ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 9,
della legge 25 luglio 1997, n. 238 (Modifiche ed integrazioni alla
legge 25 febbraio 1992, n. 210, in materia di indennizzi ai soggetti
danneggiati da vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni ed
emoderivati), promosso con ordinanza del 16 giugno 2004, dal
Tribunale di Modica, nel procedimento civile vertente tra M. V.
contro il Ministero della salute, iscritta al n. 32 del registro
ordinanze 2006 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 7, 1ª serie speciale, dell'anno 2006.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella Camera di consiglio del 5 luglio 2006 il giudice
relatore Giuseppe Tesauro.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza del 16 giugno 2004, il Tribunale di Modica, in
funzione di giudice del lavoro, nella causa promossa da M.V. contro
il Ministero della salute, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3
e 32 della Costituzione, questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 1, comma 9, della legge 25 luglio 1997, n. 238 (Modifiche
ed integrazioni alla legge 25 febbraio 1992, n. 210, in materia di
indennizzi ai soggetti danneggiati da vaccinazioni obbligatorie,
trasfusioni ed emoderivati).
2. - Secondo quanto esposto in fatto dal rimettente, M.V. ha
convenuto in giudizio il Ministero della salute, al fine di ottenere
la corresponsione dell'indennizzo di cui all'art. 1 della legge
25 febbraio 1992, n. 210 (Indennizzo a favore dei soggetti
danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa di
vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni e somministrazione di
emoderivati), deducendo di aver contratto un'epatopatia
irreversibile, diagnosticata in data 21 gennaio 1998, a seguito di
emotrasfusione somministrata il 27 giugno 1968 presso l'ospedale San
Matteo di Pavia, e di aver inoltrato il 4 giugno 2001, senza esito,
la domanda amministrativa per la provvidenza.
Ritualmente costituitosi, il Ministero della salute ha eccepito
la prescrizione del diritto all'indennizzo, argomentando che, quando
l'interessato aveva presentato la relativa richiesta, era gia'
decorso il termine perentorio di tre anni posto all'art. 3, comma 1,
della legge n. 210 del 1992, come modificato dall'art. 1, comma 9,
della legge n. 238 del 1997.
Cio' premesso, il Tribunale di Modica rileva come l'art. 3,
comma 1, della legge n. 210 del 1992 sia stato effettivamente
modificato dall'art. 1, comma 9, della legge n. 238 del 1997: se,
nell'originaria formulazione, il termine triennale di prescrizione
era stabilito solo per il caso di vaccinazione, «mentre nessun
termine era stato previsto per l'ipotesi di danni da HIV e da
epatite», in seguito il legislatore, con la disposizione censurata,
ha esteso alle sole fattispecie di epatite post-trasfusionale il
«termine prescrizionale breve».
Dopo aver considerato che nel giudizio a quo non sono controverse
ne' la data della presentazione dell'istanza al Ministero della
salute, successiva, come detto, al decorso del termine triennale, ne'
l'esistenza del nesso eziologico tra la trasfusione e la patologia
dedotta, osserva il rimettente che la questione di costituzionalita'
dell'art. 1, comma 9, della legge n. 238 del 1997 non e'
manifestamente infondata.
La norma impugnata, invero, si porrebbe in contrasto con l'art. 3
della Costituzione, «laddove crea una palese disparita' di
trattamento tra i soggetti che, avendo contratto epatite
post-trasfusionale, vengono differenziati a seconda che abbiano avuto
la possibilita', nel vigore della legge n. 210 del 1992, nel testo
originario, di fruire dell'ordinario termine decennale di
prescrizione, ovvero che non abbiano avuto tale possibilita' per
effetto dello ius superveniens»; nonche' «laddove prevede, nella
identica ipotesi di danni da emotrasfusioni, legittimante il
godimento dell'indennizzo previsto dall'art. 1 della legge n. 210 del
1992, un trattamento diverso» per i danni da epatite e per i danni da
HIV.
La disparita' di trattamento sarebbe ancora piu' «incongrua» alla
luce della giurisprudenza costituzionale, secondo cui la cogenza o
l'incentivazione della vaccinazione, trattamento obbligatorio posto a
presidio della salute collettiva, giustificherebbe, in caso di
lesioni, una tutela rafforzata rispetto a quella predisposta per
l'intervento emotrasfusionale, praticato, quest'ultimo, in ragione
della sola necessita' terapeutica (sentenze n. 423 e 226 del 2000).
Infatti, prosegue il rimettente, l'indennizzo in parola «trova la
sua ratio nel diritto-dovere dello Stato di evitare gli effetti
teratogeni degli interventi terapeutici che esso e' tenuto a prestare
ai cittadini». Vertendosi in tema di diritto alla salute, appare
irragionevole che l'azionabilita' delle pretese del cittadino sia
sottoposta a limitazioni come quella connessa alla brevita' del
termine di prescrizione.
L'art. 1, comma 9, della legge n. 238 del 1997 violerebbe,
pertanto, anche l'art. 32 della Costituzione, prevedendo un'ipotesi
attenuata di tutela del diritto primario alla salute, mentre tale
diritto richiederebbe, semmai, una tutela rafforzata rispetto a
diritti di rango inferiore, quali i diritti di credito, «che non sono
soggetti ad incombenti amministrativi condizionanti e sono, comunque,
salve specifiche eccezioni, azionabili in un termine piu' lungo».
3. - E' intervenuto nel presente giudizio il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, concludendo per l'infondatezza della questione
di legittimita' costituzionale, essenzialmente sul rilievo della
disomogeneita' delle situazioni poste a raffronto, quella del danno
da epatite e quella del danno da HIV.
Secondo la difesa erariale, i due processi infettivi si
presentano radicalmente diversi, non solo in ragione delle
connotazioni dei virus e delle conseguenti prospettive di evoluzione
della malattia, ma anche e soprattutto perche' i tempi di incubazione
dell'epatite C, dell'entita' di pochi giorni ed al massimo di quattro
mesi, sono assai ridotti rispetto a quelli dell'HIV.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale di Modica, in funzione di giudice del lavoro,
ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 32 della Costituzione,
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 9, della
legge 25 luglio 1997, n. 238 (Modifiche ed integrazioni alla legge
25 febbraio 1992, n. 210, in materia di indennizzi ai soggetti
danneggiati da vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni ed
emoderivati), nella parte in cui, sostituendo l'art. 3, comma 1,
della legge 25 febbraio 1992, n. 210 (Indennizzo a favore dei
soggetti danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa di
vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni e somministrazione di
emoderivati), ha stabilito che, ai fini del conseguimento
dell'indennizzo di cui all'art. 1 della legge n. 210 del 1992, coloro
che presentino danni irreversibili da epatiti post-trasfusionali
devono presentare la domanda amministrativa entro il termine
perentorio di tre anni, decorrente dal momento in cui l'interessato
risulti aver avuto conoscenza della menomazione.
2. - L'indennizzo a favore dei soggetti danneggiati da
complicanze di tipo irreversibile a causa di vaccinazioni
obbligatorie, trasfusioni e somministrazione di emoderivati e' stato
introdotto dalla legge n. 210 del 1992, dopo che questa Corte, con
sentenza n. 307 del 1990, aveva dichiarato l'illegittimita'
costituzionale della legge 4 febbraio 1966, n. 51 (Obbligatorieta'
della vaccinazione antipoliomielitica), nella parte in cui non
prevedeva, a carico dello Stato, un'equa indennita' per il caso di
danno derivante, al di fuori dell'ipotesi di cui all'art. 2043 del
codice civile, da contagio o da altra apprezzabile malattia
riconducibile a vaccinazione obbligatoria.
L'art. 1, comma 1, della legge n. 210 del 1992, con norma
generale, riconosce il diritto ad un indennizzo a chiunque abbia
riportato, a causa di vaccinazioni obbligatorie per legge o per
ordinanza di una autorita' sanitaria italiana, lesioni o infermita',
dalle quali sia derivata una menomazione permanente della integrita'
psico-fisica.
In base ai due successivi commi dello stesso articolo, identico
diritto spetta ai soggetti che risultino contagiati da infezioni da
HIV a seguito di somministrazione di sangue e suoi derivati (comma
2), nonche' a coloro che presentino danni irreversibili da epatiti
post-trasfusionali (comma 3).
L'art. 3, comma 1, della legge n. 210 del 1992, nel testo
originario, disponeva che, ai fini del conseguimento dell'indennizzo,
la domanda doveva essere inoltrata al Ministro della sanita' nel
termine perentorio di tre anni nel caso di vaccinazioni o di dieci
anni nei casi di infezioni da HIV. Il termine decorreva, in entrambi
i casi, dal momento in cui l'avente diritto risultasse aver avuto
conoscenza del danno, sulla base della documentazione medica di cui
ai commi 2 e 3, concernenti, il primo, le vaccinazioni, il secondo,
le infezioni da HIV (art. 3, comma 1), salvo che per gli eventi ante
legem, in relazione ai quali il termine decorreva dalla data di
entrata in vigore della legge (art. 3, comma 7).
Nessun termine di decadenza era previsto per il caso di epatiti
post-trasfusionali e, pronunciandosi in riferimento all'originario
art. 3 della legge n. 210 del 1992, la giurisprudenza di legittimita'
ha escluso, in ragione del carattere eccezionale delle norme sulla
decadenza e del conseguente divieto di analogia (art. 14 disp. sulla
legge in generale), che potesse applicarsi il termine stabilito per
fattispecie di danno diverse dall'art. 3, comma 1, della legge n. 210
del 1992.
L'art. 1, comma 9, della legge n. 238 del 1997 ha sostituito il
testo dell'art. 3, comma 1, della legge n. 210 del 1992, stabilendo
che «I soggetti interessati [...] presentano alla USL competente le
relative domande, indirizzate al Ministro della sanita', entro il
termine perentorio di tre anni nel caso di vaccinazioni o di epatiti
post-trasfusionali o di dieci anni nei casi di infezioni da HIV. I
termini decorrono dal momento in cui, sulla base della documentazione
di cui ai commi 2 e 3, l'avente diritto risulti aver avuto conoscenza
del danno».
2.1. - L'art. 1, comma 9, della legge n. 238 del 1997 e'
censurato dal Tribunale di Modica, in quanto, in primo luogo,
ingiustificatamente differenzierebbe, in contrasto con l'art. 3 della
Costituzione, la situazione dei soggetti affetti da epatiti
post-trasfusionali, obbligati a presentare la domanda nel termine
perentorio di tre anni, rispetto a quella dei soggetti contagiati dal
medesimo virus che, nel vigore del testo originario della legge
n. 210 del 1992, abbiano usufruito del termine ordinario di
prescrizione; in secondo luogo, opererebbe una disparita' di
trattamento tra i soggetti danneggiati da epatiti ed i soggetti che,
a seguito del medesimo evento trasfusionale, contraggono il virus
dell'HIV, a questi ultimi applicandosi il termine di prescrizione
decennale; infine, violerebbe l'art. 32 della Costituzione,
prevedendo un'ipotesi attenuata di tutela del diritto primario alla
salute, laddove tale diritto richiederebbe, semmai, una tutela
rafforzata rispetto a diritti di rango inferiore «che non sono
soggetti ad incombenti amministrativi condizionanti e sono, comunque,
salve specifiche eccezioni, azionabili in un termine piu' lungo».
3. - La questione di legittimita' costituzionale non e' fondata.
La menomazione della salute conseguente a trattamenti sanitari
puo' determinare, oltre al risarcimento del danno secondo la
previsione dell'art. 2043 del codice civile, il diritto ad un equo
indennizzo, in forza dell'art. 32 in collegamento con l'art. 2 della
Costituzione, ove il danno, non derivante da fatto illecito, sia
conseguenza dell'adempimento di un obbligo legale; nonche' il
diritto, qualora ne sussistano i presupposti a norma degli artt. 38 e
2 della Costituzione, a misure di sostegno assistenziale disposte dal
legislatore nell'ambito della propria discrezionalita' (sentenze
n. 226 del 2000 e n. 118 del 1996).
La situazione giuridica di coloro che, a seguito di trasfusione,
siano affetti da epatite e' riconducibile, come quella dei soggetti
contagiati da HIV, all'ultima delle ipotesi appena enunciate:
l'indennizzo consiste in una misura di sostegno economico fondata,
non gia', come assume il rimettente, sul dovere dello Stato di
evitare gli effetti teratogeni degli interventi terapeutici, ma sulla
solidarieta' collettiva garantita ai cittadini, alla stregua degli
artt. 2 e 38 della Costituzione, a fronte di eventi generanti una
situazione di bisogno.
La determinazione del contenuto e delle modalita' di
realizzazione di un tale intervento di natura solidaristica e'
rimessa alla discrezionalita' del legislatore e questi, nel
ragionevole bilanciamento dei diversi interessi costituzionalmente
rilevanti coinvolti, puo' subordinare l'attribuzione delle
provvidenze alla presentazione della relativa domanda entro un dato
termine.
Questa Corte non puo' sindacare il merito e l'opportunita' delle
opzioni adottate dal legislatore nella previsione di misure di
sostegno assistenziale in caso di malattia. Le compete, tuttavia,
verificare che le scelte legislative non siano affette da palese
arbitrarieta' o irrazionalita' ovvero non comportino una lesione del
nucleo minimo della garanzia (sentenze n. 226 del 2000 e n. 27 del
1998): vizi, questi, che non inficiano la norma in esame.
Infatti, il termine di tre anni fissato dall'art. 1, comma 9,
della legge n. 238 del 1997, decorrente dal momento dell'acquisita
conoscenza dell'esito dannoso dell'intervento terapeutico, non appare
talmente breve da frustrare la possibilita' di esercizio del diritto
alla prestazione e vanificare la previsione dell'indennizzo.
Inoltre, in mancanza di sicuri dati scientifici - non prospettati
dal rimettente - che dimostrino la manifesta arbitrarieta' della
distinzione dei tempi di presentazione delle domande in relazione
alle patologie cui si riferiscono, non esiste alcun vincolo
costituzionale che imponga un'equiparazione di disciplina.
Nel sistema della legge n. 210 del 1992, d'altra parte, quella
delle epatiti era l'unica ipotesi di danno per cui la domanda di
indennizzo poteva essere presentata in qualsiasi momento. Al
riguardo, il rimettente manca di rilevare che anche per l'indennizzo
in favore dei soggetti contagiati da HIV di cui al comma 2
dell'art. 1 della legge n. 210 del 1992 era prevista una limitazione
temporale: in base all'originario art. 3, comma 1, della legge n. 210
del 1992, l'iniziativa doveva essere assunta dall'interessato nel
termine di dieci anni, decorrente, per gli eventi ante legems, non
dalla conoscenza del danno, ma, in virtu' dell'art. 3, comma 7,
dall'entrata in vigore della legge stessa.
In relazione alla denunciata disparita' rispetto alla situazione
dei soggetti affetti da epatiti che si siano avvalsi della disciplina
di cui al previgente art. 3, comma 1, della legge n. 210 del 1992,
v'e' da aggiungere che, secondo la costante giurisprudenza di questa
Corte, non contrasta di per se' con il principio di eguaglianza un
differenziato trattamento applicato alla stessa categoria di
soggetti, ma in momenti diversi nel tempo, poiche' proprio il fluire
del tempo costituisce un elemento diversificatore delle situazioni
giuridiche (ordinanze n. 216 del 2005 e n. 121 del 2003).
Alla luce delle esposte considerazioni, si deve ritenere che la
disposizione impugnata non ecceda l'ambito delle scelte spettanti al
legislatore in materia di diritti sociali.