ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
sorto a seguito della delibera della Camera dei deputati del
26 settembre 2000, relativa alla insindacabilita' delle opinioni
espresse dall'onorevole Tiziana Maiolo nei confronti del dott. Mario
Almerighi, promosso dal giudice per l'udienza preliminare del
Tribunale di Perugia, con ricorso notificato il 6 agosto 2003,
depositato in cancelleria il 13 agosto 2003 ed iscritto al n. 30 del
registro conflitti 2003;
Visto l'atto di costituzione della Camera dei deputati;
Udito nell'udienza pubblica del 20 giugno 2006 il giudice
relatore Francesco Amirante;
Udito l'avvocato Massimo Luciani per la Camera dei deputati.
Ritenuto in fatto
1. - Con provvedimento del 16 ottobre 2000 (pervenuto a questa
Corte il 14 dicembre 2002) il Giudice per l'udienza preliminare del
Tribunale di Perugia ha sollevato conflitto di attribuzione nei
confronti della Camera dei deputati in relazione alla delibera
assunta dall'Assemblea in data 26 settembre 2000 (doc. IV-quater,
n. 148), in conformita' alla proposta della Giunta per le
autorizzazioni a procedere, con la quale si e' stabilito che i fatti
per i quali e' in corso procedimento penale per il reato di calunnia
a carico della deputata Tiziana Maiolo concernono opinioni espresse
da un membro del Parlamento nell'esercizio delle sue funzioni, ai
sensi dell'art. 68 della Costituzione.
Premette in punto di fatto il ricorrente che l'onorevole Maiolo
aveva presentato in data 5 novembre 1998 un esposto alla Procura
della Repubblica di Perugia, chiedendo di verificare se nelle
dichiarazioni rese in data 19 ottobre 1998 al quotidiano «Il Corriere
della sera» dal dott. Mario Almerighi, all'epoca Presidente
dell'Associazione nazionale magistrati, fossero ravvisabili gli
estremi del delitto di cui all'art. 414 del codice penale.
Nell'esposto si faceva presente che il dott. Almerighi, in occasione
della formazione di un nuovo Governo, aveva rilasciato la seguente
dichiarazione: «Siamo pronti a porgere alla politica un ramoscello
d'ulivo, ma tutto dipendera' dalla scelta del Ministro della
Giustizia da parte del futuro Governo ... o confermano Flick
appoggiandolo politicamente perche' possa varare le riforme che sono
in cantiere, oppure dovrebbero metterci qualcuno che sia disponibile
al dialogo ... ma se invece ci mettono qualche infiltrato del Polo
nel Partito popolare ... tutto lo staff del Ministero e' pronto a
dimettersi. E cosi' entriamo in un tunnel». L'onorevole Maiolo aveva
ritenuto di ravvisare in simili dichiarazioni gli estremi dei delitti
di cui agli artt. 414 e 287 cod. pen., trattandosi di indicazioni di
politica giudiziaria che andavano ad interferire col potere di nomina
dei ministri che la Costituzione riconosce al Presidente del
Consiglio.
A seguito dell'esposto, il dott. Almerighi smentiva le
dichiarazioni di cui sopra, provvedendo in data 28 gennaio 1999 a
denunciare per calunnia l'onorevole Maiolo.
Instauratosi procedimento penale nei confronti di quest'ultima,
la Camera dei deputati assumeva la deliberazione di insindacabilita'
oggetto del presente conflitto.
Cio' posto, il Giudice di Perugia rileva che, a fronte della
delibera di insindacabilita' assunta dalla Camera di appartenenza,
non esiste altro strumento che il conflitto di attribuzione davanti a
questa Corte, trattandosi di un atto che lede la sfera di
attribuzioni che la Costituzione riserva al potere giudiziario.
Richiamando la giurisprudenza costituzionale in materia - ed in
particolare le sentenze n. 10, n. 11, n. 56 e n. 58 del 2000, oltre
alle sentenze n. 329 del 1999, n. 289 del 1998, n. 375 del 1997 e
n. 129 del 1996 - il ricorrente osserva che la prerogativa di cui
all'art. 68 Cost. presuppone che venga individuato un nesso
funzionale tra le opinioni espresse e l'esercizio delle attivita'
parlamentari, e che tale nesso richiede una sostanziale identita' di
contenuti fra le dichiarazioni rese all'esterno e quelle risultanti
dagli atti parlamentari.
Nel caso specifico, invece, l'esposto inoltrato dall'on. Maiolo
alla Procura della Repubblica era finalizzato esclusivamente a far
promuovere l'azione penale nei confronti del dott. Almerighi, senza
che vi fosse alcun collegamento con l'attivita' parlamentare della
denunciante. Il Giudice ricorrente osserva che non risulta,
dall'esame degli atti, che il contenuto dell'esposto nei confronti
del dott. Almerighi sia stato in qualche modo oggetto di attivita'
parlamentare, trattandosi piuttosto di una manifestazione del
pensiero (art. 21 Cost.) riconducibile ad un contesto genericamente
politico. D'altra parte, la denuncia all'Autorita' giudiziaria non
rientra tra le attivita' tipiche collegate con nesso funzionale
all'attivita' parlamentare, perche' altrimenti si verrebbe a creare
una palese disparita' di trattamento tra semplice cittadino e
parlamentare anche in ordine ad un atto che ha il solo scopo di
stimolare il promovimento dell'azione penale.
Il Giudice di Perugia, pertanto, conclude affermando che la
delibera di insindacabilita' adottata dalla Camera dei deputati il
26 settembre 2000 e' palesemente erronea e lesiva della sfera di
attribuzioni dell'Autorita' giudiziaria, e pertanto «solleva
conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato nei confronti della
Camera dei deputati» in relazione alla delibera medesima.
2. - Il conflitto cosi' proposto e' stato giudicato ammissibile
con ordinanza 24 luglio 2003, n. 283, notificata alla Camera dei
deputati, a cura del ricorrente, in data 6 agosto 2003; il ricorrente
ha poi provveduto al deposito presso la cancelleria di questa Corte
il successivo 13 agosto 2003.
3. - A seguito della notifica si e' costituita in giudizio la
Camera dei deputati, chiedendo che il conflitto venga dichiarato
inammissibile o comunque respinto nel merito.
3.1. - Richiamando la giurisprudenza di questa Corte in materia,
la Camera osserva che l'atto col quale il conflitto e' stato
sollevato non ha i contenuti sostanziali e formali del ricorso,
poiche' sul ricorrente grava l'onere di precisare l'oggetto della
domanda, di indicare il petitum e le ragioni del conflitto (sentenze
n. 274, n. 363 e n. 364 del 2001). Nel caso specifico, invece, il
Giudice del Tribunale di Perugia si e' limitato a sollevare il
conflitto di attribuzione senza formulare alcuna specifica richiesta;
ne consegue, quindi, che l'atto introduttivo non puo' essere ritenuto
un vero ricorso, sicche' il conflitto dovrebbe essere dichiarato
inammissibile (sentenze n. 15 e n. 31 del 2002). Ulteriore ragione di
inammissibilita', inoltre, viene ravvisata nel fatto che il
ricorrente «non menziona i parametri costituzionali nei quali si
radicherebbero le sue attribuzioni».
La severita' della giurisprudenza di questa Corte relativa ai
requisiti di ammissibilita' dei conflitti di attribuzione non
potrebbe ritenersi mitigata, secondo la Camera, neppure dalla piu'
recente sentenza n. 421 del 2002, perche' in quella pronuncia si e'
precisato che il ricorrente aveva, comunque, formulato un'esplicita
richiesta di annullamento della delibera di insindacabilita',
richiesta che invece manca nel caso attuale, unitamente a quella di
non spettanza; ne deriva, secondo la Camera, che l'ordinanza
dell'Autorita' giudiziaria si risolve in una sorta di «astratta
richiesta di parere al Giudice costituzionale».
3.2. - Nel merito, il ricorso dovrebbe essere respinto.
Premette, innanzitutto, la difesa della Camera che l'intervista
rilasciata dal dott. Almerighi, e dalla quale scaturisce l'intera
vicenda, fu oggetto di specifica discussione parlamentare, come
emerge dall'intervento del deputato Marino nel corso della seduta del
2 novembre 1998. La resistente rileva che l'on. Maiolo ha sempre e
costantemente tenuto al centro della propria attivita' politica e
parlamentare la questione del rispetto dei reciproci confini tra
giurisdizione e politica, come risulterebbe da una serie di atti di
funzione. A tale proposito la Camera richiama l'interrogazione
presentata in data 10 dicembre 1997, nella quale la deputata
lamentava l'indebito rapporto del Procuratore della Repubblica di
Palermo, dott. Giancarlo Caselli, con l'allora Presidente del
Consiglio dei ministri in relazione ad una vicenda gia' nota al
Ministro della giustizia; l'interpellanza del 16 dicembre 1998, nella
quale la deputata contestava un'indebita interferenza dei magistrati
della Procura della Repubblica di Milano con l'attivita' legislativa
del Parlamento; ed infine l'interpellanza del 9 novembre 1999 con la
quale l'on. Maiolo, in riferimento alle dimissioni presentate dal
Procuratore generale della Repubblica presso la Corte d'appello di
Cagliari, dott. Francesco Pintus, criticava con vigore l'operato di
certi magistrati, ritenuti responsabili di determinare correnti di
opinione tali da influenzare la stessa vita politica.
Dai predetti documenti dovrebbe dedursi, secondo la difesa, che
il comportamento che l'on. Maiolo ha contestato al dott. Almerighi e'
sostanzialmente il medesimo da lei censurato negli atti di funzione;
non vi sarebbe, quindi, soltanto «una mera coincidenza di contesto
politico», bensi' una «vera e propria identita' di contenuti tra le
opinioni manifestate intra ed extra moenia», con conseguente
applicabilita' della prerogativa di cui all'art. 68, primo comma,
della Costituzione.
Sostiene a questo proposito la Camera dei deputati che non
avrebbe alcuna importanza, ai fini della soluzione del presente
conflitto, il fatto che le opinioni manifestate in aula siano state
materialmente esternate da un diverso parlamentare, perche', una
volta accertata l'identita' di contenuto sostanziale, l'ammissione di
un sindacato sulle dichiarazioni «esterne» si tradurrebbe, comunque,
in un sindacato su quelle «interne», il che e' in contrasto col
dettato costituzionale. Parimenti irrilevante sarebbe che taluni
degli atti di funzione sopra richiamati siano successivi alla
manifestazione delle opinioni, da parte della deputata, fuori del
contesto parlamentare. Anche prescindendo dal fatto che
l'interrogazione del 10 dicembre 1997 e' precedente, la difesa della
Camera dei deputati rileva che nella sentenza n. 10 del 2000 di
questa Corte non si fa alcuna differenza tra atti successivi ed atti
precedenti alle dichiarazioni avvenute extra moenia, perche' cio' che
conta e' la corretta comprensione del concetto di contestualita'.
Deve ritenersi contestuale, a questi fini, «l'atto tipico che sia
intervenuto in un momento non separato da una soluzione di
continuita' da quello delle dichiarazioni rese extra moenia»; e
poiche', nella specie, le critiche dell'on. Maiolo nei confronti
dell'intromissione da parte dei magistrati nella vita politica non
sono mai venute meno, ne consegue che tutti gli atti di funzione
richiamati dovrebbero essere considerati contestuali.
La difesa della Camera si sofferma, a questo punto, sul contenuto
della denuncia avanzata nei confronti del dott. Almerighi, negando
che in questa vi sia un quid pluris - costituito da un'imputazione di
responsabilita' nei confronti di uno specifico magistrato - rispetto
al contenuto degli atti di funzione citati. Al riguardo la memoria
osserva che la giurisprudenza di questa Corte richiede che vi sia una
«corrispondenza sostanziale di significato» tra le opinioni
manifestate in sede parlamentare e quelle manifestate all'esterno;
nel caso di specie, essendo l'intervista rilasciata dal giudice
Almerighi di contenuto integralmente politico, anche la risposta
della parlamentare si connota per i medesimi caratteri. Nelle
esternazioni dell'on. Maiolo manca, secondo la difesa, quella valenza
di carattere esclusivamente personale che ha indotto in altra
circostanza questa Corte a negare l'esistenza del nesso funzionale
(sentenza n. 421 del 2002). Allo scopo di decidere se sussista o meno
tale nesso, in altre parole, cio' che conta e' la sostanza delle
affermazioni valutata nel suo contesto, tenendo conto della
politicita' delle affermazioni stesse; la critica alla presunta
invasione di campo da parte del dott. Almerighi si colloca, dunque,
sullo stesso piano delle numerose critiche avanzate nei confronti di
altri magistrati e della magistratura nel suo complesso. E cio'
sarebbe confermato dall'intervento tenuto dall'on. Maiolo alla Camera
nel corso della seduta del 15 luglio 1999, dal quale si evince che la
denuncia sporta nei confronti del magistrato romano altro non era se
non la continuazione, fuori del Parlamento, della costante azione
svolta in difesa delle prerogative della Camera dei deputati e del
potere esecutivo nei confronti di asserite ingerenze da parte
dell'ordine giudiziario.
L'evoluzione della giurisprudenza costituzionale sulla
prerogativa dell'insindacabilita', del resto, anche dopo la svolta
impressa dalle citate sentenze n. 10 e n. 11 del 2000, va letta nel
senso che non puo' considerarsi coperta dall'art. 68, primo comma,
Cost. la semplice attivita' politica del parlamentare; tuttavia,
altro e' l'attivita' «politica» pura e semplice, altro e' la
«politica parlamentare». Se e' vero che non tutto quello che e'
oggetto di dibattito politico lo e' anche di discussione in
Parlamento, e' pur vero che non vi e' alcun privilegio nel
riconoscere copertura costituzionale alle dichiarazioni connesse a
quelle rese nel contesto parlamentare. A questo proposito, la difesa
della Camera divide le opinioni manifestate fuori del Parlamento in
tre categorie: quelle del tutto estranee alla sfera della politica;
quelle connesse alla sfera politica, ma estranee alla politica
parlamentare; quelle, infine, connesse alla politica parlamentare. E'
chiaro che queste ultime debbono godere della prerogativa
dell'insindacabilita', indipendentemente dal luogo ove vengono
manifestate; una volta riconosciuto il principio per cui le opinioni
dei parlamentari sono tutelate anche se manifestate extra moenia, il
discrimine fra cio' che puo' e cio' che non puo' essere tutelato
risiede necessariamente nella oggettiva connessione tra le opinioni
ed il contenuto della politica parlamentare.
La difesa della Camera si dichiara consapevole del fatto che la
giurisprudenza di questa Corte si e' evoluta nel senso che
l'insindacabilita' puo' essere riconosciuta soltanto quando vi sia
«una corrispondenza sostanziale tra l'opinione manifestata
all'esterno e quella manifestata in singoli atti tipici»; tuttavia la
memoria auspica - richiamando anche le sentenze costituzionali n. 320
e n. 321 del 2000, che avrebbero chiarito come la corrispondenza
sostanziale sia soltanto una delle ipotesi in cui la dichiarazione
puo' ricondursi alla funzione parlamentare - che siffatto
orientamento venga almeno in parte rivisto, tenendo presente che
l'attivita' dei componenti del Parlamento e' per sua natura destinata
a proiettarsi fuori delle aule parlamentari. Ridurre, quindi,
l'applicabilita' della prerogativa in questione alle sole
dichiarazioni rese intra moenia significa, secondo la Camera,
«trascurare del tutto la realta' del mandato rappresentativo, che non
si esaurisce nel compimento di atti "tipici", ma si manifesta nel
raccordo costante tra rappresentante e rappresentato».
3.3 - Approssimandosi la data dell'udienza pubblica di
discussione, la Camera dei deputati ha depositato un'articolata
memoria, insistendo per l'accoglimento delle conclusioni gia'
rassegnate.
Considerato in diritto
1. - Il Giudice per l'udienza preliminare del Tribunale di
Perugia ha sollevato conflitto di attribuzione tra poteri dello
Stato, in relazione alla deliberazione adottata dalla Camera dei
deputati nella seduta del 26 settembre 2000 (doc. IV-quater, n. 148),
con la quale l'Assemblea ha approvato la proposta della Giunta per le
autorizzazioni a procedere di dichiarare che i fatti per i quali
pende procedimento penale nei confronti della deputata Tiziana Maiolo
concernono opinioni espresse dalla suddetta quale membro del
Parlamento nell'esercizio delle proprie funzioni e ricadono pertanto
nell'ipotesi di cui all'art. 68, primo comma, della Costituzione.
Il ricorrente ha premesso, in fatto, che la deputata Maiolo e'
imputata del delitto di calunnia in danno del magistrato Mario
Almerighi, per averlo accusato, sapendolo innocente, in un esposto
presentato alla Procura della Repubblica di Perugia, di aver commesso
i reati di istigazione a delinquere previsto dall'art. 414 del codice
penale e di usurpazione di potere politico previsto dall'art. 287
cod. pen.
L'on. Maiolo nell'esposto aveva riferito che il dott. Almerighi,
in qualita' di Presidente dell'Associazione nazionale magistrati, in
un'intervista ad un quotidiano rilasciata in concomitanza con la
formazione di un nuovo governo, aveva testualmente detto: «Siamo
pronti a porgere alla politica un ramoscello d'ulivo, ma tutto
dipendera' dalla scelta del ministro della Giustizia da parte del
futuro governo ... se confermano Flick appoggiandolo politicamente
perche' possa varare le riforme che sono in cantiere..., oppure
dovrebbero metterci qualcuno che sia disponibile al dialogo ... ma se
invece ci mettono qualche infiltrato del Polo nel Partito Popolare
... tutto lo staff del Ministero e' pronto a dimettersi. E cosi'
entriamo in un tunnel».
La deputata nella denuncia aveva chiesto di accertare se nel
suddetto comportamento potessero essere ravvisati gli estremi dei
delitti suindicati, dal momento che la nomina dei ministri compete al
Presidente della Repubblica su proposta del Presidente del Consiglio
ed al Parlamento ed al Governo compete la politica concernente
l'amministrazione della giustizia.
Secondo il giudice ricorrente le opinioni espresse dalla deputata
Maiolo non hanno alcun rapporto con l'attivita' parlamentare, sicche'
la deliberazione suindicata costituisce invasione nella sfera di
competenza propria.
2. - In via preliminare, si conferma l'ammissibilita' del
conflitto gia' dichiarata con l'ordinanza n. 283 del 24 luglio 2003.
E', infatti, principio ormai consolidato nella giurisprudenza di
questa Corte quello per cui occorre che l'atto introduttivo, valutato
nel suo complesso ed indipendentemente dalla sua autoqualificazione,
abbia i requisiti di sostanza del ricorso.
Nel caso in esame, il giudice per l'udienza preliminare ha
enunciato chiaramente le ragioni del conflitto e ha indicato la norma
violata, affermando che «la valutazione operata dalla Camera dei
deputati con la deliberazione 26 settembre 2000 circa la sussistenza,
nel caso di specie, dei presupposti per l'applicazione dell'art. 68,
primo comma, della Costituzione si presenta palesemente erronea e
come tale lesiva della sfera di attribuzione costituzionalmente
riservata a questo giudice, legittimato a sollevare conflitto...».
Pure in assenza di una esplicita e formale richiesta di non
spettanza del potere e di annullamento della delibera di
insindacabilita', quindi, l'atto introduttivo individua in maniera
sufficientemente chiara i termini del giudizio (v. sentenza n. 249
del 2006).
3. - Nel merito, il conflitto e' fondato.
Non si puo' condividere la tesi della difesa della Camera secondo
la quale, poiche' ogni singolo parlamentare rappresenta la nazione e
poiche' la giustizia e' amministrata in nome del popolo, presentare
una denuncia penale e' atto tipico della funzione di deputato.
E' sufficiente osservare che spetta direttamente ad ogni
cittadino la facolta' di denunciare all'autorita' competente i fatti
che egli ritenga - assumendosi la responsabilita' del relativo
giudizio - costituire reato. L'esercizio di tale facolta' non
richiede l'intermediazione della rappresentanza parlamentare.
Ne consegue che una denuncia penale non ha i connotati di un atto
tipico della funzione parlamentare per il solo fatto che ne sia
autore un deputato.
Occorre allora esaminare le ulteriori deduzioni della difesa
della Camera dirette a dimostrare che le opinioni espresse dall'on.
Maiolo nell'esposto-denuncia sono la sostanziale, ancorche' non
testuale, riproduzione di opinioni espresse in atti della funzione
parlamentare.
A tal proposito vengono invocate alcune frasi pronunciate dal
deputato Giovanni Marino nel corso del suo intervento nella seduta
della Camera del 2 novembre 1998, nonche' una serie di atti della
stessa deputata Maiolo: l'interrogazione a risposta orale del
10 dicembre 1997, le interpellanze del 16 dicembre 1998 e del
9 novembre 1999 ed un intervento nella seduta della Camera del
15 luglio 1999.
Anche tali deduzioni non possono essere accolte.
Esse sono in contrasto con orientamenti di questa Corte, ancora
di recente argomentati e ribaditi.
Sono, infatti, principi ripetutamente affermati quelli secondo i
quali l'immunita' non sussiste qualora l'atto tipico di cui si assume
la mera riproduzione all'esterno sia stato compiuto da altro
parlamentare oppure dallo stesso parlamentare successivamente
all'episodio in questione (v. sentenze n. 347 del 2004 e n. 249 del
2006). Sono pertanto irrilevanti sia l'intervento del deputato
Marino, sia gli atti compiuti dalla deputata Maiolo nel 1998 e nel
1999, tutti successivi alla presentazione della denuncia.
Riguardo all'interrogazione a risposta orale del dicembre 1997,
anche a non considerare le argomentazioni concernenti la carenza di
contestualita' con la denuncia atteso il lungo tempo trascorso, tra i
due atti esiste soltanto l'identita' del riferimento ad un tema
politico, quale l'esorbitanza dei comportamenti di alcuni magistrati
dalle funzioni proprie dell'ordine giudiziario. L'interrogazione in
questione si riferiva ad un episodio di contiguita' collaborativa tra
Procura della Repubblica di Palermo e Presidente del Consiglio
(trasmissione di alcuni documenti), ritenuto sospetto
dall'interrogante, vicenda che non ha nulla a che vedere con gli
addebiti mossi al dott. Almerighi.
Si deve pertanto dichiarare che non spettava alla Camera dei
deputati affermare che i fatti per i quali e' in corso procedimento
penale per il reato di calunnia a carico della deputata Tiziana
Maiolo concernono opinioni espresse da un membro del Parlamento
nell'esercizio delle sue funzioni, ai sensi dell'art. 68, primo
comma, della Costituzione.