Ricorso della Regione Valle d'Aosta, con sede in Aosta, piazza
Deffeyes n. 1, codice fiscale n. 80002270074 in persona del
presidente pro tempore, on. Luciano Caveri, rappresentato e difeso,
in forza di procura a margine del presente atto ed in virtu' della
deliberazione della giunta regionale n. 2754 del 22 settembre 2006,
dai proff. avv. Giovanni Guzzetta e Francesco Saverio Marini, presso
il cui studio sito in Roma, via Monti Parioli n. 48, ha eletto
domicilio;
Contro il Governo in persona del Presidente del Consiglio del
ministri pro tempore, con sede in Roma, Palazzo Chigi, piazza Colonna
n. 370, per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale degli
articoli 13, 28, comma 1, e 30 del decreto-legge 4 luglio 2006,
n. 223, recante «Disposizioni urgenti per il rilancio economico e
sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa
pubblica, nonche' interventi in materia di entrate e di contrasto
all'evasione fiscale» (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale - serie
generale - n. 153 del 4 luglio 2006), convertito, con modificazioni,
dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, pubblicata nel supplemento
ordinario n. 183/L alla Gazzetta Ufficiale - serie generale - n. 186
dell'11 agosto 2006.
F a t t o
1. - Il decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223 (c.d. «decreto
Bersani»), recante «Disposizioni urgenti per il rilancio economico e
sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa
pubblica, nonche' interventi in materia di entrate e di contrasto
all'evasione fiscale», convertito, con modificazioni, dalla legge 4
agosto 2006, n. 248, si propone, tra l'altro, di promuovere la
concorrenza e la competitivita', di liberalizzare alcuni settori
produttivi e di razionalizzare la spesa pubblica anche attraverso il
contenimento delle spese per il personale delle pubbliche
amministrazioni. La disciplina dettata dal decreto si applica, ai
sensi del comma 1-bis, alle regioni a statuto speciale e alle
province autonome di Trento e Bolzano «in conformita' agli statuti
speciali e alle relative norme di attuazione».
2. - L'art. 13 del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, cosi'
come modificato dalla legge di conversione 4 agosto 2006, n. 248, nel
dettare «norme per la riduzione dei costi degli apparati pubblici
regionali e locali e a tutela della concorrenza», dispone, al comma
1, che «al fine di evitare alterazioni o distorsioni della
concorrenza e del mercato e di assicurare la parita' degli operatori,
le societa', a capitale interamente pubblico o misto, costituite o
partecipate dalle amministrazioni pubbliche regionali e locali per la
produzione di beni e servizi strumentali all'attivita' di tali enti
in funzione della loro attivita' - con esclusione dei servizi
pubblici locali -, nonche', nei casi consentiti dalla legge, per lo
svolgimento estemalizzato di funzioni amministrative di loro
competenza, debbono operare esclusivamente con gli enti costituenti o
partecipanti o affidanti, non possono svolgere prestazioni a favore
di altri soggetti pubblici o privati, ne' in affidamento diretto ne'
con gara, e non possono partecipare ad altre societa' o enti». Il
medesimo comma esclude da quest'ultimo divieto, relativo alla
partecipazione ad altre societa' o enti, le societa' di
intermediazione finanziaria.
Il successivo comma, nel ribadire che «le societa' di cui al
comma 1 [...] non possono agire in violazione delle regole di cui al
comma 1», qualifica le medesime societa' come «ad oggetto sociale
esclusivo».
L'art. 13, comma 3, del decreto-legge prevede un termine di
dodici mesi, a decorrere dall'entrata in vigore del decreto-legge
medesimo, entro il quale le societa' destinatarie dei divieti
menzionati al comma 1 debbono cessare le attivita' non consentite.
Queste ultime attivita', entro ulteriori diciotto mesi, possono
essere cedute a terzi, nel rispetto delle procedure ad evidenza
pubblica, o scorporate, anche attraverso la costituzione di una
separata societa' da collocare sul mercato nel rispetto delle
procedure del decreto-legge 31 maggio 1994, n. 332, convertito, con
modificazioni, dalla legge 30 luglio 1994, n. 474. I contratti
relativi alle attivita' non cedute o scorporate perdono efficacia
alla scadenza del termine di dodici mesi previsto per la cessazione
delle attivita' non consentite.
Il comma 4 dell'art. 13 dispone, infine, la nullita' dei
contratti conclusi dopo l'entrata in vigore del decreto-legge di cui
trattasi, in violazione dei commi 1 e 2 del medesimo articolo.
Tuttavia, conservano validita' i contratti che, pur conclusi dopo
l'entrata in vigore del decreto-legge, siano adottati in esito a
procedure di aggiudicazione perfezionate prima della stessa entrata
in vigore. A tale riguardo sono comunque fatte salve le prescrizioni
di cui al comma 3 dell'art. 13, relative alla possibilita' di
cessione o di scorporo delle attivita'.
3. - L'art. 28, comma 1, del decreto-legge n. 223 del 2006
prevede una riduzione del 20% delle diarie per le missioni all'estero
contenute nella tabella B allegata al decreto del Ministro del
tesoro, del bilancio e della programmazione economica in data 27
agosto 1998 e successive modificazioni. Tale riduzione, operativa a
decorrere dalla data di entrata in vigore del decreto-legge, si
applica al personale appartenente alle amministrazioni di cui
all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e
successive modificazioni, e quindi anche al personale regionale e
locale.
4. - L'art. 30 del decreto-legge n. 223 del 2006 modifica la
disciplina dettata dal comma 204 dell'art. 1 della legge n. 266 del
2005 (legge finanziaria per il 2006) concernente il monitoraggio e la
verifica degli adempimenti imposti dal comma 198 dell'art. 1 della
medesima legge finanziaria alle regioni ed agli enti locali per il
contenimento della spesa in materia di personale. In particolare,
l'art. 30 sostituisce il citato comma 204 con tre nuovi commi (204,
204-bis, 204-ter).
Il novellato comma 204 anzitutto introduce, «per le
amministrazioni regionali e gli enti locali di cui al comma 198»
(dell'art. 1 della legge finanziaria per il 2006) che non abbiano
conseguito gli obiettivi di risparmio di spesa ivi contemplati, il
divieto di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo.
Tale divieto e' suscettibile di parziale deroga, a sensi del comma
204-ter, solo per gli «enti locali in condizioni di avanzo di
bilancio negli ultimi tre esercizi», nei confronti dei quali sono
escluse dal computo le spese di personale riferite a contratti di
lavoro a tempo determinato stipulati nel 2005.
Il comma 204 prevede altresi' l'istituzione di un tavolo tecnico,
composto da rappresentanti dello Stato e del «sistema delle autonomie
designati dai relativi enti esponenziali», al quale sono affidati
compiti di verifica, indirizzo e proposta ai fini del monitoraggio
degli adempimenti di contenimento della spesa previsti dal comma 198.
La costituzione del tavolo tecnico avviene con d.P.C.M. da emanare
previo accordo tra Governo, regioni ed autonomie locali da concludere
in sede di Conferenza unificata entro il 30 settembre 2006.
In particolare, il comma 204 attribuisce al tavolo tecnico le
seguenti funzioni:
a) acquisire, da parte degli enti destinatari della norma, la
documentazione, certificata dall'organo di revisione contabile, delle
misure adottate e dei risultati conseguiti; il mancato invio ditale
documentazione da parte degli enti, ai sensi del successivo comma
204-bis, comporta, in ogni caso, il divieto di assunzione a qualsiasi
titolo;
b) stabilire specifici criteri e modalita' operative per il
monitoraggio e la verifica dell'effettivo conseguimento dei previsti
risparmi di spesa da parte degli enti destinatari della norma;
c) verificare, sulla base dei criteri e delle modalita'
operative stabiliti e della documentazione ricevuta, la puntuale
applicazione della disposizione ed i casi di mancato adempimento;
d) elaborare analisi e proposte volte al contenimento
strutturale della spesa di personale per gli enti destinatari del
comma 198.
Il comma 204-bis aggiunge, infine, che le risultanze delle
operazioni di verifica attribuite al tavolo tecnico sono trasmesse,
con cadenza annuale, alla Corte dei conti, anche ai fini del referto
sul costo del lavoro pubblico di cui al titolo V del d.lgs. 30 marzo
2001, n. 165, recante norme generali sull'ordinamento del lavoro alle
dipendenze delle pubbliche amministrazioni.
5. - Va infine evidenziata una questione. L'atto normativo
indicato in epigrafe stabilisce, all'art. 1, comma 1-bis, che quanto
da esso disposto si applica alle Regioni a statuto speciale e alle
province autonome di Trento e Bolzano «in conformita' agli statuti
speciali e alle relative norme di attuazione.».
Tuttavia, il tenore letterale delle disposizioni, recanti le
norme che con il presente ricorso si impugnano, non consente di
escludere con certezza l'efficacia di esse anche nei riguardi dei
suddetti enti ad autonomia speciale. Invero, si tratta di
prescrizioni che, se riferite anche alla Regione Valle d'Aosta,
presentano - per quanto si dira - molteplici profili di
illegittimita' costituzionale, senza che l'ambigua «clausola di
salvaguardia» dell'art. 1, comma 1-bis, permetta di affermare
inequivocabilmente che la Regione medesima non ne sia destinataria.
Dunque, la possibilita' che esse vadano interpretate in senso
lesivo delle attribuzioni della Regione, induce a farle oggetto di
impugnazione, sulla scorta della solida giurisprudenza di codesta
ecc.ma Corte, per la quale «il giudizio in via principale puo'
concernere questioni sollevate sulla base di interpretazioni
prospettate dal ricorrente come possibili, a condizione che queste
ultime non siano implausibili e irragionevolmente scollegate dalle
disposizioni impugnate cosi' da far ritenere le questioni del tutto
astratte o pretestuose» (sent. n. 412 del 2004).
6. - Tutto cio' premesso, l'odierna ricorrente, ritenuta la
lesione delle proprie attribuzioni costituzionali e statutarie,
impugna le disposizioni indicate in epigrafe del presente atto, per i
seguenti motivi di
D i r i t t o
1) Violazione del principio costituzionale di ragionevolezza, sub
specie di vizio di irrazionalita', nonche' dell'art. 117, commi 2 e
4, Cost. e dell'art. 2, comma 1, lett. a) e b) dello statuto speciale
per la valle d'Aosta (legge cost. n. 4 del 1948), da parte delle
norme di cui all'art. 13 del d.l. n. 223 del 2006 convertito, con
modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248.
L'art. 13 del decreto-legge n. 223 del 2006 si propone di
introdurre, stando alla sua rubrica, «norme per la riduzione dei
costi degli apparati pubblici regionali e locali e a tutela della
concorrenza». La disciplina da esso recata prevede, tra l'altro, che
le societa', tanto interamente pubbliche quanto miste, che siano
state costituite o partecipate dalle amministrazioni regionali e
locali, sia per la produzione di beni o di servizi di cui tali
amministrazioni necessitino in funzione della loro attivita', sia per
lo svolgimento di funzioni amministrative in regime di
esternalizzazione, debbano operare, in via esclusiva, con gli enti
costituenti o partecipanti o da cui hanno ricevuto in affidamento lo
svolgimento di funzioni amministrative. Viene escluso, pertanto, che
tali societa' possano svolgere prestazioni a favore di qualsivoglia
altro soggetto, tanto pubblico quanto privato, ne' per affidamento
diretto, ne' a seguito dell'espletamento di una gara. Alle medesime
societa' (a meno che non svolgano attivita' di intermediazione
finanziaria si sensi del d.lgs. n. 385 del 1993) viene vietato,
inoltre, di partecipare ad altre societa' od enti.
Per quanto l'intervento normativo dichiari di voler perseguire la
tutela della concorrenza, in realta' esso, lungi dal rimuovere
elementi distorsivi del mercato o dal promuovere un ampliamento delle
possibilita' di accesso degli attori che vi operano, determina il ben
diverso effetto di escludere dal mercato stesso una categoria di
soggetti: vale a dire, proprio «le societa', a capitale interamente
pubblico o misto, costituite dalle amministrazioni pubbliche
regionali e locali», con i requisiti dianzi riferiti.
L'effetto di limitazione della concorrenza e' fatto palese, in
particolare, dalla previsione in base alla quale le categorie di
societa' anzidette non possono svolgere prestazioni a favore di
soggetti diversi dai costituenti, partecipanti o affidanti, neppure a
seguito dell'espletamento di una gara. Ora, poiche' sono proprio le
procedure di gara ad assicurare per eccellenza, ed anzi esaltare, la
concorrenza tra i diversi operatori economici presenti sul mercato,
l'esclusione della possibilita' di competere a danno di taluno di
essi - per giunta, per il mero fatto di essere costituiti o
partecipati non da qualsivoglia ente pubblico, ma soltanto da enti
regionali e locali - determina esattamente una forma di quella
alterazione e distorsione della concorrenza e del mercato che la
norma impugnata manifesta di voler evitare.
Cio' e' peraltro evidente, se solo si consideri come il concetto
normativo di concorrenza accolto nell'ordinamento costituzionale
interno ed in quello comunitario non implichi di certo che essa possa
dirsi violata se a partecipare al mercato, a parita' di condizioni
con gli altri operatori, siano soggetti a capitale interamente
pubblico o misto.
Del resto, affinche' venga subito smentita qualunque suggestione
in relazione a presunte attuazioni di obblighi comunitari da parte
della previsione normativa qui impugnata, sia sufficiente rilevare
come neppure la giurisprudenza comunitaria in tema di c.d. in house
providing, particolarmente solerte nella garanzia della concorrenza,
abbia mai considerato richiesto da quell'ordinamento che «societa', a
capitale interamente pubblico o misto, costituite o partecipate dalle
amministrazioni pubbliche regionali e locali per la produzione di
beni e servizi strumentali all'attivita' di tali enti» o «per lo
svolgimento di funzioni amministrative di loro competenza», operino
esclusivamente con gli enti costituenti o partecipanti o affidanti.
Anche nel caso dell'in house providing, infatti, e' sufficiente che
tali societa' realizzino «la parte piu' importante della propria
attivita' con l'ente o gli enti pubblici che lo controllano» (cosi'
la Corte di giustizia europea nella pronuncia Gemeente Arnhem del 10
novembre 1998; ma si tratta di un'affermazione costantemente
confermata dalla giurisprudenza della Corte comunitaria: ex multis,
sent. Teckal del 18 novembre 1999; sent. Stadt Halle dell'11 gennaio
2005; sent. Parking Brixen GmbH del 13 ottobre 2005).
Da quanto precede emerge limpidamente come le norme di cui
all'art. 13 del decreto-legge n. 223 del 2006 conseguano il risultato
di alterare il mercato, mediante la forzosa estromissione dei
soggetti ivi indicati, o comunque in nessun caso si muovano nella
direzione di assicurarne un suo piu' regolare funzionamento o di
promuoverne lo sviluppo.
Ne' si comprende, del resto, come possa ragionevolmente
perseguirsi la tutela della concorrenza imponendo i riferiti divieti
esclusivamente alle societa' costituite o partecipate dalle
amministrazioni pubbliche regionali e locali, senza estendere le
medesime proibizioni alle analoghe societa' costituite o partecipate
dalle amministrazioni statali. Infatti, anche ad ammettere che
corrisponda al vero - e cosi' non e' - che la presenza sul mercato
delle societa' aventi le caratteristiche suddette sia in grado di
alterare e distorcere la concorrenza e compromettere la parita' tra
gli operatori, ebbene un simile effetto sarebbe primariamente da
riconoscere con riguardo a quelle societa' in cui sia coinvolta
l'amministrazione pubblica statale, per le ovvie considerazioni che
attengono alle ben maggiori dimensioni ed ambito di intervento
dell'ente territoriale interessato. Non puo' essere, in altre parole,
coerente con il fine della difesa e della promozione della
concorrenza una disciplina che, nell'individuare un presunto
meccanismo di tutela di essa, lo limiti all'ambito regionale e locale
e non lo applichi, del tutto irragionevolmente. a livello statale.
Con la conseguenza, invero paradossale, che anche nell'ambito
regionale e locale potrebbero continuare ad operare le societa'
costituite o partecipate da amministrazioni pubbliche statali. Vale a
dire, senza alcuna razionalita' e con totale frustrazione degli scopi
che la disposizione impugnata afferma di perseguire, le societa'
«statali» potrebbero seguitare a svolgere le attivita' che ora
risultano interdette a quelle, con analoghe caratteristiche, di
natura regionale e locale, e in ipotesi addirittura sostituirsi ad
esse.
Data dunque la palese, insanabile contraddittorieta', sotto piu'
profili, tra il fine che la disposizione si propone di perseguire (la
tutela della concorrenza) ed i risultati normativi che essa produce,
la medesima presenta un carattere «manifestamente irrazionale»
rispetto agli obiettivi attesi; un carattere che rende la norma
costituzionalmente censurabile da codesta Corte, come essa ha
ripetutamente precisato (sent. n. 14 del 2004; sent. n. 175 del
2005).
Tale contraddittorieta', infatti, determina contestualmente il
venir meno del titolo competenziale costituzionale su cui basare la
stessa normazione statale in materia di societa' costituite o
partecipate dalle amministrazioni pubbliche regionali e locali,
poiche' l'esercizio del potere legislativo in tale settore - fatti
salvi i rilievi che si svilupperanno nel seguito del presente ricorso
- avrebbe potuto rinvenire un fondamento esclusivamente
sull'art. 117, comma secondo, lett. e), Cost.
Di conseguenza, la norma impugnata viene ad incidere - in assenza
di titolo - in un ambito di competenza normativa assegnato alla
Regione Valle d'Aosta, sia dalle previsioni di cui all'art. 2, comma
primo, lett. a) e b), dello Statuto speciale (che rimettono alla
potesta' legislativa regionale, rispettivamente, le materie
«ordinamento degli uffici e degli enti dipendenti dalla Regione e
stato giuridico ed economico del personale» e «ordinamento degli enti
locali e delle relative circoscrizioni»), sia dal combinato-disposto
dei commi secondo e quarto dell'art. 117 Cost.
Il comma secondo dell'art. 117, lett. g), infatti, attribuendo
alla potesta' legislativa statale soltanto la disciplina
dell«'ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato»,
derubrica la materia dell'«ordinamento e organizzazione
amministrativi degli enti substatali». Tale materia, non essendo
«espressamente riservata» alla competenza statale, ricade quindi
nella potesta' legislativa regionale, per effetto del comma quarto
dello stesso articolo, ai sensi del quale «spetta alle Regioni la
potesta' legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente
riservata alla legislazione dello Stato». Le norme costituzionali
appena citate sono pacificamente invocabili come parametro di
legittimita' anche dalla Regione Valle d'Aosta, in forza dell'art. 10
della legge cost. n. 3 del 2001, in base al quale «sino
all'adeguamento dei rispettivi statuti, le disposizioni della
presente legge costituzionale si applicano anche alle Regioni a
statuto speciale ed alla province autonome di Trento e Bolzano per le
parti in cui prevedono forme di autonomia piu' ampie rispetto a
quelle gia' attribuite.».
Per tali ragioni, l'art. 13 del d.l. n. 223 del 2006, convertito
con modificazioni in 1. n. 248 del 2006, e' da ritenersi
costituzionalmente illegittimo per mancato rispetto del principio di
ragionevolezza e per violazione dell'art. 2, comma primo, lett. a) e
b) dello Statuto speciale per la Valle d'Aosta e dell'art. 117, commi
secondo e quarto, Cost.
2) Violazione dei principi di proporzionalita' e di leale
collaborazione, nonche' dell'art. 117, commi 2 e 4, Cost. e dell'art.
2, comma 1, lett. a) e b) dello statuto speciale per la Valle d'Aosta
(Legge cost. n. 4 del 1948), da parte delle norme di cui all'art. 13
del d.l. n. 223 del 2006 convertito, con modificazioni, dalla legge 4
agosto 2006, n. 248.
Che le norme recate dell'art. 13 del d.l. n. 223 del 2006 non
possano ritenersi poste nel legittimo esercizio della competenza
legislativa statale in materia di tutela della concorrenza, ex
art. 117, secondo comma, lett. e), Cost., e' argomentabile anche
sotto un ulteriore profilo.
Difatti, la legislazione statale che invada gli ambiti
competenziali di pertinenza delle Regioni, fondando il suo intervento
sull'esigenza di porre norme in una delle materie - quale la tutela
della concorrenza - c.d. finalistiche o trasversali (C. cost.
%%%....), deve comunque rispettare e conformarsi a requisiti
ineludibili, ulteriori rispetto a quello della sua razionalita'.
D'altro canto, codesta Corte ha ampiamente chiarito - proprio con
riguardo alla tutela della concorrenza - che, se tali requisiti e
limiti non venissero osservati dal legislatore statale, si
«rischierebbe di vanificare lo schema di riparto dell'art. 117
Cost.», come pure degli Statuti speciali: schema «che vede attribuite
alla potesta' legislativa [....] delle regioni materie la cui
disciplina incide innegabilmente sullo sviluppo economico» (sent.
n. 14 del 2004).
In particolare, l'atto normativo statale che, proponendosi di
tutelare la concorrenza, sconfini negli ambiti materiali di
competenza regionale, per potersi dire legittimo deve essere
qualificabile, in ogni caso, come «giustificato» e «proporzionato»
rispetto all'obiettivo perseguito (sent. n. 14 del 2004; sent. n. 272
del 2004; sent. n. 175 del 2005; sent. n. 214 del 2006). Inoltre,
come sempre codesta Corte ha precisato con nettezza (a partire dalla
sent. n. 407 del 2002), l'esercizio della potesta' legislativa
statale in una materia «finalistica» e' subordinata all'esigenza di
curare un interesse «unitario e infrazionabile».
Ora, con riguardo alle norme recate dall'art. 13 che qui si
impugnano, esse risultano sicuramente invasive delle competenze
legislative della Regione Valle d'Aosta, poiche' la disciplina delle
societa' costituite o partecipate dalle amministrazioni pubbliche
regionali e locali rientra indubbiamente nell'alveo dell'autonomia
organizzativa della Regione, degli enti regionali e degli enti locali
che di tali societa' si avvalgono, ai sensi dei gia' citati artt. 2,
conima primo, lett. a) e b), dello Statuto speciale e 117, commi
secondo e quarto, Cost.
Tuttavia, l'invasione operata dalle norme che qui si contestano
risulta del tutto sproporzionata, anzitutto con riguardo alle
modalita' attraverso cui la finalita' viene curata. L'intromissione
normativa statale censurata, infatti, sacrifica integralmente la
competenza regionale a legiferare sulle societa' in questione,
costituite o partecipate dalla Regione o dagli enti locali, non
lasciando alcuno spazio per l'intervento regolativo dell'Ente ad
autonomia speciale.
Perche' l'introduzione della normazione statale potesse dirsi
proporzionata, essa si sarebbe dovuta saldare, in particolare, al
principio di leale collaborazione, costituzionalmente ricavabile ex
artt. 5, 114 e 120, Cost. Proporzionato puo' considerarsi l'operato
del legislatore statale il quale - prima dell'esercizio della
competenza in una materia finalistica, destinato a privare
integralmente la Regione della competenza normativa in ambiti di sua
spettanza - attivi meccanismi e procedimenti che, nel rispetto del
principio di leale collaborazione, mettano in condizione le autonomie
regionali «invase» di svolgere qualche forma di partecipazione e di
offrire il loro contributo all'elaborazione della disciplina statale.
In sostanza, il rispetto del principio di leale collaborazione, che
nel caso di specie e' invece mancato, si poneva come una delle
condizioni che avrebbe contribuito a far acquisire il carattere della
proporzionalita' alla normazione introdotta dall'art. 13 del d.l.
n. 223 del 2006.
Ed e' appena il caso di aggiungere che cio' vale tanto piu' con
riferimento a Regioni ad autonomia speciale, la cui posizione
costituzionale e' garantita da una cornice protettiva che trova nelle
disposizioni di rango costituzionale il proprio fondamento e
svolgimento dettagliato.
Ma non basta. Bisogna altresi' rilevare che, a fronte del
sacrificio integrale della competenza regionale, tanto poco si poneva
il necessario «interesse unitario e infrazionabile», che il
legislatore statale ha completamente omesso di estendere i divieti
previsti nell'art. 13 alle societa' costituite o partecipate dalle
amministrazioni statali.
Se davvero si fosse inteso perseguire un interesse unitario, i
rigidi criteri di esclusione avrebbero dovuto trovare applicazione,
anzitutto, con riguardo alle societa' in cui sia coinvolto lo Stato,
con le sue amministrazioni, dal momento che e' proprio lo Stato
l'ente territoriale che rappresenta la massima istanza unitaria.
Inoltre, soltanto ove fosse stata riferita anche a tali societa'
«statali» la disciplina contenuta nell'art. 13, ci si sarebbe mossi
nella direzione di attingere quella «rilevanza macroeconomica» che,
secondo quanto lumeggiato da codesta Corte nella citata pronuncia
n. 14 del 2004, e' indispensabile per giustificare l'intervento
normativo statale in situazioni analoghe a quella di cui ci si sta
occupando.
Allo stesso modo, se l'interesse che le norme impugnate
pretendono di servire fosse realmente infrazionabile, apparirebbe
incomprensibile come sia stato possibile, in maniera tanto marcata,
«frazionarne» normativamente la tutela, distinguendo una disciplina
fortemente restrittiva - relativa soltanto alle societa' legate alle
amministrazioni substatali - da una disciplina di segno opposto, che
non viene mutata rispetto al passato, riguardante le analoghe
societa' in cui siano implicate le amministrazioni statali.
Pertanto, poiche' le norme poste dall'art. 13 del d.l. n. 223 del
2006 intervengono in un settore materiale di competenza della Valle
d'Aosta, senza che esse rivestano i requisiti della proporzionalita'
rispetto al fine, da conseguirsi anche attraverso il rispetto del
principio di leale collaborazione, e della preordinazione alla cura
di un interesse unitario ed infrazionabile - requisiti necessari
perche' l'invasione delle competenze regionali possa dirsi
giustificato, ai sensi dell'art. 117, comma secondo, lett. e), Cost.
- le medesime norme debbono ritenersi, anche sotto tali profili,
affette dal vizio di illegittimita' costituzionale, per mancato
rispetto del principio di proporzionalita' e del principio di leale
collaborazione, e per violazione dell'art. 2, comma primo, lett. a) e
b), dello Statuto speciale per la Valle d'Aosta e dell'art. 117,
commi secondo e quarto, Cost.
3) Violazione dell'art. 117, comma 3, cost., dell'art. 119, comma
2, Cost., nonche' dell'art. 2, comma 1, lett. a) e dell'art. 3, comma
1, lett. l) dello statuto speciale per la Valle d'Aosta (Legge cost.
n. 4 del 1948), da parte della norma di cui all'art. 28, comma 1, del
d.l. n. 223 del 2006 convertito, con modificazioni, dalla legge 4
agosto 2006, n. 248.
L'art. 28, comma 1, del decreto-legge n. 223 del 2006,
nell'imporre anche al personale della Regione Valle d'Aosta, nonche'
degli enti locali situati nella Regione medesima, una riduzione del
20 % delle diarie per missioni all'estero, si palesa lesivo delle
competenze regionali attribuite da norme di rango costituzionale.
La norma censurata opera, anzitutto, una illegittima ingerenza
nella sfera dell'autonomia finanziaria regionale. E' opportuno
ricordare, infatti, che codesta Corte ha in piu' circostanze ribadito
(cosi', ad es., nella sent. n. 417 del 2005) come non possano essere
considerate ricadenti tra i principi fondamentali di coordinamento
della finanza pubblica tutte quelle norme statali che intervengono a
fissare vincoli puntuali a singole voci di spesa dei bilanci delle
Regioni e degli enti locali. Le norme - quale quella recata
dall'art. 28, comma 1, del decreto-legge che qui si impugna - che non
posseggano tale caratteristica, arrecano, di conseguenza, un
ingiustificato vulnus all'autonomia finanziaria di spesa della
Regione, salvaguardata da previsioni di livello costituzionale. In
altre parole, e richiamando un ulteriore chiarimento operato da
codesta Corte, per la legge dello Stato e' legittimo fissare
solamente un «limite complessivo, che lascia agli enti stessi ampia
liberta' di allocazione delle risorse tra i diversi ambiti e
obiettivi di spesa (sent. n. 36 del 2004).».
Sicche', non vi puo' essere dubbio che l'espresso riferimento,
nella disposizione impugnata, alla voce di spesa riguardante la diana
per le missioni effettuate all'estero, quale voce da ridurre del 20%,
non solo si muove in direzione esattamente opposta rispetto a quella
indicata dalla giurisprudenza costituzionale, ma si pone in
insanabile contrasto con le norme costituzionali su cui la Corte ha
correttamente basato tale giurisprudenza. In particolare, risultano
violati l'art. 117, comma terzo, Cost. e l'art. 119, comma secondo,
Cost. che garantiscono, ai sensi dell'art. 10 della legge cost. n. 3
del 2001, anche la sfera di autonomia finanziaria della Regione Valle
d'Aosta. Le prescrizioni costituzionali da ultimo citate, infatti,
arrestano la competenza statale esclusivamente alla determinazione
dei principi di coordinamento della finanza pubblica, determinando
l'illegittimita' delle norme statali, quale quella censurata, che si
spingono ben oltre tale soglia.
Del resto, nel dichiarare costituzionalmente illegittime norme
analoghe a quella qui impugnata attraverso le decisioni un. 417 e 449
del 2005, in particolare in quest'ultima pronuncia, codesta Corte ha
irreprensibilmente rilevato ancora una volta che «la previsione, da
parte della legge statale, di limiti all'entita' di una singola voce
di spesa della Regione non puo' essere considerata un principio
fondamentale in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici e
coordinamento della finanza pubblica (ai sensi dell'art. 117, terzo
comma, Cost.), perche' pone un precetto specifico e puntuale
sull'entita' della spesa e si risolve percio' in una indebita
invasione dell'area riservata dall' art. 119 Cost. alle autonomie
regionali e degli enti locali, alle quali la legge statale puo'
prescrivere criteri ed obiettivi (ad esempio, contenimento della
spesa pubblica), ma non imporre nel dettaglio gli strumenti concreti
da utilizzare per raggiungere quegli obiettivi.».
Ma la norma recata dall'art. 28, comma primo, del decreto-legge
n. 223 del 2006 determina, altresi', una violazione dell'art. 2,
comma primo, lett. a) dello Statuto speciale per la Valle d'Aosta.
Tale disposizione statutaria riserva, come in precedenza ricordato,
alla potesta' legislativa regionale la disciplina in materia di
«ordinamento degli uffici e degli enti dipendenti dalla Regione e
stato giuridico ed economico del personale».
Ora, non sembra necessario ricorrere a defatiganti dimostrazioni
per render palese come la norma impugnata, che impone una riduzione
del 20% delle diarie del personale della Regione in missione
all'estero, incida in maniera diretta, puntuale e paradigmatica,
proprio su un aspetto che concerne lo «stato economico del personale.
Non puo' esser dubbio, difatti, che la determinazione normativa di
una diaria o di un'indennita' di trasferta per missioni all'estero
ricada all'interno dell'ambito materiale riguardante il trattamento
economico del dipendente regionale, complessivamente considerato.
Pertanto, poiche' la norma statale impugnata si propone di
regolare un aspetto che, ex art. 2, comma primo, lett. a), dello
Statuto speciale per la Valle d'Aosta, risulta attribuito alla piena
competenza legislativa regionale, da cio' non resta che evincere,
anche lungo tale versante, l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 28, comma primo, del d.-l. n. 223 del 2006 convertito, con
modificazioni, in 1. n. 248 del 2006.
A quanto precede deve, infine, essere aggiunto il riferimento al
parametro di legittimita' rappresentato dall'art. 3, comma primo.
lett. f) dello Statuto speciale, che appare parimenti violato. Tale
norma statutaria, infatti, commette alla Regione la potesta' di
introdurre norme legislative di integrazione ed attuazione,
nell'ambito dei principi individuati con legge dello Stato, in
materia di «finanze regionali e comunali». Ora, il combinato-disposto
tra la disposizione statutaria citata e gli artt. 117, comma terzo e
119, comma secondo, Cost. (relativi, questi ultimi, alla competenza
statale concorrente in tema di coordinamento della finanza pubblica e
del sistema tributario), qualifica la competenza normativa della
Valle D'Aosta in tale materia (in forza della clausola di cui
all'art. 10 legge cost. n. 3 del 2001) non piu' come meramente
suppletiva rispetto a quella statale, ma garantita nell'ambito dei
principi di coordinamento stabiliti dallo Stato. Il quale deve,
dunque, limitarsi alla fissazione ditali principi. Del resto, che la
potesta' legislativa in materia di autonomia finanziaria locale si
articoli su due livelli, statale e regionale, e' gia' stato chiarito
da codesta Corte nella sent. n. 47 del 2004).
Quanto si e' appena considerato mostra, dunque, un distinto - per
quanto connesso al precedente - profilo di illegittimita' della norma
impugnata, dal momento che essa pretende di porre un vincolo diretto
e puntuale anche ad una voce di spesa riguardante i comuni della
Regione Valle d'Aosta. Sicche', la violazione dell'art. 3, comma 1,
lett. f), dello Statuto speciale puo' essere rilevata con riguardo a
tale versante.
4) Violazione dell'art. 117, comma 3, cost., dell'art. 119, comma
2, cost., nonche' dell'art. 2, comma 1, lett. a) e b), dell'art. 3,
comma 1, lett. i) e dell'art. 4 dello statuto speciale per la Valle
D'Aosta (Legge cost. n. 4 del 1948), da parte della norma di cui
all'art. 30 del d.l. n. 223 del 2006 convertito, con modificazioni,
dalla legge 4 agosto 2006, n. 248.
Argomentazioni del tutto analoghe a quelle appena svolte debbono,
altresi', essere sviluppate a dimostrazione della illegittimita'
costituzionale della norma recata dall'art. 30 del decreto-legge
n. 223 del 2006, nella parte in cui, modificando il comma 204
dell'art. 1 della legge n. 266 del 2005, stabilisce a carico delle
amministrazioni regionali e locali un divieto assoluto e
temporalmente illimitato di procedere ad assunzioni di personale.
A nulla rileva, infatti, che tale divieto sia condizionato al
verificarsi del mancato conseguimento, da parte di dette
amministrazioni, dell'obiettivo di risparmio rappresentato, ai sensi
del comma 198 dell'art. 1 della stessa legge n. 266 del 2005, dalla
riduzione delle spese per il personale, in misura pari alla spesa del
2004, diminuita dell'1 per cento. Cio' non e' significativo, poiche'
in ogni caso, al verificarsi di tale condizione, l'effetto della
norma censurata sarebbe comunque, ancora una volta, quello di porre
un limite diretto, immediato ed integrale ad una singola voce di
spesa, quale l'assunzione da parte dell'amministrazione regionale e
di quelle locali di personale a qualsiasi titolo. Ed un simile
intervento normativo non puo', in alcun caso, essere considerato -
alla stregua della giurisprudenza costituzionale gia' ampiamente
richiamata - rivolto alla posizione di norme di principio ai sensi
degli artt. 117, comma terzo, e 119, comma secondo, Cost.
Pertanto la norma ricavabile dall'art. 30 del decreto-legge, per
le medesime ragioni in precedenza illustrate (al punto 2. della
motivazione in DIRITTO), si pone in violazione delle competenze
attribuite alla Regione Valle d'Aosta dall'art. 117, terzo comma,
Cost., dall'art. 119, secondo comma, Cost. e dall'art. 3, comma
primo, lett. f), dello Statuto speciale.
Inoltre, l'illegittimita' costituzionale del divieto per
l'amministrazione regionale di assumere personale a tempo
indeterminato, previsto dall'art. 30 del decreto-legge qui censurato,
al verificarsi delle condizioni ivi indicate, puo' essere colta anche
sotto un differente profilo.
Infatti, come gia' sottolineato, l'art. 2, comma primo, dello
Statuto speciale per la Valle d'Aosta stabilisce, alle lettere a) e
b), rispettivamente, che la regione ha potesta' legislativa piena sia
in materia di «ordinamento degli uffici e degli enti dipendenti dalla
regione e stato giuridico ed economico del personale», sia in materia
di «ordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni».
Di conseguenza, esula dalla competenza dello Stato intervenire con
norme, come quella che in questa sede si contesta, che incidano tanto
sull'ordinamento degli uffici regionali, pretendendo di definirne la
composizione attraverso divieti relativi all'assunzione di personale,
quanto sullo stato giuridico del personale medesimo, mediante
l'esclusione di assunzioni a qualsiasi titolo. Parimenti, la
competenza legislativa regionale piena sull'ordinamento degli enti
locali implica che spetta alla Regione dettare la disciplina
riguardante l'organizzazione amministrativa di tali enti, non esclusi
gli aspetti concernenti l'entita' numerica del personale dipendente.
Anche per siffatte considerazioni, pertanto, voglia codesta
Ecc.ma Corte dichiarare l'illegittimita' costituzionale dell'art. 30
del decreto-legge n. 223 del 2006, convertito con modificazioni in 1.
n. 248 del 2006, nella parte in cui vieta condizionatamente alla
Regione Valle d'Aosta ed agli enti locali esistenti sul suo
territorio di procedere, a qualsiasi titolo, alla assunzione di
personale.
Ma vi e un ulteriore ragione per la quale la norma impugnata si
palesa costituzionalmente censurabile.
E' indubbio, infatti, che nel momento in cui l'art. 4 dello
Statuto speciale garantisce alla regione Valle d'Aosta l'attribuzione
delle funzioni amministrative, implicitamente esso tutela l'autonomia
regionale in materia di attivita' (e relative determinazioni di
spesa) dirette all'assunzione del personale necessario sia a svolgere
dette funzioni, sia ad assicurare il buon andamento ed il
funzionamento degli uffici e degli enti dipendenti dalla regione
stessa.
Ora, il divieto di assunzione di personale a qualsivoglia titolo
che, sub condicione, viene imposto alla Regione dall'art. 30, poiche'
incide sulla determinazione del numero e della tipologia di
inquadramento contrattuale delle risorse umane attraverso cui l'Ente
regionale agisce, per cio' stesso comporta una illegittima
menomazione delle competenze amministrative statutariamente
attribuite. Infatti, la garanzia dell'autonomo assolvimento di tali
funzioni sta e cade insieme alla conservazione dell'autonomia in
ordine all'organizzazione degli apparati preposti allo svolgimento di
esse, anche in relazione alla scelta circa quale debba essere la
consistenza numerica ottimale del personale impiegato.
Appare cosi' evidente che, per quanto appena sottolineato,
l'art. 30 del decretolegge n. 223 del 2006, ponendosi in contrasto
con l'art. 4 dello statuto speciale per la Valle d'Aosta, e' da
considerarsi anche sotto tale aspetto costituzionalmente illegittimo.
5) Violazione dell'art. 116, comma 1, cost., dell'art. 9, comma
2, l. cost. n. 3 del 2001 e dell'art. 2, comma 1, lett. b), dello
statuto speciale per la Valle D'Aosta (Legge cost. n. 4 del 1948) da
parte della norma di cui all'art. 30 del d.l. n. 223 del 2006
convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248.
L'art. 30 del decreto-legge n. 223 del 2006 e', inoltre, da
ritenersi costituzionalmente illegittimo nella parte in cui,
modificando il comma 204 dell'art. 1 della legge n. 266 del 2005,
prevede la costituzione (mediante un d.P.C.m. che andava emanato
entro il 30 settembre 2006 e previo accordo tra Governo, Regioni ed
autonomie locali da concludersi in sede di Conferenza unificata) di
un «tavolo tecnico con rappresentanti del sistema delle autonomie
designati dai relativi enti esponenziali, del Ministero dell'economia
e delle finanze-Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato,
della Presidenza del Consiglio dei Ministri-Dipartimento della
funzione pubblica, della Presidenza del Consiglio dei
Ministri-Dipartimento degli affari regionali e del Ministero
dell'interno». La finalita' del costituendo «tavolo tecnico» e'
quella di monitorare e verificare gli adempimenti, posti anche a
carico delle Regioni, previsti al comma 198 dell'art. 1 della legge
n. 266 del 2005.
Dal tenore letterale della disposizione appare evidente, dunque,
che le funzioni attribuite al «tavolo tecnico sono funzioni di
controllo sugli atti di spesa degli enti destinatari - tra cui la
Regione Valle d'Aosta ed i relativi enti locali - degli adempimenti
previsti dal comma 198 dell'art. 1 della legge n. 266 del 2005, da
ultimo citato. L'art. 30 del decreto-legge de quo, infatti, impone a
tali enti di comunicare informazioni e documenti al costituendo
organo, affinche' quest'ultimo proceda a verificare, tra l'altro,
«l'effettivo conseguimento, da parte degli enti, dei previsti
risparmi di spesa», «la puntuale applicazione della disposizione»
(scilicet, dell'art. 1, comma 198, della 1. n. 266 del 2005) ed «i
casi di mancato adempimento». Che si sia in presenza di un'attivita'
di controllo da parte del «tavolo tecnico» e', del resto, reso palese
dalla norma alla stregua della quale il mancato invio, da parte degli
enti, della documentazione delle misure adottate e dei risultati
conseguiti, comporta in ogni caso il divieto di assunzione di
personale a qualsiasi titolo (comma 204-bis all'art. 1 della legge
n. 266 del 2005, introdotto dall'art. 30 del decreto-legge qui
censurato).
Ora, appare manifesto che le riferite funzioni di controllo
assegnate al «tavolo tecnico» dall'art. 30 del d.l. impugnato si
pongono in diretto contrasto con prescrizioni di ordine
costituzionale, in particolare con quanto previsto dall'art. 9, comma
secondo, della legge cost. n. 3 del 2001. Tale ultima norma, infatti,
ha integralmente abrogato quanto originariamente fissato
all'art. 125, conima primo, Cost., con riguardo al regime dei
controlli sugli atti amministrativi regionali. E' estremamente
significativo che la disposizione di revisione costituzionale appena
citata si sia limitata ad espungere dalla Costituzione la previsione
delle precedenti modalita' dei controlli in parola, senza
contestualmente sostituirle con altre: cio' consente di cogliere con
chiarezza come l'attuale assetto costituzionale dei rapporti tra
Stato e Regioni vieti ad una legge ordinaria di reintrodurre, in
qualunque forma, cio' che il legislatore costituzionale ha eliminato,
tanto in relazione alle Regioni a statuto ordinario, quanto a
fortiori nei confronti delle Regioni a statuto speciale, per effetto
della clausola piu' volte richiamata dell'art. 10 della medesima
legge cost. n. 3 del 2001. Tanto piu' cio' e' vero, se si tiene conto
che gia' prima dell'abrogazione dell'art. 125, comma primo, Cost., ai
controlli sugli atti amministrativi della Regione Valle d'Aosta si
applicava la disciplina - ben piu' garantistica di quella contenuta
nella norma abrogata - derivante dal combinato disposto
dell'art. 48-bis dello Statuto speciale e degli artt. 7 e 8 del
d.lgs. n. 320 del 1994, attuativo dello Statuto.
Poiche', dunque, l'art. 30 del decreto-legge impugnato
reintroduce surrettiziamente, con atto normativo subcostituzionale,
attivita' di controllo sugli atti regionali, esso viola l'art. 9,
comma secondo, della legge cost. n. 3 del 2001 che tali controlli
escludeva e si configura, anche sotto tale riguardo,
costituzionalmente illegittimo.
A quanto gia' osservato bisogna, poi, aggiungere un rilievo che
mostra un ulteriore contrasto con statuizioni di rango costituzionale
della norma impugnata, anche nella parte in cui essa attribuisce al
costituendo «tavolo tecnico una funzione di controllo degli atti
degli enti locali, in relazione agli enti locali situati nella
regione Valle d'Aosta. Difatti, l'art. 2, comma primo, lett. b),
dello Statuto speciale assegna - come gia' ricordato - alla potesta'
legislativa primaria della Regione la materia «ordinamento degli enti
locali e delle relative circoscrizioni.». Non vi e' alcuna ragione
per dubitare che il regime dei controlli sugli atti degli enti locali
rientri pienamente all'interno di tale alveo materiale. Si tratta,
peraltro, di una considerazione che codesta ecc.ma Corte ha avuto
modo, recentemente, di ribadire con estrema chiarezza: nell'ambito
della materia «ordinamento degli enti locali e delle relative
circoscrizioni» «trova collocazione anche il regime del controllo sui
medesimi enti» (sent. n. 202 del 2005).
Pertanto, il legislatore statale, disponendo un'attivita' di
verifica e di controllo da parte del «tavolo tecnico» anche nei
riguardi degli atti degli enti locali situati nella Regione Valle
d'Aosta, ha invaso una sfera statutariamente rimessa alla piena
potesta' legislativa regionale; da cio' non puo' che derivare
l'illegittimita' costituzionale della norma che tanto prevede.
Infine, l'art. 30 del d.l. n. 223 del 2006 si mostra
incompatibile con norme di ordine costituzionale anche con riguardo
alle modalita' di composizione del «tavolo tecnico» medesimo. La
disposizione impugnata, infatti, nello stabilire genericamente che
esso includa «rappresentanti del sistema delle autonomie designati
dai relativi enti esponenziali», non tiene minimamente conto della
posizione differenziata che nell'impianto costituzionale assumono le
Regioni speciali ed in particolare, per quanto qui interessa, la
Regione Valle d'Aosta. Il richiamo vago ed uniformante agli «enti
esponenziali» del sistema delle autonomie trascura integralmente che
tra le autonomie regionali esistono posizioni costituzionalmente ben
differenziate. Cio' si traduce in una menomazione della garanzia che
l'art. 116, comma primo, Cost. accorda alle Regioni a Statuto
speciale, la quale avrebbe imposto al legislatore statale, nel
normare la composizione del «tavolo tecnico», di separatamente
considerare le «forme e condizioni particolari di autonomia» di cui
esse singolarmente godono e di predisporre un sistema in grado di
assicurare la distinta rappresentanza di ciascuna di esse.
Dunque, per quanto appena detto, l'art. 30 del d.l. n. 223 del
2006, convertito con modificazioni in legge n. 248 del 2006, e'
altresi' costituzionalmente illegittimo perche' viola,
nell'individuare come il «tavolo tecnico» debba essere composto,
l'art. 116, comma primo, Cost.