbe l'assoluta casualita' del
discrimine e, «in definitiva, collegherebbe l'ottenimento
dell'agevolazione a circostanze che non sono in alcun modo
collegabili ad alcun giudizio di maggiore o minore valore o disvalore
sociale riguardante i comportamenti dei destinatari degli uni o degli
altri provvedimenti di espulsione, rendendo non meno marcato ... il
contrasto con i principi di ragionevolezza della normativa e di
conseguente parita' di trattamento in caso di uguaglianza di
situazioni tutelati dall'art. 3 della Costituzione».
Infine anche il riferimento a chi «abbia lasciato il territorio
nazionale e si trovi nelle condizioni di cui all'art. 13, comma 13,
del testo unico di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998 ...»
non permetterebbe, ad avviso del remittente, di pervenire a
conclusioni che non siano in contrasto con l'art. 3 Cost. Infatti, da
un lato il rinvio al comma 13 dell'art. 13 succitato - che identifica
coloro che dopo l'espulsione hanno fatto rientro nel territorio dello
Stato senza la speciale autorizzazione del Ministro dell'interno -
sembra porsi «come una previsione ridondante e che nulla aggiunge
alla gia' prevista situazione di espulsione con accompagnamento alla
frontiera tramite forza pubblica», e d'altro lato - nell'ipotesi in
cui si ritenga che siano passibili di revoca le espulsioni che non e'
stato possibile eseguire mediante accompagnamento diretto alla
frontiera ai sensi dell'art. 14 del d.lgs. n. 286 del 1998 (e che
hanno quindi dato luogo ad un trattenimento presso un centro di
permanenza temporanea, da cui poi lo straniero potrebbe anche essersi
in qualche modo allontanato rientrando nella piu' totale
clandestinita' e quindi riuscendo a non lasciare l'Italia) - «si
giunge alla conseguenza completamente al di fuori di ogni logica di
maggiore meritevolezza sociale, che coloro che, per un insieme di
circostanze fortuite, non sono stati accompagnati alla frontiera e
non hanno nemmeno ottemperato all'ordine di lasciare il territorio
dello Stato ex art. 14, comma 5-bis, godono di un trattamento piu'
favorevole rispetto a coloro che sono stati invece destinatari di
espulsioni, che hanno potuto essere normalmente ed immediatamente
eseguite e che li hanno quindi costretti a lasciare effettivamente
l'Italia senza potervi fare rientro a pena di incorrere nel reato di
cui all'art. 13, comma 13, del decreto legislativo n. 286 del 1998».
5. - Nel corso di un giudizio proposto per l'annullamento del
provvedimento con cui era stata respinta la domanda di
regolarizzazione di un lavoratore extracomunitario anche il Tribunale
amministrativo regionale della Valle d'Aosta ha sollevato questione
di legittimita' costituzionale, in riferimento all'art. 3 Cost., del
medesimo art. 1, comma 8, lettera a), del d.l. n. 195 del 2002,
convertito, con modifiche, dalla legge n. 222 del 2002 (r.o. n. 485
del 2005).
Osserva, preliminarmente, il giudice a quo che l'impugnato
provvedimento del Presidente della Regione e' fondato sulla
disposizione censurata ed ha avuto come presupposto il diniego del
nulla-osta alla regolarizzazione della Questura di Aosta, emesso in
quanto nei confronti del lavoratore extracomunitario ricorrente era
stato emanato decreto di espulsione con accompagnamento alla
frontiera mediante la forza pubblica, non essendo egli risultato in
regola con le norme disciplinanti il soggiorno nel territorio dello
Stato essendo sprovvisto del relativo permesso e presente in Italia
da piu' di otto giorni senza aver presentato la prescritta richiesta.
Conseguentemente, era stata respinta la domanda di revoca del
provvedimento espulsivo, sempre sulla base della norma impugnata
secondo cui la regolarizzazione non puo' essere concessa nei
confronti dello straniero avverso il quale sia stato emesso un
decreto di espulsione per motivi diversi dal mancato rinnovo del
permesso di soggiorno, salvo il caso di revoca del provvedimento
stesso, revoca che pero' non puo' essere disposta in caso di
espulsione mediante accompagnamento alla frontiera a mezzo di forza
pubblica.
Cio' posto, il Tribunale amministrativo regionale della Valle
d'Aosta, dopo aver precisato di aver accolto l'istanza incidentale di
sospensione del provvedimento impugnato, ricorda di aver gia'
sollevato la medesima questione e quindi la propone nuovamente,
integrando la descrizione della fattispecie sub iudice con gli
elementi ritenuti da questa Corte, nell'ordinanza n. 126 del 2005,
necessari ai fini della valutazione sulla rilevanza.
Quanto al merito della questione, il giudice remittente afferma
che la disposizione in oggetto e' in contrasto col principio di
uguaglianza in quanto tratta allo stesso modo - negando cioe' la
possibilita' della regolarizzazione - sia lo straniero destinatario
di un decreto di espulsione mediante accompagnamento alla frontiera a
mezzo di forza pubblica per motivi di ordine pubblico o di sicurezza
dello Stato, sia lo straniero che subisca il medesimo provvedimento
soltanto perche' si e' trattenuto nel territorio italiano oltre il
termine di quindici giorni fissato nell'intimazione di espulsione,
senza essere in alcun modo pericoloso. Secondo il remittente, poi, la
norma violerebbe anche il generale principio di ragionevolezza,
perche' finirebbe col concedere la regolarizzazione a coloro i quali,
per motivi casuali, non abbiano subito controlli e, quindi, non siano
stati effettivamente espulsi.
Oltre a cio', il giudice a quo rileva che l'accompagnamento alla
frontiera «costituisce il naturale esito attuativo del provvedimento
in tutti i casi di mancata osservanza spontanea del provvedimento di
espulsione», sicche' escludere la regolarizzazione in assenza di
specifiche ragioni di pericolosita' appare del tutto irragionevole; e
l'irragionevolezza della norma si palesa anche nella conseguenza,
evidentemente paradossale, per cui lo straniero che abbia lasciato
spontaneamente il territorio dello Stato puo', in teoria, usufruire
della sanatoria, che gli viene pero' ugualmente preclusa dal fatto
che in tale ipotesi egli certamente non presta piu' attivita'
lavorativa dipendente, cosi' come richiesto dalla normativa in esame.
6. - Nel corso di un giudizio avverso il provvedimento
prefettizio di rigetto della domanda di regolarizzazione di un
lavoratore extracomunitario anche il Tribunale amministrativo
regionale del Veneto ha sollevato, in riferimento all'art. 3 della
Costituzione, questione di legittimita' costituzionale della medesima
norma gia' denunciata dalle precedenti ordinanze (r.o. n. 588 del
2005).
Il giudice remittente, dopo aver precisato di aver accolto
temporaneamente la domanda incidentale di sospensiva presentata dal
ricorrente, rileva che il solo motivo per cui la domanda di sanatoria
e' stata respinta e' costituito dall'esistenza, a carico dello
straniero, di un precedente provvedimento di espulsione con
accompagnamento coattivo alla frontiera.
Cio' posto, il Tribunale amministrativo regionale osserva che il
testo della norma censurata - del quale il provvedimento prefettizio
impugnato costituisce mera applicazione - pone seri dubbi di
conformita' all'art. 3 Cost., sotto il duplice profilo del principio
di eguaglianza e del principio di ragionevolezza, in quanto «equipara
ai fini dell'esclusione dalla regolarizzazione [...] la differente
posizione dell'extracomunitario che sia stato colpito da un
provvedimento di espulsione eseguito coattivamente per motivi di
ordine pubblico o di sicurezza dello Stato o perche' socialmente
pericoloso a quella del lavoratore extracomunitario che sia stato,
invece, espulso coattivamente [...] solo in quanto entrato
clandestinamente nello Stato ovvero si sia ivi trattenuto oltre il
termine canonico fissato dal decreto di espulsione».
Quanto alla rilevanza, il giudice a quo sottolinea che gia'
nell'attuale fase cautelare della controversia la decisione sulla
sollevata questione appare determinante al fine di confermare o meno
il provvedimento di sospensiva adottato.
7. - Con ordinanza del 13 marzo 2005 il Giudice di pace di
Ferrara - in sede di giudizio di convalida del provvedimento di
espulsione con accompagnamento alla frontiera emesso dal Questore
della medesima citta' nei confronti di un cittadino ucraino - ha
sollevato questione di legittimita' costituzionale, in riferimento
all'art. 3 Cost., della stessa norma impugnata negli altri menzionati
giudizi (r.o. n. 547 del 2005).
Il giudice a quo compie una breve premessa storica sulla
normativa in materia di sanatoria dei lavoratori stranieri e ricorda
che, in base al condono di cui al d.l. n. 195 del 2002, numerosi
extracomunitari hanno potuto sanare la loro posizione lavorativa. In
occasione del rinnovo dei permessi di soggiorno per l'anno 2004
emergeva in parecchi casi, a seguito dei rilievi dattiloscopici di
cui all'art. 5, comma 2-bis, del d.lgs. n. 286 del 1998, che alcuni
soggetti, gia' destinatari della sanatoria, avevano subito in passato
provvedimenti di espulsione di vario genere, alcuni dei quali
mediante accompagnamento coattivo alla frontiera. Nel caso di
espulsione con accompagnamento la norma in esame vieta la
possibilita' della sanatoria, con la conseguenza che agli stranieri
che si trovano in tale situazione viene revocato il permesso di
soggiorno con conseguente nuova espulsione.
Tale automatica conseguenza pare al Giudice di pace di Ferrara in
contrasto col principio di eguaglianza e con quello di
ragionevolezza, per motivi ampiamente coincidenti con quelli gia'
evidenziati dalle altre ordinanze dei menzionati giudici
amministrativi; in particolare, il remittente evidenzia che
l'espulsione eseguita con accompagnamento alla frontiera e' un
provvedimento non diverso, nella sostanza, dall'ordine di lasciare il
territorio dello Stato entro 15 giorni e che chi e' rientrato in
Italia dopo tale accompagnamento ha commesso una violazione in tutto
paragonabile a quella di chi si e' trattenuto clandestinamente nel
nostro territorio dopo essere stato espulso.
Il remittente, quindi, chiede che la norma in questione venga
dichiarata costituzionalmente illegittima «nella parte in cui non
prevede che la revoca del provvedimento di espulsione in presenza di
circostanze obiettive riguardanti l'inserimento sociale possa
estendersi anche allo straniero che risulti destinatario di un
provvedimento di espulsione mediante accompagnamento alla frontiera a
mezzo della forza pubblica».
8. - Nei giudizi introdotti dalle ordinanze del Tribunale
amministrativo regionale della Valle d'Aosta, del Tribunale
amministrativo regionale del Friuli-Venezia Giulia, del TRGA del
Trentino-Alto Adige (relativamente ad una delle tre ordinanze) e del
Giudice di pace di Ferrara e' intervenuto il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che le questioni vengano dichiarate inammissibili o
infondate e riservandosi di compiere ulteriori deduzioni con
successive memorie.
In particolare, l'Avvocatura dello Stato nota che la situazione
dello straniero reintrodottosi nel territorio nazionale dopo essere
stato espulso con accompagnamento alla frontiera non e' paragonabile
a quella dello straniero destinatario di un ordine di allontanamento
dal territorio italiano entro quindici giorni.
Nell'atto di intervento relativo al giudizio promosso dal
Tribunale amministrativo regionale della Valle d'Aosta, poi, la parte
pubblica osserva che si tratta di una questione gia' proposta nel
medesimo giudizio e dichiarata manifestamente inammissibile da questa
Corte con ordinanza n. 126 del 2005. La riproposizione della
questione, peraltro, non sarebbe affiancata da quella integrazione
della descrizione della fattispecie che la Corte ha sollecitato,
perche' il giudice a quo nulla dice in ordine ai precedenti penali
dello straniero (in particolare per il reato di ricettazione), che,
in concreto, avevano gia' condotto alla sua espulsione, il che
dovrebbe determinare l'inammissibilita' anche della questione oggi in
esame.
Considerato in diritto
1. - Il Consiglio di Stato con due ordinanze (r.o. n. 309 e
n. 555 del 2005), il Tribunale amministrativo regionale della
Lombardia, sezione staccata di Brescia (r.o. n. 319 del 2005), il
TRGA del Trentino-Alto Adige, sede di Trento, con tre ordinanze di
identico contenuto (r.o. n. 466, n. 562 e n. 563 del 2005), il
Tribunale amministrativo regionale del Friuli-Venezia Giulia (r.o.
n. 474 del 2005), il Tribunale amministrativo regionale della Valle
d'Aosta (r.o. n. 485 del 2005), il Tribunale amministrativo regionale
del Veneto (r.o. n. 588 del 2005), il Giudice di pace di Ferrara
(r.o. n. 547 del 2005), sollevano, tutti, questione di legittimita'
costituzionale - in riferimento all'art. 3 della Costituzione, il
Tribunale amministrativo regionale della Lombardia, anche agli
artt. 24 e 111 Cost. ed il TRGA del Trentino-Alto Adige anche
all'art. 35, primo comma, Cost. - dell'art. 1, comma 8, lettera a),
del decreto-legge 9 settembre 2002, n. 195 (Disposizioni urgenti in
materia di legalizzazione del lavoro irregolare di extracomunitari),
convertito, con modificazioni, dalla legge 9 ottobre 2002, n. 222,
nella parte in cui non consente di procedere alla regolarizzazione
dei lavoratori extracomunitari in posizione irregolare che siano
stati destinatari di provvedimenti di espulsione da eseguire mediante
accompagnamento alla frontiera; il Tribunale amministrativo regionale
del Friuli-Venezia Giulia dubita della medesima norma anche nella
parte in cui esclude dalla regolarizzazione coloro che abbiano
lasciato il territorio nazionale e si trovino nelle condizioni di cui
all'art. 13, comma 13, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286
(Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina
dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero).
Si sostiene dai giudici a quibus che la disposizione violerebbe
l'art. 3 Cost., sia perche' in contrasto con il principio di
eguaglianza, in quanto stabilisce lo stesso trattamento per
situazioni sostanzialmente diverse, sia per intrinseca
irragionevolezza.
Riguardo al primo aspetto, si rileva che l'accompagnamento alla
frontiera puo' essere stato disposto sia dal Ministro dell'interno
nei confronti di soggetti effettivamente pericolosi per l'ordine
pubblico e la sicurezza dello Stato, sia dal prefetto per
inosservanza della disciplina amministrativa dell'immigrazione
(ingresso nel territorio dello Stato con elusione dei controlli di
frontiera, permanenza nel territorio dello Stato, senza permesso di
soggiorno, oltre il termine in cui cio' e' consentito).
L'irragionevolezza consisterebbe nel far discendere conseguenze
gravi da un provvedimento dal quale il soggetto era stato colpito nel
passato, in un'epoca in cui nei confronti del medesimo gli immigrati
non godevano di adeguati rimedi idonei a consentire efficacemente il
diritto di difesa, il tutto senza alcuna valutazione del loro
inserimento sociale in Italia.
Gli artt. 24 e 111 Cost. sarebbero violati, inoltre, anche
perche' la disposizione censurata ricollega ad un evento del passato
conseguenze attuali gravi, «rendendo palese solo a posteriori un
ulteriore (e piu' consistente) interesse all'impugnazione».
Infine, la censura di contrasto con l'art. 35, primo comma, Cost.
si sostanzia nel rilievo che la regolarizzazione del lavoratore
extracomunitario e' una manifestazione del diritto al lavoro e
concorre in maniera determinante a quell'inserimento sociale che tale
parametro costituzionale vuole tutelare.
2. - I giudizi devono essere riuniti perche' hanno tutti ad
oggetto la stessa questione, salvo l'ordinanza del Tribunale
amministrativo regionale del Friuli-Venezia Giulia che prospetta
anche una ulteriore questione, alla prima connessa.
In via preliminare, si rileva l'inammissibilita' delle questioni
proposte con le ordinanze n. 309, n. 474, n. 547 e n. 588 del 2005.
Queste, infatti, non precisano le ragioni dei provvedimenti di
espulsione con accompagnamento alla frontiera di cui sono destinatari
gli extracomunitari che sono parti dei giudizi a quibus o che,
comunque, hanno determinato il diniego di regolarizzazione dei
relativi rapporti di lavoro. Siffatta omissione non consente alla
Corte di svolgere il necessario controllo sulla rilevanza.
Nel caso prospettato dal Giudice di pace di Ferrara, poi,
l'inammissibilita' deriva anche dal fatto che - essendo il remittente
chiamato soltanto alla convalida o meno del provvedimento di
espulsione - nel giudizio a quo la disposizione attualmente censurata
non deve essere applicata.
3. - La questione da scrutinare nel merito e', quindi,
circoscritta alla parte della disposizione che esclude dalla
legalizzazione del loro rapporto di lavoro quei cittadini
extracomunitari che siano stati espulsi dal territorio dello Stato
con provvedimento da eseguire mediante accompagnamento alla
frontiera, essendo inammissibili, per le ragioni esposte, entrambe le
questioni sollevate dal Tribunale amministrativo regionale del
Friuli-Venezia Giulia.
Per individuare la questione nei suoi giusti termini occorre
inquadrare la disposizione censurata non soltanto nell'insieme delle
norme del provvedimento legislativo di cui e' parte, ma anche nel
piu' ampio contesto legislativo in cui s'inserisce.
A questo proposito si rileva che il d.l. n. 195 del 2002 contiene
la disciplina della legalizzazione dei rapporti di lavoro
intrattenuti illegalmente in Italia da imprenditori con lavoratori
extracomunitari nei tre mesi antecedenti la data della sua entrata in
vigore, avvenuta il 10 settembre 2002 (giorno successivo a quello
della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale del 9 settembre
2002) e coincidente con la data di entrata in vigore della legge
30 luglio 2002, n. 189; ne deriva che, al fine di un'esatta
comprensione della presente questione, occorre aver riguardo alla
disciplina dell'espulsione degli extracomunitari esistente prima del
10 settembre 2002 e contenuta nella versione originaria del testo
unico di cui al d.lgs. n. 286 del 1998. Infatti, tutti i
provvedimenti di espulsione all'esame dei giudici a quibus sono
anteriori a tale data.
4. - Tutto cio' premesso, si rileva che nel sistema vigente prima
della legge n. 189 del 2002 la modalita' abitualmente seguita per
l'esecuzione dell'espulsione dal territorio dello Stato non era
l'accompagnamento alla frontiera, bensi' l'intimazione ad uscirne nel
termine stabilito (art. 13, comma 6, del d.lgs. n. 286 del 1998).
L'accompagnamento alla frontiera era previsto per chi fosse stato
espulso dal Ministro dell'interno per motivi di ordine pubblico o di
sicurezza dello Stato o appartenesse a categorie soggette a misure di
prevenzione, ed anche per chi non avesse ottemperato all'ordine di
lasciare il territorio italiano nel termine stabilito, o vi fosse
entrato sottraendosi ai controlli di frontiera, qualora fosse privo
di documento d'identita' e il prefetto ravvisasse il pericolo di
sottrazione alla misura.
Anche limitato alle ultime ipotesi ricordate - che sono poi
quelle su cui i remittenti sono chiamati a pronunciarsi -
l'accompagnamento alla frontiera non era correlato a lievi
irregolarita' amministrative ma alla situazione di coloro che
avessero gia' dimostrato la pervicace volonta' di rimanere in Italia
in una posizione di irregolarita' tale da sottrarli ad ogni normale
controllo o di coloro che tale volonta' lasciassero presumere
all'esito di una valutazione dei singoli casi condotta sulla base di
specifici elementi (sottrazione ai controlli di frontiera e mancanza
di un documento d'identita).
E' opportuno, percio', ricordare che questa Corte ha gia'
affermato che «la regolamentazione dell'ingresso e del soggiorno
dello straniero nel territorio nazionale e' collegata alla
ponderazione di svariati interessi pubblici, quali, ad esempio, la
sicurezza e la sanita' pubblica, l'ordine pubblico, i vincoli di
carattere internazionale e la politica nazionale in tema di
immigrazione. E tale ponderazione spetta in via primaria al
legislatore ordinario, il quale possiede in materia un'ampia
discrezionalita', limitata, sotto il profilo della conformita' a
Costituzione, soltanto dal vincolo che le sue scelte non risultino
manifestamente irragionevoli» (sentenza n. 62 del 1994, ultima parte
del paragrafo n. 4 del Considerato in diritto, nonche' le sentenze,
ivi citate, n. 144 del 1970 e n. 104 del 1969).
Alla stregua di tali principi, che si ribadiscono, la scelta del
legislatore di escludere la legalizzazione dei rapporti di lavoro dei
cittadini extracomunitari colpiti da provvedimenti di espulsione con
accompagnamento alla frontiera non e' manifestamente irragionevole e
la disposizione censurata, tenuto conto del complesso degli interessi
da tutelare, non incorre nel vizio del trattamento normativo eguale
per situazioni sostanzialmente difformi.
Non si ravvisa, pertanto, il denunciato contrasto della
disposizione censurata con l'art. 3 della Costituzione.
5. - Inammissibile e' poi la questione con riguardo agli artt. 24
e 111 Cost., sollevata soltanto dal Tribunale amministrativo
regionale della Lombardia, poiche' non risulta dall'ordinanza di
rimessione che vi sia o vi sia stata alcuna impugnazione della
legittimita' del provvedimento di espulsione con accompagnamento alla
frontiera. I suddetti parametri risultano, pertanto, inconferenti.
6. - Non fondata e' la questione con riferimento all'art. 35,
primo comma, della Costituzione.
Il principio generale secondo il quale la tutela dei diritti
fondamentali viene riconosciuta anche allo straniero deve essere
applicato con riguardo «alla concreta fattispecie oggetto della
disciplina normativa contestata» (sentenza n. 62 del 1994). Piu' in
particolare, questa Corte ha affermato che, qualora «i lavoratori
extracomunitari siano autorizzati al lavoro subordinato stabile in
Italia, godendo di un permesso rilasciato a tale scopo [...] e siano
posti a tal fine in condizioni di parita' con i cittadini italiani
[...] essi godono di tutti i diritti riconosciuti ai lavoratori
italiani» (sentenza n. 454 del 1998, relativa al caso di un
extracomunitario aspirante al collocamento obbligatorio).
Nella materia del lavoro dei cittadini extracomunitari, rapporto
di lavoro e regolarita' della loro posizione in Italia sono
situazioni che spesso s'intrecciano e si condizionano reciprocamente,
ma cio' non significa che, per la tutela degli interessi pubblici di
cui si e' detto, il legislatore non possa subordinare la stessa
configurabilita' di un rapporto di lavoro al fatto che la permanenza
dello straniero nel territorio dello Stato non sia di pregiudizio ad
alcuno di quegli interessi sulla base di una valutazione condotta con
criteri non arbitrari.