Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri in carica,
rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura generale dello Stato
presso i cui uffici domicilia in Roma, alla via dei Portoghesi,
n. 12.
Contro la Regione Sardegna, in persona del presidente della
giunta regionale in carica con sede Cagliari, per la dichiarazione di
illegittimita' costituzionale della legge regionale della Regione
Sardegna n. 8 del 1° giugno 2006 (pubblicata nel B.U.R. n. 18 del 1°
giugno 2006) recante «Integrazioni alla legge regionale 17 gennaio
2005, n. 2 (lndizione elezioni comunali e provinciali) e alla legge
regionale 7 ottobre 2005, n. 13 (Scioglimento organi enti locali).
Interventi per la partecipazione elettorale», con specifico riguardo
all'art. 3, comma 1, lett. b) della predetta legge, per contrasto con
gli artt. 48, 117 e 118 della Costituzione, e cio' a seguito ed in
forza della determinazione del Consiglio dei ministri di impugnativa
della predetta legge regionale assunta nella seduta del 28 luglio
2006.
1. - Nel B.U.R. della Regione Sardegna n. 18 del 1° giugno 2006
e' stata pubblicata la legge della Regione Sardegna n. 8 del 1°
giugno 2006 recante «lntegrazioni alla legge regionale 17 gennaio
2005, n. 2 (Indizione elezioni comunali e provinciali) e alla legge
regionale 7 ottobre 2005, n. 13 (Scioglimento organi enti locali),
interventi per la partecipazione elettorale».
Tale legge modifica ed integra alcune disposizioni previste da
precedenti leggi regionali sarde in materia di elezioni
amministrative comunali e provinciali, quali la composizione ed il
funzionamento dei seggi elettorali (art. 1); interventi per favorire
la partecipazione elettorale (art. 2); modifiche ed integrazioni alla
legge regionale 7 ottobre 2005, n. 13 (art. 3).
Il citato art. 3 della legge regionale n. 8/2006, introduce alla
legge regionale 7 ottobre 2005, n. 13, l'art. 5-bis il quale
stabilisce che «le funzioni attribuite alle prefetture dal decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267, sono esercitate dalla Regione, ad
eccezione dei provvedimenti per lo scioglimento dei consigli comunali
e provinciali per motivi di ordine pubblico o conseguenti a fenomeni
mafiosi.
Tale formulazione del tutto generica ingenera fondati dubbi sulla
esatta e concreta delimitazione degli ambiti di competenza tra Stato
e regione.
1) La disposizione regionale impugnata risulta emanata in modo
unilaterale con legge regionale stabilendo il trasferimento in via
generale di intere funzioni amministrative di un organo dello Stato
alla regione e delle competenze del relativo ufficio (Prefetture).
La procedura di trasferire competenze statali ed uffici con legge
regionale viola l'art. 56 dello statuto di autonomia della Regione
Sardegna che prevede uno specifico procedimento per il passaggio e
conferimento delle competenze statali alla Regione Sardegna che sono
emanate con decreto legislativo, su proposta di una commissione
paritetica formata da rappresentati del Governo e della Regione e
sottoposte al parere del Consiglio regionale.
Tale disposizione procedurale non risulta attuata e cio' comporta
l'illegittimita' costituzionale della norma in esame (v. C.c. nn. 33
del 2003; 180/1980 e 237/1983) che emanata con legge regionale viene
a ledere le competenze dello Stato in materia.
2) Inoltre la locuzione «funzioni attribuite alle prefetture»
contenuta nel citato art. 5-bis risulta generica e di dubbio
contenuto. Infatti, non e' chiaro se tale locuzione voglia riferirsi
alle sole funzioni delle prefetture quale l'ufficio periferico del
Ministero dell'interno, previste dal testo unico sull'ordinamento
degli enti locali (artt. 145 e 256 del d.lgs. n. 267/2000) oppure si
riferisca alle funzioni del «prefetto» organo preposto all'ufficio
territoriale di governo e rappresentante della Repubblica.
In ogni caso, quale che sia la portata della norma, essa eccede i
limiti di competenza costituzionale «in materia di ordinamento degli
enti locali e delle relative circoscrizioni» prevista dall'art. 3,
lett. b) dello statuto della Regione Sardegna in relazione agli
articoli 48, 117 e 118 della Costituzione.
Come e' articolata la norma impugnata sembra avere una portata
generale nel senso di stabilire che tutte le competenze previste dal
Testo unico sugli enti locali (d.lgs. n. 267/2000) attribuite alle
prefetture e ai prefetti passano alla Regione Sardegna.
Se cio' e' esatto, la norma deve ritenersi incostituzionale in
quanto incide su settori e materie che esulano dalla competenza
regionale e si pone in contrasto con i principi dell'ordinamento
giuridico della Repubblica in materia di competenze e funzionamento
dello Stato.
Lo statuto speciale della Sardegna, (l. cost. 26 febbraio 1948,
n. 3) all'art. 3, lett. b), prevede che la regione disponga di una
potesta' legislativa primaria nella materia dell'ordinamento degli
enti locali e delle relative circoscrizioni e stabilisce che questa
competenza deve essere esercitata in armonia con le norme della
Costituzione e con i principi dell'ordinamento giuridico della
Repubblica. Questo principio e' stato ribadito dalla giurisprudenza
della Corte costituzionale ed in particolare dalla sentenza 13
febbraio 2003, n. 48, la quale, pur riconoscendo ampie competenze
alla regione Sardegna in materia elettorale, ha precisato che la
durata in carica degli organi elettivi locali, fissata dalla legge,
non e' liberamente disponibile da parte della regione violando le
garanzie costituzionali del mandato degli organi elettivi locali ed
eccedendo i limiti della competenza regionale prevista dall'art. 3,
lett. b) dello statuto deIla Regione Sardegna in materia di
ordinamento degli enti locali.
E' evidente che, data la portata della norma impugnata, la
competenza legislativa primaria della Ragione Sardegna in materia di
ordinamento degli enti locali, non puo' estendersi a funzioni e
servizi di sicura competenza statale esercitati dalle prefetture e
dai prefetti e previste nel Testo unico degli enti locali.
Qualora la norma impugnata si riferisca alle funzioni del
prefetto, sono di sicura competenza statale quelle in materia di
elezioni politiche, di stato civile, di anagrafe, di leva militare e
statistica (artt. 14, 54, 145, e 256 del d. lgs n. 267/2000).
Trattasi di funzioni statali che il sindaco esercita quale
ufficiale di Governo per le quali il Prefetto ha un consistente
compito di intervento, di vigilanza, controllo e in alcuni casi
poteri surrogatori (art. 54, commi 2, 6, 7, 8, 10 del d. lgs
n. 267/2000). Tale funzione, in vigore anche dopo la riforma del
titolo V della Costituzione (art. 2, comma 4, lett. m) e n) della
legge 5 giugno 2003, n. 131) non rientra nelle materie di competenza
legislativa regionale in via generale, ne' vi sono norme dello
statuto della Regione Sardegna o nelle relative norme di attuazione
che possano avvalorare il conferimento di tali funzioni
amministrative alla regione. In particolare, deve ritenersi
costituzionalmente illegittima la disposizione citata con riguardo
alle competenze statali in materia elettorale (art. 48 Cost.,
art. 117, secondo comma, lett. f) e p), tra queste: i poteri di
vigilanza del prefetto sul regolare funzionamento degli uffici
elettorali comunali (art. 54, comma 1, 6, 8 del TUEL n. 267/2000)
principalmente esercitati a mezzo del servizio tecnico ispettivo
elettorale; il potere sostitutivo del prefetto nei confronti degli
organi comunali in caso di' ritardo nell'esecuzione degli adempimenti
loro assegnati in materia di elettorato attivo e di tenuta delle
liste elettorali (art. 53, comma 1, T.U. 223/1967); i poteri di
approvazione del prefetto delle delegazioni e delle revoche delle
funzioni di ufficiale elettorale nei comuni con popolazione inferiore
a quindicimila abitanti (art. 4-bis, T.U. n. 223/1967).
Ugualmente rientra nella competenza legislativa statale la
disposizione dell'art. 70 del testo unico sugli enti locali
trattandosi di disposizione riguardante la giurisdizione e le norme
processuali (art. 117, secondo comma, lett. p) Cost.).
La normativa in esame appare parimenti costituzionalmente viziata
per violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione qualora si
interpreti la locuzione «funzioni attribuite alle prefetture» come
funzione attribuite «all'ufficio periferico del Ministero
dell'interno».
Al riguardo le norme del TUEL n. 267/2000 che recano il termine
«prefettura» sono soltanto due:
1) art. 145, comma 1, che si riferisce alla prefettura quale
organo competente ad erogare le competenze dei componenti delle
commissioni straordinarie di cui all'art. 144 del testo unico; tale
ultima norma si riferisce alle commissioni straordinarie per la
gestione degli enti sciolti a seguito di fenomeni di infiltrazione e
di condizionamento di tipo mafioso. E' evidente che tali funzioni non
possono che appartenere allo Stato considerato che si verte in
materia di ordine pubblico e sicurezza, di esclusiva competenza
statale (art. 117, secondo comma, lett. h) Cost.) per ammissione,
peraltro, della stessa regione che nel corpo della norma in esame fa
salve, in capo allo Stato, le funzioni relative allo scioglimento dei
consigli comunali provinciali per motivi di ordine pubblico e
infiltrazione mafiosa.
2) Art. 256, comma 8, che prevede la notifica all'ente locale
da parte del Ministero dell'interno, «per il tramite della
prefettura» del piano di estinzione della massa passiva dei comuni
sottoposti a dissesto finanziario.
L'adempimento della notifica viene affidata la prefettura quale
ufficio periferico del Ministero dell'interno in quanto si tratta
dell'amministrazione competente per tutto il procedimento di dissesto
finanziario e del successivo risanamento.
Tale disciplina del dissesto finanziario degli enti locali
risponde non soltanto all'esigenza di tutela degli equilibri
finanziari degli enti stessi, ma anche ad un interesse pubblico
rinvenibile nella tutela dei terzi debitori degli enti locali.
Sotto questo profilo le norme del TUEL rispondono sia a finalita'
analoghe a quelle che il diritto civile prevede per il fallimento e,
pertanto, la loro disciplina non puo' che essere statale sia ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lett. l) della Costituzione sia per
tutelare l'interesse a che i livelli delle prestazioni e dei servizi
che riguardano i diritti civili e sociali dei cittadini vengano
garantiti su tutto il territorio nazionale (art. 117, secondo comma,
lett. m) Cost.) e condizione che diventa particolarmente critica
quando l'ente locale si trova in uno stato deficitario o di dissesto
vero e proprio.