LA CORTE DI CASSAZIONE
Ha pronunciato la seguente ordinanza interlocutoria sul ricorso
proposto da: Comune di Avellino, in persona del Sindaco pro tempore,
elettivamente domiciliato in Roma, via Pier Vettori n. 19, presso
l'avv. Raffaele Lavarra, rappresentato e difeso dall'avv. Marcello
Buono, giusta procura a margine del ricorso, ricorrente;
Contro Preziosi Elsa, I.A.C.P. Provincia di Avellino, intimati; e
sul secondo ricorso n. 11050/03 proposto da: Preziosi Elsa in
proprio, Preziosi Gerarda o Gerardina in persona della procuratrice
Preziosi Elsa, Preziosi Dionigi in persona della procuratrice
Preziosi Elsa, elettivamente domiciliati in Roma, via Eudo Giulioli
n. 17, presso il sig. Giuseppe Mazzitelli, rappresentanti e difesi
dall'avv. Antonio Barra, giusta mandato a margine del controricorso e
ricorso incidentale, controricorrente e ricorrente incidentale;
Contro Comune di Avellino, in persona del sindaco pro tempore,
elettivamente domiciliato in Roma, via Pier Vettori n. 19, presso
l'avv. Raffaele Lavarra, rappresentato e difeso dall'avv. Marcello
Buono, giusta procura a margine del controricorso, controricorrente
al ricorso incidentale;
Contro I.A.C.P. Provincia di Avellino, intimato; e sul terzo
ricorso n. 10817/03 proposto da: I.A.C.P. Provincia di Avellino, in
persona del legale rappresentante pro tempore, domiciliato in Roma,
via A. Armellini n. 55 presso famiglia Baldassarre-D'Amore,
rappresentato e difeso dall'avv. Pellegrino Musto, giusta mandato a
margine del ricorso, controricorrente e ricorrente incidentale;
Contro Preziosi Elsa, Preziosi Dionigi, Comune di Avellino,
intimati e sul quarto ricorso n. 11052/03 proposto da: Preziosi Elsa
in proprio, Preziosi Gerarda o Gerardina in persona della
procuratrice Preziosi Elsa, Preziosi Dionigi in persona della
procuratrice Preziosi Elsa, elettivamente domiciliati in Roma, via
Eudo Giulioli n. 17, presso il sig. Giuseppe Mazzitelli,
rappresentati e difesi dell'avv. Antonio Barra, giusta mandato a
margine del controricorso e ricorso incidentale, controricorrente e
ricorrente incidentale;
Contro I.A.C.P. Provincia di Avellino, Comune di Avellino,
intimati avverso la sentenza n. 2757/02 della Corte d'appello di
Napoli, depositata il 17 settembre 2002;
Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del
22 marzo 2006 dal Consigliere dott. Salvatore Salvago;
Udito per il ricorrente Comune di Avellino, l'avv. Buono che ha
chiesto l'accoglimento del ricorso principale ed il rigetto del
ricorso n. 11050/03;
Udito per il ricorrente I.A.C.P., l'avv. Musto che ha chiesto il
rigetto del ricorso principale e l'accoglimento di quello dello
I.A.C.P.;
Udito per il controricorrente e ricorrente incidentale Preziosi
Elsa, l'avv. Barra che ha chiesto l'accoglimento dei ricorsi
n. 11050/02 e 11052/02 ed il rigetto degli altri due ricorsi;
Udito il p.m. in persona del Sostituto Procuratore Generale dott.
Pasquale Paolo Maria Ciccolo che ha concluso per l'accoglimento del
ricorso del Comune di Avellino; per il rigetto del ricorso dello
I.A.C.P.; per l'inammissibilita' o il rigetto dei ricorsi incidentali
Preziosi; in via subordinata, per la trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale.
F a t t o
e m o t i v i 1. - Ritenuto che il Tribunale di Avellino, con
sentenza del 16 dicembre 1991, condannava il Comune di Avellino e
l'I.A.C.P. dell'omonia provincia al pagamento in favore di Elsa,
Gerarda e Dionigi Preziosi, della somma di L. 394.109.540 per
l'avvenuta occupazione espropriativa di alcuni terreni di loro
proprieta', ubicati nella locale via Annarumma onde realizzare alcuni
alloggi popolari, nonche' opere di edilizia sociale; e determinava
l'indennita' per l'occupazione temporanea degli stessi immobili nella
misura di L. 68.040.000.
Che in parziale accoglimento dell'impugnazione dei due enti
pubblici, la Corte di appello di Napoli, con sentenza del 27 marzo
1995, dichiarava il difetto di legittimazione dell'I.A.C.P. con
riferimento all'occupazione temporanea ed il difetto di
legittimazione del comune in relazione al risarcimento del danno per
l'occupazione acquisitiva, determinato in complessive L. 308.193.980.
Che la Corte di cassazione, con sentenza 14 gennaio 1998, n. 457,
accoglieva in parte i ricorsi del comune e dell'I.A.C.P. e dando atto
della sopravvenienza del comma 7-bis dell'art. 5-bis della legge
n. 359 del 1992 e della sua applicabilita' ai giudizi in corso,
rinviava ad altra sezione della Corte di appello di Napoli per il
calcolo con il criterio riduttivo sia del risarcimento del danno per
l'occupazione espropriativa, che dell'indennizzo per l'occupazione
d'urgenza; di cui il giudice di rinvio con sentenza del 17 settembre
2002, ha applicato il criterio riduttivo sopravvenuto e dichiarato
che la prima indennita' risultava di L. 150.034.677, e con gli
interessi legali e la rivalutazione monetaria pari a L. 491.761.224,
interamente corrisposta agli attori in conseguenza del pagamento
della maggior somma di L. 534.191.980. Ha, quindi condannato i
Preziosi a restituire all'I.A.C.P. la somma di Euro 29.151,15 a
titoli di maggior capitale incassato ed interessi ed il comune al
pagamento in favore di detti proprietari della complessiva somma di
Euro 63.493,37 a titolo di indennita' di occupazione legittima, oltre
interessi legali dal 7 gennaio 1985.
Che per la cassazione della sentenza hanno proposto ricorso il
comune di Avellino per due motivi, e l'I.A.C.P. per quattro motivi; e
che ad entrambi i ricorsi hanno resistito con contraddittorio i
Preziosi, i quali a loro volta hanno formulato ricorso incidentale
per due motivi.
2. - Ritenuto che con il ricorso incidentale che si articola in
due motivi, da esaminare con precedenza per evidenti ragioni di
logica giuridica, Elsa Preziosi e consorti, deducendo violazione
dell'art. 5-bis, comma 7-bis della legge n. 359 del 1992, n. 936 e
n. 2059 del codice civile, 1 della Convenzione europea dei diritti
dell'uomo, si dolgono che la sentenza impugnata abbia applicato
all'espropriazione del loro terreno il criterio risarcitorio
riduttivo introdotto dalla prima norma senza considerare:
a) che esso pone l'istituto dell'occupazione acquisitiva in
contrasto con i precetti dell'art. 42 Cost., nonche' dell'art. 1
della Convenzione;
b) che comporta altresi' una violazione dell'art. 53 Cost.,
facendo gravare il concorso alla spesa pubblica in ragione non della
capacita' contributiva, ma delle sole necessita' della finanza
pubblica, estranee alla finalita' della norma;
c) che in ogni caso detta norma e' stata implicitamente
abrogata dagli artt. 111 Cost. e dalla legge n. 89 del 2001 sulla
durata ragionevole del processo che ne avrebbe consentito una durata
massima di tre anni ovvero, al piu', fino al luglio 1991: con la
conseguente inapplicabilita' di norme successive che hanno influito
sull'entita' del pregiudizio che avrebbe dovuto essere
tempestivamente ristorato, altrimenti verificandosi la violazione dei
precetti contenuti negli artt. 10 e 111 Cost., il Collegio osserva: i
Preziosi con la citazione introduttiva del giudizio del 30 luglio
1985 hanno chiesto la condanna in solido del comune di Avellino e
dell'I.A.C.P. al risarcimento del danno derivante dalla perdita della
proprieta' di un loro fondo sul quale erano stati realizzati alcuni
alloggi popolari, pur in mancanza di un provvedimento di
espropriazione. La domanda e' stata interamente accolta dalla Corte
del primo appello nei confronti del solo I.A.C.P., condannato con
sentenza 27 marzo 1995 al pagamento a tale titolo della complessiva
somma di L. 308.193.980, equivalente al valore venale dell'immobile
alla data della pronuncia. Con la quale veniva, altresi', confermata
la condanna del Comune di Avellino a depositare l'indennita' di
occupazione legittima determinata in L. 68.040.000.
La decisione e' stata impugnata esclusivamente dagli enti
pubblici, e questa corte, con la ricordata sentenza n. 457 del 1998,
ne ha parzialmente accolto il ricorso enunciando il principio che il
giudice di rinvio avrebbe dovuto liquidare il danno risarcibile
(nonche' l'indennita' di occupazione temporanea, pur essa parametrata
sul valore venale dell'immobile) in base al criterio riduttivo «della
ulteriore normativa sopravvenuta di cui al comma 7-bis, introdotto
dall'art. 3, comma 65 della legge n. 662/1996, la quale e'
applicabile a tutte le occupazioni illegittime di suoli per causa di
p.u., intervenute anteriormente al 30 settembre 1996».
3. - Ora, detta norma cui si e' pacificamente attenuta la
sentenza impugnata per il calcolo di entrambi gli indennizzi, non
puo' considerarsi abrogata ne' dal nuovo testo dell'art. 111 Cost.
(primo e secondo comma), ne' tanto meno dall'art. 2 della legge
n. 89/2001: non dalla sopravvenuta legge costituzionale n. 2 del 1999
che ha inserito i principi del giusto processo nell'art. 111 Cost.,
in quanto neppure i ricorrenti pongono in discussione la regola che
la legge costituzionale, essendo di rango superiore a quello della
legge ordinaria, non puo' produrre un effetto abrogativo della
disciplina con essa incompatibile; e che l'abolizione di questa puo'
avere luogo soltanto in esito allo scrutinio di costituzionalita'
davanti alla Corte costituzionale.
E neppure per effetto della sopravvenuta legge n. 89/2001, dato
che l'abrogazione tacita di una legge ricorre ai sensi dell'art. 15
disp. prel. cod. civ., quando sussiste incompatibilita' fra le nuove
disposizioni e quelle precedenti, ovvero quando la nuova legge
disciplina la materia gia' regolata da quella anteriore (Cass.
n. 14129/2002; n. 2502/2001; n. 1760/1995). Laddove la legge c.d.
Pinto e' rivolta, esclusivamente, a disciplinare il giusto processo e
ad attribuire un'equa ripartizione alle parti che per effetto della
violazione del termine ragionevole di durata di esso hanno subito
danni patrimoniali e/o non patrimoniali: senza percio' influire su
alcun istituto di diritto sostanziale e quindi sulla materia delle
espropriazioni per p.u.; ne' in particolar modo su una norma,
peraltro di natura speciale, che in tale specifico settore ha
introdotto un meccanismo di calcolo riduttivo dell'indennizzo. Il
quale infine proprio con riguardo alle menzionate occupazioni
antecedenti alla data avanti indicata e' stato recepito e confermato
dall'art. 55 t.u. sulle espropriazioni per p.u. appr. con d.P.R.
n. 327 del 2001, come modificato dall'art. 1, d.lgs. n. 302 del 2002,
successivo alla legge n. 89/2001.
Il fatto poi che il criterio riduttivo suddetto abbia potuto
trovare applicazione a causa della durata eccessiva del processo -
iniziato dai Preziosi nel 1985 e non ancora definito con sentenza
passata in giudicato al momento in cui l'art. 3, comma 65 della legge
n. 662/1996 e' entrato in vigore - dimostra semmai che e' proprio
tale irragionevole durata ad esso estranea ed esterna al meccanismo
liquidatorio introdotto da questa disposizione, a porsi in contrasto
con l'art. 6 della Convenzione Europea per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali e con la legge
n. 89/2001; ed a rilevare autonomamente come fatto produttivo di
danno per la violazione del diritto al giusto processo sancito da
dette norme: percio' comportando un'autonoma riparazione da far
valere con apposita domanda in un diverso processo (artt. 3 e 4 della
legge n. 89/2001).
4. - Cio' posto, questo Collegio non ignora che la Corte
costituzionale con sentenza n. 146 del 1999 ha dichiarato non fondate
le questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 5-bis, comma
7-bis, della legge 8 agosto 1992, n. 359, introdotto dall'art. 3,
comma 65, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, sollevate da diversi
giudici di merito in riferimento agli artt. 3, 28, 42, 53, 97 e 113
della Costituzione, rilevando in particolare:
a) che la regola generale di integralita' della riparazione e
di equivalenza della stessa al pregiudizio cagionato al danneggiato
non ha copertura costituzionale: potendo il legislatore in casi
eccezionali ritenere equa e conveniente una limitazione al
risarcimento del danno; e che l'eccezionalita' del caso appariva
nella fattispecie giustificata soprattutto dal carattere temporaneo
della norma denunciata;
b) che deve ritenersi ragionevole la riduzione imposta dalla
norma suddetta, avendo la stessa realizzato un equilibrato
componimento dei contrapposti interessi in gioco, con l'eliminazione
della ingiustificata coincidenza, da parte della precedente legge
n. 549/1995, della entita' dell'indennizzo per l'illecito della
pubblica amministrazione con quello relativo al caso di legittimita'
procedura ablativa;
c) che la disposta applicazione del nuovo e riduttivo regime
risarcitorio anche ai giudizi pendenti, pur incidendo sfavorevolmente
su posizioni di diritto soggettivo perfetto, non configge con
specifici canoni costituzionali, primo fra i quali quello della
ragionevolezza: non potendo costituire limite invalicabile della
discrezionalita' legislativa l'aspettativa dei titolari delle aree
occupate a vedersi liquidato il danno secondo un criterio piu'
favorevole di quello ragionevolmente adottato dal legislatore
nell'attuale momento storico (e peraltro diretto a sostituire una
disciplina dichiarata incostituzionale ed a regolare i rapporti
pregressi).
La legittimita' costituzionale della norma e' stata confermata
anche dalle successive sentenze n. 396 del 1999 e n. 24/2000 della
stessa Corte, che con ordinanze n. 251/2000 e n. 158/2002 ha altresi'
dichiarato inammissibile la riproposizione di analoghe questioni.
Principi non dissimili aveva espresso negli anni precedenti la
Corte europea dei diritti dell'uomo, la quale nella nota decisione
James contro Regno Unito del 21 febbraio 1986 aveva affermato
(1/2 54): I) che l'art. 1 del Protocollo allegato alla Convenzione in
caso di espropriazione per pubblica utilita' non garantisce sempre e
comunque un risarcimento integrale del danno subito: in quanto
legittime ragioni di pubblica utilita', come quelle che perseguono
obiettivi di riforma economica o di giustizia sociale possono indurre
a stabilire un ristoro inferiore al valore venale dell'immobile,
II) che la norma esige in ogni caso la previsione di un indennizzo
ragionevolmente proporzionato al valore del bene e che raggiunga un
giusto equilibrio tra i diversi interessi in contrasto; III) che il
controllo da essa devoluto in tal caso alla Corte consiste proprio
nel valutare se le modalita' di ristoro scelte dagli Stati accedano o
meno il largo margine di discrezionalita' loro riservato al riguardo.
Gli stessi precetti sono stati riaffermati nelle successive
sentenze 9 dicembre 1994 in causa Les saints monasteres contro
Grecia, e 2 marzo 1999 in causa Papachelas contro Grecia.
5. - Tuttavia gia' nella decisione Papamichalopoulos contro
Grecia del 31 ottobre 1995, la Corte introduceva nella materia una
profonda distinzione, limitandone l'applicazione alle sole
espropriazioni legittime in cui e' sufficiente il pagamento di
un'indennita' «equitable»; ed osservando che il carattere illecito di
un'occupazione si ripercuote necessariamente sui criteri da
utilizzare per determinare la riparazione dovuta all'espropriato,
nonche' sulle conseguenze finanziarie da risarcire non assimilabili a
quelle di una espropriazione legittima (1/2 36). Sicche', invocando
la giurisprudenza internazionale risalente all'anno 1928, enunciava
la regola che in caso in cui non sia possibile la restituzione in
natura, all'espropriato e' comunque dovuta una somma corrispondente
al valore attuale dei beni perduti (al valore cioe' che avrebbe avuto
la restituzione in natura).
In coerenza con il nuovo principio nella successiva sentenza
Zubani conto Italia del 7 agosto 1996, esaminando una fattispecie
analoga a quella in esame, di c.d. occupazione espropriativa per la
realizzazione di edilizia residenziale pubblica, ritenne ragionevole
la scelta della legge n. 458 del 1988 di privilegiare gli interessi
della collettivita' in caso di espropriazione o occupazione
illegittima di immobili e dichiara che la stessa risultava
compatibile con i precetti dell'art. l del Protocollo soprattutto
perche' l'art. 3 delle legge attribuisce ai proprietari l'indennizzo
integrale del danno subito (comprendente anche quello da svalutazione
monetaria): percio' considerato un ristoro soddisfacente (1/2 49); e
per converso nella decisione Carbonara e Ventura contro Italia del 30
maggio 2000, lo stesso istituto fu dichiarato in contrasto con la
Convenzione perche', pur comportando per i proprietari la perdita
definitiva dell'immobile, non aveva consentito loro di ottenere il
risarcimento dei danni a causa del maturare della prescrizione
quinquennale fatta decorrere, in base alla giurisprudenza delle Corte
di cassazione, dalla data - ritenuta dal giudice europeo incerta ed
imprevedibile - dell'irreversibile trasformazione dell'immobile;
sicche' agli espropriati fu riconosciuto a titolo di danno materiale
un ristoro corrispondente al valore venale del terreno rivalutato
alla data della decisione (1/2 75).
Siffatto criterio di liquidazione e' stato a maggior ragione
ribadito dalla decisione Belvedere-Alberghiera del 30 ottobre 2003,
cui l'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con sentenza n. 1/1996
aveva negato la restituzione dell'immobile malgrado l'occupazione
illegittima non fosse assistita neppure dalla dichiarazione di
pubblica utilita' (sent. 30 maggio 2000 della CEDU); ed alla quale fu
percio' attribuito un risarcimento pari al valore attuale
dell'immobile (e non al valore che aveva al tempo dell'occupazione:
1/2 35), oltre ad ogni altro pregiudizio subito fra cui una somma
pari al mancato godimento del terreno a decorrere dalla data dello
spossessamento (anno 1987), nonche' al mancato guadagno per
l'attivita' alberghiera non potuta esercitare (1/2 36).
6. - Negli ultimi anni sono stati, quindi, riconsiderati anche
criteri che in passato legittimavano l'attribuzione di un indennizzo
«ridotto» nelle espropriazioni legittime: in quanto nella sentenza 28
novembre 2002, ex re di Grecia ed altri, la Corte europea, dopo aver
riaffermato che il carattere lecito o meno dell'occupazione
necessariamente si ripercuote sui criteri cui commisurare il ristoro,
e che nelle espropriazioni rituali quest'ultimo non deve
necessariamente raggiungere «il valore pieno ed intero dei beni», ha
circoscritto queste regole alle sole ipotesi di espropriazioni
rivolte a perseguire legittimi obbiettivi di pubblica utilita': tali
considerando espressamente le misure di riforme economiche o di
giustizia sociale, nonche' (a maggior ragione) quelle rivolte a
provocare cambiamenti del sistema costituzionale (fra cui ha incluso
la fattispecie esaminata di apprensione di beni privati disposta al
fine di modificare il sistema costituzionale dello Stato greco dalla
monarchia alla repubblica). Laddove per ogni altro fine di pubblica
utilita', come l'espropriazione isolata di un terreno per la
costruzione di una strada, i precedenti principi sono stati
rettificati nel senso che solo un indennizzo pari al valore venale
del bene puo' essere ragionevolmente rapportato al sacrificio imposto
(1/2 74-78).
Il nuovo arresto e' stato ribadito nelle successive decisioni 22
gennaio 2004, Jahn e 22 giugno 2004, Broniowski; e subito dopo nella
sentenza Scordino del 29 luglio 2004, ove la Corte ha valutato la
compatibilita' con l'art. l del Protocollo, proprio del criterio
riduttivo di calcolo dell'indennizzo delle aree aventi destinazione
edificatoria introdotto dall'art. 5-bis della legge italiana n. 359
del 1992, che pur traeva origine da una manovra finanziaria
perseguita dal legislatore italiano. E, richiamando nuovamente il
principio che il precetto comunitario non garantisce in tutti i casi
il diritto ad una compensazione integrale perche' specifici
obbiettivi di utilita' pubblica possono giustificare un rimborso
inferiore al pieno valore di mercato (1/2 97), ha condannato lo Stato
italiano al risarcimento (sulla base della differenza tra indennita'
percepita e valore venale del bene) a favore di soggetto espropriato,
che a causa del lungo tempo trascorso aveva visto sfumare il proprio
affidamento ad essere indennizzato secondo quest'ultimo parametro:
posto che, a seguito della dichiarazione d'incostituzionalita' delle
norme commisuranti in via generale l'indennizzo al valore agricolo
(art. 16, legge 22 ottobre 1971, n. 865, per effetto di Corte cost.
30 gennaio 1980, n. 5 e 15 luglio 1983, n. 223), il criterio generale
di stima delle aree edificabili era ridiventato quello del giusto
prezzo in una libera contrattazione di compravendita (art. 39, legge
n. 2359/1865, appunto). Laddove l'art. 5-bis, pur applicato in quella
vicenda senza l'ulteriore decurtazione del 40% prevista dal primo
comma, e' apparso ai giudici europei inadeguato e lesivo del diritto
della persona al rispetto dei propri beni, in considerazione del
trattamento fiscale che ne seguiva (la sua ulteriore riduzione del
20% ex art. 11 legge n. 413/1991: 1/2 100) e della complessiva attesa
degli espropriati, dal provvedimento ablativo alla sentenza di
determinazione dell'indennizzo (1/2 101): cosi' introducendosi nel
giudizio di congruita' della riparazione una nuova variabile
costituita dalle «modalita' d'indennizzo previste dal legislatore
nazionale» (1/2 97), la cui considerazione ha indotto la Corte a
giudicare nel caso concreto il prezzo percepito dall'espropriato «non
ragionevolmente in rapporto con il valore della proprieta'
espropriata»; di talche' «il giusto equilibrio» risultava «rotto»
(1/2 102).
Questo quadro normativo, cosi' articolato, e' stato condiviso
anche dalla Grande Chambre della Corte nelle recenti decisioni
Kopecky, 28 settembre 2004; Jahn, 30 giugno 2005, e Broniowski, 28
settembre 2005, in ciascuna delle quali sono stati «ricapitolati» i
suddetti principi tratti dall'art. l del Protocollo n. 1 cui le
legislazioni dei singoli Stati, pur nell'ampio margine di
discrezionalita' loro riconosciuto dalla Convenzione, devono
attenersi nella previsione delle modalita' dell'indennita' di
espropriazione.
7. - Esso non sembra percio', allo stato, modificabile in termini
conformi al sistema riduttivo della legge n. 359 del 1992, ed ha
necessariamente influenzato in modo decisivo la disamina, nello
stesso periodo di tempo, delle fattispecie di occupazioni
illegittime: in relazione alle quali la Corte nella successiva
sentenza Scordino del 17 maggio 2005 ha dichiarato incompatibile con
l'art. l del Protocollo l'espropriazione indiretta (fondata
sull'occupazione definitiva di fatto di un bene privato), ammessa
dalla giurisprudenza e dalla legislazione italiana (ricordando in
particolare l'art. 43 del T.U. appr. con d.P.R. n. 327/2001), perche'
non supportate da norme di diritto interno sufficientemente
accessibili, precise e prevedibili, percio' in violazione del
principio di legalita'.
Fra le ragioni dell'incompatibilita' ha incluso, infatti, proprio
il criterio di calcolo dell'indennizzo introdotto dal comma 7-bis
dell'art. 5-bis, osservando:
a) che la norma aveva modificato la regola della riparazione
integrale del pregiudizio subito stabilita per questa tipologia di
espropriazione, fin dalla nota decisione n. 1464/1983 delle sezioni
unite di questa Corte, equiparandola all'indennizzo riconosciuto per
l'espropriazione rituale con l'aumento minimo del 10%;
b) che detto meccanismo riduttivo consente all'espropriante
che omette di versare durante la procedura l'indennizzo, di
avvantaggiarsi ulteriormente del suo comportamento illegittimo,
esonerandolo dal corrispondere una porzione sostanziale del ristoro
dovuto: percio' non favorendo la buona amministrazione e non
contribuendo a prevenire episodi di illegalita' (1/2 96);
c) che la violazione del principio della riparazione
integrale e' resa ancor piu' palese dall'espressa estensione
dell'applicazione retroattiva della norma anche ai giudizi in corso,
che si traduce in una mera ablazione retroattiva di una porzione
consistente dell'indennita' dovuta in base al sistema legislativo
antecedente (1/2 100).
I medesimi principi si trovano pedissequamente ripetuti nelle
successive sentenze Binotti, Colazzo e Serrao del 13 ottobre 2005,
Sciarrotta del 12 gennaio 2006 e soprattutto S.A.S. del 23 febbraio
2006: sicche' non par dubbio che l'affermazione di non conformita' al
principio del rispetto del diritto di proprieta' della disciplina
indennitaria delle espropriazioni illegittime antecedenti al 30
settembre 1996, come modificata dal comma 7-bis dell'art. 5-bis, e
ribadita dall'art. 55 T.U. del d.P.R. n. 327/2001, per un verso,
risulti comunque generalizzata nell'argomentazione dei giudici di
Strasburgo, anche oltre le peculiarita' delle fattispecie esaminate.
E, per altro verso, addebiti alla norma la violazione del diritto
della persona al rispetto dei propri beni, di cui all'art. 1, del I
prot. add. alla Convenzione, sotto diversi profili, e cioe': I) per
essersi profondamente discostata - onde sopperire a mere esigenze di
bilancio (la legge e' definita «budgetaire») e senza la ricorrenza di
un contesto di riforme economiche o sociali - dalla regola
dell'integralita' della riparazione corrispondente al valore venale
dell'immobile, ritenuta dalla Corte imprescindibile nelle occupazioni
non aventi base legale onde contemperare il giusto equilibrio tra i
contrapposti interessi, di cui si e' detto; II) per avere, quindi,
recepito un criterio riduttivo collegato ad un parametro considerato
gia' irrazionale nelle espropriazioni legittime, comportante un
sostanziale dimezzamento del valore del bene (per di piu' soggetto ad
ulteriore tassazione): percio' non avente alcuno dei requisiti minimi
per rientrare nel novero delle soluzioni considerate ragionevoli;
III) ed ancora, per averlo slealmente introdotto in giudizi iniziati
ed impostati secondo diversi presupposti normativi, si' da incorrere
anche nella violazione dell'art. 6, 1/2 1, della Convenzione, per il
mutamento delle regole «in corsa»: posto che la Corte europea, pur
non escludendo che in materia civile una nuova normativa possa avere
efficacia retroattiva, aveva ripetutamente considerato lecita
l'applicazione dello ius superveniens in causa soltanto in presenza
di «imperieux motifs d'interet general»; ed affermato che in ogni
altro caso essa si concreta nella violazione del principio di
legalita' nonche' del diritto ad un processo equo perche' consente al
potere legislativo di introdurre nuove disposizioni specificamente
dirette ad influire sull'esito di un giudizio gia' in corso (in cui
e' parte un'amministrazione pubblica), ed induce il giudice a
decisioni su base diversa da quella alla quale la controparte poteva
legittimamente aspirare al momento di introduzione della lite (cfr.
sentenza della Grande Chambre, 28 ottobre 1999, Zielinski; nonche'
fra le piu' recenti Forrer-Niedenthal, 20 febbraio 2003, proprio in
materia di espropriazione per p.u.; OGIS, 27 maggio 2004; e la stessa
Scordino, 29 luglio 2004, 1/2 78).
8. - La giurisprudenza della Corte europea, conclusivamente,
appare ormai del tutto consolidata nel ritenere il criterio
indennitario stabilito dal comma 7-bis dell'art. 5-bis in contrasto
con i menzionati precetti della Convenzione; e, d'altra parte nella
ricordata decisione Scordino, 29 luglio 2004 ha affermato che sia la
Corte d'appello che la Corte di cassazione «non hanno omesso di fare
riferimento alle disposizioni della legge criticata per suffragare le
loro decisioni», si' da rendere possibile «l'ingerenza del potere
legislativo nel funzionamento del potere giudiziario al fine
d'influenzare la risoluzione dalla lite»: in tal modo lasciando
intendere che sussistesse l'obbligo, da parte del giudice nazionale,
di non applicare una legge dello Stato sopravvenuta all'inizio della
lite ed espressamente dichiarata applicabile ai giudizi in corso,
quando invece doveva applicarsi la disciplina previgente (tanto piu'
che «essi» (gli organi giudiziari) «hanno modificato a danno degli
interessati, con effetto retroattivo, l'indennizzo che essi potevano
legalmente attendersi»).
Cio' malgrado, il collegio non ritiene che nella specie possa
disapplicarsi una legge vigente dello Stato, per far riemergere la
disciplina previgente, risalente alla regola enunciata dalla
ricordata decisione n. 1464/1983 delle Sezioni Unite della Corte e
sostanzialmente incentrata sul disposto dell'art. 39 della legge
generale n. 2359 del 1865, muovendo da una pretesa violazione delle
aspettative dell'avente diritto al quantum di una prestazione
patrimoniale: tanto piu' che la Corte costituzionale, proprio in
relazione alla prevista retroattivita' dell'art. 5-bis, legge
n. 359/1992, ne ha giudicata la conformita' alle norme costituzionali
(Corte cost. 16 giugno 1993, n. 283; 16 dicembre 1993, n. 442; 30
aprile 1999, n. l48, e succ.).
Cio' perche' l'abrogazione della legge dello Stato si verifica
nelle sole ipotesi, gia' ricordate, dell'art. 15 disp. prel. cod.
civ. e n. 136 Cost., che non tollerano la disapplicazione da parte
del giudice, pur quando si avvalga della autorevole interpretazione
del giudice internazionale. Ed il giudice, d'altra parte, e' soggetto
unicamente alla legge (art. 101 Cost.), per cui ammettere un potere
(o addirittura un obbligo) di non applicarla, significherebbe aprire
un pericoloso varco al principio di divisione dei poteri, avallando
una funzione di revisione legislativa da parte del potere
giudiziario, che appare estraneo al nostro sistema costituzionale.
Vero e' che in altra occasione questa Corte ha ritenuto che il
rispetto della Convenzione europea dei diritti dell'uomo, e' legato a
come essa vive nelle decisioni della Corte europea dei diritti
dell'uomo, da cui e' ricavabile una regola di conformazione, ed
essendo espressione dell'obbligo della giurisdizione nazionale di
interpretare ed applicare il diritto interno, per quanto possibile,
conformemente alla Convenzione e alla giurisprudenza di Strasburgo,
essa ha natura giuridica; onde il mancato rispetto di essa da parte
del giudice del merito concretizza il vizio di violazione di legge,
denunziabile dinanzi alla Corte di cassazione (Cass. 26 gennaio 2004,
n. 1340). Non mancano, peraltro, spunti per una lettura critica dei
precedenti della Corte europea e dichiarazioni di non stretta
vincolativita' di essi (Cass. 26 aprile 2005, n. 8600 e 15 settembre
2005, n. 18249).
E tuttavia, un vincolo all'interpretazione del giudice nazionale
e' ravvisabile ove la norma nazionale costituisca, come nella
disciplina dell'equa riparazione per l'irragionevole durata del
processo, riproduzione delle norme convenzionali, per le quali i
precedenti del giudice europeo costituiscono riferimento obbligato
(cfr., art. 2, comma 1 della legge n. 89/2001): cosi' come e'
consentita la diretta applicazione alla fattispecie della norma
convenzionale, ove essa sia immediatamente precettiva e comunque di
chiara interpretazione, e non emergano conflitti interpretativi tra
il giudice nazionale e il giudice europeo (Cass. 19 luglio 2002,
n. 10542).
Ma la questione deve ricevere diversa impostazione ove si discuta
della legalita' di un istituto, quale quello dell'indennizzo
espropriativo, non direttamente regolato dalla Convenzione europea
dei diritti, ma giudicato in contrasto con i principi dalla stessa
desumibili: non e', infatti, ravvisabile nell'ordinamento, riguardo
al preteso contrasto del diritto interno con la Convenzione europea
dei diritti dell'uomo, un meccanismo idoneo a stabilire la
sottordinazione della fonte di diritto nazionale, rispetto alla fonte
di diritto internazionale, ove la prima sia ritenuta in contrasto con
questo da una Corte sopranazionale cui gli Stati abbiano attribuito
tale potesta', assimilabile alle limitazioni di sovranita' consentite
dall'art. 11 Cost., derivanti dal Trattato della Comunita' europea e
di consequenza dalle fonti normative dell'ordinamento comunitario.
E' appena il caso di notare, a tal proposito, che non sembra
sostenibile neppure l'avvenuta «comunitarizzazione» della Convenzione
europea dei diritti, in virtu' del par. 2 dell'art. 6 del trattato di
Maastricht del 7 febbraio 1992: il rispetto dei diritti fondamentali
della Convenzione europea dei diritti dell'uomo, da parte
dell'Unione, costituisce una direttiva per le istituzioni
comunitarie, non una norma comunitaria rivolta agli stati membri,
onde, non potendo ritenersi che le disposizioni della suddetta
Convenzione e quella del Trattato costituiscano parte integrante del
diritto comunitario, non puo' demandarsene l'interpretazione alla
Corte di giustizia della Comunita' (Cass. 19 luglio 2002, n. 10542):
ne e' riprova la circostanza che nella prospettiva di adesione della
Comunita' europea alla Convenzione sui diritti e le liberta'
fondamentali, il parere negativo della Corte europea fu dettato dalla
riflessione per cui l'adesione avrebbe comportato l'inserimento della
comunita' in un sistema istituzionale distinto, nonche'
l'integrazione del complesso delle disposizioni della convenzione
nell'ordinamento comunitario (Corte giust. CE, parere 28 marzo 1996,
n. 2/94). E ancora, la Corte del Lussemburgo ha dichiarato la propria
incompetenza a fornire elementi interpretativi necessari per la
valutazione da parte del giudice nazionale della conformita' di una
normativa nazionale ai diritti fondamentali di cui essa garantisce
l'osservanza (nel contesto comunitario), quali risultano dalla
C.E.D.U., e cio' «in quanto tale normativa riguarda una situazione
che non rientra nel campo di applicazione del diritto comunitario»
(Corte giust. CE, 29 maggio l998, cause C-299/1995).
Va osservato, peraltro, che la diretta efficacia nel nostro
ordinamento dei poteri normativi, amministrativi e giurisdizionali
degli organi comunitari, non puo' essere tale da modificare l'assetto
costituzionale, dal quale comunque emergono controlimiti alle
limitazioni di sovranita': fra questi la Corte costituzionale ha
individuato i principi fondamentali dell'ordinamento costituzionale,
oltre che i diritti inalienabili della persona umana (sentenze n. 183
del 1973, n. 232 del 1989; n. 168 del 1991). Sicche' potrebbe
sostenersi, alla luce delle pronunce della Corte costituzionale (ma
anche della Corte europea dei diritti dell'uomo) in tema di
indennizzo espropriativo che la misura di esso ragguagliata al valore
di mercato, non tiene conto del principio costituzionale per cui il
diritto di proprieta' si trova in posizione recessiva rispetto
all'interesse primario dell'utilita' sociale (Cass. 27 marzo 2004,
n. 6173).
Conclusivamente, la fissazione di una riparazione commisurata al
valore venale non puo' basarsi, nel recupero del dictum della Corte
europea nelle pronunce avanti esaminate, come conformazione alle
norme di diritto internazionale che secondo l'art. 10 Cost. impegna
tutto l'ordinamento: anche perche' si riconosce generalmente che la
norma costituzionale non ha ad oggetto il diritto pattizio, e d'altro
canto, il prezzo di mercato come compenso espropriativo non e' un
valore generalmente riconosciuto dagli Stati. E neppure vale
trasferire la problematica sulla legge 4 agosto 1955, n. 848, che ha
reso esecutiva la convenzione, perche', anche ove si accettasse
l'interpretazione nel senso indicato dalla Corte europea, il giudice
non avrebbe comunque il potere di creare una disciplina indennitaria
sostitutiva, che resta comunque soggetta a margini di
discrezionalita' che competono solo al legislatore.
La subordinazione della legge nazionale alle fonti internazionali
e', invece, ora da riconoscere alla luce dell'art. 117, primo comma,
Cost., ma la questione non puo' porsi, sotto tale profilo, se non a
livello legislativo, come piu' avanti si dira'.
Le ragioni che precedono, riassumibili nell'impossibilita' da
parte di questa Corte, e piu' in generale del giudice nazionale, di
disapplicare una legge dello Stato pur ritenuta in contrasto con la
C.E.D.U. dalla Corte europea dei diritti dell'uomo, escludono che la
questione possa essere risolta in via interpretativa, con l'adozione
di una lettura secundum constitutionem, atteso che l'art. 5-bis,
comma 7-bis di cui si discute, e' gia' stato ritenuto non in
contrasto con i parametri costituzionali, e che il criterio di cui i
ricorrenti chiedono l'applicazione in alternativa, quello del valore
venale, e' stato dichiarato dalla Consulta privo «di copertura
costituzionale». Neppure sembra sostenibile un ruolo di supplenza, da
parte del giudice, nelle funzioni del legislatore, per lungo tempo
inadempiente all'impegno autoimposto, di predisporre una riforma in
materia espropriativa (l'art. 5-bis esordisce: «fino all'emanazione
di un'organica disciplina per tutte le espropriazioni preordinate
alla realizzazione di opere...»), anche perche' nel caso non si
tratta piu' di inerzia, ma ora di consapevole reiterazione del regime
indennitario delle espropriazioni illegittime antecedenti al 30
settembre 1996, essendo stato per esse il criterio riduttivo
definitivamente raccolto e confermato nell'art. 55, d.P.R.
n. 327/2001, in vigore dal 1° luglio 2003, pur dopo le modifiche
apportate dall'art. l, d.lgs. n. 302 del 2002.
Si puo' dunque configurare un intervento del legislatore che
nella sua discrezionalita' provveda a individuare un nuovo sistema
indennitario tale da allinearsi agli obblighi internazionali e cosi'
evitare condanne per responsabilita' derivanti dalla violazione della
Convenzione, mentre deve escludersi la sussistenza a carico del
giudice nazionale di un obbligo di disapplicare la disciplina legale,
e supplire alla funzione del legislatore mediante un coordinamento
delle fonti nel senso di affermare la prevalenza di quella
convenzionale su quella interna (vedi Cass. 27 marzo 2004, n. 6173,
cit.).
9. - Vi sono tuttavia motivi per dubitare della legittimita'
costituzionale dell'art. 5-bis, comma 7-bis del d.l. n. 333/1992,
conv. in legge n. 359/1992.
Nella sentenza n. 148/1999 della Corte costituzionale, e nelle
ulteriori pronunce che richiamandosi al precedente non hanno
ravvisato elementi nuovi per distaccarsene, la norma di
determinazione del risarcimento del danno nelle occupazioni c.d.
espropriative di suoli edificatori antecedenti alla data indicata,
non e' stata scrutinata secondo il parametro dell'art. 111 Cost.
Nella prima delle sentenze citate il Giudice delle leggi, ha
interamente richiamato la propria precedente pronuncia n. 283/1993,
la quale verificando la legittimita' della disposizione transitoria
di cui ai commi 6 e 7 dell'art. 5-bis, secondo il parametro
dell'art. 3 Cost., aveva osservato che l'applicabilita' del nuovo
criterio di determinazione dell'indennita' secondo che la relativa
misura fosse divenuta incontestabile prima dell'entrata in vigore
della legge ovvero a tale momento fosse ancora sub iudice,
corrispondeva ad una differenziazione dipendente dalla successione di
leggi nel tempo; e che l'irretroattivita', pur costituendo un
principio dell'ordinamento, non e' elevato (fuori dalla materia
penale) al rango di norma costituzionale, sicche', in una situazione,
come quella della materia espropriativa, caratterizzata dalla carenza
normativa e dell'applicabilita' solo suppletiva del criterio del
valore venale, la prevista retroattivita' dell'intervento legislativo
non confliggeva con il canone della ragionevolezza. La stessa
sentenza, pero', concluse che la questione non era fondata «nei
termini cosi' puntualizzati».
Sembrano esistere gli elementi per una rivalutazione della
questione, alla luce del diverso parametro dell'art. 111 Cost.,
riscritto in epoca successiva alle pronunce sull'art. 5-bis della
legge n. 359 del 1992, che negli ideali del giusto processo incarna
la lealta' che alla parte in giudizio e' dato attendersi dal sistema,
senza che le vengano mutate le regole in corso.
I contenuti dell'art. 111 Cost., particolarmente nelle sue parti
programmatiche (primo e secondo comma), sembrano ancora in gran parte
da esplorare. Cosi' come e' ancora da chiarire fino in fondo il
rapporto di discendenza della nuova formulazione della norma
costituzionale dalla Convenzione europea dei diritti dell'uomo.
Se l'originario intento di costituzionalizzare l'art. 6 della
Convenzione pare modificato nel corso dei lavori parlamentari,
giacche' nel risultato testuale dell'art. 111 Cost. si ritrovano solo
assonanze o similitudini rispetto alla formula internazionale, non di
meno, sembra da avallare la tesi di riscontrare nella giurisprudenza
della Corte dei diritti, il materiale utile alla ricostruzione dei
nuovi precetti costituzionali.
La collocazione della Convenzione europea nella gerarchia delle
fonti non e' mai stata chiarita appieno, giacche' la qualificazione
di essa come fonte atipica (Corte cost. 19 gennaio 1993, n. 10) non
risolve fino in fondo le non infrequenti ipotesi di conflitto, non
solo con le norme di legge ordinaria, precedenti e successive, ma con
le stesse norme costituzionali: e la concezione liberale del diritto
di proprieta' che fa da sfondo all'interpretazione resa dalla Corte
dei diritti sull'art. 1, I prot. add. (si veda, oltre alle sentenze
Scordino del 29 luglio 2004 e 17 maggio 2005 anche l'altra sentenza,
sempre in causa Scordino, del 15 luglio 2004, sulla reiterazione dei
vincoli urbanistici) non appare perfettamente in linea con il disegno
dell'Assemblea costituente (nell'art. 42, ma anche, piu' in generale,
nell'art. 41 Cost.), di mediare le facolta' dominicali (e
imprenditoriali) con l'utilita' pubblica.
Cio' non toglie che alla ricerca del significato precettivo del
parametro costituzionale, possa utilmente ricorrersi
all'interpretazione che dell'analoga disposizione dell'art. 6 della
Convenzione (dalla quale la stessa modifica costituzionale e' stata
indotta) ha reso la Corte europea: il senso della pronuncia Scordino
del 29 luglio 2004, e di quelle del 2005 e 2006 sulla sopravvenienza
del criterio riduttivo di cui al comma 7-bis dell'art. 5-bis, e' che
la parita' delle parti davanti al giudice implichi la necessita' che
il potere legislativo non si intrometta nell'amministrazione della
giustizia allo scopo di influire sulla risoluzione della singola
causa, o di una circoscritta e determinata categoria di controversie.
Le fattispecie conosciute dai giudici di Strasburgo sono del tutto
similari ai fatti della causa di cui questo collegio e' chiamato a
conoscere, nei termini ricostruiti dalla Corte d'appello di Napoli: i
proprietari espropriati nell'anno 1985 in forza della c.d.
occupazione acquisitiva o appropriativa agiscono in giudizio per
ottenere l'indennizzo di natura risarcitoria loro riconosciuto dalla
giurisprudenza di questa Corte (fondata sull'art. 39 della legge
n. 2359/1865) ed ancor piu' specificamente dall'art. 3 della legge
n. 458 del 1988, nella misura corrispondente al valore venale dei
beni sottoposti a procedimento ablatorio. La Corte di appello di
Napoli ha accolto la domanda e liquidato il risarcimento del danno
loro dovuto in base al criterio suddetto. Nel corso del primo
giudizio davanti a questa Corte e' sopravvenuto l'art. 3, comma 65
della legge n. 662 del 1996 che ha aggiunto il comma 7-bis
all'art. 5-bis, d.l. 11 luglio 1992, conv. in legge 8 agosto 1992,
con il quale ha commisurato l'indennizzo in questione ai criteri di
determinazione dell'indennita' di cui al comma 1, con esclusione
della riduzione del 40 per cento, ed aumento del 10 per cento; e
stabilito l'applicazione del nuovo criterio anche ai procedimenti in
corso non definiti con sentenza passata in giudicato, percio'
disposto dalla precedente sentenza n. 457 del 1998 di questa Corte:
con il risultato di ridurre, a giudizio iniziato, di poco meno del
50% la somma per il conseguimento della quale i proprietari si erano
determinati ad agire in giudizio.
La norma si presta ulteriormente, alla luce della Convenzione dei
diritti, come interpretata dalla Corte europea, alla censura di
contrasto con l'art. 117, primo comma, Cost. La nuova formulazione
della norma costituzionale appare diretta a colmare una lacuna
dell'ordinamento, difficilmente superabile - come sopra accennato -
alla luce dell'art. 10 Cost. Ne' puo' trarre in inganno la sedes
materiae, per ridimensionare l'effetto della disposizione al riparto
di competenze legislative Stato-regioni: in essa sembra doversi
ravvisare il criterio ispiratore di tutta la funzione legislativa,
anche di quella contemplata dal secondo comma, riguardante le
competenze esclusive dello Stato, cui e' riconducibile la normativa
in tema di indennita' di espropriazione.
Il ravvisato contrasto della vigente normativa indennitaria con
la Convenzione ne determina una sopravvenuta ragione di
incostituzionalita' con l'art. 117, primo comma; le norme della
Convenzione, in particolare gli artt. 6 e 1, prot. I add., divengono
norme interposte, attraverso l'autorevole interpretazione che ne ha
reso la Corte di Strasburgo, nel giudizio di costituzionalita': la
sopravvenuta incompatibilita' dell'art. 5-bis attiene ai profili
evidenziati dalla Corte europea dei diritti, ovvero alla contrarieta'
ai principi del giusto processo, e alla incongruita' della misura
indennitaria, nel rispetto che e' dovuto al diritto di proprieta'.
10. - Conclusivamente, vanno dichiarate rilevanti, e non
manifestamente infondate la questioni di legittimita' costituzionale
riguardanti l'art. 5-bis, comma 7-bis, d.l. 11 luglio 1992, n. 333,
conv. in legge 8 agosto 1992, n. 359:
per contrasto con l'art. 111, primo e secondo comma, Cost.,
anche alla luce dell'art. 6 della Convenzione europea dei diritti
dell'uomo e delle liberta' fondamentali, nella parte in cui,
disponendo l'applicabilita' ai giudizi in corso delle regole di
determinazione del risarcimento del danno per occupazione illegittima
in esso contenute, viola i principi del giusto processo, in
particolare le condizioni di parita' delle parti davanti al giudice,
che risultano lese dall'intromissione del potere legislativo
nell'amministrazione della giustizia allo scopo di influire sulla
risoluzione di una circoscritta e' determinata categoria di
controversie;
per contrasto con l'art. 117, primo comma, Cost., anche alla
luce dell'art. 6 e dell'art. 1 del I prot. add. della Convenzione
europea dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, nella
parte in cui, disponendo l'applicabilita' ai giudizi in corso delle
regole di determinazione del risarcimento del danno per occupazione
illegittima in esso contenute, ed assicurando un trattamento
indennitario lesivo del diritto di proprieta', viola i vincoli
derivanti dagli obblighi internazionali.