ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 2, comma
secondo, della legge 29 gennaio 1975, n. 5 (Conversione in legge, con
modificazioni, del decreto-legge 14 dicembre 1974, n. 657,
concernente la istituzione del Ministero per i beni culturali e
ambientali) e dell'art. 31, comma sesto, del decreto del Presidente
della Repubblica del 3 dicembre 1975, n. 805 (Organizzazione del
Ministero per i beni culturali e ambientali), promosso con ordinanza
del 29 luglio 2005 dal Consiglio di giustizia amministrativa per la
Regione Siciliana, sul ricorso proposto da Pietro Fiorica ed altri
contro l'Assessorato regionale ai beni culturali e ambientali e alla
pubblica istruzione della Regione Siciliana, iscritta al n. 535 del
registro ordinanze del 2005 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 45, 1ª serie speciale, dell'anno 2005.
Visto l'atto di costituzione di Pietro Fiorica ed altri, nonche'
l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 20 giugno 2006 il giudice
relatore Sabino Cassese;
Uditi l'avvocato Salvatore Pensabene Lionti per Pietro Fiorica ed
altri e l'avvocato dello Stato Maurizio Fiorilli.
Ritenuto in fatto
1. - Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione
Siciliana ha sollevato questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 2, comma secondo, della legge 29 gennaio 1975, n. 5
(Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge
14 dicembre 1974, n. 657, concernente la istituzione del Ministero
per i beni culturali e ambientali), e, «derivativamente»,
dell'art. 31, «con specifico riferimento al relativo comma 6», del
decreto del Presidente della Repubblica 3 dicembre 1975, n. 805
(Organizzazione del Ministero per i beni culturali e ambientali), per
contrasto con l'art. 76 della Costituzione.
Secondo il remittente, l'art. 2, comma secondo, della legge n. 5
del 1975, nel delegare il Governo «a disciplinare la struttura degli
uffici per il definitivo assetto funzionale del Ministero [per i beni
culturali e ambientali] ed a riorganizzare gli organi consultivi
relativi alle materie trasferite» ai sensi del comma primo dello
stesso art. 2, avrebbe omesso di prefissare qualsiasi principio o
criterio direttivo per l'esercizio della delega; donde
l'illegittimita' derivata dell'art. 31, comma sesto, del d.P.R.
n. 805 del 1975, che ha rideterminato - in assenza, appunto, di
principi e criteri direttivi da parte della legge di delega - la
composizione della Commissione provinciale per la compilazione degli
elenchi delle bellezze naturali (infra, Commissione provinciale)
prevista dall'art. 2 della legge 29 giugno 1939, n. 1497 (Protezione
delle bellezze naturali).
La questione e' stata proposta nel corso del giudizio d'appello
avverso la sentenza di primo grado che aveva respinto il ricorso per
l'annullamento del decreto dell'Assessorato regionale ai beni
culturali e ambientali e alla pubblica istruzione 20 aprile 1995, col
quale era stata sottoposta a vincolo di temporanea immodificabilita'
la fascia costiera del territorio del Comune di Realmonte (AG), nel
cui ambito ricadeva una porzione immobiliare di proprieta' dei
ricorrenti, per la quale essi avevano ottenuto due concessioni
edilizie; decreto adottato su proposta della Commissione provinciale
di cui all'art. 31, comma sesto, del d.P.R. n. 805 del 1975, la cui
composizione, diversa da quella in precedenza stabilita dalla legge
n. 1497 del 1939 (che prevedeva, fra l'altro, la presenza dei sindaci
dei comuni interessati), sarebbe stata stabilita in totale assenza di
principi e criteri direttivi da parte della legge di delegazione.
Il remittente precisa che la questione era stata gia' sollevata
con precedente atto di rimessione del 2 novembre 2001, ma la Corte
costituzionale, con ordinanza n. 330 del 2002, l'aveva dichiarata
manifestamente inammissibile, per non avere il remittente
specificamente valutato se le modificazioni intervenute nel quadro
normativo anteriormente all'ordinanza di rimessione avessero inciso
sulla perdurante rilevanza della questione.
Con l'ordinanza in epigrafe, il giudice remittente ribadisce la
rilevanza della questione, in quanto, alla data di emanazione del
provvedimento avanti a lui impugnato, era vigente l'art. 31, comma
sesto, del citato d.P.R. n. 805 del 1975, emanato in base alla delega
di cui all'art. 2, comma secondo, della legge n. 5 del 1975.
2. - Si e' costituita la parte privata del giudizio a quo,
sviluppando argomenti a sostegno delle ragioni per le quali e' stata
sollevata la questione di legittimita' costituzionale.
In particolare, essa rileva che, sebbene l'esercizio della delega
legislativa, anche alla luce della giurisprudenza costituzionale, non
comporti che sia cancellato ogni margine di discrezionalita' del
Governo nel valutare le specifiche fattispecie da regolare, «non puo'
comunque ritenersi conforme a Costituzione il conferimento di una
delega assolutamente generica» e tale da far assurgere a criterio
direttivo «il libero apprezzamento del Governo».
La parte ricorda come la giurisprudenza di questa Corte abbia,
pur in mancanza di principi e criteri direttivi ad hoc nella
normativa delegante, «ritenuto valide [le] previsioni orientatrici
poste in generale dalla legge di delega» ed abbia «ammesso che
l'identificazione dei principi e dei criteri direttivi possa avvenire
nell'ambito della disciplina previgente della materia». Nella specie,
tuttavia, non si sarebbe verificata nessuna delle due ipotesi, onde
sarebbe del tutto priva di giustificazione, in relazione all'art. 76
Cost., la scelta del legislatore delegato di escludere dalla
Commissione provinciale i sindaci dei comuni interessati, «e cioe'
[i] soggetti rappresentativi degli interessi delle comunita' locali,
che hanno, se non l'esclusivo, certamente il principale interesse
alla tutela del proprio territorio».
3. - Si e' costituita, per il Presidente del Consiglio dei
ministri, l'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la
questione venga dichiarata infondata.
Secondo l'Avvocatura, il giudice remittente avrebbe omesso di
considerare che proprio l'impugnato art. 2, comma secondo, della
legge n. 5 del 1975 e il successivo comma terzo dello stesso art. 2
impediscono di ritenere che la delega legislativa sia priva di
principi e criteri direttivi.
Considerato in diritto
1. - Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione
Siciliana ha sollevato questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 2, comma secondo, della legge 29 gennaio 1975, n. 5
(Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge
14 dicembre 1974, n. 657, concernente la istituzione del Ministero
per i beni culturali e ambientali), e, «derivativamente»,
dell'art. 31, «con specifico riferimento al relativo comma 6», del
decreto del Presidente della Repubblica 3 dicembre 1975, n. 805
(Organizzazione del Ministero per i beni culturali e ambientali), per
contrasto con l'art. 76 della Costituzione.
Secondo il remittente, l'art. 2, comma secondo, della legge n. 5
del 1975, nel delegare il Governo «a disciplinare la struttura degli
uffici per il definitivo assetto funzionale del Ministero [per i beni
culturali e ambientali] ed a riorganizzare gli organi consultivi
relativi alle materie trasferite» ai sensi del comma primo dello
stesso art. 2, avrebbe omesso di prefissare qualsiasi principio o
criterio direttivo per l'esercizio della delega; donde
l'illegittimita' derivata dell'art. 31, comma sesto, del d.P.R.
n. 805 del 1975, che ha rideterminato - in assenza, appunto, di
principi e criteri direttivi da parte della legge di delega - la
composizione della Commissione provinciale per la compilazione degli
elenchi delle bellezze naturali (infra, Commissione provinciale)
prevista dall'art. 2 della legge 29 giugno 1939, n. 1497 (Protezione
delle bellezze naturali).
2. - La questione non e' fondata.
E' giurisprudenza costante di questa Corte che, ai fini della
valutazione del vizio di eccesso di delega, l'esame della legge di
delegazione dev'essere condotto tenendo conto anche delle finalita'
ispiratrici della delega, per verificare se la norma delegata sia ad
esse rispondente (sentenze n. 308 del 2002, n. 96 del 2001, n. 163
del 2000, n. 15 del 1999; ordinanze n. 228 del 2005 e n. 248 del
2004).
Nella specie, la norma di delega contenuta nell'art. 2, comma
secondo, della legge n. 5 del 1975 aveva ad oggetto il riordinamento
degli organi consultivi operanti nell'ambito delle attribuzioni
trasferite al Ministero per i beni culturali e ambientali,
contestualmente istituito, dagli apparati amministrativi (Presidenza
del Consiglio dei ministri, Ministero della pubblica istruzione,
Ministero dell'interno) che ne erano, in precedenza, titolari. Uno di
tali organi consultivi era, appunto, la Commissione provinciale di
cui all'art. 2 della legge n. 1497 del 1939, che aveva sede presso il
Ministero della pubblica istruzione ed era composta - fra gli altri -
da «i podesta» (poi sindaci) dei comuni interessati.
Considerata l'epoca alla quale risaliva questa disciplina,
l'attuazione della delega legislativa conferita dall'art. 2, comma
secondo, della legge n. 5 del 1975 aveva anche la finalita' di
adeguare la medesima disciplina alla mutata normativa costituzionale.
Percio', la prevista «riorganizzazione» degli organi consultivi e,
fra di essi, della Commissione provinciale doveva tener conto sia
dell'autonomia riconosciuta e garantita agli enti locali dagli
artt. 5 e 128 (nel testo all'epoca vigente) Cost., sia dell'esigenza
di buon andamento dei pubblici uffici, prescritta dall'art. 97, primo
comma, Cost.
Gli enti locali, in precedenza parte dell'amministrazione statale
indiretta, sono stati riconosciuti dalla Costituzione come soggetti
dotati di autonomia politica e amministrativa, in quanto esponenziali
di collettivita'. A tale posizione di autonomia certamente non
corrispondeva, quando la delega legislativa venne esercitata, la
presenza necessaria di loro organi di vertice all'interno di uffici
di altri enti.
L'esclusione dei sindaci dalla composizione della Commissione
provinciale e' valsa, inoltre, a prevenire l'insorgere di conflitti
d'interesse fra gli stessi sindaci, titolari del potere di rilasciare
autorizzazioni edilizie, e la Commissione, operante essenzialmente
per finalita' protettive del territorio.
Sono, infine, significativi gli sviluppi successivi alla
disciplina contenuta nel decreto legislativo n. 805 del 1975, che
attuo' la delega di cui al citato art. 2, comma secondo, della legge
n. 5 del 1975. Per quanto, infatti, l'art. 140 del decreto
legislativo 29 ottobre 1999, n. 490 (Testo unico delle disposizioni
legislative in materia di beni culturali e ambientali, a norma
dell'articolo 1 della legge 8 ottobre 1997, n. 352) avesse nuovamente
previsto la partecipazione alla Commissione provinciale dei sindaci
dei comuni interessati, questi ne sono stati successivamente esclusi.
Cio' e' avvenuto per effetto, prima, dell'art. 137 del decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del
paesaggio), ora abrogato, il quale stabili' che, nei procedimenti di
competenza della commissione, i sindaci dei comuni interessati
dovessero essere soltanto «sentiti»; poi, del vigente art. 7 del
decreto legislativo 24 marzo 2006, n. 157 (Disposizioni correttive ed
integrative al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, in
relazione al paesaggio), che, nel sostituire, a livello regionale, le
commissioni provinciali con commissioni regionali, ha cancellato
anche l'obbligo di «sentire» i sindaci dei comuni interessati.