ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 3,
della legge della Provincia autonoma di Bolzano 20 giugno 2005, n. 3
(Modifiche di leggi provinciali in vari settori e altre
disposizioni), che ha sostituito la rubrica e l'art. 23, comma 1,
della legge della Provincia autonoma di Bolzano del 23 aprile 1992,
n. 10 (Riordinamento della struttura dirigenziale della Provincia
autonoma di Bolzano), promosso con ricorso del Presidente del
Consiglio dei ministri notificato il 5 settembre 2005, depositato in
cancelleria il 13 settembre 2005 ed iscritto al n. 80 del registro
ricorsi 2005;
Visto l'atto di costituzione della Provincia autonoma di Bolzano;
Udito nell'udienza pubblica del 10 ottobre 2006 il giudice
relatore Sabino Cassese;
Uditi l'avvocato dello Stato Giancarlo Mando' per il Presidente
del Consiglio dei ministri e gli avvocati Rolando Riz e Giuseppe
Franco Ferrari per la Provincia autonoma di Bolzano.
Ritenuto in fatto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha proposto ricorso
avverso l'art. 1, comma 3, della legge della Provincia autonoma di
Bolzano 20 giugno 2005, n. 3 (Modifiche di leggi provinciali in vari
settori e altre disposizioni) - che ha sostituito la rubrica e
l'art. 23, comma 1, della legge provinciale 23 aprile 1992, n. 10
(Riordinamento della struttura dirigenziale della Provincia autonoma
di Bolzano) - in riferimento agli artt. 3, 51, primo comma, e 97,
primo e terzo comma, della Costituzione.
La disposizione impugnata prevede che il personale dirigente
nominato a tempo determinato per chiamata dall'esterno - qualora
abbia prestato servizio per almeno sei anni, svolgendolo «con
particolare successo» - possa essere iscritto, con delibera della
Giunta provinciale, nella sezione A) dell'albo degli aspiranti
dirigenti, e che tale iscrizione comporta la costituzione di un
rapporto di lavoro a tempo indeterminato, con inquadramento nella
qualifica funzionale corrispondente al titolo di studio richiesto per
l'incarico dirigenziale ricoperto. Essa si collega all'art. 14 della
legge n. 10 del 1992, che consente la nomina, a tempo determinato
(commi 1 e 3) e con possibilita' di rinnovo (comma 7), a direttore di
ripartizione (nella misura del 30%) e a direttore di dipartimento
(senza limitazioni), ma non a direttore d'ufficio (comma 2), di
persone estranee all'amministrazione provinciale, di riconosciuta
esperienza e competenza, in possesso del diploma di laurea e dei
requisiti prescritti per l'accesso all'impiego presso
l'amministrazione provinciale, escluso il limite di eta'.
L'Avvocatura richiama la giurisprudenza della Corte (sentenza
n. 333 del 1993), secondo cui dalla correlazione tra gli artt. 97,
primo e terzo comma, 98 e 51 Cost., discende che - in un ordinamento
che affida all'azione dell'amministrazione distinta dalla politica il
perseguimento delle finalita' pubbliche - il concorso pubblico, quale
meccanismo imparziale di selezione tecnica e neutrale dei piu'
capaci, resta il metodo ordinario per la provvista di organi chiamati
ad esercitare le proprie funzioni in condizioni di imparzialita' e al
servizio della Nazione. Aggiunge che la deroga a tale principio e'
consentita solo eccezionalmente, qualora ricorrano particolari
situazioni, giustificate dalla ragionevole necessita' di assicurare
il buon andamento dell'amministrazione, sempre che dalle suddette
assunzioni non derivi per i dipendenti che hanno sostenuto il
pubblico concorso una irragionevole compressione della loro posizione
e delle loro legittime aspirazioni. Precisa che i suddetti principi
valgono anche per il legislatore provinciale, che deve esercitare la
propria potesta' legislativa in armonia con la Costituzione (artt. 8
e 4 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972,
n. 670, contenente «Approvazione del testo unico delle leggi
costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige»).
In particolare, la difesa erariale mette in evidenza che la norma
impugnata consente la trasformazione di un rapporto di lavoro
temporaneo, instaurato da un organo politico, qual'e' la Giunta
provinciale, con atto discrezionale e senza concorso, in rapporto a
tempo indeterminato con inserimento nella dotazione organica, sempre
sulla base di una valutazione ampiamente discrezionale da parte della
stessa Giunta, al di fuori di una qualsiasi procedura concorsuale
pubblica.
Inoltre, sempre ad avviso dell'Avvocatura, la deroga al principio
del concorso non trova fondamento nell'esigenza di assicurare un
miglior funzionamento dell'amministrazione. Infatti, la norma
impugnata, destinata ad operare a regime e non in via transitoria,
non subordina la costituzione del rapporto di lavoro a tempo
indeterminato alla accertata ricorrenza di specifiche necessita'
funzionali dell'amministrazione, ne' alla accertata insufficienza
della dotazione organica. Piuttosto, facendo dipendere la
trasformazione del rapporto di lavoro solo dal «particolare successo»
conseguito nello svolgimento dell'incarico temporaneo, appare un
«premio» riconosciuto per l'attivita' svolta.
Infine, la norma impugnata discriminerebbe i dipendenti di ruolo
assunti con il pubblico concorso, atteso che l'iscrizione alla
sezione A) dell'albo dei dirigenti, nell'ambito della quale sono
ordinariamente conferiti gli incarichi, avviene, ricorrendo
determinate condizioni (art. 16), nel limite di ottanta posti
disponibili (art. 15) e per un numero non superiore a cinque per anno
(art. 16, comma 3).
2. - La Provincia autonoma di Bolzano si e' costituita in
giudizio chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile o
infondato.
La difesa della Provincia sostiene l'inammissibilita' della
censura sollevata dal Governo, perche', in sostanza, concernerebbe
l'accesso alle funzioni dirigenziali per chiamata dall'esterno,
disciplinato dall'art. 14, e non il trattamento giuridico dei
dirigenti di cui si occupa l'art. 23.
Nel merito, l'infondatezza sarebbe basata sulla competenza
provinciale primaria in materia di ordinamento degli uffici e del
personale ad essi addetto (art. 8 dello statuto), nell'ambito della
quale la legge provinciale, in conformita' con l'art. 97 Cost.,
avrebbe disciplinato i casi eccezionali di deroga all'accesso
mediante concorso pubblico. A sostegno della necessita' della deroga,
la Provincia deduce la difficolta' di trovare personale qualificato
che conosca le tre lingue (italiano, tedesco e ladino) riconosciute
dallo statuto, la particolarita' del territorio (del quale solo il
10% e' al di sotto dei 1000 metri), la proporzionale etnica nel
pubblico impiego (artt. 61 e 62 dello statuto). Mette in luce,
inoltre, il carattere eccezionale della disposizione impugnata,
sottolineando che solo il 30% dei direttori di ripartizione puo'
essere chiamato dall'esterno e che, di questi, potranno essere
assunti a tempo indeterminato solo coloro che hanno svolto i compiti
per almeno sei anni e con particolare successo. Aggiunge che la
prosecuzione del rapporto di lavoro e' interesse della stessa
amministrazione, che puo' contare su un personale di sicura
qualificazione ed esperienza. Infine, la Provincia sostiene che
l'immissione nei ruoli non si basa su una valutazione ampiamente
discrezionale della Giunta, atteso che le valutazioni del personale
vengono eseguite annualmente sulla base di obiettivi e risultati
preventivamente stabiliti e che, come ogni organo amministrativo,
anche la Giunta e' obbligata ad una adeguata motivazione.
3. - In prossimita' della data fissata per l'udienza pubblica
hanno depositato memorie l'Avvocatura e la Provincia autonoma di
Bolzano.
3.1. - La difesa erariale - controdeducendo in ordine
all'eccezione di inammissibilita' sollevata dalla Provincia -
sostiene che le censure contenute nel ricorso investono unicamente le
innovazioni apportate con l'art. 1, comma 3, della legge prov. n. 3
del 2005 e non l'accesso alle funzioni dirigenziali per chiamata
dall'esterno, disciplinato dall'art. 14 della stessa legge.
Nel merito, esclude che la deroga al principio del pubblico
concorso trovi giustificazione in peculiari e straordinarie esigenze
di interesse pubblico, trattandosi, piuttosto, di un «premio
soggettivo», con operativita' a regime, a favore di soggetti gia'
nominati discrezionalmente, atteso che la norma prescinde
completamente dalla necessita' di tali posizioni funzionali e dalla
carenza di personale di ruolo iscritto nella sezione A) dell'albo,
ovvero dalla eventuale inidoneita' di quello iscritto o da qualunque
altra esigenza di pubblico interesse dell'amministrazione.
3.2. - La Provincia ribadisce che si sarebbe in presenza delle
plausibili ragioni giustificatrici consentite dall'art. 97 Cost.,
compatibili con la giurisprudenza costituzionale, che, nell'affermare
la regola generale del pubblico concorso, ha ammesso sistemi diversi,
purche' congrui e ragionevoli in rapporto al fine da raggiungere e
all'interesse da soddisfare, quale il consolidamento delle pregresse
esperienze lavorative.
A tal fine, premesso che la norma impugnata non configura un
diritto alla nomina in ruolo, ma solo un'aspettativa - essendo
rimessa alla Giunta la valutazione della indispensabilita' della
risorsa e della idoneita' del soggetto -, e che si tratta di poche
posizioni apicali di elevata qualificazione professionale, la
Provincia ravvisa le ragioni giustificatrici della deroga al concorso
nella necessita' di non disperdere professionalita' difficili da
reperire, anche in riferimento alla proporzionale etnica. La
disposizione impugnata non inciderebbe sulla possibilita' di accesso
di altri aspiranti agli incarichi di vertice, rimanendo inalterati
gli ordinari canali per chiamata esterna e di iscrizione all'albo;
comunque, aggiunge la difesa della Provincia, se proprio si dovesse
ravvisare un contrasto con i principi costituzionali nella perdita di
chances di altri aspiranti, sarebbe agevole interpretare i limiti
numerici complessivi e annuali della sezione A) dell'albo come
riferibili alla disciplina generale e non alla previsione eccezionale
contenuta nella norma impugnata.
Considerato in diritto
1. - E' all'esame della Corte la questione di legittimita'
costituzionale, sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri,
dell'art. 1, comma 3, della legge della Provincia autonoma di
Bolzano 20 giugno 2005, n. 3 (Modifiche di leggi provinciali in vari
settori e altre disposizioni) - che ha sostituito la rubrica e
l'art. 23, comma 1, della legge provinciale 23 aprile 1992, n. 10
(Riordinamento della struttura dirigenziale della Provincia Autonoma
di Bolzano) - per violazione degli artt. 3, 51, primo comma, e 97,
primo e terzo comma, della Costituzione.
La disposizione impugnata prevede che il personale dirigente
nominato a tempo determinato per chiamata dall'esterno - qualora
abbia prestato servizio per almeno sei anni, svolgendolo «con
particolare successo» - possa essere iscritto, con delibera della
Giunta provinciale, nella sezione A) dell'albo degli aspiranti
dirigenti, e che tale iscrizione comporta la costituzione di un
rapporto di lavoro a tempo indeterminato, con inquadramento nella
qualifica funzionale corrispondente al titolo di studio richiesto per
l'incarico dirigenziale ricoperto. Tale norma si collega, come
correttamente sottolinea il ricorrente, all'art. 14 della legge n. 10
del 1992, che consente la nomina, a tempo determinato (commi 1 e 3) e
con possibilita' di rinnovo (comma 7), a direttore di ripartizione
(nella misura del 30%) e a direttore di dipartimento (senza
limitazioni), ma non a direttore d'ufficio (comma 2), di persone
estranee all'amministrazione provinciale, di riconosciuta esperienza
e competenza, in possesso del diploma di laurea e dei requisiti
prescritti per l'accesso all'impiego presso l'amministrazione
provinciale, escluso il limite di eta'.
Il Governo deduce la lesione del principio costituzionale del
concorso pubblico quale metodo ordinario di selezione tecnica e
neutrale dei piu' capaci, finalizzato alla provvista di personale
chiamato ad esercitare le proprie funzioni in condizioni di
imparzialita' e al servizio della Nazione. Deduce, inoltre, l'assenza
di particolari situazioni, giustificate dalla ragionevole necessita'
di assicurare il buon andamento dell'amministrazione, che rendono
eccezionalmente possibile la deroga a tale principio.
In particolare, in violazione dei parametri costituzionali
suddetti, sarebbe consentita la trasformazione di un rapporto di
lavoro temporaneo, instaurato da un organo politico con atto
discrezionale e senza concorso, in rapporto a tempo indeterminato con
inserimento nella dotazione organica, sulla base di una valutazione
ampiamente discrezionale dello stesso organo politico, al di fuori di
una qualsiasi procedura concorsuale pubblica. Ne' la deroga al
principio del concorso troverebbe fondamento nell'esigenza di
assicurare un miglior funzionamento dell'amministrazione, trattandosi
di norma a regime e non transitoria, che non subordina la
costituzione del rapporto di lavoro a tempo indeterminato alla
accertata ricorrenza di specifiche necessita' funzionali
dell'amministrazione, ne' alla accertata insufficienza della
dotazione organica. Inoltre, sarebbero discriminati i dipendenti di
ruolo assunti con il pubblico concorso, atteso che per l'iscrizione
alla sezione A) dell'albo dei dirigenti, nell'ambito della quale sono
ordinariamente conferiti gli incarichi, sono previsti limiti numerici
globali e annuali.
2. - Preliminarmente, va rigettata l'eccezione di
inammissibilita' sollevata dalla Provincia autonoma di Bolzano,
essendo evidente che le censure contenute nel ricorso investono
unicamente l'assunzione a tempo indeterminato dei dirigenti, gia'
nominati a tempo determinato per chiamata dall'esterno (art. 1,
comma 3, della legge prov. n. 3 del 2005), e non l'ordinaria
possibilita' di conferire incarichi dirigenziali ad esterni,
disciplinata dall'art. 14 della legge prov. n. 10 del 1992.
3. - La questione e' fondata.
La disposizione impugnata consente che la Giunta provinciale
iscriva nella sezione A) del menzionato albo i dirigenti chiamati
dall'esterno in possesso di determinati requisiti, attribuendo
espressamente a tale iscrizione l'effetto della costituzione nei loro
confronti di un rapporto di lavoro a tempo indeterminato. Destinatari
sono i dirigenti cui l'incarico e' stato conferito dalla stessa
Giunta, scegliendo tra persone estranee all'amministrazione
provinciale, di riconosciuta esperienza e competenza, in possesso del
diploma di laurea e dei requisiti prescritti per l'accesso
all'impiego presso la Provincia, escluso il limite di eta'. Le
condizioni richieste sono due: almeno sei anni di servizio
dirigenziale presso l'amministrazione, come dirigente nominato
dall'esterno; l'aver svolto con particolare successo i compiti
dirigenziali affidati.
La norma impugnata dispone una deroga al principio del pubblico
concorso. La circostanza che essa sia stata introdotta da una legge
della Provincia autonoma di Bolzano, con competenza legislativa
primaria in materia di ordinamento degli uffici e del personale ad
essi addetto, non incide sui termini della questione. Tale potesta',
infatti, deve essere esercitata in armonia con la Costituzione
(artt. 8 e 4 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto
1972, n. 670, contenente «Approvazione del testo unico delle leggi
costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige»).
Il concorso pubblico - quale meccanismo imparziale di selezione
tecnica e neutrale dei piu' capaci sulla base del criterio del merito
- costituisce la forma generale e ordinaria di reclutamento per le
pubbliche amministrazioni. Esso e' posto a presidio delle esigenze di
imparzialita' e di efficienza dell'azione amministrativa. Le
eccezioni a tale regola consentite dall'art. 97 Cost., purche'
disposte con legge, debbono rispondere a «peculiari e straordinarie
esigenze di interesse pubblico» (sentenza n. 81 del 2006). Altrimenti
la deroga si risolverebbe in un privilegio a favore di categorie piu'
o meno ampie di persone (sentenza n. 205 del 2006). Perche' sia
assicurata la generalita' della regola del concorso pubblico disposta
dall'art. 97 Cost., l'area delle eccezioni va, pertanto, delimitata
in modo rigoroso.
Si tratta di verificare se sussistano le condizioni per
riconoscere come legittima la deroga che la legge della Provincia
autonoma di Bolzano introduce al principio del pubblico concorso.
La deroga sarebbe volta - secondo la difesa della Provincia - a
perseguire l'interesse dell'amministrazione a non disperdere
professionalita' difficili da reperire, anche in riferimento alla
necessaria conoscenza delle tre lingue (italiano, tedesco e ladino)
riconosciute dallo statuto, alla particolarita' del territorio (in
prevalenza montuoso), alla proporzionale etnica.
La disposizione impugnata conferisce alla Giunta provinciale il
potere - ordinario nel tempo, illimitato nei presupposti e nelle
modalita' di esercizio - di immettere stabilmente nei ruoli
dell'amministrazione i dirigenti che la stessa Giunta aveva assunto a
tempo determinato senza concorso, alla duplice condizione che gli
stessi abbiano prestato servizio per almeno sei anni e «con
particolare successo». In essa non c'e' traccia delle ragioni
giustificatrici che legittimerebbero la deroga.
In particolare, non sono delimitati i presupposti per l'esercizio
del potere di assunzione. La costituzione del rapporto di lavoro a
tempo indeterminato non e' subordinata all'accertamento di specifiche
necessita' funzionali dell'amministrazione, in rapporto a carenze di
organico, alla conoscenza delle lingue o ad altre specificita' della
Provincia. Conseguentemente, l'organo politico potrebbe decidere di
assumere senza concorso un numero di dirigenti non definito,
scegliendoli tra quelli gia' utilizzati a tempo determinato.
Non sono, inoltre, previste procedure imparziali e obiettive di
verifica dell'attivita' svolta, per la valutazione di idoneita' ad
altri incarichi dirigenziali, in grado di garantire la selezione dei
migliori. A tal fine, non e' utile il riferimento al «particolare
successo» conseguito nello svolgimento del precedente incarico.
Infine, dall'esercizio di tale potere sarebbero pregiudicati
proprio i dipendenti di ruolo dell'amministrazione ammessi in base a
concorso, che vedrebbero diminuite le possibilita' di accedere
all'albo dei dirigenti secondo le procedure ordinarie, stanti il
numero chiuso della sezione A) dell'albo e i limiti annuali di
accesso ad esso.
Per le ragioni suddette, assorbito ogni ulteriore e diverso
profilo, la disposizione impugnata dal Governo va dichiarata
costituzionalmente illegittima.