ha pronunciato la seguente
Ordinanza
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 6, comma
secondo, della legge 11 gennaio 1943, n. 138 (Costituzione dell'Ente
«Mutualita' fascista - Istituto per l'assistenza di malattia ai
lavoratori»), promossi con ordinanze dell'8 marzo 2004 e del
6 ottobre 2005 dal Tribunale di Bolzano nei procedimenti civili
vertenti tra Metro Italia Cash and Carry S.p.a., filiale di Bolzano,
e l'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) ed altri e tra
Azienda energetica S.p.a. - Etschwerke AG e INPS, iscritte al n. 139
del registro ordinanze 2005 ed al n. 2 del registro ordinanze 2006 e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 11 - 1ª serie
speciale, dell'anno 2005 e n. 2 - 1ª serie speciale, dell'anno 2006.
Visti gli atti di costituzione della Metro Italia Cash and Carry
s.p.a., filiale di Bolzano, dell'Azienda energetica S.p.a. -
Etschwerke AG, dell'INPS, nonche' l'atto di intervento del Presidente
del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 16 maggio 2006 il giudice
relatore Romano Vaccarella;
Uditi gli avvocati Tullio Tranquillo e Giorgio Albe' per la Metro
Italia Cash and Carry s.p.a., filiale di Bolzano, Maurizio Cinelli e
Massimo Luciani per l'Azienda energetica S.p.a. - Etschwerke AG,
Fabrizio Correra e Antonietta Coretti per l'INPS e l'avvocato dello
Stato Francesco Lettera per il Presidente del Consiglio dei ministri;
Ritenuto che, con due ordinanze, l'una in data 8 marzo 2004,
l'altra in data 6 ottobre 2005, il Tribunale di Bolzano ha sollevato,
in riferimento agli articoli 2, 3, 38 e 41 della Costituzione,
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 6, comma secondo,
della legge 11 gennaio 1943, n. 138 (Costituzione dell'Ente
«Mutualita' fascista - Istituto per l'assistenza di malattia ai
lavoratori»), nell'interpretazione fornitane dalla sentenza n. 10232
del 2003 delle sezioni unite della Corte di cassazione, e pertanto
nella parte in cui non esonera dal versamento del contributo di
malattia il datore di lavoro che si sia obbligato, con il contratto
collettivo, a continuare a corrispondere la retribuzione durante la
malattia del lavoratore;
che il dubbio e' stato prospettato nel corso di due giudizi,
l'uno di opposizione a una cartella di pagamento emessa dall'Istituto
nazionale della previdenza sociale (INPS), e l'altro di accertamento
negativo della pretesa creditoria avanzata, per lo stesso titolo,
dall'Istituto;
che il rimettente precisa che l'incidente di legittimita'
costituzionale e' sollevato sulla base del rilievo che, secondo il
«diritto vivente», il datore di lavoro, pur quando abbia assunto su
di se', come nella fattispecie, il rischio della malattia del
dipendente, non e' tuttavia esonerato dall'obbligo di pagare all'INPS
i contributi di malattia;
che la rilevanza della questione deriva dal fatto che, nei
giudizi a quibus, e' in contestazione proprio la debenza delle
predette somme da parte di societa' che - applicando contratti
collettivi che prevedono l'erogazione, a carico del datore di lavoro,
del trattamento economico di malattia in misura pari all'intera
retribuzione - hanno chiesto, sulla base dell'art. 6, secondo comma,
della legge n. 138 del 1943, che sia dichiarato il loro diritto ad
essere esonerate dal pagamento dei contributi;
che, in punto di non manifesta infondatezza, osserva il
rimettente che la norma impugnata sarebbe in contrasto: con l'art. 3
Cost., sia sotto il profilo che il contributo economico di malattia
non e' dovuto per i dirigenti, i quadri e gli impiegati del settore
industria, e perche' inoltre dal relativo pagamento e' stata
completamente esonerata la RAI, con atto dello stesso Istituto,
motivato proprio sull'assunto che la predetta azienda si era
addossato l'onere della corresponsione della retribuzione, in caso di
malattia dei dipendenti, sia sotto il profilo della sua
irragionevolezza, in quanto non vi sarebbe alcuna differenza tra
datori di lavoro che, obbligandosi nel contratto collettivo a
corrispondere la retribuzione netta ai lavoratori malati, sollevino
l'INPS dal relativo rischio, e datori di lavoro che cio' non
facciano; con l'art. 2 Cost., per l'assenza di qualsivoglia logica e
razionalita' nella distribuzione degli oneri connessi al principio di
solidarieta' economica e sociale; con l'art. 38 Cost., perche' tale
norma, al secondo comma, si preoccupa unicamente di assicurare al
lavoratore mezzi adeguati alle sue esigenze di vita, in caso di
malattia - nella specie soddisfatte con un trattamento di maggior
favore rispetto alla corresponsione dell'indennita' di malattia -,
senza nulla dire in ordine agli strumenti con i quali va raggiunto
tale obbiettivo e, peraltro, senza sovvertire i principi fondamentali
del sistema assicurativo, e segnatamente quello del rischio, sotteso
alla legge n. 138 del 1943; con l'art. 41 Cost., perche', se
corollario del principio della liberta' di iniziativa economica
privata e' che la concorrenza tra le imprese deve svolgersi in
condizioni paritarie, esigere il pagamento del contributo solo da
parte di alcune di esse, e non di tutte, porrebbe un ingiustificato
ostacolo al pieno dispiegarsi di quella liberta'; e cio' tanto piu'
che l'Enel e l'Italgas, aziende operanti nel medesimo settore
produttivo di una delle societa' attrici, godono di riduzioni
contributive, proprio in quanto obbligate alla corresponsione della
retribuzione, in caso di malattia dei dipendenti;
che l'irragionevolezza della disciplina e' resa evidente
dalla circostanza, da un lato, che essa comporta una sorta di
duplicazione contributiva per l'imprenditore, posto che questi, non
solo e' obbligato a versare in pieno, senza alcuna riduzione, il
contributo, ma e' assoggettato a imponibile contributivo pure sulla
retribuzione da lui corrisposta ai lavoratori durante la malattia e,
dall'altro lato, che, dai bilanci dell'INPS, risulta che le entrate
costituite dai contributi di malattia sono enormemente superiori alle
uscite imputabili al pagamento delle corrispondenti indennita';
che non avrebbe rilievo, secondo il rimettente, la
circostanza, pur richiamata nella citata sentenza della Corte di
cassazione n. 10232 del 2003, che l'INPS, anche laddove il datore di
lavoro abbia assunto su di se' il rischio malattia, sarebbe tuttavia
tenuto al pagamento della relativa indennita' in caso di superamento
del periodo di comporto, o nei periodi di disoccupazione o di
sospensione dal lavoro, essendo, queste, ipotesi per vero
eccezionali;
che, nel giudizio r.o. n. 139 del 2005, sono intervenuti il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, e Metro Italia Cash and Carry
S.p.a., chiedendo, il primo, che venga dichiarata la manifesta
irrilevanza, infondatezza e comunque l'inammissibilita' della
proposta questione e, la seconda, che ne venga dichiarata la
fondatezza;
che, osserva l'Avvocatura dello Stato, la questione sarebbe
manifestamente inammissibile per erronea individuazione della norma
censurabile, oggetto della questione, in quanto l'incidente di
costituzionalita' investe l'art. 6 della legge n. 138 del 1943, e
cioe' una disposizione che disciplina il regime dell'erogazione
dell'indennita' di malattia, e non gia' l'obbligo del pagamento del
contributo (sancito dall'art. 9 della medesima fonte normativa,
dall'art. 2 del decreto legislativo 2 aprile 1946, n. 142, recante
«Disciplina provvisoria del carico contributivo per le varie forme di
previdenza e di assistenza sociale», e dall'art. 31, comma 5, della
legge 28 febbraio 1986, n. 41, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 1986»);
che, quanto alla asserita violazione del principio di parita'
di trattamento, il riferimento ai contratti collettivi, contenuto
nella norma censurata, deve intendersi limitato ai soli contratti
collettivi vigenti all'epoca dell'emanazione della norma, e cioe' a
quelli corporativi efficaci erga omnes, e non anche ai contratti di
diritto comune;
che la regolamentazione di eventuali esoneri dall'obbligo del
versamento del contributo non potrebbe trovare applicazione «in via
amministrativa o di autonomia imprenditoriale», ma dovrebbe essere
legittimata da apposita norma, mentre il diverso trattamento
praticato al personale della RAI, nonche' agli impiegati e ai
dirigenti del settore industria, deriva da provvedimenti
dell'Istituto, adottati in virtu' della regolamentazione speciale
disposta dai contratti collettivi corporativi;
che, osserva ancora l'Avvocatura, la questione appare
sollevata al solo fine di dirimere un contrasto giurisprudenziale
sull'interpretazione della legge ordinaria, di modo che, in base alla
costante giurisprudenza di questa Corte - secondo la quale le leggi
si dichiarano incostituzionali solo quando non e' possibile darne
un'interpretazione conforme alla Costituzione -, la proposta
questione andrebbe, anche sotto questo riguardo, dichiarata
inammissibile;
che la Metro Italia Cash and Carry S.p.a. - ricapitolata
l'evoluzione del quadro normativo di riferimento, all'esito della
quale le prestazioni sanitarie, una volta erogate dall'INAM, sono ora
rese dal Servizio sanitario nazionale, mentre il pagamento di quelle
di carattere economico e' demandato all'INPS - sottolinea che oggetto
di contestazione nel giudizio a quo e' esclusivamente la debenza dei
contributi volti ad assicurare queste ultime, e non gia' del
contributo sociale di malattia che, destinato a finanziare
l'assistenza sanitaria, e' posto a carico della generalita' dei
cittadini;
che i molteplici casi in cui - in forza dell'erogazione, da
parte del datore di lavoro (o di altri enti), di un trattamento
economico sostitutivo, e del conseguente venire meno dell'obbligo
dell'INPS di corrispondere l'indennita' di malattia - l'imprenditore
e' esonerato dal versamento del contributo relativo rendono
innegabile il contrasto della norma censurata con l'art. 3 Cost;
che, quanto alla violazione dell'art. 38 Cost., tale norma
non ha certo inteso sovvertire i principi fondamentali del sistema
assicurativo, mentre la lesione dell'art. 41 Cost. costituirebbe la
ricaduta, sul piano delle relazioni economiche, di quella dell'art. 3
Cost., essendo inevitabile che il malgoverno del principio di
uguaglianza, tra gli imprenditori, si ripercuota, negativamente, sul
corretto svolgimento della concorrenza;
che, nel giudizio r.o. n. 2 del 2006, sono intervenuti l'INPS
e l'Azienda Energetica S.p.a - Etschwerke AG, il primo insistendo per
la declaratoria di inammissibilita' o di infondatezza della proposta
questione, la seconda per il suo accoglimento;
che l'INPS sostiene che, in base alla lettura del sistema
normativo, e segnatamente della disposizione censurata, fatta propria
dalle Sezioni Unite nella sentenza n. 10232 del 2003, eventuali
deroghe al regime legale della contribuzione potrebbero provenire
solo da fonti equiordinate alla legge, quali erano, nel 1943, i
contratti collettivi corporativi, ma non da statuizioni
dell'autonomia privata, stante, tra l'altro, la natura solidaristica
dell'obbligazione contributiva;
che, avendo la Costituzione repubblicana impresso all'intero
sistema di sicurezza sociale, originariamente improntato alla logica
mutualistico-assicurativa, un forte carattere solidaristico, deve
dirsi che proprio la solidarieta' e' alla base del principio del
cosiddetto automatismo delle prestazioni, immanente nel sistema
previdenziale e assistenziale, principio in forza del quale resta a
carico dell'INPS l'obbligo del pagamento dell'indennita' di malattia
nelle ipotesi di mancato pagamento dei contributi, da parte del
datore di lavoro, e anche in quelle di mancata erogazione delle
prestazioni alle quali l'imprenditore si era contrattualmente
obbligato;
che la valenza solidaristica dell'obbligazione contributiva,
che la sottrae alla disponibilita' delle parti e ai poteri
discrezionali dell'amministrazione pubblica (come evidenziato dalle
Sezioni Unite nell'arresto innanzi richiamato), non viene meno per la
sussistenza di taluni casi di esonero, disciplinati da specifici
contratti collettivi corporativi, ancora in vigore, per effetto
dell'art. 43 del decreto luogotenenziale 23 novembre 1944, n. 389, o
da contratti dichiarati efficaci erga omnes con i decreti delegati
emessi in base alla legge 14 luglio del 1959, n. 741;
che, lungi dal confliggere con le norme costituzionali, la
disposizione impugnata evita che, mediante previsioni contrattuali
aziendali, o comunque, mediante contratti collettivi di diritto
comune, vengano apportate alterazioni al regime pubblicistico
contributivo, riservate esclusivamente alla discrezionalita' del
legislatore;
che, nella memoria depositata in prossimita' dell'udienza,
l'INPS - dopo aver insistito sull'eccezione di inammissibilita' della
questione per aberratio ictus - osserva che, poiche' non sono mancate
pronunce del Supremo Collegio che hanno affermato l'esonero del
datore di lavoro, che abbia assunto su di se' il rischio della
malattia del dipendente, dall'obbligo di corrispondere i relativi
contributi, la questione sarebbe inammissibile anche sotto il profilo
del mancato esperimento, da parte del giudice a quo, del doveroso
tentativo di pervenire a una interpretazione adeguatrice;
che, in ogni caso, le denunciate violazioni degli articoli 3
e 41 Cost. sarebbero smentite dal carattere volontario
dell'assunzione del rischio della malattia da parte
dell'imprenditore;
che l'obbligo, di natura pubblicistica, di corrispondere i
contributi di malattia, lungi dal costituire violazione di precetti
costituzionali, costituirebbe esso stesso pregnante applicazione -
come ripetutamente affermato da questa Corte - del principio
solidaristico enunciato nell'art. 38 Cost., e attuato sia attraverso
la ripartizione dell'onere contributivo anche a carico di coloro che
non hanno determinato le situazioni di bisogno, sia attraverso la
regola dell'automatismo delle prestazioni;
che, nella sua memoria, l'Azienda Energetica S.p.a. -
Etschwerke AG rileva che le denunciate violazioni si presterebbero a
essere composte vuoi con una pronuncia di accoglimento, che, senza
operare alcuna scelta di carattere discrezionale, operi un'addizione
secca al dettato normativo, vuoi con una pronuncia che avalli
un'interpretazione adeguatrice;
che, in punto di violazione degli artt. 2 e 3 Cost., la parte
privata, evidenziato che il carattere omnipervasivo del dovere di
solidarieta' non esclude la sua finalizzazione alla tutela dei
diritti inviolabili dell'uomo e della sua personalita', sostiene che
la categoria delle imprese alla quale essa appartiene assolverebbe
gia', e in misura pienamente satisfattiva dei diritti dei
beneficiari, il proprio debito solidaristico, posto che le aziende ex
municipalizzate del settore energetico non solo sono per contratto
obbligate a corrispondere un trattamento di gran lunga piu'
favorevole rispetto a quello previsto dalla legge, ma, sulle
retribuzioni corrisposte nei periodi di malattia, versano
all'Istituto la stessa contribuzione fissata per la retribuzione in
genere, e cioe' il 35,84 per cento dell'imponibile, per il personale
con iscrizione pensionistica INPS, e il 7,43 per cento, per quello
con iscrizione pensionistica INPDAP;
che, esclusa ogni dannosa ricaduta sugli equilibri finanziari
della gestione previdenziale dell'invocato esonero dalla
contribuzione, e' innegabile che gli oneri imposti dalla norma
impugnata, nella lettura assurta a «diritto vivente», risulterebbero
irragionevoli anche rispetto allo standard di solidarieta' imposto
dal vigente sistema previdenziale, profondamente inciso da riforme,
come quella che ne ha comportato la ristrutturazione in senso binario
(decreto legislativo 21 aprile 1993 n. 124, recante «Disciplina delle
forme pensionistiche complementari, a norma dell'art. 3, comma 1,
lettera v), della legge 23 ottobre 1992, n. 421») e quella relativa
al calcolo contributivo delle pensioni e all'abolizione dell'istituto
dell'integrazione al minimo (legge 8 agosto 1995 n. 335, recante
«Riforma del sistema pensionistico obbligatorio e complementare»),
del tutto mortificando il principio di corrispettivita', che e'
regola basilare dell'ordinamento di diritto privato, al quale,
ancorche' impregnata di elementi pubblicistici, continua ancora ad
appartenere la materia delle assicurazioni sociali;
che il rapporto previdenziale non potrebbe, almeno sotto il
profilo genetico, sottrarsi alla logica della corrispondenza tra
oneri e benefici, logica in forza della quale il vincolo
dell'assicurazione sociale (e con esso l'obbligo contributivo) puo'
nascere solo laddove il legislatore identifichi un evento generatore
di un bisogno socialmente rilevante, mentre nella specie questo e'
gia' stato integralmente soddisfatto in forme concordate dalle parti;
che la circostanza, per la quale i datori di lavoro che
erogano la prestazione di malattia, in forza di legge o di contratto
collettivo corporativo, godono dell'esenzione dal pagamento del
contributo, e' indice della valutazione del legislatore in ordine
alla cancellazione de iure del corrispondente obbligo, in assenza di
un rischio da assicurare, sicche' del tutto irrilevanti a tale fine
sono il diverso regime e la diversa forza, rispetto a quelli
corporativi, dei contratti collettivi di diritto comune, venendo la
clausola pattizia a costituire, ora come allora, solo il «presupposto
fattuale» per la produzione di un effetto - l'esonero dal pagamento
del contributo - ad esso collegato dall'ordinamento;
che l'illegittimita' costituzionale della norma risulta anche
dalla circostanza che, per circa quarant'anni, l'INAM, il Ministero
del lavoro e lo stesso INPS l'avevano interpretata nel senso
inopinatamente smentito dalle Sezioni Unite, nonche' dal raffronto
con la disciplina dettata per i cosiddetti «fondi esonerati», cioe'
per i fondi aziendali che, ove riconosciuti idonei ad assicurare ai
lavoratori dipendenti una tutela almeno equivalente a quella del
regime generale obbligatorio, sono liberati dall'obbligo
dell'assicurazione sociale;
che la disposizione censurata determinerebbe una
ingiustificata disparita' di trattamento tra le fattispecie in
relazione alle quali essa e' destinata ad operare e altre situazioni
in cui, sia prima che dopo l'entrata in vigore della Costituzione,
l'accollo del rischio della malattia, a carico del datore di lavoro,
ne ha comportato la liberazione dall'obbligazione contributiva, come
e' stato ed e' per gli impiegati, per i quadri, per i dirigenti,
nonche' in ipotesi quali «quelle di cui all'art. 1, legge n. 33 del
1980» (Conversione in legge, con modificazioni, del D.L. 30 dicembre
1979, n. 663, concernente provvedimenti per il finanziamento del
Servizio sanitario nazionale, per la previdenza,per il contenimento
del costo del lavoro e per la proroga dei contratti stipulati dalle
pubbliche amministrazioni in base alla L. 1 giugno 1977, n. 285,
sull'occupazione giovanile), all'art. 31, comma 5, della legge n. 41
del 1986 e all'art. 14 della legge 23 aprile 1981, n. 155
(Adeguamento delle strutture e delle procedure per la liquidazione
urgente delle pensioni e per i trattamenti di disoccupazione, e
misure urgenti in materia previdenziale e pensionistica), norme che,
disponendo il pagamento dei contributi soltanto «per gli aventi
diritto», inequivocabilmente legano col nesso della corrispettivita'
prestazioni e contribuzione;
che la circostanza, infine, che le differenziazioni di
disciplina attengano a imprese, quali ad esempio l'Enel, operanti nel
medesimo settore merceologico della deducente, comporterebbe una
alterazione delle regole della concorrenza, e, dunque, una palese
violazione anche dell'art. 41 Cost.
Considerato che il Tribunale di Bolzano dubita, in riferimento
agli articoli 2, 3, 38 e 41 della Costituzione, della legittimita'
costituzionale dell'art. 6, comma secondo, della legge 11 gennaio
1943, n. 138 (Costituzione dell'Ente «Mutualita' fascista - Istituto
per l'assistenza di malattia ai lavoratori»), nella parte in cui -
secondo l'interpretazione fornitane dalle Sezioni Unite della Corte
di cassazione e costituente «diritto vivente» - non esonera dal
pagamento del contributo di malattia il datore di lavoro che si sia
obbligato, con contratto collettivo, a continuare a corrispondere la
retribuzione durante la malattia del lavoratore;
che, avendo ad oggetto la medesima questione, i due giudizi
devono essere riuniti;
che la questione e' manifestamente inammissibile, dal momento
che oggetto della censura di illegittimita' costituzionale e'
esclusivamente la norma che si limita ad esonerare l'Istituto
nazionale della previdenza sociale (INPS) dalla prestazione
assistenziale alla cui erogazione, altrimenti, sarebbe tenuto, senza
nulla disporre quanto all'obbligo contributivo gravante sul datore di
lavoro;
che, conseguentemente, la sollecitata dichiarazione di
illegittimita' costituzionale inciderebbe esclusivamente sugli
effetti che, nei confronti dell'INPS, produce la assunzione, da parte
del datore di lavoro, dell'obbligo contrattuale di continuare ad
erogare al lavoratore in malattia la retribuzione e non risolverebbe,
pertanto, il dubbio di costituzionalita' sollevato dal rimettente.