Ricorso per la Regione Calabria, in persona del presidente della
giunta regionale pro tempore, on. Agazio Loiero, autorizzato a
proporre il presente ricorso con delibera della giunta regionale
n. 293 del 2 maggio 2006 (doc. 1), integrata dalla delibera della
giunta regionale n. 381 del 29 maggio 2006 (doc. 2), rappresentato e
difeso, per procura a margine del presente atto - ed in conformita'
al decreto dirigenziale n. 999 del 4 maggio 2006, numero interno
(doc. 3) - dall'avv. Maria Grazia Bottari, con domicilio eletto in
Roma, presso lo studio dell'avv. Achille Buonafede, alla via
Zanardelli n. 20;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore;
avverso e per la declaratoria di illegittimita' costituzionale:
dell'intero decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152,
recante «Norme in materia ambientale», pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale del 14 aprile 2006, n. 88, supplemento ordinario n. 96,
nonche' delle seguenti disposizioni del medesimo decreto legislativo:
artt. 3 (comma 2), 4 (comma 1), 5 (comma 1, lettere q) e r)), 6 commi
da 6 a 8) da 7 a 22, da 26 a 34, 39, da 43 a 47, 50, 51 (comma 1), 55
(comma 4), 57, 58, 59, 61, 63, 64, 65, 67 (commi da 2 a 6), 68, 69
(commi 2 e 3), 70, 72, 73, 75, 87, 91 (commi 2 e 6), 101 (comma 7),
113 (comma 1), 114, 116, 119, 120, 121 (comma 4), 122, 123, 132, 135
(comma 2), 136, da 144 a 146, da 147 a 158, 159, 160, 176 (comma 1),
181 (commi 3, secondo periodo, e da 5 a 12), 186, 189 (commi 1,
secondo periodo, e 3), 195 [comma 1, lettere f), g) e t), comma 2,
lettera b) (in ordinamento disposto con l'art. 196, comma 1, lettera
m), ed in combinato disposto con l'art. 195, comma 4)], 197 (comma
1), da 199 a 207, da 208 a 211, 212 (commi 2 e 3), 214 (commi 3 e 5),
215 (commi 3, 4, 5 e 6), 216 (commi da 3 a 7 e da 10 a 15), 221
(commi da 4 a 9) 222, 223, 224, 233, 234, 235, 236, 238 (comma 6 e,
per la parte in cui rinviano al comma 6, commi 3, 5, 7 e 8), da 239 a
253, 265 (comma 3), 267 (comma 4, lettera a), 269, (commi 2, 3, 7 e
8), 281 (comma 10), 284, 287 e da 299 a 318; allegati I, II, e V alla
Parte seconda, 4 alla Parte quarta, IX alla Parte quinta, da 1 a 5
alla Parte sesta;
nonche' per la declaratoria di illegittimita' costituzionale,
previa sospensione: degli articoli 4, comma 1, 5, comma 1, lettere q)
e r), da 7 a 22, 28, 31, comma 4, 39, 63, 64, da 299 a 318; e degli
allegati I e II alla Parte seconda e da 1 a 5 alla Parte sesta del
medesimo decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152.
F a t t o
Con decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, pubblicato sulla
Gazzetta Ufficiale del 14 aprile 2006, n. 88, supplemento ordinario
n. 96, concernente «Norme in materia ambientale», il Governo ha
esercitato la delega ad esso conferita con legge 15 dicembre 2004,
n. 308, pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale 27 dicembre 2004, n. 302,
supplemento ordinario n. 187, recante «Delega al Governo per il
riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in
materia ambientale e misure di diretta applicazione».
Invero, la legge delega aveva previsto, in considerazione della
disomogeneita' della materia assoggettata ad intervento, la
emanazione «entro diciotto mesi dalla data di entrata in vigore della
presente legge, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica,
di uno o piu' decreti legislativi di riordino, coordinamento e
integrazione delle disposizioni legislative nei [...] settori e
materie [elencati] anche mediante la redazione di testi unici»
(art. 1, comma 1).
Le medesime esigenze, connesse alla «trasversalita» della materia
«ambiente» (che, come precisato in numerosi interventi di codesta
ecc.ma Corte, non e' configurabile alla stregua di una vera e propria
«materia» di competenza legislativa esclusiva dello Stato), avevano
indotto il legislatore a prevedere che i decreti delegati avrebbero
dovuto individuare «gli ambiti nei quali la potesta' regolamentare e'
delegata alle regioni, ai sensi del sesto comma dell'art. 117 della
Costituzione» (art. 1, comma 2). Contestualmente, si era stabilito
che i decreti legislativi di cui al comma 1 sarebbero stati «adottati
su proposta del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio,
di concerto con il Ministro per la funzione pubblica, con il Ministro
per le politiche comunitarie e con gli altri Ministri interessati,
sentito il parere della Conferenza unificata di cui all'art. 8 del
decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281» (art. 1, comma 3).
Infine, e per quanto qui interessa, il comma 8 del medesimo
art. 1, nel definire i criteri direttivi cui i decreti delegati
avrebbero dovuto attenersi, ha espressamente previsto che i decreti
legislativi di cui al comma 1 si sarebbero conformati, «nel rispetto
dei principi e delle norme comunitarie e delle competenze per materia
delle amministrazioni statali, nonche' delle attribuzioni delle
regioni e degli enti locali, come definite ai sensi dell'art. 117
della Costituzione, della legge 15 marzo 1997, n. 59, e del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 112, e fatte salve le norme statutarie
e le relative norme di attuazione delle regioni a statuto speciale e
delle province autonome di Trento e di Bolzano, e del principio di
sussidiarieta', ai [...] principi e criteri direttivi generali»
specificamente elencati (art. 1, comma 8).
In data 3 aprile 2006, il decreto legislativo oggetto della
presente impugnazione e' stato emanato.
La decisione di disattendere i principi ispiratori della legge
delega, non solo (e non tanto) riducendo ad un unico corpus normativo
la variegata «materia ambientale», pur avendo la possibilita' di
adottare distinti decreti legislativi, ma soprattutto disattendendo
ogni onere connesso al necessario rispetto del principio di leale
cooperazione tra Stato, regioni ed enti locali, cui si uniformava il
citato comma 8 dell'art. 1 della legge n. 308 del 2004, e' stata
perseguita dal Governo con intenzionalita' e pervicacia, cosi' come
risulta dalla semplice esposizione dei fatti che segue.
Per l'esame del corposo schema di decreto, ai fini
dell'acquisizione del parere della Conferenza Stato-regioni ed
autonomie locali, il Governo ha «concesso» agli enti interessati solo
sedici giorni (tanti ne sono trascorsi dal 29 novembre 2005, data
della trasmissione dell'articolato alle regioni, fino al 15 dicembre
2005, data di discussione dell'argomento in sede di Conferenza
unificata): e cio' a fronte di un testo legislativo composto da ben
318 articoli, oltre a molti allegati. Questi ultimi, pur costituendo
elementi necessari di valutazione in relazione all'impatto della
normativa sulle sfere di competenza normativa e/o amministrativa
degli enti regionali e locali, sono peraltro stati trasmessi agli
enti interessati solo in data 7 dicembre 2005, a pochi giorni dalla
data fissata per la discussione del testo in Conferenza (docc. 4 e
5).
In data 13 dicembre 2005, il Presidente della Conferenza delle
regioni, on. Vasco Errani, in sede di riunione tecnico-preparatoria
della seduta della Conferenza unificata del 15 dicembre 2005,
richiedeva ai rappresentanti del Governo di rinviare la data per la
discussione dello schema di decreto legislativo in Conferenza
unificata (doc. 6). Con successiva nota fax a firma del Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio, on. Altero Matteoli, il
Governo rifiutava di accordare il rinvio, confermando l'ordine del
giorno della seduta del 15 dicembre 2005 (doc. 7).
Il rifiuto della richiesta di rinvio - pur approfonditamente
motivata, sulla base di specifiche esigenze connesse alla esiguita'
del tempo disponibile per l'esame, alla rilevanza della materia da
trattare ed all'enorme mole dell'articolato (cfr. il verbale della
riunione tecnica del 13 dicembre 2005, sub doc. 8) - veniva
giustificato alla luce della (pretestuosa) motivazione di seguito
riportata: «il Governo non intende concedere deroghe al termine
fissato dalla legge per l'esame delle commissioni competenti,
considerata la durata dei termini previsti dalla legge n. 308 del
2004 e valutato altresi' il periodo di durata residua» della
legislatura parlamentare. Con il che, si rendeva palese che il fine
ultimo perseguito dal Governo, con il ritardo nella trasmissione del
testo e con il successivo rifiuto di qualunque ipotesi di rinvio
della discussione in Conferenza unificata, era solo quello di evitare
ogni interferenza delle regioni e delle autonomie locali sul
risultato finale. E' chiaro infatti che il riferimento al «termine
fissato dalla legge per l'esame delle commissioni competenti» non
poteva che costituire un pretesto, peraltro del tutto inconferente,
per respingere una richiesta seria ed ampiamente giustificata dalla
necessita' dell'effetivo rispetto del principio di leale
cooperazione.
Ad aggravare lo iato tra le pretese governative ed una corretta
dinamica procedimentale, in occasione della riunione della Conferenza
unificata del 15 dicembre 2006, il Viceministro alle attivita'
produttive, on. Francesco Nucara, giustificava il rifiuto di una
nuova richiesta di rinvio - ribadita in quella sede dal Presidente
della Conferenza delle regioni - sulla base della ulteriore (ma
anch'essa pretestuosa) motivazione secondo cui il termine per
l'esercizio della delega sarebbe scaduto il giorno stesso (cfr.
verbale della seduta, sub doc. 9), trascurando di considerare che
l'infondatezza di una motivazione siffatta (a prescindere
dall'impossibilita' del rispetto del termine in ogni caso, ove la
scadenza fosse stata quella indicata dal Ministro) era evincibile dal
chiaro tenore letterale dell'art. 1 della legge delega, che fissava
in diciotto mesi dalla data di entrata in vigore della legge (e
dunque dall'11 gennaio 2005) la data ultima per l'esercizio della
delega da parte del Governo.
In un clima siffatto, nessun parere veniva espresso (ne' poteva
esserlo) da parte dei rappresentanti delle regioni e delle autonomie
locali.
Nonostante la mancata acquisizione del parere, in data 19 gennaio
2006, il Consiglio dei ministri approvava «in via definitiva» il
decreto legislativo (doc. 10), salvo poi doverlo riapprovare - ancora
«in via definitiva» il 10 febbraio 2006 (doc. 11), successivamente
all'emanazione del parere (negativo) da parte della Conferenza
unificata, avvenuta in data 26 gennaio 2006 (doc. 12).
Occorre a tal proposito aggiungere - ancora in punto di fatto -
che, in occasione della seduta della Conferenza del 26 gennaio, i
rappresentanti del Governo si erano limitati a «prendere atto» del
parere negativo espresso dalle istanze regionali e locali, senza
alcun ulteriore approfondimento circa il merito del parere. Cio' vale
a sottolineare che, a fronte di serie obiezioni, di metodo e di
merito, allegate dai rappresentanti delle regioni ed autonomie
locali, nessuna motivazione veniva espressa dai rappresentanti del
Governo in ordine alla mancata considerazione del parere del
negativo.
In ogni caso, ed indipendentemente dal vulnus che e' derivato al
principio di leale cooperazione dalla semplice presa d'atto del
parere negativo da parte del Governo, occorre aggiungere che il testo
approvato in via definitiva dal Consiglio dei ministri non sarebbe
comunque stato quello sul quale il parere della Conferenza unificata
era stato richiesto ed espresso in data 26 gennaio 2006.
In data 15 marzo 2006, infatti, il Presidente della Repubblica
chiedeva al Governo alcuni chiarimenti sia in ordine al procedimento
di formazione che in ordine al merito di alcune disposizioni del
decreto legislativo, nel testo approvato in Consiglio dei ministri in
data 19 gennaio 2006.
In data 29 marzo 2006, il Consiglio dei ministri approvava
quindi, per la terza volta «in via definitiva», quello che sarebbe
divenuto il decreto legislativo n. 152 del 2006, con alcune modifiche
rispetto al testo in precedenza approvato.
Da tutto quanto sin qui esposto risulta palese che il decreto
legislativo impugnato e' stato emanato in violazione del principio di
leale cooperazione tra Stato, regioni ed autonomie locali.
Alla causa di illegittimita' costituzionale dell'intero atto per
vizi procedimentali si aggiungono, peraltro, numerose fattispecie di
illegittimita', relative sia ai rapporti tra il decreto legislativo e
la legge di delega, sia alla lesione delle sfere di competenza
legislativa, regolamentare ed amministrativa delle regioni e degli
enti locali.
Il decreto legislativo impugnato deve dunque essere dichiarato
costituzionalmente illegittimo, previa sospensione degli effetti
delle norme meglio indicate in epigrafe, nella sua interezza o,
quantomeno, per i profili che qui di seguito si indicheranno, in
relazione alle norme individualmente indicate in epigrafe, per i
seguenti motivi di
D i r i t t o
A) Illegittimita' costituzionale del decreto legislativo 14 aprile
2006, n. 152, nel suo complesso, in conseguenza di vizi del
procedimento di formazione.
L'esposizione che precede, nella quale si da' conto del contesto
nel quale il decreto legislativo n. 152 del 2006 e' stato approvato,
evidenzia che il procedimento seguito si e' caratterizzato per una
costante svalutazione del principio di leale cooperazione, tale da
addivenire ad un vero e proprio rifiuto di ascoltare punti di vista
diversi rispetto a quello governativo (e della maggioranza
parlamentare), con inevitabile pregiudizio dei canoni cooperativi che
la giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte ha riconosciuto, ormai da
tempi risalenti, essere cardini dei regionalismo italiano.
La illegittimita' costituzionale del decreto legislativo n. 152
del 2006 nel suo complesso discende proprio da questa indifferenza
nei confronti del principio sopra citato, indifferenza che si e'
tradotta una chiara lesione delle attribuzioni costituzionali delle
regioni (oltre che degli enti locali).
In particolare, la illegittimita' costituzionale in discorso
trova la propria manifestazione, non tanto nel mancato rispetto di
questa o di quella disposizione regolante il procedimento da seguire
(donde la non piena pertinenza dell'invocazione dell'art. 76 della
Costituzione alla stregua di un parametro di costituzionalita),
quanto nel contrasto con un principio (quello, appunto, di leale
cooperazione), la cui portata trascende le enunciazioni linguistiche
contenute nella legge 15 dicembre 2004, n. 308, e che si ricollega
direttamente alle esigenze di sistema mirabilmente sintetizzate nella
sentenza n. 422 del 2002 (resa, tra l'altro, avendo riguardo ai
parametri costituzionali precedenti alla riforma costituzionale del
2001): «quando si abbia a che fare con competenze necessariamente e
inestricabilmente connesse, il principio di "leale collaborazione" -
che proprio in materia di protezione di beni ambientali e di assetto
del territorio trova un suo campo privilegiato di applicazione -
richiede la messa in opera di procedimenti nei quali tutte le istanze
costituzionalmente rilevanti possano trovare rappresentazione».
L'espressione qui posta in corsivo risulta centrale per chiarire
i termini della illegittimita' costituzionale dell'intero decreto
legislativo impugnato: codesta ecc.ma Corte, infatti, ha assai
opportunamente parlato di «messa in opera», e non di (semplice)
«previsione», sottolineando con cio' l'insufficienza della
predisposizione di garanzie puramente formali di partecipazione, e la
indefettibilita' di una serie di comportamenti che, nel corso del
procedimento, offrano alle istanze costituzionalmente rilevanti la
effettiva possibilita' di essere rappresentate.
Ora, appare quanto meno problematico coniugare l'impostazione
fatta propria dalla giurisprudenza costituzionale con l'atteggiamento
tenuto nella fattispecie qui analizzata dal Governo. Un Governo che
ha agito con l'intento (neppure troppo velato) di rendere
sostanzialmente impossibile la emanazione del parere da parte della
Conferenza unificata: approvato in Consiglio dei ministri il 18
novembre 2005, si e' atteso sino al 29 per trasmettere il testo alle
regioni (gli allegati al testo sono stati resi disponibili soltanto
il 7 dicembre); adempiuto l'onere della comunicazione, si e' ritenuto
di dover iscrivere il parere sullo schema di decreto legislativo
all'ordine del giorno della seduta del 15 dicembre, costringendo i
rappresentanti degli enti infrastatuali a chiedere un rinvio;
l'opposizione del Governo ad una eventualita' siffatta ha condotto al
blocco dell'attivita' in sede di Conferenza, testimoniato dalla
mancata espressione del parere nella seduta predetta.
Lo stesso Governo, una volta raggiunto lo scopo di approvare
inaudita altera parte il testo del decreto, ha reso l'intervento - di
segno negativo - della Conferenza unificata tendenzialmente inutile,
come dimostra il mero ossequio formale della «presa d'atto» da parte
del Governo nel corso della seduta della Conferenza unificata del 26
gennaio 2006 e la iterazione della approvazione «definitiva» in
Consiglio dei ministri del testo del decreto il 10 febbraio 2006
(seconda approvazione che, come era purtroppo prevedibile, non si e'
in alcun modo configurata come una presa in considerazione del punto
di vista espresso dai rappresentanti dei livelli infra-statuali).
Non sfugge che comportamenti scarsamente rispettosi dell'esigenza
di assicurare una effettiva dialettica nell'ambito del procedimento
non sempre sono stati ritenuti sufficienti ad integrare gli estremi
della sussistenza di un vizio formale di illegittimita'
costituzionale. Cio' detto, a prescindere dalla inusitata gravita'
dei comportamenti registrati con riferimento alla formazione del
decreto legislativo n. 152 del 2006 (gravita' che va ben oltre lo
«scarso rispetto», integrando piu' propriamente l'«assoluto
disinteresse» per la dialettica in seno al procedimento), non mancano
importanti prese di posizione da parte della giurisprudenza
costituzionale, tutte finalizzate a proteggere i soggetti chiamati ad
emanare pareri nell'ambito di procedimenti concludentisi con la
decisione di soggetti diversi.
La necessita' di richiedere il parere regionale qualora esso sia
configurato come obbligatorio e' stata sottolineata nella sentenza
n. 70 del 1987, con cui e' stato annullato il d.l. n. 677 del 1981,
in quanto contrastante con l'allora quarto comma dell'art. 54 dello
Statuto della regione Sardegna, ai termini del quale le disposizioni
in materia finanziaria dello statuto medesimo possono «essere
modificate con leggi della Repubblica su proposta del Governo o della
regione, in ogni caso sentita la regione».
Con la sentenza n. 354 del 1994, e' stata affrontata la questione
di legittimita' costituzionale originata dalla mancata corrispondenza
dell'atto finale allo schema di decreto inviato per il parere alle
commissioni parlamentari ed alla Conferenza Stato-regioni; nel caso
di specie, le disposizioni impugnate sono state effettivamente
caducate, anche se non tanto censurando il vizio procedimentale,
bensi' per la illegittima qualificazione come «norme di riforma» ad
esse attribuita.
Piu' di recente, la sentenza n. 110 dei 2001 ha dichiarato
l'illegittimita' costituzionale del decreto legislativo n. 96 del
1999, in quanto emanato in violazione del procedimento previsto per
la sua approvazione dalla legge di delega: in particolare, si e'
stabilito che il decreto non poteva trovare applicazione per la
regione Veneto, in quanto il potere sostitutivo del Governo -
previsto per il caso di mancata approvazione da parte delle regioni
di una legge volta ad individuare le funzioni da trasferire o da
delegare agli enti locali - era stato esercitato senza aver
previamente richiesto l'emissione dei prescritto parere da parte
della regione.
Particolarmente significative sono anche le affermazioni
contenute nella sentenza n. 37 del 1989, la quale, in relazione
all'esercizio della funzione obbligatoria nell'ambito del
procedimento di formazione dei decreti di attuazione degli statuti
speciali, ha dichiarato incostituzionali due disposizioni del d.P.R.
n. 527 del 1987 che erano state inserite in sede di approvazione da
parte del Governo senza essere state sottoposte al parere della
Commissione paritetica prevista dall'art. 107 dello statuto del
Trentino-Alto Adige. Analogamente, nella sentenza n. 94 del 1995, si
e' riconosciuta l'illegittimita' costituzionale della modifica di una
disposizione avvenuta successivamente all'emissione del parere da
parte della medesima Commissione paritetica.
Infine, non puo' non sottolinearsi come dalla giurisprudenza di
codesta ecc.ma Corte emerga altresi' la necessita' di far luogo a
pareri, anche indipendentemente dalla loro esplicita previsione nella
disciplina di formazione dell'atto normativo primario: a tal
proposito, deve segnalarsi la sentenza n. 398 del 1998, che reca
dispositivi di incostituzionalita' derivanti dalla circostanza che la
normativa incidesse sulle competenze delle regioni senza che le
stesse fossero state poste in grado di pronunciarsi, nella forma di
un parere, sulla sua adozione.
E' alla luce dei precedenti qui passati sommariamente in rassegna
che si ritiene di dover concludere nel senso che il decreto
legislativo n. 152 del 2006, per il suo essere stato emanato a
seguito di un procedimento caratterizzato dalla violazione del
principio di leale cooperazione, e', nella sua integralita',
costituzionalmente illegittimo per vizio formale.
B) Illegittimita' costituzionale di parti e disposizioni del decreto
legislativo 14 aprile 2006, n. 152.
Oltre all'invalidita' del decreto legislativo n. 152 del 2006
derivante da vizi procedimentali, debbono farsi valere, in subordine,
ulteriori gravi ragioni di illegittimita' costituzionale, che
riguardano singole disposizioni o addirittura parti dei decreto
medesimo.
B.1) Parte prima (Disposizioni comuni).
Illegittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 2.
In questa parte, e segnatamente all'art. 2, enunciando le
finalita' che il decreto legislativo impugnato persegue, si evidenzia
come non esista un unico titolo competenziale cui fare riferimento,
bensi' una pluralita' di competenze tra loro compenetrate. In
quest'ottica, e' significativo che l'art. 2, comma 1, individui come
«obiettivo primario» la «promozione dei livelli di qualita' della
vita umana», da realizzare attraverso «la salvaguardia ed il
miglioramento delle condizioni dell'ambiente e l'utilizzazione
accorta e razionale delle risorse naturali»: l'obiettivo primario
pare dunque riconducibile, per l'essenziale, alla materia «tutela
della salute» (art. 117, terzo comma, della Costituzione), mentre gli
strumenti attraverso cui perseguirlo richiamano le due materie della
«tutela dell'ambiente» (art. 117, secondo comma, lettera s) e dei
«governo del territorio» (art. 117, terzo comma).
Come si vede, lo stesso legislatore delegato ha riconosciuto, in
linea di principio, la sussistenza di una pluralita' di competenze,
di natura diversa, cio' che impone di operare una valutazione circa
la validita' delle singole discipline approntate che sia strutturata
sulla base della «concorrenza di competenze», sull'assunto che, come
evidenziato da codesta ecc.ma Corte, «per la composizione di siffatte
interferenze la Costituzione non prevede espressamente un criterio ed
e' quindi necessaria l'adozione di principi diversi: quello di leale
collaborazione, che per la sua elasticita' consente di aver riguardo
alle peculiarita' delle singole situazioni, ma anche quello della
prevalenza, [...] qualora appaia evidente l'appartenenza dei nucleo
essenziale di un complesso normativo ad una materia piuttosto che ad
altre» (sentenza n. 50 del 2005, poi, sul punto, ripetutamente
ripresa).
Sulla scorta di questi rilievi, e' chiaramente censurabile la
disposizione di cui all'art. 3, comma 2, del decreto legislativo
impugnato, per violazione dell'art. 117, sesto comma, della
Costituzione. La lesione delle competenze legislative della regione
appare evidente, in quanto, ai termini della disposizione
costituzionale appena citata (oltre che per giurisprudenza
consolidata), lo Stato puo' adottare atti di natura regolamentare
soltanto nelle materie di sua competenza esclusiva. Nella specie, la
disposizione impugnata non lascia adito a dubbi di sorta, nella
misura in cui prevede che, «entro due anni dalla data di
pubblicazione del presente decreto legislativo, con uno o piu'
regolamenti da emanarsi ai sensi dell'art. 17, comma 2, della legge
23 agosto 1988, n. 400, il Governo, su proposta del Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio, adotta i necessari
provvedimenti per la modifica e l'integrazione dei regolamenti di
attuazione ed esecuzione in materia ambientale, nel rispetto delle
finalita', dei principi e delle disposizioni di cui al presente
decreto».
In via dei tutto subordinata, qualora la disposizione impugnata
dovesse essere interpretata come riferita unicamente alla materia
«tutela dell'ambiente», ascrivibile alla competenza esclusiva statale
nei termini configurati dalla giurisprudenza costituzionale, vi
sarebbe una palese violazione del principio di leale cooperazione,
poiche' la indeterminatezza del contenuto degli emanandi regolamenti
e comunque la contiguita' della competenza statale con le competenze
regionali esigono che su questi si pronunci, in sede di parere, la
Conferenza unificata.
B.2) Parte seconda (Procedure per la valutazione ambientale
strategica (VAS), per la valutazione d'impatto ambientale (VIA) e per
l'autorizzazione ambientale integrata (IPPC).
Illegittimita' costituzionale degli artt. 4, comma 1, 5, comma 1,
lettere q) e r), 6, commi da 6 a 8, da 7 a 22, da 26 a 34, 39, da 43
a 47, 50 e 51, comma 1, e degli allegati I. II e V alla Parte
seconda.
a) La disciplina delle valutazioni ambientali e' un chiaro
esempio di come la «tutela dell'ambiente», materia «trasversale»
(secondo l'insegnamento di codesta ecc.ma Corte, a far tempo almeno
dalla sentenza n. 407 del 2002), si compenetra con altre materie.
Per quanto attiene alla VAS, la tutela dell'ambiente si inserisce
nel procedimento di approvazione di piani e programmi di intervento
sul territorio: e' allora inequivocabile la compresenza, al fianco
della materia «tutela dell'ambiente», della materia «governo del
territorio», di competenza concorrente, senza poter trascurare
l'obiettivo di fondo per la quale la valutazione ambientale e'
configurata, vale a dire quello di garantire agli abitanti il diritto
all'ambiente salubre, uno degli ambiti fondamentali nei quali si
estrinseca il diritto alla salute che l'art. 117 della Costituzione,
al terzo comma, declina come «tutela della salute», affidandolo alla
cura concorrente di Stato e regioni.
La concorrenza delle competenze «tutela della salute», «governo
del territorio» e «tutela dell'ambiente» e' rintracciabile, in
termini sostanzialmente congruenti, per la VIA, nella quale la tutela
dell'ambiente si inquadra nel procedimento di approvazione di
progetti di opere ed interventi.
Nel caso specifico, deve peraltro sottolinearsi come il
legislatore delegante abbia posto un ulteriore limite al Governo, in
sede di emanazione del decreto legislativo, derivante dalla
necessita' di tener conto dello stato della legislazione inveratasi
nel corso degli anni. Viene in rilievo, in particolare, l'art. 1,
comma 8, della legge, sulla base del quale il Governo deve legiferare
«nel rispetto dei principi e delle norme comunitarie e delle
competenze per materia delle amministrazioni statali, nonche' delle
attribuzioni delle regioni e degli enti locali, come definite ai
sensi dell'art. 117 della Costituzione, della legge 15 marzo 1997,
n. 59, e del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, [...] e del
principio di sussidiarieta».
Dal brano appena citato si ricava chiaramente un ruolo
fondamentale, ai fini dell'individuazione di un punto fermo per le
competenze regionali, e' da ascrivere al decreto legislativo n. 112
del 1998, il cui mancato rispetto, sub specie di «arretramento» delle
ragioni dell'autonomia, si traduce in una violazione dell'art. 76
della Costituzione, violazione all'evidenza ex se incidente sulle
attribuzioni regionali.
Ora, stante la portata assunta dal decreto legislativo n. 112 del
1998, non puo' non evidenziarsi il suo art. 71, il quale, per un
verso, indica espressamente (e tassativamente) le opere soggette a
VIA di competenza statale (comma 1) e, per l'altro, presuppone la
vigenza di leggi regionali in materia di VIA, a dimostrazione della
sussistenza - gia' anteriormente alla riforma dei Titolo V della
Parte seconda della Costituzione - di titoli legittimanti una
disciplina autenticamente regionale.
Tenendo conto di quanto si e' venuti dicendo, alla situazione di
«concorrenza di competenze» indicata non puo' che applicarsi cio' che
codesta ecc.ma Corte ha, in analoga fattispecie (sebbene in altro
contesto normativo), rilevato con la sentenza n. 219 del 2005, la'
dove ha escluso che potesse «ravvisarsi la sicura prevalenza di un
complesso normativo rispetto ad altri, che rend[esse] dominante la
relativa competenza legislativa», deducendo la necessita' di
«ricorrere al canone della "leale collaborazione" che impone alla
legge statale di predisporre adeguati strumenti di coinvolgimento
delle regioni, a salvaguardia delle loro competenze».
Seguendo l'insegnamento della giurisprudenza costituzionale, le
disposizioni della Parte seconda del decreto legislativo impugnato
sono soggette ad un giudizio in merito alla prevalenza dell'uno o
dell'altro titolo competenziale. Si avra' modo di rilevare - infra,
sub (c) e (d) - che tale prevalenza, tanto nel caso della VAS quanto
nel caso della VIA, spetta a materie di competenza concorrente.
Ponendosi, tuttavia, per il momento nell'ottica della sussistenza
di una «concorrenza di competenze» su base paritaria, di fronte
all'insistere di una materia «trasversale» («tutela dell'ambiente») e
due materie concorrenti («governo del territorio» e «salute»), il
canone cui informare l'intera produzione legislativa non puo' che
essere quello della leale cooperazione, che impone di garantire alle
regioni una partecipazione effettiva ed efficace, declinata
essenzialmente nella forma dell'intesa, sia al procedimento formativo
dell'atto di disciplina della materia sia ai procedimenti
amministrativi che ne susseguano.
In un contesto siffatto, una formazione «unilaterale» da parte
dello Stato, quale e' indiscutibilmente quella recata dal decreto
legislativo n. 152 del 2006, non puo' trovare cittadinanza se non per
quanto specificamente (e rigorosamente) riguarda la enucleazione di
principi affatto fondamentali, sulla cui base articolare una
normativa che, per le parti che non siano di puro dettaglio (in
ordine alle quali esigenze di funzionalita', ancor prima che di
sistema, impongono che la competenza normativa spetti all'ente
competente sul piano amministrativa), si connotino per una
tendenziale codecisione degli atti.
A conferma della impossibilita' per lo Stato di agire in via
esclusiva, giungendo a specificazioni che superano la dimensione
della normativa di principio puo' addursi la stessa configurazione
dell'unica materia rilevante nel caso di specie che sia compresa
nell'elenco del secondo comma dell'art. 117 della Costituzione. La
predisposizione di standards di tutela uniformi, infatti, e' il
limite entro il quale e' definibile - sulla scia della giurisprudenza
costituzionale - la materia «tutela dell'ambiente» come materia di
competenza di spettanza dello Stato (e' in tal senso inequivocabile
il tenore testuale del brano seguente della sentenza n. 407 del 2002,
poi costantemente ribadito: «i lavori preparatori relativi alla
lettera s) del nuovo art. 117 della Costituzione inducono [...] a
considerare che l'intento del legislatore sia stato quello di
riservare comunque allo Stato il potere di fissare standards di
tutela uniformi sull'intero territorio nazionale, senza peraltro
escludere in questo settore la competenza regionale alla cura di
interessi funzionalmente collegati con quelli propriamente
ambientali. In definitiva, si puo' quindi ritenere che riguardo alla
protezione dell'ambiente non si sia sostanzialmente inteso eliminare
la preesistente pluralita' di titoli di legittimazione per interventi
regionali diretti a soddisfare contestualmente, nell'ambito delle
proprie competenze, ulteriori esigenze rispetto a quelle di carattere
unitario definite dallo Stato»).
Da quanto precede, la conclusione cui deve giungersi e' che tutte
le disposizioni di dettaglio contenute nella Parte seconda del
decreto legislativo impugnato - disposizioni che verranno individuate
infra, sub (c) e (d) - sono inficiate dalla loro contrarieta' con i
commi secondo, lettera s), e terzo dell'art. 117 della Costituzione,
oltre che con l'art. 118 della Costituzione e con il principio di
leale cooperazione. Cio' per un duplice ordine di motivi, tra loro
alternativi: le disposizioni recanti una disciplina di minuto
dettaglio evidenziano sic et simpliciter una esorbitanza posta in
essere dal legislatore statale rispetto alle proprie competenze; le
disposizioni di carattere piu' generale, che non possono pero' essere
definite alla stregua di principi fondamentali (potendo, al piu',
indicarsi come espressione di standards di tutela uniformi),
presentano il vizio discendente dall'essere state approvate senza dar
corso alla dovuta procedura di codecisione.
Cosi' ricostruito il quadro competenziale relativo alle procedure
di valutazione ambientale, le disposizioni censurande contrastano
altresi' con il quinto comma del medesimo articolo, nella parte in
cui stabilisce che «le regioni [...], nelle materie di loro
competenza, [...] provvedono all'attuazione ed all'esecuzione [...]
degli atti dell'Unione europea [...]».
Cio' in quanto - come espressamente sancito all'art. 4, comma 1,
del decreto legislativo impugnato - la disciplina posta in essere
costituisce attuazione «della direttiva 2001/42/CE del Parlamento
europeo e del Consiglio, del 27 giugno 2001, concernente la
valutazione degli effetti di determinati piani e programmi
sull'ambiente» (lettera a), e «della direttiva 85/337/CEE del
Consiglio del 27 giugno 1985, concernente la valutazione di impatto
ambientale di determinati progetti pubblici e privati, come
modificata ed integrata con la direttiva 97/11/CE del Consiglio del 3
marzo 1997 e con la direttiva 2003/35/CE del Parlamento e dei
Consiglio, del 26 maggio 2003 e della direttiva 96/61/CE del 24
settembre 1996 recepita con il decreto legislativo 18 febbraio 2005,
n. 59, in materia di prevenzione e riduzione integrate
dell'inquinamento» (lettera b). Per quanto si e' visto, e' chiaro che
l'attuazione integrale delle direttive fuoriesce dalle competenze
dello Stato, cui spetta soltanto l'attuazione pro parte.
La centralita' del principio cooperativo nella ricostruzione
delle attribuzioni costituzionali rispettive di Stato e regioni si
esprime attraverso procedimenti, ma non puo' non esprimersi anche -
anzi, in primo luogo - sul piano organico. E' sulla base di questa
constatazione che deve censurarsi, per violazione del principio in
parola, l'art. 6, limitatamente ai commi da 6 a 8.
La doglianza si incentra sulla mancata previsione di una
effettiva partecipazione dei rappresentanti delle autonomie
territoriali alla Commissione tecnico-consultiva per le valutazioni
ambientali. Al riguardo, e' sufficiente constatare la rilevanza che
assumono le funzioni di carattere generale attribuite alla
Commissione dall'art. 6, comma 2 («supporto tecnico-scientifico per
l'attuazione delle norme di cui alla parte seconda del presente
decreto»), e dal comma 4, lettera c) («prevenzione e riduzione
integrate dell'inquinamento»), per censurare la mancanza di una
rappresentanza permanente delle autonomie in un organo la cui
attivita' incide su settori («tutela della salute», «governo del
territorio», «tutela dell'ambiente») tali da rendere indefettibile
una presenza istituzionale di regioni ed enti locali. Tanto premesso,
appare chiara la incostituzionalita' dei commi 6, 7 e 8, alla luce
dei quali ciascuna regione deve assumersi l'onere di dimostrare di
volta in volta lo specifico interesse regionale coinvolto
dall'esercizio di una attivita' soggetta alle norme di cui alla Parte
seconda del decreto impugnato per poter partecipare ai lavori della
Commissione. All'evidenza, l'interesse della regione e' immanente
alla stessa logica del titolo del decreto sull'impatto ambientale,
per cui la semplice eventualita' della loro partecipazione viola il
principio di leale e paritetica cooperazione tra Stato ed autonomie
territoriali.
c) Con precipuo riguardo alla disciplina della VAS, debbono
individuarsi tre diversi profili di illegittimita' costituzionale,
riferiti ora all'integralita' della normativa ora ad alcune
disposizioni.
(\alpha ) La prima ragione di illegittimita' costituzionale,
assolutamente pregiudiziale e' quella derivante dall'avvenuta patente
violazione degli artt. 76 e 77, primo comma, della Costituzione,
sotto il profilo del mancato rispetto del presupposto del potere
legislativo governativo dato dal «tempo limitato».
Il decreto legislativo impugnato, adottato sulla base della
delegazione contenuta nella legge n. 308 del 2004, per la parte in
cui costituisce recepimento della direttiva 2001/42/CE del Parlamento
europeo e del Consiglio, del 27 giugno 2001, non puo' che essere
ritenuto radicalmente illegittimo. La previsione della legge n. 308
del 2004, secondo cui il Governo era delegato a «garantire il pieno
recepimento della direttiva 2001/42/CE» (art. 1, comma 9, lettera f)
e' stata infatti abrogata per incompatibilita' dall'art. 19 della
legge 18 aprile 2005, n. 62, ai termini del quale «il Governo e'
[stato] delegato ad adottare, entro sei mesi dalla data di entrata in
vigore della presente legge, un decreto legislativo di recepimento
della direttiva 2001/42/CE [...]».
La legge n. 62 del 2005, in buona sostanza, e' intervenuta per
limitare lo spatium decidendi del legislatore delegato, vincolandolo
a provvedere entro il giorno 10 novembre 2005 (sei mesi dopo
l'entrata in vigore della legge, avvenuta in data 11 maggio 2005), e
sulla base di principi e criteri direttivi - indicati anch'essi al
comma 1 dell'art. 19 - parzialmente difformi da quelli individuati
dalla legge n. 308 del 2004.
Sulla scorta di un orientamento ormai consolidato, nessun dubbio
sussiste sulla efficacia immediata delle disposizioni deleganti - da
tener distinte, ovviamente, da quelle che pongono principi e criteri
direttivi, la cui efficacia e' subordinata all'entrata in vigore del
decreto legislativo (cfr., ad es., V. Crisafulli, Lezioni di diritto
costituzionale, II. 1. Le fonti normative. VI ed., Padova, CEDAM,
1993, p. 96) -, donde l'impossibilita' di propugnare, in assenza di
clausole a cio' rivolte nella legge n. 62 del 2005, una sorta di
«reviviscenza» della delega di cui alla legge n. 308 del 2004, una
volta spirato infruttuosamente il termine di cui alla legge n. 62.
D'altra parte, l'assenza, nel preambolo del decreto legislativo
impugnato, di ogni riferimento all'art. 19 della legge n. 62 del
2005, lungi dal poter avallare una inammissibile lettura in questo
senso, altro non e' che il frutto di una «dimenticanza voluta» della
vera fonte del potere delegato che e' stato tardivamente esercitato:
la' dove la legge n. 62 del 2005 non poneva problemi di legittimita'
costituzionale dell'atto posto in essere, essa non e' stata, infatti,
dimenticata, come dimostra l'avvenuta abrogazione del suo art. 30 da
parte dell'art. 48, comma 1, lettera n), del decreto legislativo
n. 152 del 2006.
Il vizio ora denunciato ha evidenti ricadute sulla sfera di
competenza delle regioni: le ragioni della lesivita' - esposte supra,
sub (a), ed infra, sub (\beta ) e (\gamma ) - consentono il richiamo
a quella giurisprudenza costituzionale (ampiamente consolidata sia
prima che dopo la riforma del Titolo V della Parte seconda della
Costituzione) secondo cui, «nel giudizio promosso in via principale,
il vizio di eccesso di delega puo' essere addotto solo quando la
violazione denunciata sia potenzialmente idonea a determinare una
vulnerazione delle attribuzioni costituzionali delle regioni o
province autonome ricorrenti» (sentenza n. 303 del 2003).
Alle ragioni di lesivita' enunciate deve aggiungersi il rilievo
che il mancato esercizio della delega legislativa, associato ad un
suo tardivo ed illegittimo esercizio, ha creato una situazione di
confusione nella quale l'attivita' amministrativa (oltre che,
ovviamente, quella normativa) delle regioni ha dovuto ovviare ad un
inadempimento di obblighi comunitari (il termine per l'attuazione
della direttiva e' stato fissato, dall'art. 13 della medesima, al
21 luglio 2004) ed e' destinata - in assenza di una declaratoria di
illegittimita' costituzionale da parte di codesta ecc.ma Corte - ad
adeguarsi ad una disciplina inevitabilmente instabile, soggetta cioe'
a piu' che probabili future questioni di legittimita' costituzionale
in via incidentale. E' del resto pacifico, anche nella giurisprudenza
costituzionale, che la certezza del diritto, valore di «importanza
fondamentale per il funzionamento dello Stato democratico» (sentenza
n. 422 del 1995), giustifica, di per se', un intervento caducatorio
che miri a preservare questo «cardine della civile convivenza»
(sentenza n. 155 del 1990). A tal proposito codesta ecc.ma Corte non
ha mancato di sottolinearlo, proprio in sede di giudizio in via
principale, e proprio con precipuo riferimento ai rapporti tra
ordinamento interno ed ordinamento comunitario: «poiche' nei giudizi
di costituzionalita' in via principale l'oggetto dei giudizio stesso,
non e' una norma in quanto applicabile, ma una norma di per se'
lesiva delle competenze costituzionalmente garantite alle regioni
(nel caso di impugnazione di leggi statali da parte delle regioni) o
ex se violatrice di norme costituzionali (nel caso di impugnazione di
leggi regionali da parte dello Stato) - tanto che in tali giudizi
possono essere contestate anche disposizioni di legge non ancora
efficaci o ad efficacia differita [...] - non si rinviene, come
invece nei giudizi in via incidentale, alcun ostacolo processuale in
grado di precludere alla Corte la piena salvaguardia, con proprie
decisioni, dei valore costituzionale della certezza e della chiarezza
normativa di fronte a ipotesi di contrasto di una norma interna con
una comunitaria. Ne' e' senza significato la considerazione che, dati
i ricordati caratteri dei giudizio in via principale, la "non
applicabilita'" della norma interna confliggente con quella
comunitaria rappresenterebbe, nei casi in cui il contrasto normativo
si palesasse nell'ambito di quel giudizio, una garanzia inadeguata
rispetto al soddisfacimento del dovere, fondato sull'art. 5 del
Trattato di Roma e sull'art. 11 della Costituzione, di dare pieno e
corretto adempimento agli obblighi comunitari» (sentenza n. 94 del
1995, ma, nel medesimo senso, anche la sentenza n. 384 del 1994).
Anche in ragione di quanto da ultimo dedotto, la conclusione cui
deve addivenirsi e' quella della illegittimita' costituzionale, per
violazione dell'art. 76 della Costituzione, degli artt. da 7 a 22 del
decreto legislativo impugnato, dell'art. 4, comma 1, lettera a), del
decreto medesimo, nonche' degli allegati I e II alla Parte seconda.
Ad infirmare una siffatta conclusione non giova neppure invocare
il disposto dell'art. 1 della legge n. 62 del 2005, che delega il
Governo «ad adottare, entro il termine di diciotto mesi dalla data di
entrata in vigore della presente legge, i decreti legislativi recanti
le norme occorrenti per dare attuazione alle direttive comprese negli
elenchi di cui agli allegati A e B»: se e' vero, infatti, che
nell'elenco di cui all'allegato B compare anche la direttiva
2001/42/CE, e' altrettanto vero che la norma di cui all'art. 19 e' da
ritenersi prevalente rispetto a quella di cui all'art. 1, in quanto
norma speciale.
Il criterio di risoluzione delle antinomie secondo cui lex
specialis derogat generali e' di per se' sufficiente a confermare
l'illegittimita' costituzionale delle disposizioni del decreto
legislativo n. 152 del 2006 che costituiscono attuazione della
direttiva 2001/42/CE. Quand'anche, tuttavia, si ritenesse -
inammissibilmente - insussistente il rapporto di specialita', e si
giungesse, dunque, all'applicazione dell'art. 1 (e non dell'art. 19)
della legge n. 62 del 2005, la conclusione necessitata resterebbe
quella della illegittimita' costituzionale. Cio' in quanto il
procedimento di formazione del decreto legislativo disegnato
dall'art. 1 della legge n. 62 differisce profondamente da quello
seguito nella specie (in - peraltro non piena, come si e' visto
supra, sub [A] - consonanza con la delega di cui alla legge n. 308
del 2004): a tacere di altre differenze, basti citare i commi 2 e 6
dell'art. 1 della legge n. 62, recanti prescrizioni palesemente non
rispettate in sede di emanazione dei decreto legislativo n. 152 del
2006.
Dal comma 2 emerge, infatti, una discrasia significativa in
merito ai soggetti proponenti: «i decreti legislativi sono adottati,
nel rispetto dell'art. 14 della legge 23 agosto 1988, n. 400, su
proposta del Presidente dei Consiglio dei ministri o del Ministro per
le politiche comunitarie e del Ministro con competenza istituzionale
prevalente per la materia, di concerto con i Ministri degli affari
esteri, della giustizia, dell'economia e delle finanze e con gli
altri Ministri interessati in relazione all'oggetto della direttiva».
Dal mancato rispetto dei comma 6 si deduce, invece, una palese
compressione delle prerogative regionali, giacche', ai termini della
disposizione in discorso, «in relazione a quanto disposto
dall'articolo 117, quinto comma, della Costituzione, i decreti
legislativi eventualmente adottati nelle materie di competenza
legislativa delle regioni e delle province autonome di Trento e di
Bolzano entrano in vigore, per le regioni e le province autonome
nelle quali non sia ancora in vigore la propria normativa di
attuazione, alla data di scadenza del termine stabilito per
l'attuazione della normativa comunitaria e perdono comunque efficacia
a decorrere dalla data di entrata in vigore della normativa di
attuazione adottata da ciascuna regione e provincia autonoma nel
rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e, nelle
materie di competenza concorrente, dei principi fondamentali
stabiliti dalla legislazione dello Stato». A suggello dell'attenzione
verso le ragioni delle autonomie territoriali, si aggiunge, ancora al
comma 6, che «i decreti legislativi recano l'esplicita indicazione
della natura sostitutiva e cedevole delle disposizioni in essi
contenute». Nulla di tutto questo e' contemplato nel decreto
legislativo n. 152 del 2006, a testimonianza ulteriore del
disinteresse mostrato dallo Stato nei confronti degli altri livelli
di governo (ma, verrebbe da dire, anche nei confronti della sua
stessa opera, vista la totale elusione di ogni prescrizione dettata
soltanto un anno prima dell'emanazione dei decreto legislativo
impugnato).
(\beta ) Con riferimento al merito della normazione, le
considerazioni svolte sub (a) debbono qui essere specificate ed
integrate, sottolineando preliminarmente che il Titolo III, Capo III,
dei decreto legislativo n. 112 del 1998, concernente la «Protezione
della natura e dell'ambiente, tutela dell'ambiente dagli inquinamenti
e gestione dei rifiuti», non contempla, tra i «Compiti di rilievo
nazionale» (art. 69), gli ambiti di materia da sottoporre alla VAS
descritti dall'art. 7, commi 1, 2 (fatta eccezione per la lettera b)
e 3, del decreto legislativo n. 152 del 2006; da cio' consegue che
tutte le fasi procedimentali contenute negli artt. da 8 a 14, che
recano disposizioni procedimentali comuni in materia di VAS, si
risolvono in attivita' di gestione del territorio riconducibile, nei
suo complesso, ad aspetti di dettaglio di una disciplina sotto molti
profili collegata alla competenza concorrente in materia di «governo
del territorio», per la quale un ordinato riparto delle competenze
legislative ed amministrative rende necessitata una disciplina posta
in essere dallo Stato, per i procedimenti amministrativi di propria
spettanza, e direttamente (ed interamente) dalle regioni, per gli
altri procedimenti amministrativi.
La illegittimita' costituzionale degli artt. da 8 a 14 ingenera
altresi' la invalidita' dell'art. 22, nella parte in cui prevede che
siffatti articoli si irripongano al legislatore regionale nella
disciplina della VAS in sede regionale. Ad evitare la declaratoria di
illegittimita' costituzionale di tutti gli articoli menzionati,
l'effetto pregiudizievole nei confronti delle attribuzioni
costituzionali delle regioni non puo' essere rimosso attraverso
l'incostituzionalita' del solo art. 22, sull'assunto che, in tal
modo, le disposizioni di cui agli artt. da 8 a 14 verrebbero ad
imporsi, allora, soltanto alla VAS in sede statale: a cio' osta
finanche la titolazione del Capo I, che, nel riferirsi a
«disposizioni comuni in materia di VAS», ha, per sua natura, una
portata generale, insuscettibile di limitazioni in via ermeneutica.
Qualora l'impostazione qui espressa non fosse accolta, le
argomentazioni svolte sub (a), relativamente alla eventuale
sussistenza di una «concorrenza di competenze», imporrebbero comunque
la dichiarazione di illegittimita' costituzionale delle seguenti
disposizioni:
l'art. 9, che, nei commi 2, secondo periodo, 4 e 6, specifica
in modo estremamente dettagliato i contenuti dei rapporto ambientale
(nel quale, ai termini del primo periodo dei comma 2, «debbono essere
individuati, descritti e valutati gli effetti significativi che
l'attuazione del piano o del programma proposto potrebbe avere
sull'ambiente e sul patrimonio culturale, nonche' le ragionevoli
alternative che possono adottarsi in considerazione degli obiettivi e
dell'ambito territoriale dei piano o del programma stesso»);
l'allegato I alla Parte seconda del decreto legislativo
impugnato, oggetto di rinvio da parte dell'art. 9, comma 2, che si
sofferma sul minuto dettaglio delle informazioni da inserire nel
rapporto ambientale;
l'art. 10, commi 2, secondo periodo, e 3, che specifica nel
dettaglio le forme di pubblicita' di un documento, quale la sintesi
non tecnica, che dovrebbe consentire (almeno secondo il legislatore
statale) ai soggetti interessati una adeguata informazione circa il
piano o il programma proposto;
l'art. 12, commi 2, 3 e 4, che si sofferma in maniera
analitica (ed ultronea rispetto all'obiettivo di dare una normativa
quadro) sulle modalita' mediante le quali operare il giudizio di
compatibilita' ambientale e, conseguentemente, procedere
all'approvazione del piano o del programma proposto;
l'art. 14, comma 3, che rinvia all'art. 10, comma 3
(anch'esso censurato), per la specificazione delle forme di
pubblicita' da adottare in caso di adozione di misure correttive
sollecitate a seguito di controlli sugli effetti ambientali derivanti
dall'attuazione dei piani e dei programmi approvati.
Le norme censurate possono essere tutte ricondotte alla
regolamentazione di aspetti di dettaglio, con l'eccezione, forse,
dell'art. 12, commi 2, 3 e 4, i cui contenuti non possono comunque
assurgere al rango di principi fondamentali: la loro determinazione,
dunque, avrebbe dovuto essere «concordata» con le istanze regionali,
al fine di rendere effettivo il dovere di cooperare lealmente cui si
e' fatto riferimento supra, sub (a).
(\gamma ) Alcune disposizioni concernenti la VAS sono inficiate
dal mancato rispetto del principio di leale cooperazione. Tali sono,
in particolare, gli artt. 16 e 17, che nel disciplinare la VAS in
sede statale omettono qualunque possibilita' di intervento di istanze
regionali nel procedimento che conduce all'approvazione del piano o
dei programma proposto. Come e' ovvio, un piano o un programma che
abbia potenzialmente effetti sull'ambiente, se anche richiede
l'autorizzazione da parte di organi statali, non puo' certo dirsi
indifferente per quei livelli di governo sul cui territorio incida:
viene qui pienamente in evidenza la «concorrenza di competenze», che
si concretizza proprio negli effetti di una valutazione che, avendo
come canone di riferimento l'«ambiente», non puo' prescindere dalla
considerazione per altri interessi parimenti meritevoli di tutela,
quali la salute collettiva ed un corretto governo del territorio.
d) La disciplina della VIA presenta anch'essa diversi profili di
illegittimita' costituzionale, ora inquadrabili nei rapporti tra
decreto legislativo e legge di delega ora direttamente nel contrasto
con il riparto di competenze esaminato sub (a).
(\alpha ) Discorso in buona parte analogo a quello condotto con
riferimento alla direttiva 2001/42/CE puo' essere svolto avendo
riguardo alla direttiva 2003/35/CE del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 26 maggio 2003, in tema di partecipazione dei pubblico
nell'elaborazione di taluni piani e programmi in materia ambientale.
Un primo aspetto da sottolineare e' che la legge n. 308 del 2004
non ha incluso questa direttiva tra quelle la cui attuazione veniva
delegata al Governo (cfr. l'art. 1, comma 9, lettera f), donde la
violazione degli artt. 76 e 77, primo comma, della Costituzione.
Se anche si volesse ritenere - peraltro con non poche difficolta'
- una siffatta omissione «sanata» dal disposto dell'art. 1, comma 8,
lettera e), della legge (che annovera tra i principi e criteri
generali della delega la «piena e coerente attuazione delle direttive
comunitarie, al fine di garantire elevati livelli di tutela
dell'ambiente e di contribuire in tale modo alla competitivita' dei
sistemi territoriali e delle imprese, evitando fenomeni di
distorsione della concorrenza»), residuerebbe comunque il problema
dell'intervenuta modifica della delega ad opera dell'art. 1 della
legge n. 62 del 2005, che ha inserito anche la direttiva 2003/35/CE
tra quelle da attuare. Si riproporrebbero, allora, le stesse
doglianze gia' prospettate sub (c), (\alpha ), relativamente alla
direttiva 2001/42/CE, con riferimento alle diversita' dei
procedimento di formazione delineato dalla legge n. 62 del 2005 e
quello seguito nell'emanazione del decreto legislativo n. 152 del
2006. A quanto gia' rilevato con specifico riguardo ai commi 2 e 6
dell'art. 1, potrebbe qui aggiungersi il mancato rispetto di quanto
prescritto dal comma 4, secondo cui «gli schemi di decreti
legislativi recanti attuazione [tra le altre] della direttiva
2003/35/CE [...] sono corredati della relazione tecnica di cui
all'art. 11-ter, comma 2, della legge 5 agosto 1978, n. 468, e
successive modificazioni. Su di essi e' richiesto anche il parere
delle Commissioni parlamentari competenti per i profili finanziari.
Il Governo, ove non intenda conformarsi alle condizioni formulate con
riferimento all'esigenza di garantire il rispetto dell'art. 81,
quarto comma, della Costituzione, ritrasmette alle Camere i testi,
corredati dei necessari elementi integrativi di informazione, per i
pareri definitivi delle Commissioni competenti per i profili
finanziari che devono essere espressi entro venti giorni».
In conclusione, sulla scorta di quanto sin qui detto, non puo'
che addivenirsi alla richiesta di una declaratoria di illegittimita'
costituzionale che colpisca le disposizioni del decreto legislativo
n. 152 del 2006 che rappresentino attuazione della direttiva
2003/35/CE, e segnatamente degli artt. 4, comma 1, lettera b),
limitatamente alle parole «e con direttiva 2003/35/CE del Parlamento
europeo e del Consiglio, del 26 maggio 2003», 5, comma 1, lettere q)
e r), 28, 31, comma 4, e 39.
Rifacendosi alle considerazioni svolte supra, sub (c), (\alpha ),
non puo' ignorarsi il grave danno che la invalidita' appena
evidenziata arreca alle attribuzioni costituzionali delle regioni, di
talche' nessun difetto di interesse eventualmente addotto puo'
precludere una pronuncia di merito di codesta ecc.ma Corte.
(\beta ) La «concorrenza di competenze» all'interno della quale
la disciplina della VIA si colloca ben puo' essere rappresentata da
quanto lo stesso decreto legislativo n. 152 del 2006, all'art. 24,
lettera b), stabilisce in ordine alle finalita' cui la procedura di
VIA deve ispirarsi, e cioe' la valutazione degli effetti diretti ed
indiretti della realizzazione dei progetto «sull'uomo, sulla fauna,
sul suolo, sulle acque di superficie e sotterranee, sull'aria, sul
clima, sul paesaggio e sull'interazione tra detti fattori, sui beni
materiali e sul patrimonio culturale ed ambientale».
Da questo elenco, si traggono indicazioni significative in merito
ad una eventuale prevalenza di un titolo competenziale rispetto ad un
altro: non puo' trascurarsi, in particolare, che il primo elemento
considerato («l'uomo») evoca la competenza in materia di «tutela
della salute»; d'altra parte, il richiamo del «suolo», delle «acque»,
del «paesaggio» sono tutti da ricondurre al «governo dei territorio»,
mentre la «tutela dell'ambiente», strettamente intesa, compare
soltanto all'ultimo posto della lista.
Se queste osservazioni suggeriscono la prevalenza (nell'ambito
della «concorrenza di competenze») di materie di competenza
concorrente, deve riproporsi per la VIA quanto fatto valere in via
principale per VAS. Ne discende la illegittimita' costituzionale
degli artt. da 26 a 34, che dettano disposizioni procedimentali
comuni in materia di VIA, e la correlata illegittimita'
costituzionale dell'art. 43, che impone alle regioni il rispetto dei
sopra citati articoli.
In questa prospettiva, a fortiori illegittimi sono da
considerarsi gli artt. da 43 a 47, con i quali e' lo Stato a
disciplinare direttamente procedimenti dichiaratamente di competenza
regionale, in palese contrasto con le esigenze di funzionalita' e con
la logica del sistema che ispira il Titolo V della Parte II della
Costituzione. Le stesse previsioni contenute negli articoli ora
censurati evidenziano una profonda discrasia rispetto al ruolo che il
legislatore statale puo' legittimamente svolgere, e che certo non
puo' tradursi, ad esempio, nella disciplina delle condizioni in
presenza delle quali si sospendono i lavori (art. 43, comma 5), nella
determinazione della durata della proroga dei termini per la
conclusione della procedura (art. 44), nella individuazione di
esoneri dalla procedura ordinaria (art. 46).
Peraltro, se l'impostazione che si e' fatta propria non dovesse
venire accolta, quanto rilevato sub (a), relativamente alla eventuale
sussistenza di una «concorrenza di competenze», imporrebbe comunque
la dichiarazione di illegittimita' costituzionale delle seguenti
disposizioni:
l'art. 26, commi 2, 3 e 4, con cui viene disciplinata in
estremo dettaglio la fase introduttiva del procedimento, specificando
le modalita' di trasmissione della domanda alle autorita'
interessate, i termini per i pareri di queste e gli effetti dei
pareri;
l'art. 27, commi da 2 a 7, che puntualizza i contenuti dello
studio di impatto ambientale e che disciplina una eventuale fase
preliminare nel procedimento autorizzativo;
l'allegato V alla Parte seconda del decreto legislativo
impugnato, oggetto di rinvio da parte dell'art. 27, comma 2, che
specifica ulteriormente le informazioni da inserire nello studio di
impatto ambientale;
l'art. 28, comma 2, che si sofferma dettagliatamente sulle
misure di pubblicita' a carico del committente o del proponente; la
stessa disposizione contrasta con l'art. 117, sesto comma, della
Costituzione, nella parte in cui, dopo aver stabilito che le
modalita' dell'annuncio dell'avvenuto deposito della presentazione
della domanda sono stabilite con regolamento dell'«autorita'
competente» (lettera b), primo periodo), precisa che il regolamento
stesso e' «emanato con decreto del Ministro dell'ambiente e della
tutela del territorio» (lettera b), terzo periodo), lasciando
intendere che soltanto quest'ultimo - e non qualunque «autorita'
competente» - e' titolare della potesta' regolamentare in materia;
una potesta' che e' peraltro esclusa dalla disposizione
costituzionale citata, alla luce del riparto di competenze
legislative che si e' esaminato;
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 28, comma 2,
lettera b), produce, come conseguenza necessitata, l'illegittimita'
costituzionale pro parte qua; delle disposizioni che ad essa
rinviano, e segnatamente gli artt. 29, comma 1, primo periodo, l'art.
31, comma 1, e 43, comma 4;
l'art. 29, commi da 2 a 5, che dispone in maniera
estremamente analitica le modalita' attraverso le quali rendere il
procedimento che conduce alla VIA partecipato da parte dei soggetti
in vario modo ed in varia misura interessati;
l'art. 31, commi da 2 a 4, il quale si sofferma in maniera
assai dettagliata (ed ultronea rispetto all'obiettivo di dare una
normativa quadro) sulle modalita' mediante le quali operare il
giudizio di compatibilita' ambientale;
l'art. 32, comma 3, che stabilisce termini e modalita'
specifici mediante cui procedere alla verifica dell'impatto
ambientale delle opere;
l'art. 34, comma 2, il quale individua in maniera minuziosa
cio' che e' tenuto a fare il proponente che manifesti la volonta' di
ottenere che la procedura di VIA sia integrata nel procedimento per
il rilascio dell'autorizzazione integrata ambientale;
l'art. 42, comma 2, che fissa criteri eccessivamente rigidi
entro i quali le regioni e le province autonome possono definire, per
determinate tipologie progettuali e/o aree predeterminate, un
incremento delle soglie al di sotto delle quali la VIA non e'
richiesta; tale rigidita' e' testimoniata, tra l'altro, dal limite
del 20 per cento posto alla variabilita' rispetto ai dati contenuti
nell'allegato III della Parte seconda, limite che, ai termini del
d.P.R. 12 aprile 1996, era del 30 per cento;
l'art. 43, comma 5, che disciplina i casi e le modalita' di
sospensione dei lavori in corso ai fini del ripristino delle
condizioni di compatibilita' ambientale;
l'art. 44, che determina la durata massima della proroga dei
termini per la conclusione della procedura di VIA;
l'art. 46, nella parte in cui limita eccessivamente
l'individuazione, ad opera delle regioni e delle province autonome,
le ipotesi di esonero dalla procedura ordinaria e la possibilita' di
promuovere procedure semplificate.
Le norme censurate possono essere tutte ricondotte alla
regolamentazione di aspetti di dettaglio. Soltanto quelle di cui agli
artt. 29 e 31 hanno una piu' ampia portata, alla luce della quale,
essendo lungi dal potersi parlare di «principi fondamentali»,
l'istanza cooperativa non poteva essere disconosciuta, come avvenuto
nel procedimento di formazione del decreto legislativo n. 152 del
2006, donde l'illegittimita' costituzionale discendente da quanto
argomentato supra, sub (a).
e) Per concludere sulla Parte seconda del decreto legislativo
impugnato, alcune fattispecie di illegittimita' costituzionale sono
rintracciabili anche nell'ambito delle «Disposizioni transitorie e
finali».
(\alpha ) In primo luogo, e' da censurare l'art. 50, il quale
stabilisce che, in (mancanza di normative regionali di adeguamento
alla Parte seconda del decreto legislativo impugnato, le disposizioni
ivi previste si applicano loro integralmente.
La ragione dell'illegittimita' costituzionale della disposizione
deriva, come e' chiaro, dalla illegittimita' costituzionale di (molte
delle) disposizioni contenute nella Parte seconda, nel senso che i
vizi sin qui riscontrati si comunicano all'art. 50, che mira ad
interinarli, sia pure in una fase transitoria.
(beta) E', inoltre, da censurare l'art. 51, comma 1, che prevede
l'adozione di regolamenti di semplificazione relativi alle procedure
di valutazione ambientale strategica e di valutazione di impatto
ambientale. La disposizione viola gli artt. 117 e 118 della
Costituzione, in quanto lo Stato puo' delegificare solo materie di
sua competenza esclusiva e non gia' materie attribuite alla
competenza concorrente regionale (ex plurimis, sentenza 303 del
2003), poiche' il regolamento statale non costituisce fonte idonea ad
incidere su competenze legislative della regione. Pertanto, la
previsione del regolamento da emanare ai sensi dell'art. 17, comma 2,
della legge 23 agosto 1988, n. 400, va dichiarata incostituzionale
per la parte in cui si riferisce alla semplificazione dei
procedimenti di competenza regionale.
B.3) Parte terza - Sezione I (Norme in materia di difesa del suolo e
lotta alla desertificazione).
Illegittimita' costituzionale degli artt. 55, comma 4, 57, 58,
59, 61, 63, 64, 65, 67 (commi da 2 a 6), 68, 69 (commi 2 e 3), 70 e
72.
a) Sulla configurazione della «difesa dei suolo», la
giurisprudenza costituzionale, gia' nel vigore del testo originario
del Titolo V della Parte seconda della Costituzione, ha
incontestabilmente escluso la possibilita' per lo Stato di
disciplinare autonomamente la materia: «la difesa del suolo e' una
finalita' il cui raggiungimento coinvolge funzioni e materie
assegnate tanto alla competenza statale quanto a quella regionale (o
provinciale)» (sentenza n. 85 dei 1990, poi ripetutamente
confermata), di talche', in tema di difesa del suolo, le regioni
disponevano (e dispongono) di «competenze costituzionalmente
garantite dagli artt. 117 e 118 della Costituzione e dalle norme
interposte» (sentenza n. 97 del 1992).
Ponendosi in quest'ottica, codesta ecc.ma Corte ha sottolineato
che, «essendo [...] un obiettivo comune allo Stato e alle regioni, la
difesa del suolo puo' essere perseguita soltanto attraverso la via
della cooperazione fra l'uno e gli altri soggetti» (cosi', ancora, la
sentenza n. 85 del 1990).
Una siffatta impostazione e' stata ribadita - sia pure
incidentalmente - anche nell'ambito del nuovo quadro costituzionale,
con specifico riferimento ad una delle attivita' piu' caratterizzanti
della difesa del suolo, quale la bonifica: la giurisprudenza
costituzionale «aveva gia' ritenuto, nel vigore del previgente Titolo
V della Parte II della Costituzione, che la bonifica fosse
riconducibile ad una competenza regionale fondamentalmente
concorrente, relativa da un lato alla materia dell'agricoltura e
foreste, dall'altro, e in un quadro piu' ampio, all'azione pubblica
per la difesa del suolo, la tutela e l'uso delle risorse idriche, la
tutela dell'ambiente come ecosistema, in una "concezione globale
degli interventi sul territorio" (sentenza n. 326 del 1998, sulle
orme della sentenza n. 66 del 1992). Rispetto al nuovo testo
dell'art. 117, potrebbero venire oggi in rilievo sia la competenza
regionale "residuale" che si presta a comprendere molti aspetti della
disciplina del settore agricolo (quarto comma), sia, d'altro canto,
la competenza esclusiva dello Stato in materia di "tutela
dell'ambiente" e "dell'ecosistema" (secondo comma, lettera s), sia
infine, in modo piu' comprensivo, la competenza concorrente in tema
di "governo del territorio" (terzo comma)» (sentenza n. 282 del 2004;
il corsivo e' di chi scrive).
Pur senza aver dipanato questo intreccio competenziale (che',
d'altra parte, per decidere la controversia nella specie sottopostale
cio' non era richiesto), codesta ecc.ma Corte ha offerto una
ricostruzione dalla quale si coglie, per un verso, la natura
complessa della materia «difesa del suolo» e, per l'altro (e
conseguentemente), la concorrenza di diversi titoli competenziali: al
fianco della «tutela dell'ambiente», si pongono - quanto meno: in
relazione a determinate previsioni, deve infatti prendersi in
considerazione anche la «tutela della salute» - l'«agricoltura», di
competenza residuale, ed il «governo del territorio», di competenza
concorrente.
Applicando il gia' ricordato canone decisorio enunciato nella
sentenza n. 50 del 2005, la ricerca di un titolo prevalente, sulla
scorta del brano riportato (ed in specie del riferimento posto in
carattere corsivo), non puo' avere che l'esito secondo cui e' il
«governo del territorio» ad imporsi sugli altri, con il che si deve
concludere che si verte in una materia concorrente, caratterizzata,
tra 1'altro - in ossequio a quanto stabilito a far tempo dalla
sentenza n. 85 del 1990 da una forte accentuazione del modulo
cooperativo, tale da richiedere una costante dialettica tra i diversi
livelli di governo nell'impostazione delle linee generali della
politica di difesa del suolo (altrimenti detto: nella fissazione dei
principi fondamentali).
Il corollario di questa configurazione e' che tutte le
disposizioni di dettaglio contenute nella Sezione I della Parte terza
del decreto legislativo impugnato sono da ritenersi viziate.
b) Ponendosi in quest'ottica, un primo gruppo di censure riguarda
quegli articoli nei quali viene esplicitato il concreto riparto
competenziale tra i vari livelli di governo.
(\alpha ) L'art. 57, relativo alle competenze del Presidente del
Consiglio e del Comitato dei ministri per gli interventi nel settore
della difesa del suolo, opera un accentramento organizzativo e
funzionale che, pur operando nel citato concorso di competenze con
prevalenza del «governo del territorio», priva di qualsiasi
coinvolgimento le autonomie territoriali. Dell'articolo in questione
sono, in particolare, da censurare alcune previsioni che risultano
gravemente lesive delle attribuzioni costituzionali delle regioni.
Per quanto riguarda l'approvazione, con decreto del Presidente
dei Consiglio dei ministri, dei piani di bacino, di cui al comma 1,
lettera a), n. 2), la illegittimita' costituzionale deriva dalla
violazione del principio di leale cooperazione perpetrata in ragione
del fatto che, in ordine ad una decisione tanto rilevante, non ci si
puo' limitare al mero parere della Conferenza Stato-regioni, essendo
invece necessaria, per la stretta correlazione tra l'esistenza di un
piano di bacino e la tutela del territorio regionale, l'acquisizione
dell'intesa.
Anche la disposizione di cui al comma 1, n. 3), e'
costituzionalmente illegittima, per violazione degli artt. 117,
quinto comma, e 120, secondo comma, della Costituzione, in quanto
prevede l'attivita' sostitutiva da parte del Governo «in caso di
persistente inattivita' dei soggetti ai quali sono demandate le
funzioni previste dalla presente sezione». Una siffatta previsione,
per la sua genericita', apre allo Stato la possibilita' di agire in
via sostitutiva al di fuori delle fattispecie espressamente
contemplate nelle disposizioni costituzionali appena menzionate.
Queste ultime hanno disegnato in maniera tassativa le ipotesi nelle
quali si puo' intervenire in via sostitutiva, in piena coerenza con
il nuovo assetto delle competenze legislative ed amministrative
introdotte dalla riforma costituzionale: l'inserimento, nel tessuto
legislativo, di formule generiche come quella qui oggetto di censura
produce un rischio permanente di riappropriazione, da parte dello
Stato - in violazione dell'art. 118 della Costituzione -, di
attivita' amministrativa di cui esso non ha piu' ne' la titolarita'
ne' la responsabilita', una volta affermata la tassativita' delle
competenze legislative residuate allo Stato ed una volta scomparso il
parallelismo tra funzioni legislative ed amministrative.
Sempre nell'art. 57, alcune disposizioni - segnatamente quelle
del comma 1, lettera a), n. 4), e del comma 3 - contrastano con gli
artt. 117 e 118 della Costituzione, in quanto attribuiscono al
Presidente del Consiglio dei ministri (comma 1, lettera a), n. 4) o
al Comitato dei ministri (comma 3) il potere di adottare atti di
indirizzo e coordinamento, in un settore che, per quanto detto sub
(a), rientra tra quelli per i quali il quadro costituzionale
successivo alla riforma del Titolo V della Parte II della
Costituzione e lo stesso art. 8, comma 6, secondo periodo, della
legge 5 giugno 2003, n. 131 (c.d. legge La Loggia) escludono che a
siffatti atti possa farsi luogo. Nelle materie di cui all'art. 117,
terzo e quarto comma, della Costituzione, infatti, l'adozione di atti
di indirizzo e coordinamento produrrebbe l'effetto di sconvolgere
l'assetto delle competenze normative, drasticamente dimidiando la
posizione costituzionale delle regioni, le cui attribuzioni
legislative debbono essere esercitate nel rispetto dei principi
fondamentali fissati con legge dello Stato e non gia' nel rispetto di
principi fissati da una fonte sublegislativa quale e' l'atto di
indirizzo e coordinamento.
La illegittimita' costituzionale dei commi 1, lettera a), n. 4),
e 3 ingenera, come conseguenza necessitata, anche quella del comma 6,
che postula la sussistenza di un potere di indirizzo e coordinamento,
disciplinandone l'esercizio.
Analogo esito deve avere il vaglio concernente il comma 4, per la
parte in cui postula, anch'esso, un potere di indirizzo e
coordinamento del Comitato dei ministri.
Infine, il comma 3 dell'art. 57 deve essere censurato, per
violazione dell'art. 118 della Costituzione, la' dove attribuisce al
Comitato dei ministri «funzioni di alta vigilanza», senza neppure
specificare l'oggetto su cui tali funzioni vengono esercitate. A tal
proposito, deve sottolinearsi come codesta ecc.ma Corte abbia piu'
volte ribadito la necessita' di operare un parallelismo tra il potere
di vigilanza e la materia cui essa inerisce (si vedano, da ultime, le
sentenze nn. 106 del 2006, 63 del 2006 e 384 del 2005), di talche'
non puo' prospettarsi l'esercizio in capo allo Stato di questa
funzione in un ambito nel quale il principio di sussidiarieta' impone
l'attribuzione ai livelli di governo infra-statuali delle funzioni
amministrative.
L'illegittimita' della previsione ora censurata, d'altra parte,
emerge con chiarezza quando venga confrontata con la disciplina
previgente. Ai termini dell'art. 4, comma 3, della legge 18 maggio
1989, n. 183, infatti, l'attribuzione delle funzioni di alta
vigilanza del Comitato dei ministri non aveva portata generale, ma
era limitata a quella «sui servizi tecnici nazionali». L'art. 57,
comma 3, segna, dunque, una espansione delle competenze statali (ed
un correlativo «arretramento» di quelle regionali), espansione che
deve contestarsi anche in virtu' dei precetti contenuti nella legge
di delega: l'art. 1, comma 8, della legge n. 308 del 2004, nel fare
riferimento ai piu' rilevanti atti legislativi previgenti (legge 15
marzo 1997, n. 59, e decreto legislativo 31 mazzo 1998, n. 112),
oltre che alle attribuzioni costituzionali di regioni ed enti locali
ed al principio di sussidiarieta', pone - implicitamente ma
inequivocabilmente - un argine contro ogni «ritorno indietro»,
garantendo agli enti infra-statuali, come soglia minima a livello di
autonomia, il mantenimento dello status quo.
E' in ragione di questa previsione che puo' sottolinearsi che,
ogniqualvolta lo Stato si riappropria (come nella fattispecie in
discorso) di competenze legislative e/o amministrative gia' conferite
agli enti territoriali, va a ledere, per cio' stesso, anche l'art. 76
della Costituzione.
L'illegittimita' costituzionale della previsione del potere di
«alta vigilanza» si estende anche al comma 4, per la parte in cui
concretizza tale potere attraverso la «verifica» della «coerenza
nella fase di approvazione» degli atti di pianificazione.
(\beta ) Sotto molteplici profili e' da censurare anche
l'art. 58, che disegna le competenze dei Ministro dell'ambiente e
della tutela del territorio.
L'articolo risulta viziato, nel suo complesso, per la violazione
del principio di leale cooperazione. In considerazione della marcata
incidenza che le competenze del Ministro hanno sulle competenze
concorrenti delle regioni, e' evidente - anche in virtu' di quanto
rilevato supra, sub (a) - che le istanze rappresentative delle
regioni debbono poter partecipare ai procedimenti che si concludano
con atti imputabili al Ministro. Una partecipazione che, oltre ad
essere generale, deve anche essere modulata in forme tendenzialmente
paritarie, e dunque attraverso la previsione di intese, piu' che di
pareri. Nell'art. 58, invece, il coinvolgimento delle rappresentanze
regionali e' puramente «rapsodico», essendo contemplato soltanto per
alcune ipotesi, oltretutto esclusivamente nella forma del parere.
La violazione del principio di leale cooperazione si associa, in
taluni casi, anche alla violazione dell'art. 76 della Costituzione.
Cio' avviene, in particolare, a proposito del comma 3, lettera d), ai
termini del quale spetta al Ministro dell'ambiente e della tutela del
territorio identificare «le linee fondamentali dell'assetto del
territorio nazionale con riferimento ai valori naturali e ambientali
e alla difesa del suolo, nonche' con riguardo all'impatto ambientale
dell'articolazione territoriale delle reti infrastrutturali, delle
opere di competenza statale e delle trasformazioni territoriali»: Un
siffatto potere era gia' previsto dall'art. 52, comma 1, del decreto
legislativo n. 112 del 1998 come di spettanza statale; il comma 3 del
medesimo art. 52, tuttavia, prevedeva che esso venisse esercitato
«attraverso intese nella Conferenza unificata». La scomparsa di ogni
riferimento a questa istanza di codecisione contrasta, quindi, in
maniera evidente con l'art. 1, comma 8, della legge n. 308 del 2004,
e, in ultima analisi, con l'art. 76 della Costituzione.
Infine, per le ragioni gia' indicate sub (\alpha ), sono da
censurare il comma 2, lettera c), ed il comma 3, lettera c), giacche'
in essi si attribuisce un potere di indirizzo e coordinamento non
piu' esercitabile da parte dell'organo di vertice del Governo, e
dunque a fortiori esorbitante rispetto alle attribuzioni di un
ministro.
(\gamma ) Quanto precede relativamente agli artt. 57 e 58 si
riverbera nella illegittimita' costituzionale, per violazione del
principio di leale cooperazione, anche dell'art. 59 nel suo
complesso. Le disposizioni in esso contenute, infatti, degradano la
Conferenza Stato-regioni al ruolo di mero soggetto proponente per gli
atti di cui all'art. 57 (lettera a).
La Conferenza Stato-regioni e' poi chiamata a formulare
semplicemente osservazioni sui piani di bacino (lettera c) e non va
oltre l'espressione di pareri sulla ripartizione degli stanziamenti
autorizzati da ciascun programma triennale tra i soggetti preposti
all'attuazione delle opere e degli interventi individuati dai piani
di bacino (lettera d), cio' che - versandosi in una materia di
competenza concorrente viola, oltre che il principio di leale
cooperazione, anche l'art. 119 della Costituzione, che imporrebbe una
intesa sulla ripartizione dei finanziamenti.
c) Ancor piu' che nelle disposizioni sin qui censurate,
l'avvenuta violazione delle competenze legislative ed amministrative
delle regioni emerge in tutta la sua nitidezza dal combinato disposto
degli artt. 61 (competenze delle regioni), 63 (Autorita' di bacino
distrettuale) e 64 (distretti idrografici) del decreto legislativo
n. 152 del 2006.
L'intero impianto delineato dalle disposizioni sulle Autorita' di
bacino distrettuale e su «i distretti idrografici, gli strumenti, gli
interventi» segna un indubbio ed indebito arretramento, per le
ragioni delle autonomie, rispetto alla normativa previgente sulla
difesa del suolo (legge n. 183 del 1989), recando cosi' un grave ed
irreparabile vulnus alla posizione costituzionale delle regioni, in
patente dissonanza con il nuovo riparto di competenze delineato dal
Titolo V della Parte II della Costituzione, ed in violazione,
altresi', del decreto legislativo n. 112 del 1998, ergo dell'art. 1,
comma 8, della legge di delega e, in ultima analisi, dell'art. 76
della Costituzione.
(\alpha ) Partendo dall'art. 61, la violazione degli artt. 76,
117 e 118 della Costituzione risulta in maniera evidente ponendo
mente alle rilevanti competenze sottratte alle regioni.
A tal proposito, quanto mai eloquente e' un confronto tra le
previsioni dell'art. 61 e quelle contenute nell'ora abrogato art. 10
della legge n. 183 del 1989. Nell'indicare le funzioni esercitate
dalle regioni in materia, l'art. 61 predispone un elenco che, essendo
introdotto dalla locuzione «in particolare», parrebbe tassativo,
mentre l'elenco di cui all'art. 10 si poneva come esemplificativo,
essendo introdotto dalla locuzione «tra l'altro». Al di la' di questa
differenza, che potrebbe essere superata, quando non in via
interpretativa, attraverso la declaratoria di illegittimita'
costituzionale del comma 1 dell'art. 61, limitatamente alle parole «,
ed in particolare», cio' che maggiormente rileva e' l'espunzione,
dall'elenco dell'art. 61, di due funzioni previste dall'art. 10, e
segnatamente quella in base alla quale le regioni «attiva[vano] la
costituzione di comitati per i bacini di rilievo regionale e di
rilievo interregionale e stabilivano le modalita' di consultazione di
enti, organismi, associazioni e privati interessati, in ordine alla
redazione dei piani di bacino» (lettera h), e, soprattutto, quella in
base alla quale le regioni «delimita[vano] i bacini idrografici di
propria competenza» (lettera a).
Queste due omissioni sono, di per se', gia' sufficienti a rendere
l'art. 61, comma 1, incostituzionale, per la contrarieta' con i
parametri sopra indicati. Peraltro, la mancata previsione del potere,
per le regioni, di delimitare i bacini idrografici di propria
competenza si collega strettamente ad uno dei punti piu' criticabili
(e censurabili) dell'intero decreto legislativo n. 152 del 2006,
individuabile nel combinato disposto degli artt. 63 e 64.
(\beta ) L'art. 63, comma 3, primo periodo, stabilisce che «le
autorita' di bacino previste dalla legge 18 maggio 1989, n. 183, sono
soppresse a far data dal 30 aprile 2006 e le relative funzioni sono
esercitate dalle Autorita' di bacino distrettuale». La soppressione
automatica delle autorita' di bacino esistenti e' all'origine di una
situazione di pericolosa incertezza, soprattutto per il termine della
soppressione, che segue di un solo giorno la data di entrata in
vigore del decreto legislativo n. 152, donde la violazione
dell'art. 3 della Costituzione, per il mancato rispetto di qualunque
canone di ragionevolezza, con evidenti riflessi sulle attribuzioni
costituzionali delle regioni, chiamate a gestire, quanto meno pro
parte, una situazione di «vuoto amministrativo» (a tacere, in questa
sede, dell'involontaria comicita' di una situazione in cui il termine
ad quem per la costituzione delle Autorita' di bacino distrettuale
decorre dal sabato - 29 aprile - ed il termine a quo scade la
domenica!).
La previsione dei comma 3 si completa alla luce del comma 1,
secondo cui «in ciascun distretto idrografico di cui all'art. 64 e'
istituita l'Autorita' di bacino distrettuale».
Sulla base di quanto disposto dal comma 7 dell'art. 63, tali
Autorita' di bacino provvedono: «a) all'elaborazione del Piano di
bacino distrettuale di cui all'art. 65; b) ad esprimere parere sulla
coerenza con gli obiettivi del Piano di bacino dei piani e programmi
comunitari, nazionali, regionali e locali relativi alla difesa del
suolo, alla lotta alla desertificazione, alla tutela delle acque e
alla gestione delle risorse idriche; c) all'elaborazione [...] di
un'analisi delle caratteristiche del distretto, di un esame
sull'impatto delle attivita' umane sullo stato delle acque
superficiali e sulle acque sotterranee, nonche' di un'analisi
economica dell'utilizzo idrico».
Gli organi di queste nuove Autorita' di bacino sono indicati nel
primo periodo del comma 2 dell'art. 63. Trattasi della Conferenza
istituzionale permanente, del segretario generale, della segreteria
tecnico-operativa e della Conferenza operativa di servizi. Lo stesso
comma 2 rinvia, nel secondo periodo, ad un «decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell'ambiente e
della tutela del territorio di concerto con il Ministro dell'economia
e delle finanze e con il Ministro per la funzione pubblica, da
emanarsi sentita la Conferenza permanente Stato-regioni entro trenta
giorni dalla data di entrata in vigore della parte terza del [...]
decreto» legislativo n. 152, per la definizione de «i criteri e le
modalita' per l'attribuzione o il trasferimento del personale e delle
risorse patrimoniali e finanziarie, salvaguardando i livelli
occupazionali, definiti alla data del 31 dicembre 2005, e previa
consultazione dei sindacati» (il medesimo decreto del Presidente dei
Consiglio dei ministri e' chiamato, ai termini del secondo periodo
del comma 3, a disciplinare «il trasferimento di funzioni» ed a
regolamentare il periodo transitorio).
Ai commi 4, 5 e 6 si disciplinano piu' nel dettaglio la
composizione e le funzioni degli organi individuati al comma 2.
La Conferenza istituzionale permanente adotta gli atti di
indirizzo, coordinamento e pianificazione delle Autorita' di bacino
(comma 4, primo periodo), ed esercita le (numerose) funzioni piu'
specificamente indicate al comma 5, vale a dire: adozione di criteri
e metodi per la elaborazione del Piano di bacino in conformita' agli
indirizzi ed ai criteri di cui all'art. 57 (lettera a);
individuazione di tempi e modalita' per l'adozione del Piano di
bacino (lettera b); determinazione dei componenti del piano che
costituiscono interesse esclusivo delle singole regioni e dei
componenti per i quali sussistono, invece, interessi comuni a piu'
regioni (lettera c); adozione dei provvedimenti necessari per
garantire comunque l'elaborazione del Piano di bacino (lettera d);
adozione del Piano di bacino (lettera e); controllo sull'attuazione
degli schemi previsionali e programmatici del Piano di bacino e dei
programmi triennali (lettera f); nomina del segretario generale
(lettera g).
La Conferenza istituzionale permanente e' presieduta e convocata,
«anche su proposta delle amministrazioni partecipanti, dal Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio su richiesta del
segretario generale, che vi partecipa senza diritto di voto» (comma
4, primo periodo). Vi partecipano «i Ministri dell'ambiente e della
tutela del territorio, delle infrastrutture e dei trasporti, delle
attivita' produttive, delle politiche agricole e forestali, per la
funzione pubblica, per i beni e le attivita' culturali o i
Sottosegretari dai medesimi delegati, nonche' i Presidenti delle
regioni e delle province autonome il cui territorio e' interessato
dal distretto idrografico o gli Assessori dai medesimi delegati,
oltre al delegato del Dipartimento della protezione civile» (comma 4,
secondo periodo).
L'organo cosi' composto delibera a maggioranza (comma 4, quarto
periodo).
Ai termini del comma 6, la Conferenza operativa di servizi e'
formata dai rappresentanti dei Ministeri di cui al comma 4, delle
regioni e delle province autonome interessate, nonche' da un
rappresentante del Dipartimento della protezione civile. Convocata
dal segretario generale, che la presiede, provvede, deliberando a
maggioranza, all'attuazione ed esecuzione di quanto disposto ai sensi
del comma 5, nonche' al compimento degli atti gestionali.
Dall'insieme di queste previsioni, emergono svariati profili di
illegittimita' costituzionale.
Innanzi tutto, l'art. 63, nel suo complesso, viola l'art. 76
della Costituzione, in ragione del mancato rispetto di quanto dalla
legge di delega prescritto all'art. 1, comma 1.
L'oggetto della delega ivi individuato consiste(va) nel
«riordino, coordinamento e integrazione delle disposizioni
legislative [...], anche mediante la redazione di testi unici»:
l'obiettivo perseguito era dunque nulla piu' che una semplice
razionalizzazione della legislazione vigente. Nel caso specifico, la
lettera c) del comma 9 dell'art. 1 rafforzava l'idea di un
tendenziale mantenimento dello status quo, giacche' vi si prevedeva
che il Governo dovesse «rimuovere i problemi di carattere
organizzativo, procedurale e finanziario che ostacol[assero] il
conseguimento della piena operativita' degli organi amministrativi e
tecnici preposti alla tutela e al risanamento del suolo e del
sottosuolo, superando la sovrapposizione tra i diversi piani
settoriali di rilievo ambientale e coordinandoli con i piani
urbanistici; valorizzare il ruolo e le competenze svolti dagli
organismi a composizione mista statale e regionale; adeguare la
disciplina sostanziale e procedurale dell'attivita' di
pianificazione, programmazione e attuazione di interventi di
risanamento idrogeologico del territorio e della messa in sicurezza
delle situazioni a rischio; prevedere meccanismi premiali a favore
dei proprietari delle zone agricole e dei boschi che investono per
prevenire fenomeni di dissesto idrogeologico, nel rispetto delle
linee direttrici del piano di bacino; adeguare la disciplina
sostanziale e procedurale della normativa e delle iniziative
finalizzate a combattere la desertificazione, anche mediante
l'individuazione di programmi utili a garantire maggiore
disponibilita' della risorsa idrica e il riuso della stessa;
semplificare il procedimento di adozione e approvazione degli
strumenti di pianificazione con la garanzia della partecipazione di
tutti i soggetti istituzionali coinvolti e la certezza dei tempi di
conclusione dell'iter procedimentale».
Il riassetto ab imis operato dall'art. 63 (in combinazione, come
si vedra', con l'art. 64), non e' dunque in alcun modo giustificabile
alla luce della legge di delega, che presupponeva chiaramente un
«riordino», ergo una «manutenzione», tendente a migliorare il
funzionamento degli organismi esistenti, e non certo alla loro
soppressione e sostituzione con altri affatto nuovi.
Il vizio di eccesso di delega ha riflessi evidenti sulle
attribuzioni costituzionali delle regioni, dal momento che, come si
riscontrera' anche infra, l'ordinamento amministrativo introdotto
sostituisce quello previsto dalla legge n. 183 del 1989 con un
sistema centralistico di gestione delle politiche di tutela
idrogeologica del territorio, per di piu' causando un periodo di
grave incertezza nella fase transitoria.
Piu' in particolare, l'eccesso di delega censurato si collega
direttamente alla violazione dell'art, 118 della Costituzione e del
principio di leale cooperazione (oltre che alla violazione
dell'art. 76 della Costituzione, in ragione del mancato rispetto
dell'art. 1, comma 8, della legge di delega).
Cio' in quanto, anteriormente al decreto legislativo n. 152 del
2006, la legge n. 183 del 1989 attribuiva alle cure delle regioni la
costituzione delle autorita' di bacino di rilievo regionale e di
quelle di rilievo interregionale, stabilendo, all'art. 10, comma 1,
lettera h), che le regioni avevano il potere di attivare la
costituzione di comitati per i bacini di rilievo regionale e di
rilievo interregionale e di stabilire le modalita' di consultazione
di enti, organismi, associazioni e privati interessati, in ordine
alla redazione dei piani di bacino. Analogamente, con riferimento ai
bacini di rilievo interregionale, l'art. 15, comma 3, stabiliva che
«le regioni territorialmente competenti defini[vano], d'intesa: a) la
formazione dei comitato istituzionale di bacino e del comitato
tecnico; b) il piano di bacino; c) la programmazione degli
interventi; d) le modalita' di svolgimento delle funzioni
amministrative per la gestione del bacino, ivi comprese la
progettazione, la realizzazione, la gestione e il finanziamento degli
incentivi, degli interventi e delle opere».
Con riguardo ai bacini nazionali, gli organi delle Autorita'
erano caratterizzati, ai sensi dell'art. 12, da una composizione
mista e, soprattutto, da regole di funzionamento che garantivano una
partecipazione effettiva delle regioni alla politica di gestione.
Alla luce di queste previsioni, ben poteva affermarsi che le
regioni erano contitolari del governo dei bacini nazionali
(configurati come organismi a partecipazione mista Stato-regioni) e
titolari, in via tendenzialmente esclusiva, delle funzioni relative
ai bacini regionali e interregionali. Oggi, per converso, la
aggregazione dei bacini (di cui si dira' infra, sub (\gamma )) ha
reso sostanzialmente insignificanti i poteri che alle regioni erano
gia' stati attribuiti per i bacini regionali ed interregionali,
mentre, per quanto riguarda i bacini nazionali, la posizione delle
regioni e' notevolmente deteriore rispetto al passato. In tal senso,
deve sottolinearsi come rappresentanti delle regioni siano presenti
in netta minoranza nel fondamentale organo decisionale, la Conferenza
istituzionale permanente (che nomina anche il Segretario generale),
nonche' nella Conferenza operativa.
A rendere ancor piu' marginale la posizione delle regioni sono
pero' le disposizioni di cui ai commi 4, quarto periodo, e 6, secondo
periodo, in base alle quali i due organi appena menzionati deliberano
a maggioranza: data la composizione fortemente sperequata degli
organi (in cui le regioni hanno un rilievo assolutamente marginale),
i rappresentanti regionali non avranno mai la possibilita' di
incidere effettivamente ne' di condizionare la politica di gestione
delle Autorita' di bacino.
Concludendo sull'art. 63, non puo' non evidenziarsi che il rinvio
operato, dai commi 2 e 3, ad un decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri si pone in contrasto con l'art. 117, sesto comma, della
Costituzione. Vertendosi, come si e' avuto modo di rilevare in piu'
occasioni, in una materia di competenza concorrente, allo Stato e'
precluso l'utilizzo dello strumento regolamentare. D'altra parte,
quand'anche si ritenesse cio' che pare tutt'altro che agevole - di
poter giustificare una siffatta previsione, dovrebbe comunque
constatarsi la violazione del principio di leale cooperazione,
derivante dalla previsione di un semplice parere della Conferenza
Stato-regioni, organo in seno al quale sarebbe, invece, necessario
raggiungere una intesa al fine di incidere, in una materia come il
«governo dei territorio», su aspetti tanto rilevanti quanto quelli
indicati nelle disposizioni censurate.
(\gamma ) Con precipuo riferimento all'art. 64, e' da
sottolineare che esso individua un numero estremamente esiguo di
distretti idrografici in cui viene ripartito il territorio nazionale.
Gli otto distretti individuati, infatti, accorpano i numerosi bacini
che gli artt. 14, 15 e 16 della legge n. 183 del 1989 prevedevano
(sub specie, rispettivamente, di bacini di rilievo nazionale, di
rilievo interregionale e di rilievo regionale), con il risultato di
operare una divisione in buona parte arbitraria (in ragione della
estensione eccessiva di molti dei bacini istituiti e della
variabilita' della loro estensione: si va dal massimo del distretto
padano, con una superficie di circa 74.115 kmq, al minimo del
distretto del Serchio, di circa 1.600 kmq) e, soprattutto,
determinata autonomamente dallo Stato, senza alcun coinvolgimento
delle regioni.
Se ne deduce l'illegittimita' costituzionale dell'art. 64, nel
suo complesso, per il concorrere di diversi ordini di motivi.
Innanzi tutto, risulta manifesta la sussistenza di un vizio
procedimentale, veicolato dalla violazione del principio di leale
cooperazione, verificatosi in sede di approvazione dell'art. 64: le
regioni non sono state, infatti, chiamate ad esercitare alcun ruolo
nella determinazione concreta dell'ambito dei distretti.
In secondo luogo, e' palese la violazione dell'art. 3 della
Costituzione, sotto il profilo della violazione del principio di
ragionevolezza. Quest'ultimo parametro, pur se esterno al Titolo V
della Parte II della Costituzione, rileva, nella presente sede,
giacche' proprio l'irragionevolezza della delimitazione dei bacini ha
conseguenze profondamente pregiudizievoli sulla gestione dei bacini
idrografici, di spettanza regionale.
In effetti, l'unificazione sotto un'unica autorita' di bacini
che, in molti casi, non hanno alcuna correlazione realizza un
accentramento privo di qualunque giustificazione, espropriando le
regioni delle proprie naturali competenze, in violazione sia della
competenza legislativa di cui all'art. 117, terzo comma, della
Costituzione che del principio di sussidiarieta' di cui all'art. 118.
L'indistinto accorpamento dei bacini in poche ed estese aree
geografiche oblitera integralmente la ragione stessa del significato
di «bacino», che deve essere considerato quale «ecosistema unitario».
Viene in rilievo, a tal proposito, quanto disposto dalla
direttiva 2000/60/CE, del 23 ottobre 2000, del Parlamento europeo e
del Consiglio, che istituisce un quadro per l'azione comunitaria in
materia di acque, sulla quale e' opportuno brevemente soffermarsi al
fine di dimostrare l'avvenuta violazione - ad opera dell'art. 64 (ma
anche, in parte, dell'art. 63) - degli artt. 11 e 117, primo comma,
della Costituzione.
Nel tredicesimo considerando, sull'assunto che «le diverse
condizioni ed esigenze riscontrabili all'interno della comunita'
richiedono l'adozione di soluzioni specifiche», si sottolinea come
sia «opportuno tener conto di tale diversita' nella programmazione e
nell'esecuzione di misure atte a garantire la protezione ed un
utilizzo sostenibile delle acque nell'ambito del bacino idrografico»,
donde la necessita' che le decisioni siano «adottate al livello piu'
vicino possibile ai luoghi di utilizzo effettivo o di degrado delle
acque», il che si traduce nell'impegno a «privilegiare le azioni che
rientrino fra le competenze degli Stati membri, attraverso programmi
di misure adeguati alle condizioni regionali e locali».
Piu' in particolare, il trentatreesimo considerando sancisce
«l'obiettivo di ottenere un buono stato delle acque), che «dovrebbe
essere perseguito a livello di ciascun bacino idrografico, in modo da
coordinare le misure riguardanti le acque superficiali e sotterranee
appartenenti al medesimo sistema ecologico, idrologico e
idrogeologico».
Queste affermazioni di ordine generale trovano una prima,
significativa, concretizzazione all'art. 2 della direttiva, che reca
le definizioni dei concetti di base: il «bacino idrografico» e'
identificato ne «il territorio nel quale scorrono tutte le acque
superficiali attraverso una serie di torrenti, fiumi ed eventualmente
laghi per sfociare al mare in un'unica foce, a estuario o delta»
(n. 13); il «sottobacino» ne «il territorio nel quale scorrono tutte
le acque superficiali attraverso una serie di torrenti, fiumi ed
eventualmente laghi per sfociare in un punto specifico di un corso
d'acqua (di solito un lago o la confluenza di un fiume)» (n. 14); il
«distretto idrografico» nell'«area di terra e di mare, costituita da
uno o piu' bacini idrografici limitrofi e dalle rispettive acque
sotterranee e costiere che, a norma dell'art. 3, paragrafo 1, e'
definito la principale unita' per la gestione dei bacini idrografici»
(n. 15). A sua volta, l'art. 3, par. 1, stabilisce che «gli Stati
membri individuano i singoli bacini idrografici presenti nel loro
territorio e, ai fini della direttiva, li assegnano a singoli
distretti idrografici». Si sottolinea anche che, «ove opportuno, e'
possibile accomunare in un unico distretto bacini idrografici di
piccole dimensioni e bacini di dimensioni piu' grandi, oppure
unificare piccoli bacini limitrofi», avvertendo comunque che,
«qualora le acque sotterranee non rientrino interamente in un bacino
idrografico preciso, esse vengono individuate e assegnate al
distretto idrografico piu' vicino o piu' consono»; analogamente, «le
acque costiere vengono individuate e assegnate al distretto
idrografico o ai distretti idrografici piu' vicini o piu' consoni».
La citazione testuale di questi passi dimostra in maniera
inoppugnabile che, nella logica del legislatore comunitario, la
regola e' quella della corrispondenza tra l'individuazione del
«bacino idrografico» e la perimetrazione del «distretto»: e' dunque
una eccezione la rottura di questa corrispondenza, da giustificare
per ragioni di opportunita', e segnatamente in considerazione
dell'omogeneita' dell'ecosistema e/o della piu' efficace gestione
discendente dall'assegnazione di bacini limitrofi di diversa
dimensione ad un unico distretto idrografico.
Una logica di questo tipo e' completamente sovvertita
nell'art. 64, che individua macroaree, affidandole alle Autorita' di
bacino distrettuale, in modo del tutto disomogeneo, secondo criteri
non meglio identificabili, ma che certo non rispondono affatto a
quelle ragioni di «opportunita» che la direttiva comunitaria esige.
Una siffatta violazione degli artt. 11 e 117, primo comma, della
Costituzione non e' affatto ininfluente sulle attribuzioni proprie
delle regioni (donde la censurabilita' in sede di giudizio in via
principale). Le dimensioni dei distretti individuati dall'art. 64,
infatti, non possono che configurare i distretti stessi alla stregua
di enti amministrativi sovraregionali. Se, nella legge n. 183 del
1989, le dimensioni dei bacini erano tali da consentire alle
Autorita' di bacino una effettiva capacita' gestionale, il sistema
dei «distretti idrografici» posto in essere porta a concepire i
bacini regionali ed interregionali (unitamente ai bacini di rilievo
nazionale) come enti di decentramento burocratico, per i quali
valgono indistintamente compiti e funzioni dettati dallo Stato, con
conseguente riappropriazione al centro di attivita' gia' delegate o
trasferite e con la vanificazione delle attivita' di gestione, in
violazione dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione, in materia
di «governo del territorio» e dell'art. 118 della Costituzione.
Altro profilo di illegittimita' costituzionale e' quello relativo
alla violazione dell'art. 1, comma 8, della legge n. 308 del 2004, e
dunque dell'art. 76 della Costituzione. Va all'uopo sottolineato che
l'osservanza del decreto legislativo n. 112 del 1998, cui e' tenuto
il legislatore delegato, non consente la riappropriazione di
competenze amministrative gia' trasferite ed al riguardo e'
sufficiente la lettura del capo IV del decreto n. 112 per verificare
che, ai termini dell'art. 88, comma 1, lettera t), allo Stato
residuano i poteri di «individuazione e delimitazione dei bacini
idrografici nazionali e interregionali», poteri dai quali si e'
esorbitato, nella redazione dell'art. 64, andando ad individuare (e,
quindi, ad ipostatizzare) anche i bacini regionali esistenti.
L'art. 64, infine, contrasta, di nuovo, con l'art. 76 della
Costituzione, in conseguenza della violazione dell'art. 1, comma 1,
della legge n. 308 del 2004, per le stesse ragioni che sorreggono
l'analogo profilo di incostituzionalita' evocato con riguardo
all'art. 63.
d) I rilievi mossi in riferimento agli artt. 61, 63 e 64 hanno
evidenti riflessi anche sugli articoli successivi, che dei primi
rappresentano la specificazione e che, dunque, contrastano in maniera
patente con la ripartizione delle competenze legislative delineata
dall'art. 117, terzo comma, della Costituzione.
(\alpha ) Cio' vale, in primo luogo, per l'art. 65, che
disciplina il piano di bacino distrettuale. La illegittimita'
costituzionale di tale articolo discende dalla avvenuta
centralizzazione della politica di gestione dei bacini. La censura
puo' allora essere motivata in chiave di consequenzialita' rispetto
alle censure sopra illustrate.
Qualora, tuttavia, non si ritenesse l'art. 65 inficiato dalla
incostituzionalita' degli artt. 61, 63 e 64, un motivo decisivo di
illegittimita' costituzionale sarebbe rintracciabile nella normativa
estremamente dettagliata (ben lontana da una formazione puramente di
principio) che esso reca.
In ulteriore subordine, qualora, per ipotesi, si dovessero
ritenere gli artt. 61, 63 e 64 non lesivi delle attribuzioni
costituzionali delle regioni, allora l'art. 65 risulterebbe comunque
illegittimo, per il fatto di non prevedere - in violazione del
principio di leale cooperazione - una partecipazione di istanze
regionali nella procedura di approvazione dei piani di bacino: la
marginalizzazione sopra riferita della posizione delle regioni
nell'ambito della politica di gestione dei bacini renderebbe,
infatti, indefettibile una misura che - ancorche' in maniera minimale
- garantisse alle regioni la possibilita' almeno di far valere i
propri interessi e le proprie esigenze nell'ambito di un procedimento
di capitale importanza nel governo dei loro territori (il che e'
inequivocabilmente dimostrato dal comma 4 dell'art. 65, secondo cui,
per un verso, «le disposizioni del Piano di bacino approvato hanno
carattere immediatamente vincolante per le amministrazioni ed enti
pubblici, nonche' per i soggetti privati, ove trattasi di
prescrizioni dichiarate di tale efficacia dallo stesso Piano di
bacino», e, per altro verso, «i piani e programmi di sviluppo
socio-economico e di assetto ed uso del territorio devono essere
coordinati, o comunque non in contrasto, con il Piano di bacino
approvato»).
La illegittimita' costituzionale dell'art. 65 non puo' non
comportare la declaratoria di illegittimita' costituzionale ex
art. 27, secondo periodo, legge 11 marzo 1953, n. 87, dell'art. 66,
che specifica ulteriormente il procedimento che si conclude con
l'approvazione del piano di bacino.
(\beta ) I motivi che inducono a ritenere incostituzionale
l'art. 65 si ripresentano in ordine all'art. 67, che disciplina
l'adozione, nelle more dell'approvazione dei piani di bacino, dei
piani stralcio di distretto per l'assetto idrogeologico (PAI),
all'interno dei quali inserire, in particolare, l'individuazione
delle aree a rischio idrogeologico, la perimetrazione delle aree da
sottoporre a misure di salvaguardia e la determinazione delle misure
medesime.
Facendo salvo il principio, esplicitato nel comma 1, in base al
quale i piani stralcio si rendono provvisoriamente necessari, cio'
che deve essere censurato e' il contenuto dei commi da 2 a 6, che
recano disposizioni dirette ad attuare il principio medesimo. Anche
in questo caso, l'illegittimita' costituzionale discende dalle
considerazioni svolte supra, sub (c); in subordine, il carattere
estremamente dettagliato dei commi in esame e' inconciliabile con la
titolarita', in capo allo Stato, di un potere legislativo limitato
alla fissazione dei principi fondamentali (donde la violazione
dell'art. 117 della Costituzione); in ulteriore subordine (qualora
gli artt. 61, 63 e 64 non fossero stati caducati), risulterebbe
violato il principio di leale cooperazione, in ragione della mancata
partecipazione di istanze rappresentative delle regioni al
procedimento formativo dei piani stralcio.
La illegittimita' costituzionale dell'art. 67, commi da 2 a 6, ha
come conseguenza inevitabile quella di rendere incostituzionale anche
l'art. 68, che dell'art. 67 rappresenta una specificazione ed una
attuazione.
e) Il sopra esaminato riparto di competenze legislative tra Stato
e regioni in materia di difesa del suolo e di bacini idrografici
rende evidente la illegittimita' costituzionale anche di svariate
disposizioni contenute nel Capo III del Titolo II.
Deve a tal proposito sottolinearsi come le disposizioni sui
«programmi di intervento» contenute nei commi 2 e 3 dell'art. 69
siano di estremo dettaglio.
Per quanto attiene al comma 2, la specificita', che ingenera la
violazione dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione, si
traduce, altresi', nella violazione dell'art. 119 della Costituzione,
in quanto, nella ripartizione delle quote percentuali degli
stanziamenti complessivi, si pretende di indirizzare - attraverso
vincoli di destinazione contrastanti con l'autonomia finanziaria
degli enti infra-statuali - attivita' amministrative che non
rientrano nella competenza dello Stato.
In merito al comma 3, la previsione per le regioni della
possibilita' di provvedere con propri stanziamenti alla realizzazione
di opere e di interventi appare fortemente lesiva dell'autonomia
finanziaria di spesa riconosciuta dall'art. 119 della Costituzione,
in quanto tali stanziamenti sono indebitamente condizionati al previo
parere favorevole della Conferenza istituzionale permanente di cui
all'art. 63, comma 4. La previsione appare irragionevole, e quindi
invasiva delle competenze regionali, poiche' l'irrigidire in modo
indifferenziato per tutte le regioni gli interventi finanziari
comporta una mancata comprensione delle diversita' territoriali degli
enti, i quali debbono poter decidere liberamente in ordine al
finanziamento degli interventi necessari per il proprio territorio.
Le censure che concernono il carattere estremamente dettagliato
delle citate disposizioni dell'art. 69 si ripropongono, a fortiori,
con riferimento all'art. 70, che disciplina il procedimento di
adozione dei programmi di intervento.
Ancora con riguardo agli interventi da progettare (e da
finanziare), si segnala la illegittimita' costituzionale dei commi 3
e 5 dell'art. 72.
Il comma 3, nel prevedere che il Comitato dei ministri di cui
all'art. 57, predispone lo schema di programma nazionale di
intervento per il triennio e la ripartizione degli stanziamenti tra
le amministrazioni dello Stato e le regioni, individua nella forma
del semplice parere il coinvolgimento della Conferenza Stato-regioni.
Si verifica, in tal modo, una violazione del principio di leale
cooperazione, che richiede una forma di codecisione per attivita' che
abbiano riguardo ad ambiti normativi ed amministrativi spettanti alle
regioni in base agli artt. 117, terzo comma, e 118 della
Costituzione.
Analoga censura deve essere proposta con riferimento al comma 5
dell'art. 72, nella parte in cui attribuisce al Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio il potere di individuare
con proprio decreto le opere di competenza regionale, che rivestono
grande rilevanza tecnico-idraulica per la modifica del reticolo
idrografico principale e del demanio idrico, i cui progetti devono
essere sottoposti al parere del Consiglio superiore dei lavori
pubblici. La previsione contrasta, innanzi tutto, con gli artt. 117 e
118 della Costituzione, giacche' attribuisce al Ministro un potere
condizionante nei confronti dell'autonomia anche legislativa delle
regioni. In via subordinata, si constata una violazione del principio
di leale cooperazione, in ragione del fatto che l'esplicita incidenza
sulle competenze regionali ad opera del decreto ministeriale vede un
coinvolgimento procedimentale delle istanze rappresentative delle
regioni limitato alla semplice proposta iniziale della Conferenza
Stato-regioni.
f) Per concludere sulla Sezione I della Parte terza del decreto
legislativo impugnato, una ultima disposizione deve essere annoverata
tra quelle invalide. Trattasi del comma 4 dell'art. 55, ai termini
del quale l'Associazione nazionale comuni italiani (ANCI)
contribuisce allo svolgimento dell'attivita' conoscitiva in tema di
difesa del suolo ed ai fini della diffusione dell'informazione
ambientale.
L'attribuzione all'ANCI del compito di partecipare allo
svolgimento dell'attivita' conoscitiva ed alla diffusione
dell'informazione ambientale nella quasi totalita' dei settori che si
ricollegano alla difesa del suolo e' costituzionalmente illegittima,
per violazione dell'art. 118 della Costituzione, in quanto con essa
si demanda ad una associazione di categoria, rappresentativa degli
interessi dei comuni, un'attivita' che deve, invece, trovare la sua
sede naturale, da un lato, nella Conferenza Stato-citta' (organismo
istituzionale al quale possono essere demandati, per competenza,
compiti ricognitivi e di informazione) e, dall'altro, nel normale
esercizio (eventualmente anche in forma associata) delle funzioni
amministrative da parte degli enti territoriali.
Dalla caducazione del comma 4 deriva, in via consequenziale,
l'illegittimita' ex art. 27, secondo periodo, legge n. 87 del 1953
anche del comma 5, che postula l'affidamento all'ANCI della attivita'
conoscitiva di cui sopra.
B.4) Parte terza - Sezione II (Tutela delle acque dall'inquinamento).
Illegittimita' costituzionale degli artt. 73, 75, 87, 91, commi 2
e 6, 101, comma 7, 113, comma 1, 114, 116, 119, 120, 121, comma 4,
122, 123, 132, 135, comma 2, e 136.
a) La lettura dell'art. 73 del decreto legislativo impugnato, nel
quale si individuano gli obiettivi da perseguire nella disciplina
generale per la tutela delle acque superficiali, marine e
sotterranee, rende palese la riproponibilita' delle considerazioni
svolte supra, sub B.3), in merito alla riconducibilita' della
disciplina ad un insieme di titoli competenziali di diversa natura,
tra i quali a prevalere e' il «governo del territorio» (si vedano, in
particolare, le lettere a), c), d) ed e). Non mancano, peraltro,
richiami alla «tutela dell'ambiente» (segnatamente con riferimento
alle lettere a), b) e f)ed alla «tutela della salute» (in tal senso,
rilevano soprattutto le lettere b), d) ed e).
Da questi rilievi, deve riproporsi, sul piano generale, la
riconducibilita' della disciplina alla competenza concorrente in tema
di «governo del territorio» e, in via gradata, la sussistenza di una
«concorrenza di competenze» coinvolgente le tre materie appena
indicate.
Nel caso specifico, non puo' non sottolinearsi, in via
preliminare, che la disciplina contenuta nella Sezione II della Parte
terza si appalesa come fortemente condizionata in senso negativo
dall'assetto dei bacini idrografici disegnato agli artt. 63 e
seguenti. Sull'assunto che l'auspicata declaratoria di illegittimita'
costituzionale delle disposizioni impugnate supra, sub B.3.c) e
B.3.d), non puo' non avere conseguenze, sulla sezione ora in
questione, di rilevanza tale da imporre una sua rivisitazione ab imis
da parte dei legislatore, in questa sede verranno passate in rassegna
le disposizioni sulle quali si ritiene comunque indefettibile un
intervento caducatorio da parte di codesta ecc.ma Corte.
b) Talune disposizioni sono da censurare per il mancato rispetto
del riparto di competenze normative ed amministrative sopra
delineato.
(\alpha ) L'art. 73, nell'indicare le finalita' delle norme
contenute nella sezione sulla tutela delle acque dall'inquinamento,
si sofferma, al comma 2, anche sugli strumenti attraverso i quali
raggiungere gli obiettivi di cui al comma 1. Per definizione, il
comma 2 non puo' recare norme di principio, donde la sua
illegittimita' per violazione dell'art. 117, terzo comma, della
Costituzione.
Se anche si adottasse la prospettiva della sussistenza di una
«concorrenza di competenze», l'enunciazione degli strumenti potrebbe,
al piu', essere inquadrata nell'ambito della determinazione di
standards di tutela (cio' che appare, peraltro, assai problematico),
con il che il comma 2 non potrebbe comunque essere considerato immune
da vizi, giacche', in applicazione dei canoni di normazione enunciati
supra, sub B.2.a), la redazione di siffatti contenuti normativi
avrebbe richiesto una previa intesa con i rappresentanti delle
regioni.
(\beta ) Radicalmente contrastante con lo spirito, oltre che con
la lettera, degli artt. 117, commi secondo, terzo e quarto, e 118
della Costituzione e' la disposizione di cui all'art. 75, comma 1,
lettera b), ai termini della quale «le regioni e gli enti locali
esercitano le funzioni e i compiti ad essi spettanti nel quadro delle
competenze costituzionalmente determinate e nel rispetto delle
attribuzioni statali». L'enunciato normativo mostra chiaramente una
concezione del riparto di competenze inconciliabile con il mutato
assetto costituzionale, nella misura in cui ignora che le funzioni
normative delle regioni e le funzioni amministrative degli enti
locali non possono mai essere «determinate», stanti le clausole di
cui all'art. 117, quarto comma, ed all'art. 118, primo comma, della
Costituzione. L'inserimento, nel tessuto normativo, di previsioni di
tal fatta riflette la tendenza dello Stato a restare l'ente cui
spettano le competenze «generali»; tendenza che, pero', deve essere
avversata proprio per la sua contrarieta' ai citati articoli della
Costituzione.
(\gamma ) Analogamente viziato risulta l'art. 116, secondo cui le
regioni integrano i piani di tutela di cui all'art. 121 con programmi
di misure che «sono sottoposti per l'approvazione all'Autorita' di
bacino», la quale ultima, «qualora le misure non risultino
sufficienti a garantire il raggiungimento degli obiettivi previsti»,
e' chiamata ad individuare le cause e ad indicare «alle regioni le
modalita' per il riesame dei programmi, invitandole ad apportare le
necessarie modifiche, fermo restando il limite costituito dalle
risorse disponibili».
Alla luce di questa disposizione, si coglie chiaramente l'idea di
un'autonomia regionale che viene collocata «sotto tutela» da parte di
un ente, quale l'Autorita' di bacino, che e' riconducibile, nella
composizione e nelle funzioni, alla sfera di diretta influenza dello
Stato (come si confida di aver adeguatamente dimostrato supra,
sub B.3.c).
L'art. 116, in definitiva, contrasta con gli artt. 114 e 118
della Costituzione, proprio in conseguenza del mancato riconoscimento
di una sfera di autonomia della regione, configurata viceversa come
una propaggine di un ente di decentramento (l'Autorita' di bacino),
ed a questo subordinata (nella misura in cui riceve «istruzioni»,
«inviti» e «suggerimenti»).
(\delta ) L' art. 119, nel dettare norme in materia di recupero
dei costi relativi ai servizi idrici, compresi quelli ambientali e
relativi alla risorsa, attribuisce il potere di (attuare politiche
dei prezzi dell'acqua» alle «Autorita' competenti». Il riferimento
generico al titolare di questa attribuzione e' l'unico che si
riscontra nell'intero Titolo IV della Sezione II della Parte terza,
poiche' in tutti gli altri articoli sono adeguatamente specificate
quali siano le «autorita' competenti». In un settore cosi' delicato
come e' quello in parola, una tale genericita' appare, di per se',
contrastante con l'art. 118 della Costituzione, nella misura in cui
e' all'origine di incertezza in ordine alla concreta titolarita' del
potere.
La natura delle attivita' previste all'art. 119 rende chiara la
necessita' di traslitterare l'espressione «Autorita' competenti» in
«Regioni (e Province autonome)», giacche' sono questi i livelli di
governo chiamati - come evidenziato anche da una interpretazione
sistematica del Capo in cui l'art. 119 e' contenuto - ad agire in via
amministrativa. Qualora, pero', ad un tale approdo ermeneutico non si
giungesse, una declaratoria di illegittimita' costituzionale
dell'articolo in questione, nella parte in cui non attribuisce
l'attuazione delle politiche dei prezzi dell'acqua alle regioni, si
imporrebbe onde eliminare il contrasto inveratosi con l'art. 118
della Costituzione.
La illegittimita' costituzionale dell'art. 119 ha riflessi anche
sull'art. 121, comma 4, lettera h), nella parte in cui ad esso fa
esplicito rinvio. Il vizio e', in questo caso, da riscontrarsi in
relazione all'utilizzo della formula generica «dare attuazione» -
priva della specificazione dei soggetti che in concreto sono chiamati
a farlo - alle disposizioni concernenti il recupero dei costi dei
servizi idrici.
Come e' ovvio, l'accoglimento della prospettiva ermeneutica o
della questione di legittimita' costituzionale riguardante l'art. 119
farebbe, peraltro, cadere la censura sull'art. 121.
(\varepsilon ) L'art. 120 assegna alle regioni il compito di
elaborare ed attuare i programmi per la conoscenza e la verifica
dello stato qualitativo e quantitativo delle acque superficiali e
sotterranee all'interno di ciascun bacino idrografico.
La previsione, apparentemente in linea con il ruolo che delle
regioni deve necessariamente essere proprio in materia, tradisce una
limitazione eccessiva dell'autonomia amministrativa de1le regioni in
considerazione di quanto stabilito al comma 2 dell'art. 120. Ai
termini del primo periodo, infatti, i programmi «sono adottati in
conformita' alle indicazioni di cui all'Allegato 1 alla parte terza».
L'allegato e' inusitatamente lungo e dettagliato, tanto da rendere
l'attivita' della regione l'espressione, non gia' di una autonomia
amministrativa, ma di una funzione operativa ed ausiliaria rispetto
ai desiderata di un ente sovraordinato, nella specie ovviamente
identificabile nello Stato.
L'ottica di sudditanza delle regioni, che anche da questa
disposizione emerge, si pone in patente contrasto con l'art. 118
della Costituzione.
(\zeta ) Considerazioni analoghe debbono essere svolte in merito
all'art. 122, che, dopo aver riconosciuto alle regioni il potere di
promuovere «la partecipazione attiva di tutte le parti interessate
all'attuazione della parte terza del [...] decreto, in particolare
all'elaborazione, al riesame e all'aggiornamento dei Piani di
tutela», si sofferma sui dettagli delle azioni che le regioni debbono
intraprendere, violando cosi', in ragione dell'inserimento di norme
non di principio, l'art. 117, terzo comma, della Costituzione, e, in
ragione della limitazione eccessiva della discrezionalita'
amministrativa regionale, l'art. 118 della Costituzione.
(\eta ) L'art. 123 e' inficiato, a sua volta, dal contrasto con
l'art. 117 della Costituzione, in quanto in esso non ci si limita a
porre il principio in base al quale «contestualmente alla
pubblicazione dei Piani di tutela le regioni trasmettono copia di
detti piani e di tutti gli aggiornamenti successivi al Ministero
dell'ambiente e della tutela del territorio al fine del successivo
inoltro alla Commissione europea», ma si vanno anche a dettagliare
ulteriormente le modalita', i tempi e gli oggetti specifici delle
informazioni da trasmettere, esorbitando cosi' dai poteri legislativi
che allo Stato spettano in virtu' del terzo comma dell'art. 117 della
Costituzione.
c) La maggior parte delle fattispecie di illegittimita'
costituzionale deriva dalla violazione degli artt. 117 e 118 della
Costituzione, associata alla violazione dell'art. 76, a sua volta
veicolata dalla violazione dell'art. 1, comma 8, della legge n. 308
del 2004, nella parte in cui impone al legislatore delegato il
rispetto delle attribuzioni che delle regioni e degli enti locali
sono proprie in virtu' del decreto legislativo n. 112 del 1998.
Analogamente, sono inficiate dal mancato rispetto dell'art. 1, comma
8, della legge di delega quelle disposizioni che segnano un
«arretramento» della posizione di regioni ed enti locali rispetto a
quanto previsto in seno al decreto legislativo 11 maggio 1999,
n. 152, dal momento che - come si e' avuto modo di sottolineare
supra, sub B.3.b), (\alpha ), a proposito del riferimento alla legge
n. 183 del 1989 - la ratio inequivocabile della disposizione redatta
dal legislatore delegante era quella di impedire ogni «ritorno
indietro» rispetto alle acquisizioni gia' consolidate in capo alle
autonomie territoriali.
(\alpha ) Viene, innanzi tutto, in rilievo l'art. 87, il cui
comma 1 cosi' recita: «Le regioni, d'intesa con il Ministero delle
politiche agricole e forestali, designano, nell'ambito delle acque
marine costiere e salmastre che sono sede di banchi e di popolazioni
naturali di molluschi bivalvi e gasteropodi, quelle richiedenti
protezione e miglioramento per consentire la vita e lo sviluppo degli
stessi e per contribuire alla buona qualita' dei prodotti della
molluschicoltura direttamente commestibili per l'uomo».
Tale disposizione ripete quella contenuta nell'art. 14, comma 1,
del decreto legislativo n. 152 del 1999, in cui, pero', non era
prevista l'intesa con il Ministro delle politiche agricole e
forestali. Trattandosi di competenza gia' interamente trasferita alle
regioni, appare evidente che lo Stato non possa sotterraneamente
riappropriarsene attraverso un atto di codeterminazione, di cui non
si rinviene alcuna giustificazione, ne' sul piano funzionale ne' su
quello del sistema costituzionale di ripartizione delle competenze.
(\beta ) Un vizio ancor piu' grave e' da riscontrare in merito
all'art. 91, comma 2, che attribuisce al Ministro dell'ambiente e
della tutela del territorio, sentita la Conferenza Stato-regioni, il
potere di emanare un decreto con il quale individuare le aree
sensibili ulteriori rispetto a quelle inserite nell'elenco di cui al
comma 1.
In proposito, va sottolineato che l'individuazione delle
«ulteriori aree sensibili» era gia' stata trasferita alle regioni
dall'art. 18, comma 4, del decreto legislativo n. 152 del 1999, in
piena coerenza con l'art. 80, comma 1, lettera n), del decreto
legislativo n. 112 del 1998, che attribuiva allo Stato unicamente «la
definizione dei criteri generali per la elaborazione dei piani
regionali di risanamento delle acque».
Appare, quindi, evidente l'indebita riattrazione allo Stato della
competenza in ordine alla individuazione delle «ulteriori aree
sensibili», la cui illegittimita' costituzionale puo' essere soltanto
mitigata, ma non certo superata, dalla previsione del previo parere
(oltretutto non vincolante) in sede di Conferenza Stato-regioni.
(\gamma ) Con riferimento all'art. 101, comma 7, deve
evidenziarsi come esso assimili alle acque reflue domestiche gli
scarichi «provenienti da imprese [...] che esercitano anche attivita'
di trasformazione o di valorizzazione della produzione agricola,
«inserita con carattere di normalita' e complementarieta' funzionale
nel ciclo produttivo aziendale e con materia prima lavorata
proveniente in misura prevalente dall'attivita' di coltivazione dei
terreni di cui si abbia a qualunque titolo la disponibilita» (lettera
c).
Nella normativa precedente, l'art. 28, comma 7, lettera c), del
decreto legislativo n. 152 del 1999 prevedeva una analoga
assimilazione, fissando, pero', un preciso rapporto minimo (due
terzi) tra materia prima derivante dalla propria produzione e materia
prima derivante da produzioni altrui: con la disposizione impugnata
il rapporto minimo precisamente individuato viene sostituito da un
concetto inevitabilmente elastico quale e' quello della «misura
prevalente», che ben puo' prestarsi ad una certa (anche marcata)
discrezionalita' applicativa.
Ora, una siffatta discrezionalita' e' potenzialmente in grado di
tradursi nell'applicazione di livelli di trattamento meno rigorosi,
con evidenti effetti negativi sulle caratteristiche di qualita' delle
acque del corpo recettore. In questo quadro, l'art. 101, comma 7, si
pone come una norma foriera di difficolta' nel raggiungimento degli
obiettivi di qualita' che sono stabiliti a livello comunitario (in
violazione, dunque, dell'art. 117, primo comma, della Costituzione) e
nel «miglioramento della qualita' dell'ambiente» (che pure figura,
all'art. 1, comma 8, lettera a), della legge n. 308 del 2004, tra i
«principi e criteri direttivi generali», donde la violazione
dell'art. 76 della Costituzione).
La conseguenza ultima e' quella di incidere negativamente sulle
funzioni svolte dalle regioni e dagli enti locali, chiamati a gestire
una situazione che, nel mettere a repentaglio il conseguimento dei
risultati imposti dal diritto comunitario, e' suscettibile di
divenire una situazione emergenziale.
(\delta ) Assai significativo del modus procedendi del
legislatore delegato e' altresi' l'art. 113, in tema di «acque
meteoriche di dilavamento e acque di prima pioggia». Il testo
dell'articolo e' apparentemente identico a quello dell'art. 39 del
decreto legislativo n. 152 del 1999, ai termini del quale,
nell'ottica della prevenzione di rischi idraulici ed ambientali, le
regioni erano chiamate a disciplinare le forme di controllo degli
carichi di acque meteoriche di dilavamento provenienti da reti
fognarie separate ed i casi in cui puo' essere richiesto che le
immissioni delle acque meteoriche di dilavamento, effettuate tramite
altre condotte separate, siano sottoposte a particolari prescrizioni,
ivi compresa l'eventuale autorizzazione.
L'art. 113, al comma 1, ripete integralmente la disposizione
previgente, salvo introdurre l'obbligo, per le regioni, di richiedere
il parere del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio.
Si tratta, di nuovo, di un «arretramento» della autonomia
regionale, in violazione dei precetti contenuti nella legge di
delega, che si inquadra nella prospettiva di collocare le regioni in
una posizione di subalternita', nell'azione di governo del
territorio, rispetto alle determinazioni di organi statali. Nel caso
di specie, la forma di tutela imposta e' particolarmente pesante,
giacche' l'intervento statale va a condizionare l'attivita'
legislativa delle regioni, in aperto contrasto con il disposto
dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione.
(\varepsilon ) I rilievi mossi all'art. 113, comma 1, sono
integralmente riproponibili con riferimento all'art. 114, comma 1, in
materia di «dighe». Nella disposizione si stabilisce che «le regioni,
previo parere dei Ministero dell'ambiente e della tutela del
territorio, adottano apposita disciplina in materia di restituzione
delle acque utilizzate per la produzione idroelettrica, per scopi
irrigui e in impianti di potabilizzazione, nonche' delle acque
derivanti da sondaggi o perforazioni diversi da quelli relativi alla
ricerca ed estrazione di idrocarburi, al fine di garantire il
mantenimento o il raggiungimento degli obiettivi di qualita' di cui
al titolo II della parte terza del [...] decreto» legislativo n. 152
del 2006.
Una previsione sostanzialmente identica era contenuta
nell'art. 40, comma 1, del decreto legislativo n. 152 del 1999, nel
quale, pero', difettava un qualunque riferimento alla necessita' di
acquisire il parere del Ministero dell'ambiente e della tutela del
territorio. Si e', quindi, nuovamente in presenza dell'introduzione
di una forma di anomala «tutela» di un organo statale nei confronti
dell'ente regionale, in stridente dissonanza con le prescrizioni
della legge di delega, ma soprattutto con il quadro costituzionale
successivo alla riforma del Titolo V della Parte II della
Costituzione.
(\zeta ) L'art. 135, comma 2, stabilisce che, «fatto salvo quanto
previsto dal decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, ai fini della
sorveglianza e dell'accertamento degli illeciti in violazione delle
norme in materia di tutela delle acque dall'inquinamento provvede il
Comando Carabinieri tutela ambiente (C.C.T.A.); puo' altresi'
intervenire il Corpo forestale dello Stato e possono concorrere la
Guardia di finanza e la Polizia di Stato». Inoltre, «il Corpo delle
capitanerie di porto, Guardia costiera, provvede alla sorveglianza e
all'accertamento delle violazioni di cui alla parte terza del [...]
decreto quando dalle stesse possano derivare danni o situazioni di
pericolo per l'ambiente marino e costiero».
La corrispondente disposizione del decreto legislativo n. 152 del
1999 stabiliva che alla sorveglianza ed all'accertamento degli
illeciti in violazione delle norme in materia di tutela delle acque
dall'inquinamento e del relativo danno ambientale concorreva il Corpo
forestale dello Stato, in qualita' di forza di polizia specializzata
in materia ambientale.
Dal confronto tra le due disposizioni emerge, di nuovo, una
compressione delle prerogative regionali.
Lo stesso art. 135, al comma 1, attribuisce alle regioni la
competenza ad accertare gli illeciti amministrativi e ad irrogare le
sanzioni amministrative: appare conseguentemente ovvio che dovrebbero
essere le regioni ad individuare i soggetti preposti a compiti di
polizia amministrativa. Il comma 2 qui censurato, invece,
cristallizza i compiti delle diverse forze di polizia, affidando il
ruolo centrale a strutture facenti capo allo Stato e relegando ad un
ruolo facoltativo e residuale il Corpo forestale, vale a dire quella
che, in precedenza, era l'unica forza espressamente contemplata, sia
pure come struttura «concorrente» con altre, che le regioni erano
ovviamente chiamate a specificare.
A chiarire ulteriormente il disegno teso a rendere marginale il
ruolo delle regioni, non puo' sfuggire che, ai termini dell'art. 70,
lettera c), del decreto legislativo n. 112 del 1998, sono state
conferite a regioni ed enti locali «le competenze [...] necessarie
all'esercizio delle funzioni di competenza statale». La traslazione,
dal Corpo forestale al Comando Carabinieri tutela ambiente, delle
funzioni fondamentali in tema di sorveglianza e accertamento di
illeciti in violazione delle norme in materia di tutela delle acque
dall'inquinamento rappresenta, allora un tentativo, neppure troppo
mascherato, di avocare allo Stato una competenza gia' trasferita agli
enti territoriali infra-statuali.
d) Per concludere sulla Sezione II della Parte terza del decreto
legislativo n. 152 del 2006, debbono individuarsi ulteriori
disposizioni affette da illegittimita' costituzionale per motivi
diversi da quelli sin qui passati in rassegna.
(\alpha ) In primo luogo, merita soffermarsi sul comma 4
dell'art. 75, nel quale si stabilisce che «con decreto dei Ministri
competenti per materia si provvede alla modifica degli Allegati alla
parte terza del presente decreto per dare attuazione alle direttive
che saranno emanate dall'Unione europea, per le parti in cui queste
modifichino modalita' esecutive e caratteristiche di ordine tecnico
delle direttive dell'Unione europea recepite dalla parte terza del
[...] decreto, secondo quanto previsto dall'art. 13, della legge 4
febbraio 2005, n. 11».
La disposizione si pone in contrasto, innanzi tutto, con
l'art. 117, quinto comma, della Costituzione, poiche' attribuisce, in
generale, ad organi statali il compito di dare attuazione a direttive
comunitarie che, quanto meno per la parte in cui modificano modalita'
esecutive di altre direttive, incidono su aspetti di dettaglio del
settore in questione. Come si e' avuto modo di rilevare supra, sub
(a), una siffatta attivita' non puo' che spettare, in virtu' degli
artt. 117 e 118 della Costituzione, alla cura delle regioni.
In questa prospettiva, appare evidente anche la violazione
dell'art. 117, sesto comma, della Costituzione, poiche' si
attribuisce un potere regolamentare a ministri in un ambito diverso
da quelli individuati nel secondo comma dell'art. 117.
In via assolutamente subordinata, l'attribuzione ai ministri del
potere di emanare decreti viola il principio di leale cooperazione,
nella misura in cui gli atti eventualmente posti in essere, per
l'importanza che possono assumere, necessitano, nel loro procedimento
di formazione, di un intervento delle istanze rappresentative di
regioni ed enti locali.
(\beta ) Il precitato art. 91, in tema di «aree sensibili» reca
un'ulteriore disposizione inficiata da un vizio di legittimita'
costituzionale. Trattasi del comma 6, che attribuisce al Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio il compito di provvedere,
con proprio decreto, alla riedificazione delle aree sensibili e dei
rispettivi bacini drenanti che contribuiscono all'inquinamento delle
aree sensibili.
Il decreto ministeriale deve essere emanato «sentita la
Conferenza Stato-regioni». La natura meramente consultiva
dell'intervento della Conferenza risulta contrastante con il
principio di leale cooperazione. Cio' in quanto l'incidenza che il
decreto ministeriale inevitabilmente ha sul territorio (e sul governo
del territorio) regionale rende indefettibile una intesa, che sola
puo' consentire alle regioni di far adeguatamente valere i propri
interessi.
(\gamma ) L'art. 132 prevede, per il caso di mancata
effettuazione dei controlli previsti dalla Parte terza del decreto
legislativo impugnato, un potere sostitutivo del Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio nei confronti delle
regioni.
L'articolo si pone in contrasto con l'art. 120, secondo comma,
della Costituzione, anche alla luce di quanto previsto dall'art. 8
della legge 5 giugno 2003, n. 131, nella parte in cui conferisce
l'esercizio del potere sostitutivo statale ad un ministro, anziche'
all'organo di vertice del Governo nazionale, come esplicitamente
richiesto, oltre che dalla giurisprudenza costituzionale (a far tempo
dalle sentenze nn. 313 del 2003 e 43 del 2004), dall'art. 8, comma 1,
della legge n. 131 del 2003.
(\delta ) Infine, l'art. 136 disciplina i «proventi delle
sanzioni amministrative pecuniarie», ponendo alle somme riscosse, e
versate all'entrata del bilancio regionale, un vincolo di
destinazione che si sostanzia nel fatto che le somme debbono essere
finalizzate alle «opere di risanamento e di riduzione
dell'inquinamento dei corpi idrici». La previsione di un siffatto
vincolo di destinazione risulta costituzionalmente illegittima, in
virtu' dell'art. 119 della Costituzione, come dimostrato dalla
costante giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte.
B.5) Parte terza - Sezione III (Gestione delle risorse idriche).
Illegittimita' costituzionale degli artt. da 144 a 146, da 147 a
158, 159 e 160.
a) Nel tentativo (giuridicamente vano) di inserire la disciplina
della gestione delle risorse idriche nell'ambito di competenze
legislative esclusive dello Stato o, quanto meno, di competenze
trasversali, l'art. 141, comma 1, del decreto legislativo impugnato
afferma l'esistenza di una «concorrenza di competenze» riguardante
«la tutela dell'ambiente e della concorrenza e la determinazione dei
livelli essenziali delle prestazioni del servizio idrico integrato e
delle relative funzioni fondamentali di comuni, province e citta'
metropolitane».
Dato atto che in materia di gestione delle risorse idriche si
«realizza un complesso intreccio di interessi e competenze in cura a
diversi livelli istituzionali» (sentenza n. 412 del 1994), cio' che
non puo' non contestarsi e' la individuazione delle materie coinvolte
in questo «intreccio».
L'elenco redatto si appalesa, infatti, in parte sovrabbondante ed
in parte lacunoso.
Nel primo senso, e' da escludere la materia «tutela della
concorrenza», da codesta ecc.ma Corte definita alla stregua di «una
delle leve della politica economica statale» (sentenza n. 14 del
2004): sebbene «la nozione di tutela della concorrenza abbracci [...]
nel loro complesso i rapporti concorrenziali sul mercato e non
esclud[a] interventi promozionali dello Stato», e' indiscutibile che
«una dilatazione massima di tale competenza, che non presenta i
caratteri di una materia di estensione certa, ma quelli di una
funzione esercitabile sui piu' diversi oggetti, rischierebbe di
vanificare lo schema di riparto dell'art. 117 Cost., che vede
attribuite alla potesta' legislativa residuale e concorrente delle
regioni materie la cui disciplina incide innegabilmente sullo
sviluppo economico» (ancora, sentenza n. 14 del 2004).
Facendo applicazione di questi principi, la stessa giurisprudenza
costituzionale ha avuto modo di circoscrivere la rilevanza della
«tutela della concorrenza» ai soli servizi pubblici locali «di
rilevanza economica» (sentenza n. 272 del 2004), cio' che esula
chiaramente dall'ambito di disciplina di cui alla Sezione III della
Parte terza del decreto legislativo impugnato.
Analogamente, deve escludersi la rilevanza della materia
rappresentata dalle «funzioni fondamentali di comuni, province e
citta' metropolitane», giacche' la stessa previsione della
definizione (da parte delle regioni) di «ambiti territoriali
ottimali», di estensione territorialmente variabili (art. 147 del
decreto legislativo impugnato), postula una dimensione territoriale
tale da escludere che la gestione dei servizi in questione possa
considerarsi «esplicazione di una funzione propria ed indefettibile
dell'ente locale» (sentenza n. 272 del 2004).
Nel senso della lacunosita' dell'elenco di cui all'art. 141,
comma 1, del decreto legislativo n. 152 del 2006, si pone
l'indefettibilita' dell'inserimento della materia «governo del
territorio» (in ragione del - peraltro consolidato - collegamento
gia' piu' volte evidenziato tra la gestione delle risorse idriche e
la materia di competenza concorrente), della materia «tutela della
salute» (viste le ricadute che la tutela delle risorse idriche non
puo' non avere sul diritto alla salute degli individui, anche inteso
come diritto all'ambiente salubre) e, soprattutto, della materia
«servizi pubblici locali». A quest'ultimo proposito, non puo' che
farsi riferimento alla sentenza n. 222 del 2005, con la quale codesta
ecc.ma Corte, avendo riguardo ad un servizio pubblico quale quello di
trasporto, ha evidenziato che «non vi e' dubbio che la materia del
trasporto pubblico locale rientra nell'ambito delle competenze
residuali delle regioni di cui al quarto comma dell'art. 117 Cost.)
(l'esistenza di una materia «servizi pubblici locali» come materia di
competenza residuale e' stata poi ribadita con la sentenza n. 26 del
2006).
Fondandosi sulla rimodulazione operata dell'elencazione contenuta
nell'art. 141, comma 1, del decreto legislativo impugnato, la
conclusione cui deve addivenirsi e' nel senso della sussistenza,
relativamente al «servizio idrico integrato», di una «concorrenza di
competenze», che non si risolve nella prevalenza di una materia
rispetto ad un'altra. Ne deriva che l'intreccio di competenze
trasversali, concorrenti e residuali rende imprescindibile una
normazione adottata a seguito di procedimenti che vedano un
coinvolgimento degli enti regionali che vada ben oltre il semplice
parere, e che si incardini essenzialmente sul modello dell'intesa in
senso forte: in ultima analisi, dunque, la illegittimita'
costituzionale per il vizio derivante dalla violazione del principio
di leale cooperazione che affligge il procedimento seguito
nell'approvazione del decreto legislativo n. 152 del 2006 non puo'
non colpire l'intero Titolo II della Sezione III della Parte seconda
del decreto stesso, ossia gli artt. da 147 a 158.
A monte, rispetto all'incostituzionalita' appena rilevata si pone
quella degli artt. da 144 a 146. Tali disposizioni dettano i principi
generali alla luce dei quali porre in essere la gestione del demanio
idrico, segnatamente attraverso l'impegno per il mantenimento
dell'equilibrio del bilancio idrico (art. 145) e per il risparmio
idrico (art. 146). Essendo in larga misura condizionanti rispetto
alla gestione delle risorse idriche dettagliata negli articoli
seguenti, le disposizioni di cui agli artt. da 144 a 146 avrebbero
necessitato di una partecipazione effettiva delle regioni alla
determinazione dei loro contenuti, partecipazione nella specie ben
lungi dall'essersi prodotta.
Con precipuo riguardo, poi, al comma 3 dell'art. 146, sono da
rilevare ulteriori motivi di illegittimita' costituzionale derivanti
dalla previsione secondo cui «il Ministro dell'ambiente e della
tutela del territorio, sentita l'Autorita' di vigilanza sulle risorse
idriche e sui rifiuti e il Dipartimento tutela delle acque interne e
marine dell'Agenzia per la protezione dell'ambiente e per i servizi
tecnici (APAT), adotta un regolamento per la definizione dei criteri
e dei metodi in base ai quali valutare le perdite degli acquedotti e
delle fognature». Siffata disposizione si pone in contrasto con
l'art. 117, sesto comma, della Costituzione, per il fatto di
prevedere un potere regolamentare in capo allo Stato in un settore
non riconducibile ad una materia di competenza esclusiva ex art. 117,
secondo comma. In subordine, deve constatarsi una violazione del
principio di leale cooperazione, discendente dalla mancata previsione
della necessita' di un coinvolgimento dei rappresentanti degli enti
regionali.
b) Qualora si dovesse ritenere - cio' che peraltro appare
difficilmente argomentabile - che il servizio idrico integrato non
coinvolga la materia «servizi pubblici locali», o che, comunque, si
possa assegnare una prevalenza, tra le materie interessate, alla
«tutela dell'ambiente», gli articoli appena censurati risulterebbero
parimenti in buona parte illegittimi, in quanto recanti disposizioni
di minuto dettaglio, indiscutibilmente ultronee rispetto alla
fissazione di standards di tutela uniformi, in contrasto, quindi, con
i principi che reggono il riparto delle funzioni amministrative di
cui all'art. 118 della Costituzione, nonche' con l'art. 1, comma 8,
della legge n. 308 del 2004, nella parte in cui impone al legislatore
il rispetto delle attribuzioni regionali e degli enti locali
stabilite all'interno del decreto legislativo n. 112 del 1998. Tra le
disposizioni di quest'ultimo decreto, assume particolare importanza
quella di cui all'art. 88, comma 1, lettera h), secondo cui hanno
rilievo nazionale i compiti relativi «ai criteri per la gestione del
servizio idrico integrato»: il richiamo ai semplici «criteri»
implica, evidentemente, l'impossibilita' per lo Stato di dettagliare
la normativa in materia, dovendosi limitare alla predisposizione di
un quadro assolutamente generale nel quale le regioni (e, se del
caso, gli enti locali) siano lasciati liberi di agire nel modo
ritenuto piu' consono alla tutela del proprio territorio ed al
soddisfacimento delle esigenze della propria popolazione.
(\alpha ) La illegittimita' costituzionale colpisce, innanzi
tutto, l'art. 148 nel suo complesso, in quanto esso individua
nell'Autorita' d'ambito la struttura cui e' affidata la gestione
delle risorse idriche. Si va in tal modo a violare, per un verso,
l'art. 118 della Costituzione, nella misura in cui si ipostatizza un
certo assetto di competenze amministrative, senza tener conto delle
peculiarita' di ciascun territorio, peculiarita' che soltanto in sede
di legislazione regionale possono trovare adeguata rispondenza. Per
altro verso, si pone in non cale l'art. 86, comma 1, del decreto
legislativo n. 112 del 1998, ai termini del quale «alla gestione dei
beni del demanio idrico provvedono le regioni e gli enti locali
competenti per territorio»: non solo, dunque, lo Stato priva gli enti
territoriali di poteri amministrativi loro attribuiti dal decreto
n. 112 (donde la violazione della legge di delega e, in ultima
analisi, dell'art. 76 della Costituzione), ma espropria le regioni di
poteri legislativi che il tenore della disposizione citata indicano
chiaramente (sia pure implicitamente) come di spettanza regionale
(donde la violazione dell'art. 117 della Costituzione).
Quand'anche si configurasse l'Autorita' d'ambito alla stregua di
uno standard di tutela uniforme (il che sembra assai problematico),
resterebbero comunque illegittimi i commi 3 e 5 dell'art. 148, in
ragione del contenuto di estremo dettaglio che essi recano: il primo
disciplina, infatti, le forme di pubblicazione dei bilanci
dell'Autorita' d'ambito, mentre il secondo si diffonde minuziosamente
sulla partecipazione all'Autorita', andando cosi' ad incidere su
aspetti che non tangono in alcun modo la tutela dell'ambiente, ma che
riguardano, semmai, misure organizzative che le regioni debbono poter
calibrare in relazione alle peculiarita' del proprio territorio.
(\beta ) L'art. 149 e' costituzionalmente illegittimo giacche' in
esso si manifestano le velleita' dello Stato di disciplinare
l'esercizio delle funzioni amministrative spettanti agli enti
infra-statuali. La violazione degli artt. 117 e 118 della
Costituzione discende, in primo luogo, dalla previsione dello
strumento (il piano d'ambito) e, secondariamente (subordinatamente),
dalla specificazione dei contenuti che dello strumento sono propri.
La illegittimita' costituzionale del comma 1 ha come conseguenza
inevitabile l'incostituzionalita' anche dei commi da 2 a 5, che
specificano ulteriormente i contenuti del comma 1.
Per quanto attiene al comma 6, il vizio di costituzionalita' e'
riscontrabile nella disciplina procedurale assai dettagliata che reca
relativamente alle fasi successive alla delibera di approvazione del
piano d'ambito.
(\gamma ) L'inclusione del servizio idrico integrato dal novero
dei servizi pubblici locali di rilevanza economica (ai sensi
dell'art. 113 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, come
sostituito dall'art. 35, comma 1, legge 20 dicembre 2001, n. 448, ed
indi modificato dall'art. 14, comma 1, del decreto legislativo 30
settembre 2003, n. 269, convertito con modificazioni dalla legge 24
novembre 2003, n. 326, e poi dall'art. 4, comma 234, legge
24 dicembre 2003, n. 350) conduce alla illegittimita' costituzionale
degli artt. 150, 151 e 153.
L'art. 150 reca norme in tema di «scelta della forma di gestione
e procedure di affidamento», basandosi essenzialmente sulla
disciplina dell'art. 113 del decreto legislativo n. 267 del 2000,
oggetto, non a caso, di molteplici rinvii: sulla scorta delle
affermazioni gia' ricordate di codesta ecc.ma Corte, rese nell'ambito
della sentenza n. 272 del 2004, si dimostra chiaramente l'intento
dilatatorio perseguito dal legislatore statale relativamente alle
competenze di cui e' titolare. L'esclusione di ogni rilievo della
«tutela della concorrenza» nel settore che ci occupa configura, in
effetti, come improponibile una recezione della normativa dal
precitato art. 113.
La censura dell'art. 150 si riverbera, ovviamente, anche
sull'art. 151, che del primo e' prosieguo logico e specificazione,
dal momento che disciplina i «rapporti tra autorita' d'ambito e
soggetti gestori del servizio idrico integrato».
Identica argomentazione sorregge l'incostituzionalita'
dell'art. 153, concernente le dotazioni (infrastrutture idriche,
immobilizzazioni, attivita' e passivita' relative al servizio) dei
soggetti gestori del servizio idrico.
(\delta ) L'art. 154 disciplina la «tariffa del servizio idrico
integrato», fissando i parametri in base ai quali essa deve essere
concretamente determinata.
La determinazione della tariffa di un servizio rientra,
evidentemente, negli aspetti di pura gestione dello stesso, e dunque
non puo' non tradursi in una normativa di minuto dettaglio (sul
presupposto - che si e' qui fatto proprio, peraltro solo per ipotesi
- che si versi un ambito materiale comunque riconducibile alla
competenza trasversale dello Stato).
La stessa giurisprudenza costituzionale, d'altro canto, ha
chiarito che le tariffe in materia di acque non possono non
inquadrarsi nella competenza legislativa regionale. Viene in rilievo,
a tal proposito, la sentenza n. 335 del 2005. Una delle questioni
sollevate in via principale del Presidente dei Consiglio dei ministri
ha riguardato la disposizione legislativa della regione
Emilia-Romagna in cui si prevede che, con decreto del Presidente
della Giunta, venga stabilito il metodo per la determinazione della
tariffa relativa al servizio integrato ed alla gestione dei rifiuti.
Il ricorrente aveva argomentato che l'individuazione dei criteri per
la determinazione della tariffa in materia di acque costituisce per
sua natura sia un livello essenziale di prestazione che deve essere
garantito su tutto il territorio nazionale, sia un principio
fondamentale in materia di governo del territorio, con la conseguenza
che la disposizione impugnata era da ritenersi contrastante con
l'art. 117, secondo comma, lettera m), e terzo comma, della
Costituzione. Codesta ecc.ma Corte ha disatteso la censura,
dichiarando la questione inammissibile «per l'assenza di qualsiasi
motivazione in ordine ai parametri costituzionali, peraltro di dubbia
pertinenza, meramente invocati dal ricorrente» (il corsivo e'
aggiunto, proprio a sottolineare il punto centrale della motivazione
per quanto qui interessa).
Alla violazione, ad opera dell'art. 154 del decreto legislativo
impugnato, degli artt. 117 e 118 della Costituzione si associa quella
dell'art. 119, in ragione della compressione che si viene a creare
dell'autonomia di entrata costituzionalmente garantita a regioni ed
enti locali.
Un ultimo, subordinato, profilo di incostituzionalita' concerne
specificamente i commi 2 e 3, i quali prevedono, in capo al Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio e del Ministro
dell'economia e delle finanze, poteri regolamentari che, per il fatto
di incidere su materie diverse da quelle di competenza esclusiva
statale, si pongono in contrasto con il sesto comma dell'art. 117
della Costituzione. Le medesime disposizioni, infine (ed in ulteriore
subordine), ledono il principio di leale cooperazione, in quanto i
poteri regolamentari ivi contemplati non prevedono, nel loro
esercizio, alcun coinvolgimento delle istanze rappresentative di
regioni ed enti locali.
(\varepsilon ) Quanto rilevato in merito all'art. 154 nel suo
complesso deve essere riproposto relativamente all'art. 155, che
detta i parametri sulla base dei quali fissare la «tariffa del
servizio di fognatura e depurazione». Anche l'art. 155, dunque, nel
dettare disposizioni specifiche con riferimento al corrispettivo per
il servizio prestato in un ambito di competenza legislativa
regionale, contrasta con gli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione,
per le ragioni sopra enunciate.
(\zeta ) La illegittimita' costituzionale degli artt. 154 e 155
ingenera l'incostituzionalita' anche dell'art. 156, che, in
violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione, si occupa della
disciplina della riscossione della tariffa, incidendo dunque su un
aspetto di ulteriore dettaglio rispetto a quanto previsto negli
artt. 154 e 155.
c) La compenetrazione delle competenze in materia di gestione
delle risorse idriche cui si e' fatto riferimento ha una inevitabile
incidenza anche sulle attivita' di vigilanza.
A tal proposito, sono da censurare, in particolare, gli artt. 159
e 160 del decreto legislativo n. 152 del 2006. Tali articoli,
infatti, disciplinano le modalita' attraverso cui viene posta in
essere l'attivita' di vigilanza, adottando una prospettiva tale per
cui e' lo Stato ad avere un monopolio sostanzialmente assoluto. La
composizione dell'Autorita' di vigilanza e, soprattutto, i compiti ad
essa affidati escludono qualunque intervento regionale che incida su
un ambito che incide indiscutibilmente sulle attribuzioni
costituzionali alle regioni riconosciute dall'art. 117 e
dall'art. 118 della Costituzione.
La concentrazione in capo allo Stato della funzione di vigilanza
viola, dunque, in primo luogo, il riparto di competenze in materia di
gestione del servizio idrico, giacche' non puo' non prospettarsi una
contiguita' tra le competenze normative in tema di gestione e quelle
in tema di vigilanza. E' la stessa giurisprudenza costituzionale
consolidata ad evidenziare una siffatta contiguita', allorche'
sottolinea come debba negarsi «che il potere di vigilanza sia
autonomo rispetto alla materia cui inerisce» (sentenza n. 106 del
2006), in quanto «la vigilanza e' spesso la fonte dell'individuazione
di fattispecie sanzionabili o comunque di carenze che richiedono
interventi anche non sanzionatori diretti ad assicurare il rispetto
di una determinata disciplina» (cosi', di recente, le sentenze
nn. 106 del 2006, 63 del 2006 e 384 del 2005).
Analogamente leso e' l'art. 118 della Costituzione, dal momento
che lo svolgimento della vigilanza ad opera dello Stato contrasta in
maniera evidente con il principio di sussidiarieta', non potendosi
negare che il livello regionale di governo e' ampiamente nelle
condizioni di assicurare lo svolgimento di questa funzione, ed anzi -
per la migliore conoscenza delle peculiarita' del proprio territorio
- lo e' in misura certo maggiore rispetto ad una autorita' centrale.
La conclusione cui deve addivenirsi e', quindi, quella della
formulazione della richiesta a codesta ecc.ma Corte di voler
dichiarare la illegittimita' costituzionale dell'intero testo degli
artt. 159 e 160 del decreto legislativo n. 152 del 2006.
Se, peraltro, ad una tale declaratoria non si ritenesse di dover
giungere, altre ragioni di illegittimita' costituzionale sarebbero
rintracciabili con particolare riferimento ai commi 2 e 4
dell'art. 159.
Il comma 2 disciplina gli organi e la composizione dell'Autorita'
di vigilanza sulle risorse idriche e sui rifiuti. Ai termini del
terzo periodo del comma in parola, «il consiglio dell'Autorita' e'
composto da tredici membri e dal presidente, nominati con decreto del
Presidente della Repubblica, su deliberazione dei Consiglio dei
ministri». Nel quarto periodo cosi' si dettagliano le designazioni:
«il presidente dell'Autorita' e quattro componenti del Consiglio, dei
quali due con funzioni di coordinatore di sezione, sono nominati su
proposta del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio,
due su proposta del Ministro dell'economia e' delle finanze, due su
proposta del Ministro per la funzione pubblica, uno su proposta del
Ministro delle attivita' produttive relativamente alla "Sezione per
la vigilanza sui rifiuti" quattro su designazione della Conferenza
dei presidenti delle regioni e delle province autonome». Le proposte
- in base al quinto periodo - sono previamente sottoposte al parere
delle competenti Commissioni parlamentari.
Dall'insieme di queste previsioni emerge chiaramente un
«arretramento» della posizione assegnata ai rappresentanti regionali.
Il confronto e' da condurre con l'art. 21 della legge 5 gennaio 1994,
n. 36, oggetto di espresso rinvio da parte dell'art. 88, comma 1,
lettera h), del decreto legislativo n. 112 del 1998 (e dunque
vincolante, per il legislatore delegato, ai termini dell'art. 1,
comma 8, della legge n. 308 del 2004), sulla base del quale il
Comitato per la vigilanza sull'uso delle risorse idriche era composto
«da sette membri, nominati con decreto del Ministro dei lavori
pubblici, di concerto con il Ministro dell'ambiente». Di tali
componenti, tre erano designati dalla Conferenza dei presidenti delle
regioni e delle province autonome e quattro - di cui uno con funzioni
di presidente - erano scelti tra persone particolarmente esperte in
materia di tutela ed uso delle acque, sulla base di specifiche
esperienze e conoscenze del settore (comma 2).
In buona sostanza, l'organo di vigilanza sull'uso delle risorse
idriche ha visto una partecipazione regionale che, da tre membri
designati su sette, si e' ridotta a quattro membri su tredici,
passando da una quota pari a circa il 43% ad una inferiore al 31%.
Questo ingiustificato ridimensionamento lede le prerogative
costituzionali delle regioni, e cio' sia sotto il profilo della
violazione dell'art. 118 della Costituzione, sia sotto quello del
mancato rispetto del principio di leale cooperazione, per tacere
della violazione patente dell'art. 76 della Costituzione che si
ricava dal confronto appena condotto.
Con precipuo riferimento al comma 4 dell'art. 159, la previsione
di un regolamento emanato con decreto del Presidente dei Consiglio
dei ministri, mirante a disciplinare «l'organizzazione e il
funzionamento, anche contabile, dell'Autorita», si pone in contrasto,
in primo luogo, con l'art. 117, sesto comma, della Costituzione. Cio'
in quanto, alla luce delle considerazioni svolte in precedenza, la
disposizione si traduce nella attribuzione allo Stato di un potere
regolamentare in un ambito diverso da quello per cui lo Stato ha
competenza legislativa esclusiva.
In via subordinata, e' da censurare il mancato coinvolgimento
delle istanze rappresentative delle regioni nella approvazione di un
regolamento che avrebbe importanti ricadute sulla gestione delle
risorse idriche, donde la violazione del principio di leale
cooperazione.
B.6) Parte terza - Sezione IV (Disposizioni transitorie e finali).
Illegittimita' costituzionale dell'art. 176, comma 1.
Le argomentazioni sin qui svolte relativamente alla Parte terza
del decreto legislativo n. 152 del 2006 rendono evidente
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 176, comma 1, del decreto
medesimo, nella parte in cui stabilisce che «le disposizioni di cui
alla parte terza [...] che concernono materie di legislazione
concorrente costituiscono principi fondamentali ai sensi
dell'art. 117, comma 3 [recte, terzo], della Costituzione».
Il brano riportato, per un verso, viene a suffragare
ulteriormente la ricostruzione basata su una concorrenza di
competenze che nella presente sede si e' argomentata; per altro
verso, pero', l'autoqualificazione alla stregua di norme di principio
e' da ritenersi illegittima, nella misura in cui non tiene conto
della riscontrabilita' di (molte) disposizioni che, come in
precedenza si e' visto, intervengono, disciplinando aspetti
eminentemente di dettaglio, su materie di competenza concorrente.
B.7) Parte quarta - Titolo I (Gestione dei rifiuti).
Illegittimita' costituzionale degli artt. 181, commi 3, secondo
periodo, e da 5 a 12, 186, 189, commi 1, secondo periodo, e 3, 195,
comma 1, lettere f), g) e t), comma 2, lettera b) (in combinato
disposto con l'art. 196, comma 1, lettera m), ed in combinato
disposto con l'art. 195, comma 4), 197, comma 1, da 199 a 207, da 208
a 211, 212, commi 2 e 3, 214, commi 3 e 5, 215, commi 3, 4, 5 e 6, e
216, commi da 3 a 7 e da 10 a 15.
a)La gestione dei rifiuti e gli ambiti strettamente connessi a
questo settore si caratterizzano, al pari di quelli che gia' sono
stati analizzati, per un intreccio di competenze di diversa natura:
alla materia trasversale «tutela dell'ambiente» debbono aggiungersi,
quanto meno, la «tutela della salute» ed il «governo del territorio».
Sulla scia della giurisprudenza costituzionale (e segnatamente
della sentenza n. 62 del 2005), la indiscutibile concorrenza di
competenze deve probabilmente sciogliersi, in linea generale,
mediante il riconoscimento di una tendenziale (ma soltanto
tendenziale) prevalenza della «tutela dell'ambiente».
Cio' detto, tuttavia, costituirebbe semplicemente un fuor d'opera
il riconoscere allo Stato una potesta' legislativa tanto ampia da
giungere alla disciplina dell'integralita' della materia. A tal
proposito, la definizione della «tutela dell'ambiente» come «materia
trasversale» sarebbe gia' sufficiente, di per se', a precludere una
siffatta conclusione; nella medesima direzione, peraltro, non puo'
non sottolinearsi come, in un settore tanto ampio e tanto variegato,
emergano, sotto molteplici profili, particolari esigenze connesse
alla «tutela della salute» e/o al «governo del territorio», di
talche' la potesta' legislativa statale deve essere calibrata (e
correlativamente limitata) in ragione delle prerogative
costituzionali degli enti regionali.
A fornire una testimonianza emblematica della molteplicita' di
titoli competenziali coinvolti e', del resto, lo stesso decreto
legislativo n. 152 del 2006, il quale, all'art. 177, comma 2,
stabilisce che «le regioni e le province autonome adeguano i
rispettivi ordinamenti alle disposizioni di tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema contenute nella parte quarta del presente decreto
entro un anno dalla data di entrata in vigore dello stesso»: l'aver
circoscritto l'obbligo di adeguamento alle (sole) disposizioni in
materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema indica
inoppugnabilmente, infatti, l'esistenza, all'interno della Parte
quarta, anche di disposizioni che a siffatto titolo competenziale non
sono riconducibili.
In concreto, la necessita' di un approccio basato sul concorso di
competenze - variamente combinato, quanto a prevalenza e concorrenza,
in ragione dei singoli specifici ambiti normativi - rende
costituzionalmente illegittimi, per violazione dell'art. 117 della
Costituzione, (\alpha ) l'art. 181, commi da 5 a 12, (\beta )
l'art. 189, comma 3, (\gamma ) gli artt. da 199 a 207, (\delta ) gli
artt. da 208 a 211 e (\varepsilon ) gli artt. 215 e 216.
(\alpha ) All'art. 181, i commi da 5 a 12 - in parte oggetto di
censura anche per violazione degli artt. 11 e 117, primo comma, della
Costituzione: v. infra, sub (c), (a) - disciplinano in modo
estremamente dettagliato le procedure attraverso le quali perseguire
il recupero dei rifiuti, mediante il riutilizzo, il reimpiego, il
riciclaggio ed altre forme di recupero. La normativa contenuta nelle
disposizioni qui censurate appare largamente ultronea rispetto alla
esigenza di porre standards uniformi di tutela ambientale su tutto il
territorio nazionale, non limitandosi esse ad individuare gli
orientamenti generali cui gli operatori debbono attenersi (cio' che
viene effettuato ai primi quattro commi dell'art. 181), ma
specificando minutamente finanche gli strumenti in base ai quali
porre in essere gli obiettivi (gli accordi di programma) e le
procedure da seguire.
(\beta ) Con riguardo all'art. 189, comma 3, deve sottolinearsi
la mutata formulazione della disposizione rispetto a quella
precedentemente vigente (art. 11, comma 3, del decreto legislativo 5
febbraio 1997, n. 22): la modifica intervenuta consiste nella
esenzione per alcune delle imprese e degli enti che producono rifiuti
non pericolosi dall'obbligo di comunicazione annuale alle Camere di
commercio le quantita' e le caratteristiche dei rifiuti oggetto di
attivita' di raccolta, trasporto, recupero e smaltimento di rifiuti.
L'innovazione contrasta patentemente con la crescente esigenza di
ampliare il piu' possibile il monitoraggio dei rifiuti prodotti, ed
e' quindi all'origine di una normativa irrazionale, lesiva, per cio'
stesso, dell'art. 3 della Costituzione. La illegittimita'
costituzionale si apprezza, peraltro, anche in relazione alla
compressione dei poteri di controllo che spettano (tra gli altri
soggetti, anche) alle regioni, poteri particolarmente caratterizzanti
in un ambito incidente sulla «tutela della salute» collettiva,
certamente minacciata da una «gestione allegra» dei rifiuti (anche se
non pericolosi). E' in tal senso che un alleggerimento degli oneri
imposti agli operatori del settore si traduce, sia pure
indirettamente, in una lesione non trascurabile delle attribuzioni
costituzionali degli enti regionali.
(\gamma ) Gli artt. da 199 a 207 disciplinano il servizio di
gestione integrata dei rifiuti. La materia si colloca nel punto di
intersezione tra diverse competenze normative, tra le quali,
certamente, la «tutela dell'ambiente», ma anche la «tutela della
salute» ed i «servizi pubblici (regionali e) locali». La concorrenza
di competenze trasversali, concorrenti e residuali, nello specifico
settore che adesso ci occupa, non puo' essere risolta attraverso il
riconoscimento della prevalenza della materia «tutela dell'ambiente»,
per la semplice ragione che appare vana la ricerca di un titolo
competenziale in grado di prevalere sugli altri. Ne deriva
l'indefettibilita' dell'adozione di un modulo cooperativo nella
elaborazione della disciplina di tutta la materia, e la conseguente
illegittimita' costituzionale, per vizio procedurale, degli artt. da
199 a 207, non essendo stati approvati a seguito di un coinvolgimento
degli enti territoriali infra-statuali in forme idonee (individuabili
nell'intesa).
Deve peraltro notarsi che, se anche si intendesse risolvere la
concorrenza di competenze attraverso l'attribuzione alla «tutela
dell'ambiente» di una posizione di prevalenza, gli articoli censurati
non sarebbero comunque immuni da vizi di legittimita', nella misura
in cui essi dettano una disciplina di minuto dettaglio, non
giustificabile in relazione alla determinazione, da parte dello
Stato, di standards di tutela uniformi. In questa prospettiva,
sarebbero da censurare, in particolare, le seguenti disposizioni:
l'art. 199, comma 3, in quanto disciplina in maniera
(estremamente) dettagliata i contenuti dei piani regionali di
gestione, annichilendo in tal maniera ogni margine operativo lasciato
(e da lasciare) alle regioni;
l'art. 199, comma 5, che detta una disciplina analogamente
dettagliata in merito ai piani di bonifica delle aree inquinate;
l'art. 201, il quale, nel prevedere l'istituzione e nel
dettare norme in materia di Autorita' d'ambito, esula dalla
predisposizione di standards uniformi di tutela, ed incide
direttamente sulla gestione concreta dell'attivita', in forme
peraltro piu' invasive di quelle contemplate all'art. 23 del decreto
legislativo n. 22 del 1997, donde, tra l'altro, il mancato rispetto
dell'art. 1, comma 8, della legge n. 308 del 2004, in relazione
all'art. 85 del decreto legislativo n. 112 del 1998, secondo la -
costituzionalmente doverosa - ricostruzione dei rapporti tra le fonti
piu' ampiamente evocata infra, sub (b);
l'art. 202, in quanto la normativa ivi contenuta entra -
inammissibilmente - nei minimi dettagli dell'affidamento del servizio
di gestione dei rifiuti;
gli artt. 203 e 204, la cui illegittimita' costituzionale
deriva, come conseguenza, da quella dell'art. 202.
Prescindendo dalla illegittimita' discendente dalla
impossibilita' di giustificare le normative di cui sopra mediante la
loro definizione alla stregua di standards di tutela uniformi,
ulteriori ragioni di incostituzionalita' colpiscono alcune delle
disposizioni ora in esame:
gli artt. 199, comma 8, e 204, comma 3, secondo periodo,
contrastano con l'art. 120, secondo comma, della Costituzione, anche
alla luce di quanto previsto dall'art. 8 della legge 5 giugno 2003,
n. 131, nella parte in cui conferiscono l'esercizio del potere
sostitutivo statale nei confronti delle regioni al Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio, anziche' all'organo di
vertice del Governo nazionale, come esplicitamente richiesto, oltre
che dalla giurisprudenza costituzionale (a far tempo dalle sentenze
nn. 313 del 2003 e 43 del 2004), dall'art. 8, comma 1, della legge
n. 131 del 2003; con specifico riguardo all'art. 204, comma 3,
secondo periodo, inoltre, deve sottolinearsi la totale assenza di
garanzie approntate per l'ente sostituendo, cio' che radica un
ulteriore motivo di violazione dell'art. 120, secondo comma, della
Costituzione;
l'art. 205, comma 6, contrasta con gli artt. 114 e 117 della
Costituzione, in quanto, nel prevedere la necessita' per le regioni
di legiferare a seguito di una intesa con il Ministro dell'ambiente e
della tutela del territorio, produce un anomalo vincolo
amministrativo sulla funzione legislativa regionale; il principio di
leale cooperazione non puo' tradursi in una «tutela» statale nei
confronti delle regioni, ma deve, viceversa, contemperare le ragioni
dell'autonomia con quelle dell'unita', donde l'alternativa teorica
tra una intesa con il Governo nel suo complesso ed il mero parere del
Ministro dell'ambiente; nel caso di specie, peraltro, l'alternativa
non puo' che sciogliersi nel secondo senso, giacche' l'indicazione di
«maggiori obiettivi di riciclo e di recupero» costituisce, rispetto
alla dettata normativa quadro statale, una azione «aggiuntiva» che la
regione deve poter calibrare in relazione alle proprie esigenze ed
alle proprie particolarita';
i commi 2 e 3 dell'art. 206 ledono il principio di leale
cooperazione, nonche' l'art. 118 della Costituzione, in quanto
consentono al Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio di
stipulare accordi e contratti di programma con soggetti pubblici e
privati o con le associazioni di categoria, al fine di promuovere
l'utilizzo dei sistemi di certificazione ambientale e di attuare
programmi di ritiro dei beni di consumo al termine del loro ciclo di
utilita', senza coinvolgere in alcun modo le regioni, e cio'
nonostante l'impatto che le attivita' previste possono avere - ed
effettivamente hanno - sul territorio di queste.
(\delta ) Le disposizioni, minuziose piu' che dettagliate, recate
dagli artt. da 208 a 211 relativamente alla procedura da seguire per
l'ottenimento di autorizzazione per i nuovi impianti di smaltimento e
di recupero dei rifiuti, per il rinnovo delle autorizzazioni, per le
autorizzazioni in ipotesi particolari e per l'autorizzazione di
impianti di ricerca e di sperimentazione, sono ben lungi dal potersi
sussumere nell'ambito degli standards di tutela uniformi in materia
ambientale. Ammesso - e non concesso - che la concorrenza di titoli
competenziali (alla «tutela dell'ambiente» debbono aggiungersi,
almeno, la «tutela della salute» e l'«industria», di competenza
rispettivamente concorrente e residuale) si risolva nella prevalenza
della «tutela dell'ambiente», e' evidente che gran parte della
normativa contenuta in questi articoli non possa trovare cittadinanza
nel sistema delle autonomie disegnato dal nuovo Titolo V della Parte
II della Costituzione (oltre che dalla giurisprudenza di codesta
ecc.ma Corte).
Sceverando le disposizioni che, pur con qualche incertezza,
possono ricondursi alla fissazione di standards uniformi, la
illegittimita' costituzionale deve allora colpire:
l'art. 208, commi 3, 4, 6, 8, 9, 11, 12, da 15 a 20, in
quanto disciplina la procedura da seguire per l'autorizzazione
prevista per i nuovi impianti di smaltimento e di recupero dei
rifiuti, contemplando, tra l'altro, termini procedimentali generali e
di durata delle autorizzazioni (non commisurabili nella loro
rigidita' alle peculiarita' regionali), contenuti specifici
dell'autorizzazione, adempimenti particolari che vengono richiesti;
l'art. 209, commi da 2 a 5 e 7, relativi al rinnovo delle
autorizzazioni, per le medesime ragioni che conducono alla
illegittimita' costituzionale dei commi sopra indicati dell'art. 208;
l'art. 210 nella sua integralita', trattandosi di norma
derogatoria rispetto agli artt. 208 e 209, e dunque a fortiori
estranea dal concetto di standard di tutela uniforme;
l'art. 211, commi da 2 a 5, che, dopo aver posto
legittimamente standards particolari per gli impianti di ricerca e di
sperimentazione, si sofferma nuovamente sul minuto dettaglio della
procedura da seguire e dei termine dell'autorizzazione.
L'art. 211, limitatamente al comma 3, presenta anche l'ulteriore
motivo di illegittimita' costituzionale derivante dalla violazione
degli artt. 118 e 120, secondo comma, della Costituzione. Vi si
stabilisce, infatti, che, in caso di mancata approvazione da parte
della regione del progetto o della relazione dell'impianto di ricerca
o di sperimentazione, l'interessato puo' rivolgersi direttamente al
Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio, ponendo in non
cale qualunque motivazione che la regione abbia addotto per bloccare
l'attivita'. Questo anomalo potere di sostituzione si traduce,
dunque, in una deroga ingiustificata al principio di sussidiarieta'
(se si riconosce, come e' d'uopo, la competenza regionale a
rilasciare l'autorizzazione, non si vede perche' si dia la
possibilita' di un «ricorso gerarchico» all'istanza statale), non
ricollegabile neppure all'esercizio del potere sostitutivo
contemplato in Costituzione, stante la totale assenza di garanzie per
l'ente sostituendo.
Il comma 4 dell'art. 211 e' anch'esso illegittimo, sotto il
profilo della violazione dell'art. 118 della Costituzione (e, in
subordine, del principio di leale cooperazione), giacche', in
contrasto con il principio di sussidiarieta', assegna direttamente al
Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio la competenza ad
autorizzare impianti in caso di rischio di agenti patogeni o di
sostanze sconosciute e pericolose dal punto di vista sanitario. La
mancata attribuzione alle regioni di questa competenza o, comunque,
la totale esclusione delle regioni da questa procedura nega loro la
possibilita' di curare adeguatamente gli interessi dei propri
territori, perpetuando, cosi', un sistema fortemente centralistico
ormai non piu' ammissibile alla luce del mutato quadro
costituzionale.
(\varepsilon ) Gli artt. 215 e 216, nel dettare procedure
semplificate in tema di autosmaltimento e di operazioni di recupero,
si pongono al di la' della predisposizione di standards di tutela
uniformi in materia ambientale: la stessa predisposizione di
«procedure semplificate» e' indice della relativamente scarsa
incidenza delle attivita' contemplate sull'ambiente, con il che non
puo' che spettare alle regioni la loro regolamentazione. Da censurare
sono, in particolare, i commi da 3 a 6 dell'art. 215 ed i commi da 3
a 7 e da 10 a 15 dell'art. 216, tutti recanti una minuta
regolamentazione delle procedure da seguire ai fini
dell'autosmaltimento e delle operazioni di recupero.
b) Nel senso della necessita' di assegnare alle regioni un ruolo
rilevante, ben piu' esteso di quello che il decreto legislativo
impugnato disegna, si pone finanche la legge di delega, che,
attraverso il riferimento alle attribuzioni regionali formalizzate
nel testo costituzionale e nel decreto legislativo n. 112 del 1998,
intende chiaramente preservare il sistema da normative ipertrofiche
da parte statale. In ragione di questo riferimento, debbono
menzionarsi almeno tre previsioni che risultano lesive dell'art. 76
della Costituzione, in relazione all'art. 1, comma 8, della legge
n. 308 del 2004.
(\alpha ) La prima e' quella, cui gia' si e' fatto richiamo,
contenuta all'art. 201, la quale, nel prevedere l'Autorita' d'ambito,
ipostatizza una certa organizzazione della gestione dei rifiuti
urbani, vincolando le regioni in modo piu' incisivo di quanto
previsto all'art. 23 del decreto legislativo n. 22 del 1997, oggetto
di rinvio esplicito da parte dell'art. 85 del decreto legislativo
n. 112 del 1998, il quale si era limitato a dettare norme
assolutamente generali, chiamando i livelli di governo infra-statuali
ad una attuazione largamente «discrezionale». Una attuazione di tal
sorta risulta assai piu' problematica (per non dire impossibile),
alla luce dell'art. 201 del decreto legislativo impugnato, dal
momento che esso reca norme tutt'altro che generali circa la
struttura dell'Autorita' d'ambito, l'affidamento del servizio, gli
obiettivi e la tempistica dell'affidamento.
(\beta ) La seconda previsione da censurare e' quella derivante
dal combinato disposto degli artt. 195, comma 2, lettera b), e 196,
comma 1, lettera m), del decreto legislativo impugnato. Ai termini
della prima disposizione, e' di competenza dello Stato «l'adozione
delle norme e delle condizioni per l'applicazione delle procedure
semplificate di cui agli artt. 214, 215 e 216, ivi comprese le linee
guida contenenti la specificazione della relazione da allegare alla
comunicazione prevista da tali articoli», mentre in base alla seconda
disposizione e' di competenza regionale «la specificazione dei
contenuti della relazione da allegare alla comunicazione [...], nel
rispetto delle linee guida [...].
Confrontando queste disposizioni con quelle contenute all'art. 19
del decreto legislativo n. 22 del 1997, emerge chiaro
l'«arretramento» della posizione delle regioni, giacche' ai sensi
della lettera m) del comma 1 dell'articolo ora citato la competenza
delle regioni riguardava l'integralita' de «la definizione dei
contenuti della relazione da allegare».
(\gamma ) Analogo motivo di illegittimita' costituzionale e'
riscontrabile in merito all'art. 197, comma 1, la cui formulazione
incide negativamente sulle competenze delle province. Sebbene la
disposizione non abbia ricadute dirette sulle attribuzioni
costituzionali della regione, una siffatta circostanza non puo'
valere a negare ingresso, nel giudizio in via principale, alla
censura, giacche' codesta ecc.ma Corte ha avuto modo di chiarire
inoppugnabilmente che da stretta connessione [...] tra le
attribuzioni regionali e quelle delle autonomie locali consente di
ritenere che la lesione delle competenze locali sia potenzialmente
idonea a determinare una vulnerazione delle competenze regionali»
(sentenza n. 417 del 2005 e, anteriormente, sentenza n. 196 del
2004). Nella specie, tale «stretta connessione» e' testimoniata dalla
stessa sistematica del decreto legislativo impugnato, che passa in
rassegna, dall'art. 195 all'art. 198, le competenze dei vari livelli
di governo, sull'assunto della non concepibilita' di una demarcazione
netta ed impermeabile tra le diverse attribuzioni, viceversa da
considerarsi reciprocamente interferenti.
Con riferimento al merito della questione, deve rimarcarsi come
l'elenco delle competenze provinciali di cui all'art. 197, comma 1,
sia decisamente piu' esiguo rispetto a quello contenuto nell'art. 20
del decreto legislativo n. 22 del 1997: tra le altre competenze
eliminate, e' d'uopo segnalare, in particolare, che le province sono
state private de «le funzioni amministrative concernenti la
programmazione e l'organizzazione dello smaltimento dei rifiuti a
livello provinciale» (art. 19, comma 1, lettera a).
c) Altro vizio piu' volte riscontrabile nella Parte quarta del
decreto legislativo impugnato e' quello concernente il mancato
rispetto di norme comunitarie, donde una violazione dell'art. 117,
primo comma, della Costituzione, violazione che in molte circostanze
si riverbera nella lesione di attribuzioni costituzionali delle
regioni.
(\alpha ) Viene in rilievo, a tal proposito, l'art. 181 del
decreto impugnato, il quale, al comma 7, primo periodo, prevede che
«i soggetti economici interessati o le associazioni di categoria
rappresentative dei settori interessati» possono stipulare con il
Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio appositi accordi
di programma volti a definire i metodi di recupero dei rifiuti
destinati all'ottenimento di materie prime secondarie, di
combustibili o di prodotti.
Questa disposizione viene completata, al comma 7, secondo
periodo, ed ai commi da 8 a 11, con l'enucleazione della disciplina
delle modalita' che presiedono alla stipulazione, all'approvazione ed
alla pubblicazione degli accordi di programma.
Una siffatta disciplina si pone in contrasto con l'art. 11 della
direttiva 2006/12/CE, del 5 aprile 2006, del Parlamento e del
Consiglio, relativa ai rifiuti (peraltro ripetitivo per quanto qui
interessa, dell'art. 11 della direttiva 91/156/CEE del Consiglio del
18 marzo 1991, che modifica la direttiva 75/442/CEE relativa ai
rifiuti), il quale consente agli Stati membri di dispensare
dall'autorizzazione richiesta «gli stabilimenti o le imprese che
provvedono essi stessi allo smaltimento dei propri rifiuti nei luoghi
di produzione» e «gli stabilimenti o le imprese che recuperano
rifiuti», ma cio' soltanto a condizione che «le autorita' competenti
abbiano adottato per ciascun tipo di attivita' norme generali che
fissano i tipi e le quantita' di rifiuti e le condizioni alle quali
l'attivita' puo' essere dispensata dall'autorizzazione» e che «i tipi
o le quantita' di rifiuti ed i metodi di smaltimento o di recupero
siano tali da rispettare le condizioni imposte all'art. 4» della
direttiva medesima (secondo cui «gli Stati membri adottano le misure
necessarie per assicurare che i rifiuti siano recuperati o smaltiti
senza pericolo per la salute dell'uomo e senza usare procedimenti o
metodi che potrebbero recare pregiudizio all'ambiente»).
Il contrasto tra la normativa comunitaria e le disposizioni ora
censurate si appalesa evidente tenendo conto della statuizione con
cui la Corte di giustizia delle Comunita' europee ha condannato la
Repubblica italiana per non aver stabilito, nel decreto 5 febbraio
1998, sull'individuazione dei rifiuti non pericolosi sottoposti alle
procedure semplificate di recupero ai sensi degli artt. 31 e 33 del
decreto legislativo n. 22 del 1997, quantita' massime di rifiuti, per
tipo di rifiuti, che possano essere oggetto di recupero in regime di
dispensa dall'autorizzazione (sentenza 7 ottobre 2004, nella causa
C-103/02, Commissione contro Repubblica italiana).
In sostanza, l'art. 181, ai commi da 7 a 11, veicola una
deregulation che e' del tutto priva delle cautele predisposte a
livello comunitario, giacche' stimola l'attivita' di soggetti
economici ben prima (ed a prescindere dalla circostanza) che le
condizioni normative imposte dall'Unione europea siano state
ottemperate. In quest'ottica, una particolare importanza assume il
comma 6 dello stesso art. 181, il quale, dopo aver previsto che «i
metodi di recupero dei rifiuti utilizzati per ottenere materia prima
secondaria, combustibili o prodotti devono garantire l'ottenimento di
materiali con caratteristiche fissate con decreto del Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio, di concerto con il
Ministro delle attivita' produttive, ai sensi dell'art. 17, comma 3,
della legge 23 agosto 1988, n. 400» (primo periodo), precisa che
«sino all'emanazione del predetto decreto continuano ad applicarsi le
disposizioni di cui al decreto ministeriale 5 febbraio 1998 ed al
decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio 12
giugno 2002, n. 161» (secondo periodo). Non si esita, dunque, a
mantenere in vita - sia pure transitoriamente - un decreto
ministeriale che gia' e' stato all'origine di una condanna per
l'Italia in sede comunitaria, e che - e' facile prevedere - porra'
ulteriori problemi, incrementati dalla circostanza che la sua vigenza
si e' adesso associata alla deregulation di cui ai commi da 7 a 11
dell'art. 181.
Alla luce dei rilievi che precedono, non puo' che concludersi nel
senso della violazione degli artt. 11 e 117, primo comma, della
Costituzione, perpetrata dall'art. 181, commi da 6 a 11.
A precludere una pronuncia di merito non puo' addursi un
ipotetico difetto di interesse da parte delle regioni. La denunciata
illegittimita' costituzionale arreca, infatti, un pregiudizio diretto
nei confronti delle attribuzioni costituzionali delle regioni,
argomentabile sotto due punti di vista. In primo luogo, la
invalidita' della disciplina nazionale per contrasto con il diritto
comunitario produce inevitabilmente una incertezza nei rapporti
giuridici analoga, nella sostanza, a quella evidenziata, a proposito
della violazione dell'art. 76 della Costituzione, supra, sub B.2.c),
(\alpha ), e B.2.d), (\alpha ). In secondo luogo, la deregulation -
resa oltretutto possibile da un accordo con il Ministro dell'ambiente
e della tutela del territorio, senza che le regioni abbiano modo di
far adeguatamente valere i propri interessi e le proprie esigenze
(donde anche la violazione del principio di leale cooperazione) - si
traduce in una deminutio della sfera di attivita' disciplinabili ad
opera del potere legislativo, e dunque anche da parte del legislatore
regionale, che - come piu' volte evidenziato - e' titolare di
rilevanti poteri normativi nel settore in parola.
(\beta ) Quanto argomentato con riferimento all'art. 181 conduce
alla indefettibilita' di una declaratoria di illegittimita'
costituzionale che colpisca i commi 3 e 5 dell'art. 214, relativi
alla determinazione delle attivita' e delle caratteristiche dei
rifiuti per l'ammissione alle procedure semplificate.
In ordine al comma 3, il vizio deriva dal rinvio che la
disposizione opera all'art. 181 ed allo strumento dell'accordo di
programma, del cui contrasto con la normativa comunitaria e della cui
lesivita' per le attribuzioni costituzionali delle regioni gia' si e'
detto supra, sub (\alpha ).
Relativamente al comma 5, la incostituzionalita' risulta
assolutamente analoga (donde la proponibilita' delle medesime
motivazioni) a quella gia' riscontrata con riguardo al comma 6
dell'art. 181, giacche' anche nella disposizione ora censurata si
perpetua transitoriamente la vigenza del decreto ministeriale 5
febbraio 1998, finche' non vengano adottate, per ciascun tipo di
attivita', le norme che fissano i tipi e le quantita' di rifiuti e le
condizioni in base alle quali le attivita' di smaltimento di rifiuti
non pericolosi e le attivita' di recupero sono sottoposte alle
procedure semplificate di cui agli artt. 215 e 216.
(\gamma ) Costituzionalmente illegittimo e', infine, l'art. 186
del decreto legislativo impugnato, che esclude dalla nozione di
«rifiuto», in linea generale, le terre e rocce da scavo, anche di
gallerie, ed i residui della lavorazione della pietra destinate
all'effettivo utilizzo per reinterri, riempimenti, rilevati e
macinati.
E' da notare che l'art. 186 ripropone l'eccezione contenuta
all'art. 1, commi 17 e 19, della legge 21 dicembre 2001, n. 443, a
proposito della quale pende attualmente un ricorso, proposto il 2
maggio 2005 dalla Commissione delle Comunita' europee contro la
Repubblica italiana (causa C-194/05), che e' cosi' argomentato: «la
Commissione europea ritiene che la Repubblica italiana, nella misura
in cui ha escluso le terre e le rocce da scavo destinate