ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale della legge della Regione
Friuli-Venezia Giulia 6 maggio 2005, n. 11 (Disposizioni per
l'adempimento degli obblighi della Regione Friuli-Venezia Giulia
derivanti dall'appartenenza dell'Italia alle Comunita' europee.
Attuazione della direttiva 2001/42/CE, della direttiva 2003/4/CE e
della direttiva 2003/78/CE. Legge comunitaria 2004), pubblicata nel
Bollettino Ufficiale della Regione n. 19 dell'11 maggio 2005,
promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri,
notificato l'8 luglio 2005, depositato in cancelleria il 14 luglio
2005 ed iscritto al n. 70 del registro ricorsi del 2005.
Visto l'atto di costituzione della Regione Friuli-Venezia
Giulia;
Udito nell'udienza pubblica del 7 novembre 2006 il giudice
relatore Gaetano Silvestri;
Uditi l'Avvocato dello Stato Maurizio Fiorilli per il
Presidente del Consiglio dei ministri e l'avvocato Giandomenico
Falcon per la Regione Friuli-Venezia Giulia.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato l'8 luglio 2005 e depositato il
14 luglio 2005, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
promosso questione di legittimita' costituzionale della legge della
Regione Friuli-Venezia Giulia 6 maggio 2005, n. 11 (Disposizioni per
l'adempimento degli obblighi della Regione Friuli-Venezia Giulia
derivanti dall'appartenenza dell'Italia alle Comunita' europee.
Attuazione della direttiva 2001/42/CE, della direttiva 2003/4/CE e
della direttiva 2003/78/CE. Legge comunitaria 2004), pubblicata nel
Bollettino Ufficiale della Regione n. 19 dell'11 maggio 2005, in
riferimento agli artt. 4, 5 e 6 della legge costituzionale 31 gennaio
1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia),
all'art. 117, primo comma, secondo comma, lettere r) e s), e quinto
comma, della Costituzione, ed all'art. 16 della legge 4 febbraio
2005, n. 11 (Norme generali sulla partecipazione dell'Italia al
processo normativo dell'Unione europea e sulle procedure di
esecuzione degli obblighi comunitari).
Il ricorrente premette che, pur non disconoscendo la
competenza delle Regioni e delle Province autonome a recepire le
direttive comunitarie, il rispetto delle attribuzioni costituzionali
di Stato e Regione deve essere valutato in relazione al limite
contenuto nel primo comma dell'art. 117 Cost., che, «in aderenza
all'obbligo di armonizzazione derivante dalla appartenenza
dell'Italia alla Unione europea, impone la necessita' della
valutazione degli interessi unitari che discendono dalla finalita'
della normativa comunitaria da recepire». In questa prospettiva
andrebbe interpretato anche quanto stabilito dall'art. 16 della legge
statale n. 11 del 2005.
Invece, ad avviso del Presidente del Consiglio, la legge
regionale impugnata non avrebbe tenuto conto delle suddette esigenze
unitarie, recependo direttive il cui procedimento di attuazione da
parte del legislatore statale si e' gia' concluso o sta per
concludersi.
1.1. - Con riguardo allo specifico contenuto della legge
impugnata, il ricorso governativo rileva, preliminarmente, che la
disciplina prevista nei Capi I e II, essendo attinente alla materia
ambientale, non rientrerebbe nella competenza regionale di cui agli
artt. 4, 5 e 6 dello statuto speciale della Regione Friuli-Venezia
Giulia.
1.2. - In particolare, il Capo I della legge impugnata
(artt. 2-12), recependo la direttiva 2001/42/CE del 27 giugno 2001
(Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio concernente la
valutazione degli effetti di determinati piani e programmi
sull'ambiente), violerebbe la competenza esclusiva dello Stato di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. L'attinenza della
normativa citata alla materia della tutela dell'ambiente risulterebbe
particolarmente evidente dalla lettura degli obiettivi fissati
dall'art. 1 della medesima direttiva (garanzia di «un elevato livello
di protezione dell'ambiente» e integrazione di «considerazioni
ambientali all'atto dell'elaborazione e dell'adozione di piani e
programmi al fine di promuovere lo sviluppo sostenibile»). Siffatti
obiettivi, a detta del ricorrente, costituiscono «standard di tutela
la cui fissazione e' riservata allo Stato nel suo ruolo di organo
deputato alla cura di interessi di natura necessariamente unitaria»;
pertanto, non sarebbe consentito «un intervento (nemmeno
"sostitutivo" in sede di recepimento, come nel caso in esame) del
legislatore regionale».
Secondo la difesa erariale, quindi, risulterebbe violato
anche l'art. 117, quinto comma, Cost., che abilita le Regioni a
provvedere all'attuazione delle direttive comunitarie nelle sole
«materie di loro competenza», e l'art. 16 della legge n. 11 del 2005.
Il Presidente del Consiglio rileva, inoltre, che con l'art. 1
della legge 18 aprile 2005, n. 62 (Disposizioni per l'adempimento di
obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia alle Comunita'
europee. Legge comunitaria 2004), il Governo e' stato delegato ad
adottare i decreti legislativi per l'attuazione di una serie di
direttive, fra cui la 2001/42/CE, recepita dal Capo I della legge
regionale impugnata.
Successivamente alla proposizione del presente ricorso, e'
stato emanato il decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in
materia ambientale) che da' attuazione alla direttiva in parola.
1.3. - Considerazioni in parte analoghe valgono, a detta del
ricorrente, anche per il Capo II della legge impugnata (artt. 13-15),
che attua la direttiva 2003/4/CE del 28 gennaio 2003 (Direttiva del
Parlamento europeo e del Consiglio sull'accesso del pubblico
all'informazione ambientale e che abroga la direttiva 90/313/CEE
del Consiglio). La pertinenza della normativa in esame alla materia
della tutela dell'ambiente sarebbe «fuor di dubbio»; obiettivo della
normativa comunitaria de qua e', infatti, quello di «garantire il
diritto di accesso all'informazione ambientale detenuta dalle
autorita' pubbliche».
Anche in questo caso, pertanto, il recepimento della
direttiva in parola spetterebbe allo Stato, trattandosi di materia di
sua esclusiva competenza, con conseguente violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera s), e quinto comma, Cost. Al riguardo, la
difesa erariale segnala che il Governo ha predisposto una schema di
decreto legislativo attuativo della direttiva 2003/4/CE; il suddetto
testo, successivamente alla proposizione del presente ricorso, e'
stato approvato definitivamente dal Consiglio dei ministri ed emanato
con il decreto legislativo 19 agosto 2005, n. 195 (Attuazione della
direttiva 2003/4/CE sull'accesso del pubblico all'informazione
ambientale).
Sarebbe inoltre violato l'art. 117, secondo comma,
lettera r), Cost., a causa della «contiguita» della normativa
impugnata con la materia del «coordinamento informativo statistico e
informatico dei dati dell'amministrazione statale, regionale e
locale», di cui alla norma costituzionale citata.
1.4. - Infine, la difesa dello Stato censura il Capo III
della legge regionale impugnata (artt. 16-17), con il quale e' stata
recepita la direttiva 2003/78/CE dell'11 agosto 2003 (Direttiva della
Commissione relativa ai metodi di campionamento e di analisi per il
controllo ufficiale dei tenori di patulina nei prodotti alimentari).
In proposito, il ricorrente rileva che la direttiva in parola e' gia'
stata attuata con il decreto del Ministro della Salute 17 novembre
2004 (Recepimento della direttiva 2003/78/CE dell'11 agosto 2003
della Commissione, relativa ai metodi di campionamento e di analisi
per il controllo ufficiale dei tenori di patulina nei prodotti
alimentari) e che «trattasi di normativa tecnica [la quale], per
definizione, soddisfa ad esigenze unitarie a tutela della salute e
del commercio».
La difesa erariale conclude ritenendo che il Capo III della
legge impugnata violi l'art. 117, primo e quinto comma, Cost., e
l'art. 16 della legge n. 11 del 2005, «da considerare norma
interposta».
2. - Con atto depositato il 26 luglio 2005, la Regione
Friuli-Venezia Giulia si e' costituita in giudizio, chiedendo che il
ricorso sia dichiarato inammissibile ed infondato, per le ragioni
esposte con separata memoria nel corso del giudizio.
3. - In data 2 maggio 2006 la Regione Friuli-Venezia Giulia
ha depositato una memoria con la quale insiste nelle conclusioni gia'
formulate nell'atto di costituzione.
3.1. - In particolare, la difesa regionale, dopo aver
ricostruito il quadro delle competenze legislative e amministrative
della Regione, risultanti dalle norme statutarie, precisa che la
direttiva 2001/42/CE, attuata dal Capo I della legge impugnata,
incide su diverse materie di competenza regionale. Pertanto, la
Regione Friuli-Venezia Giulia «aveva il potere e il dovere di
recepire la direttiva comunitaria, salva la competenza statale per la
fissazione di standard minimi di tutela dell'ambiente». A detta della
stessa difesa, la mancata attuazione della direttiva, che doveva
essere recepita dagli Stati membri entro il 21 luglio 2004, per un
verso, avrebbe determinato l'illegittimita' sia delle norme
legislative disciplinanti i piani oggetto di essa sia dei relativi
atti amministrativi, per l'altro verso, avrebbe esposto la Regione
all'esercizio del potere sostitutivo statale.
Peraltro, la medesima direttiva, come ricorda la resistente,
e' gia' stata attuata dalla Regione Veneto con la legge 23 aprile
2004, n. 11 (Norme per il governo del territorio), e le norme
relative alla valutazione ambientale strategica (VAS) contenute in
quest'ultima legge non sono state impugnate dal Governo.
La difesa regionale esamina, poi, il contenuto delle
disposizioni contenute nel Capo I della legge impugnata,
soffermandosi in particolare sull'art. 2, in cui si stabilisce che le
disposizioni contenute nel Capo I danno attuazione alla citata
direttiva «con riferimento alle materie di competenza regionale e nel
rispetto dei principi generali desumibili dalla medesima, nonche' dei
principi e criteri direttivi generali contenuti nella normativa
statale».
La Regione Friuli-Venezia Giulia sottolinea, inoltre, come
l'art. 12 della legge impugnata contenga una ulteriore «espressa
clausola di salvaguardia della competenza statale», la' dove dispone
che «le disposizioni contenute nel presente capo e nei regolamenti
attuativi sono adeguate agli eventuali principi generali
successivamente individuati dallo Stato nelle proprie materie di
competenza esclusiva e concorrente di cui all'articolo 117, secondo e
terzo comma, della Costituzione, con riferimento alla direttiva
2001/42/CE» e che «gli atti normativi statali di cui al comma 1 si
applicano, in luogo delle disposizioni regionali in contrasto, sino
alla data di entrata in vigore della normativa regionale di
adeguamento».
Pertanto, secondo la resistente, la legge regionale
impugnata, pur precisando che le norme sulla VAS riguardano i piani e
i programmi elaborati per settori attinenti a materie di competenza
primaria o concorrente della Regione (art. 3, comma 2, della stessa
legge), con le norme di cui agli artt. 2 e 12 si e' preoccupata di
fare salva la competenza statale, «nella consapevolezza che lo Stato
e' titolare di una funzione "trasversale" di tutela dell'ambiente».
In merito alle singole censure, la difesa regionale prende le
mosse dalla presunta violazione dell'art. 117, primo comma, Cost.,
che, secondo il ricorrente, imporrebbe «la necessita' della
valutazione degli interessi unitari che discendono dalla finalita'
della normativa comunitaria da recepire». Ad avviso della Regione,
questa censura sarebbe, innanzitutto, manifestamente inammissibile,
in quanto, trattandosi di legge di una Regione a statuto speciale, lo
Stato non avrebbe argomentato la ragione per cui si debba applicare
una norma del titolo V della parte seconda della Costituzione
anziche' quelle statutarie.
In ogni caso, la predetta questione sarebbe anche infondata.
Al riguardo, la Regione, pur ammettendo che in alcuni casi possa
essere necessaria un'attuazione unitaria delle direttive in deroga al
riparto costituzionale di competenza, rileva che tale necessita' deve
«derivare con evidenza dalla normativa comunitaria, sulla base di
esigenze organizzative che ragionevolmente facciano capo all'Unione
europea stessa», come rilevato da questa Corte nella sentenza n. 126
del 1996. Nel caso specifico della direttiva 2001/42/CE, l'esigenza
di una attuazione unitaria non risulterebbe «in alcun modo»; d'altra
parte, osserva la resistente, il ricorso argomenta le esigenze
unitarie semplicemente affermando che le direttive 2001/42/CE e
2003/4/CE attengono alla materia ambientale, la quale presenterebbe
per sua natura un carattere fortemente unitario. La censura sarebbe,
dunque, anche inammissibile per genericita', non essendo menzionata
alcuna norma della direttiva 2001/42/CE da cui risulti l'esigenza di
attuazione unitaria.
In merito alla presunta violazione degli artt. 4, 5 e 6 dello
statuto speciale, la Regione, pur reputandola «l'unica ammissibile»,
ritiene la stessa «palesemente infondata», sottolineando, in
proposito, che «e' pacifico ormai da decenni» che le Regioni, sia
ordinarie sia speciali, possano dettare norme in materia ambientale.
Pertanto, la censura statale sarebbe da rigettare, in quanto il
ricorrente si e' limitato «ad affermare l'assenza di competenza
regionale nella materia dell'ambiente, affermazione del tutto
infondata».
In riferimento alla presunta violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost., la difesa regionale, oltre a
rilevare l'inammissibilita' della questione per la mancata
indicazione delle ragioni in virtu' delle quali dovrebbe applicarsi
una norma del titolo V della parte seconda della Costituzione ad una
Regione a statuto speciale, ritiene che la stessa sia anche
infondata. In particolare, la resistente contesta l'affermazione
contenuta nel ricorso, secondo cui la direttiva in esame fisserebbe
standard uniformi di tutela; essa, invece, a detta della Regione,
avrebbe «carattere procedurale», come si evincerebbe dal punto 9
della premessa della stessa direttiva.
La tutela ambientale nella direttiva in parola sarebbe,
dunque, «affidata alla valutazione amministrativa, senza
predeterminazione di soglie e standard minimi», con la conseguenza
che l'attuazione della direttiva non ricadrebbe nell'ambito riservato
alla competenza statale.
Qualora, invece, si ritenesse che la direttiva fissi standard
minimi di tutela, la resistente ritiene che la Regione non debba
aspettare l'attuazione statale, «senza poter adottare medio tempore
norme che si adeguino alla direttiva e, dunque, senza poter adempiere
gli obblighi comunitari nelle varie materie regionali incise dalla
direttiva». In particolare, si rileva che lo Stato non ha provveduto
ad attuare la detta direttiva e che, pertanto, in mancanza di
standard statali, la sua attuazione da parte della Regione non puo'
implicare violazione di questi ultimi, che, come detto, non esistono.
D'altronde, proprio perche' la tutela dell'ambiente
costituisce una «funzione spettante a Stato e Regioni», queste
«possono senz'altro attuare direttive comunitarie che intervengano
nelle materie regionali con finalita' di tutela dell'ambiente, nella
misura in cui non ledono la funzione statale di tutela uniforme».
La Regione avrebbe quindi legittimamente dato attuazione alla
direttiva 2001/42/CE, precisando che cio' avveniva «con riferimento
alle materie di competenza regionale e nel rispetto dei principi
generali desumibili dalla medesima, nonche' dei principi e criteri
direttivi generali contenuti nella normativa statale» (art. 2 della
legge impugnata), sancendo il dovere di adeguamento alle successive
norme statali adottate nell'esercizio delle rispettive competenze
(art. 12, comma 1) e riconoscendo il diretto vigore delle
sopraggiunte norme statali (art. 12, comma 2).
Proprio in relazione alla norma da ultimo citata, la difesa
regionale osserva che mentre questa prevede l'immediata applicazione
delle norme statali, l'art. 50 del d.lgs. n. 152 del 2006 - attuativo
a livello statale della citata direttiva - dispone che le Regioni
adeguino le proprie norme alle disposizioni statali in tema di VAS
entro il termine di centoventi giorni dalla pubblicazione del
presente decreto e che, in mancanza di adeguamento, si applichino le
norme statali. Secondo la resistente, quindi, il d.lgs. n. 152 del
2006 avallerebbe l'esistenza di discipline regionali in materia di
VAS e consentirebbe l'ulteriore applicazione di quelle discipline per
centoventi giorni.
In merito alla censura fondata sull'art. 117, quinto comma,
Cost., la difesa regionale afferma che la sua infondatezza
risulterebbe da quanto sopra esposto, poiche' la Regione non avrebbe
legiferato «fuori materia».
3.2. - Con riferimento alla presunta illegittimita' delle
norme contenute nel Capo II della legge impugnata, la resistente,
dopo averne illustrato il contenuto, esamina le diverse censure
prospettate nel ricorso dello Stato.
Quanto al contrasto con l'art. 117, primo comma, Cost., la
difesa regionale richiama le argomentazioni gia' svolte in relazione
all'analoga censura avanzata contro il Capo I della legge reg. n. 11
del 2005, sia in relazione alla «duplice inammissibilita» della
questione (per mancata motivazione sulla applicabilita' di una norma
del titolo V della parte seconda della Costituzione ad una Regione a
statuto speciale e per genericita' della censura), sia relativamente
alla sua infondatezza.
Anche per quanto concerne la presunta violazione degli
artt. 4, 5 e 6 dello statuto speciale, la difesa regionale rinvia
alle argomentazioni svolte in relazione al Capo I, nelle quali e'
stato evidenziato che le Regioni sono «pacificamente» dotate di
potesta' legislativa in materia ambientale.
Inoltre, a detta della resistente, il Capo II della legge
impugnata non attiene alla materia ambientale, sia perche' non tutte
le «informazioni ambientali» hanno ad oggetto specifico l'ambiente -
ad esempio, l'art. 13, comma 1, lettere c), e) e f) -, sia perche'
«l'ambiente puo' essere l'oggetto delle informazioni di cui si vuole
garantire la conoscibilita', ma non e' l'oggetto delle norme
impugnate».
Il Capo II della legge reg. n. 11 del 2005 sarebbe, invece,
attinente, da un lato, alla materia dell'«ordinamento degli uffici e
degli enti dipendenti dalla Regione» ed a quella dell'«ordinamento
degli enti locali» (entrambe rientranti nella competenza legislativa
primaria ai sensi dell'art. 4, numeri 1 e 1-bis, dello statuto
friulano), e, dall'altro lato, tale normativa concernerebbe la
«disciplina dei rapporti tra privati e pubblica amministrazione in
relazione all'azione amministrativa (in particolare, in relazione
all'accesso ed al diritto all'informazione), anch'essa di competenza
regionale salva la determinazione statale dei livelli essenziali
delle prestazioni».
La competenza statale da ultimo richiamata, a sua volta, non
sarebbe violata, in quanto la legge reg. n. 11 del 2005 fornirebbe
una «tutela piu' ampia» rispetto sia alla precedente legge 7 agosto
1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e
di diritto di accesso ai documenti amministrativi), sia al successivo
d.lgs. n. 195 del 2005.
Sulla base delle suddette argomentazioni, la difesa regionale
conclude per l'infondatezza della questione di legittimita'
costituzionale.
Qualora, poi, si ritenesse che le norme impugnate rientrino
nella materia «tutela dell'ambiente», la resistente ritiene che si
debba escludere che esse incidano sulla competenza statale di dettare
standard uniformi di tutela, per cui, anche in questo caso, la
censura sarebbe infondata.
In merito alla presunta violazione dell'art. 117, secondo
comma, lettera r), Cost., la Regione Friuli ritiene che tale
questione sia, in primo luogo, inammissibile, perche' il ricorrente
non avrebbe indicato le ragioni per cui si debba applicare ad una
Regione speciale una norma del titolo V della parte seconda della
Costituzione. Nel merito, la questione sarebbe infondata in quanto la
competenza statale in materia di coordinamento informativo ed
informatico «non puo' certo essere dilatata fino a comprendere tutte
le modalita' di soddisfacimento del diritto all'informazione». Al
riguardo, viene richiamata la giurisprudenza di questa Corte in cui
si precisa che quella di cui all'art. 117, secondo comma, lettera r),
Cost., e' una competenza di tipo tecnico volta a rendere omogenei i
dati delle diverse amministrazioni. Nel caso in esame, invece, non
ricorrerebbero i caratteri sopra indicati.
3.3. - A parere della Regione resistente, risulterebbe
inammissibile ed infondata anche la questione di legittimita'
costituzionale relativa al Capo III della legge reg. n. 11 del 2005.
Quanto all'inammissibilita', la Regione osserva che le norme
in esame non sono oggetto di impugnazione ne' nella delibera del
Consiglio dei ministri del 24 giugno 2005, ne' nella relazione del
Dipartimento per gli affari regionali cui la delibera rinvia.
La questione sarebbe, inoltre, inammissibile in relazione
all'art. 117, primo comma, Cost., in quanto non e' motivata
l'applicabilita' ad una Regione speciale di una norma del titolo V
della parte seconda della Costituzione, ed in relazione all'art. 117,
quinto comma, Cost., in quanto «l'Avvocatura non spiega in modo
sufficiente perche' le norme eccederebbero la competenza regionale».
Nel merito, la questione sarebbe infondata; infatti, stante
l'incidenza delle norme impugnate su materie di competenza regionale,
il carattere tecnico della direttiva non escluderebbe il potere delle
Regioni di darvi attuazione.
Considerato in diritto
1. - Con ricorso notificato l'8 luglio 2005 e depositato il
14 luglio 2005, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
promosso questione di legittimita' costituzionale della legge della
Regione Friuli-Venezia Giulia 6 maggio 2005, n. 11 (Disposizioni per
l'adempimento degli obblighi della Regione Friuli-Venezia Giulia
derivanti dall'appartenenza dell'Italia alle Comunita' europee.
Attuazione della direttiva 2001/42/CE, della direttiva 2003/4/CE e
della direttiva 2003/78/CE. Legge comunitaria 2004), pubblicata nel
Bollettino Ufficiale della Regione n. 19 dell'11 maggio 2005, in
riferimento agli artt. 4, 5 e 6 della legge costituzionale 31 gennaio
1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia),
all'art. 117, primo comma, secondo comma, lettere r) e s), e quinto
comma, della Costituzione, ed all'art. 16 della legge 4 febbraio
2005, n. 11 (Norme generali sulla partecipazione dell'Italia al
processo normativo dell'Unione europea e sulle procedure di
esecuzione degli obblighi comunitari).
2. - Per quanto riguarda il Capo III della legge regionale
impugnata, la questione e' inammissibile.
2.1. - Nessun riferimento al suddetto Capo III compare nella
deliberazione del Consiglio dei ministri del 24 giugno 2005, avente
ad oggetto la determinazione del Governo di impugnare la legge della
Regione Friuli-Venezia Giulia n. 11 del 2005. Anche la relazione del
Dipartimento per gli Affari regionali della Presidenza del Consiglio
dei ministri, allegata alla deliberazione di cui sopra, prende in
considerazione soltanto i Capi I e II della predetta legge e non fa
menzione alcuna del Capo III.
3. - Il ricorrente censura innanzitutto l'intera legge
regionale, per il fatto stesso di dare attuazione a tre direttive
comunitarie incidenti su materie «aventi un carattere fortemente
unitario», mentre il primo comma dell'art. 117 Cost. imporrebbe la
necessita' di una attuazione esclusivamente statale, proprio in
ragione degli «interessi unitari che discendono dalla finalita' della
normativa comunitaria da recepire».
3.1. - La questione non e' fondata.
A prescindere dal fatto che il ricorrente non motiva la
richiesta di applicare una norma del titolo V della parte seconda
della Costituzione ad una legge di una Regione a statuto speciale,
bisogna ricordare che questa Corte ha gia' precisato che le esigenze
unitarie poste a base di un eventuale accentramento nello Stato della
competenza ad attuare una direttiva comunitaria - in deroga al quadro
costituzionale interno di ripartizione della funzione legislativa -
devono discendere con evidenza dalla stessa normativa comunitaria,
sulla base di esigenze organizzative che ragionevolmente facciano
capo all'Unione europea (sentenza n. 126 del 1996).
Nel caso di specie, la necessita' di attuazione unitaria, da
effettuarsi esclusivamente da parte dello Stato, non emerge da alcuna
norma delle direttive in esame. Resta impregiudicato, pertanto, il
quadro costituzionale di ripartizione delle competenze legislative,
che non subisce nella fattispecie alcuna deroga ascrivibile a
specifiche esigenze unitarie evidenziate dalla normativa comunitaria.
In assenza di precise norme comunitarie che prescrivano
l'accentramento - la cui legittimita', alla luce dell'ordinamento
costituzionale interno, dovrebbe essere valutata caso per caso - il
richiamo generico, fatto dal ricorrente, al primo comma dell'art. 117
Cost. - che si limita a prescrivere il rispetto, da parte delle leggi
statali e regionali, dei vincoli derivanti dall'ordinamento
comunitario e' inconferente e si pone in contraddizione con il quinto
comma del medesimo art. 117, che prevede esplicitamente la competenza
delle Regioni e delle Province autonome all'attuazione degli atti
dell'Unione europea nelle materie di loro competenza.
La legittimita' dell'intervento legislativo di una Regione in
funzione attuativa di una direttiva comunitaria dipende, per quanto
detto sopra, dalla sua inerenza ad una materia attribuita alla
potesta' legislativa regionale. Lo scrutinio di costituzionalita'
deve essere pertanto basato sui commi secondo, terzo e quarto del
citato art. 117 Cost., non gia' sul primo comma, come invece
prospettato dalla difesa del ricorrente.
4. - Il Presidente del Consiglio censura in modo specifico il
Capo I (artt. 2-12) della legge regionale impugnata per violazione
degli artt. 4, 5 e 6 dello statuto speciale della Regione
Friuli-Venezia Giulia e dell'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost., in quanto le norme in esso contenute riguarderebbero una
materia, la tutela dell'ambiente, che esula dalla competenza
legislativa della Regione e rientra nella competenza esclusiva dello
Stato. Le norme in parola sarebbero pure in contrasto con l'art. 117,
quinto comma, Cost., in quanto, trattandosi di materia di competenza
esclusiva dello Stato, non spetterebbe alla Regione provvedere
all'attuazione della direttiva comunitaria.
4.1. - La questione non e' fondata.
4.2. - La direttiva 2001/42/CE, in tema di valutazione
ambientale strategica (VAS), ha «l'obiettivo di garantire un elevato
livello di protezione dell'ambiente e di contribuire all'integrazione
di considerazioni ambientali all'atto dell'elaborazione e
dell'adozione di piani e programmi al fine di promuovere lo sviluppo
sostenibile, assicurando che [...] venga effettuata la valutazione
ambientale di determinati piani e programmi che possono avere effetti
significativi sull'ambiente» (art. 1). Nel punto 4 del «considerando»
della citata direttiva si precisa: «La valutazione ambientale
costituisce un importante strumento per l'integrazione delle
considerazioni di carattere ambientale nell'elaborazione e
nell'adozione di taluni piani e programmi che possono avere effetti
significativi sull'ambiente negli Stati membri, in quanto garantisce
che gli effetti dell'attuazione dei piani e dei programmi in
questione siano presi in considerazione durante la loro elaborazione
e prima della loro adozione».
Come si evince da quanto sopra riportato, il legislatore
comunitario pone piu' volte, nel testo della direttiva, l'accento
sulla necessita' di integrazione delle esigenze connesse alla tutela
dell'ambiente. Tale principio trova espresso riconoscimento
nell'art. 6 del Trattato 25 marzo 1957, che istituisce la comunita'
europea.
In base all'art. 3 della direttiva, i piani e programmi per i
quali deve essere effettuata la valutazione ambientale strategica
sono quelli «a) che sono elaborati per i settori agricolo, forestale,
della pesca, energetico, industriale, dei trasporti, della gestione
dei rifiuti e delle acque, delle telecomunicazioni, turistico, della
pianificazione territoriale o della destinazione dei suoli, e che
definiscono il quadro di riferimento per l'autorizzazione dei
progetti elencati negli allegati I e II della direttiva 85/337/CEE o
b) per i quali, in considerazione dei possibili effetti sui siti, si
ritiene necessaria una valutazione ai sensi degli articoli 6 e 7
della direttiva 92/43/CEE». Secondo l'art. 4 della citata direttiva
2001/42/CE, la valutazione ambientale «deve essere effettuata durante
la fase preparatoria del piano o del programma ed anteriormente alla
sua adozione o all'avvio della relativa procedura legislativa».
Inoltre, le condizioni stabilite nella suddetta norma comunitaria
«sono integrate nelle procedure degli Stati membri per l'adozione dei
piani e dei programmi o nelle procedure definite per conformarsi alla
presente direttiva».
La valutazione ambientale strategica pervade ambiti materiali
diversi. Cio' viene reso esplicito dal punto 9 del «considerando», in
cui si afferma che «la presente direttiva ha carattere procedurale e
le sue disposizioni dovrebbero essere integrate nelle procedure
esistenti negli Stati membri o incorporate in procedure
specificamente stabilite. Gli Stati membri dovrebbero eventualmente
tener conto del fatto che le valutazioni saranno effettuate a diversi
livelli di una gerarchia di piani e di programmi, in modo da evitare
duplicati».
4.3. - Di fronte al suindicato quadro normativo comunitario,
si deve rilevare che il Capo I della legge regionale impugnata
stabilisce: all'art. 2, che «le disposizioni contenute nel presente
capo danno attuazione nel territorio della Regione Friuli-Venezia
Giulia alla direttiva 2001/42/CE con riferimento alle materie di
competenza regionale e nel rispetto dei principi generali desumibili
dalla medesima, nonche' dei principi e criteri direttivi generali
contenuti nella normativa statale»; all'art. 3, comma 2, che «si
considerano avere effetti significativi sull'ambiente i piani e i
programmi elaborati per i settori agricolo, forestale, della pesca,
energetico, industriale, dei trasporti, della gestione dei rifiuti e
delle acque, delle telecomunicazioni, turistico, della pianificazione
territoriale o della destinazione dei suoli [...]»; all'art. 12, che
«Le disposizioni contenute nel presente capo e nei regolamenti
attuativi sono adeguate agli eventuali principi generali
successivamente individuati dallo Stato nelle proprie materie di
competenza esclusiva e concorrente di cui all'art. 117, commi 2 e 3,
della Costituzione» e che «gli atti normativi statali di cui al
comma 1 si applicano in luogo delle disposizioni regionali in
contrasto, sino all'entrata in vigore della normativa regionale di
adeguamento».
4.4. - Da quanto detto si deduce che la valutazione
ambientale strategica, disciplinata dalla direttiva 2001/42/CE,
attiene alla materia «tutela dell'ambiente». Da tale constatazione
non deriva tuttavia la conseguenza che ogni competenza regionale sia
esclusa. Questa Corte ha piu' volte sottolineato la peculiarita'
della materia in esame, ponendo in rilievo la sua intrinseca
«trasversalita», con la conseguenza che, in ordine alla stessa, «si
manifestano competenze diverse, che ben possono essere regionali,
spettando allo Stato le determinazioni che rispondono ad esigenze
meritevoli di disciplina uniforme sull'intero territorio nazionale»
(sentenza n. 407 del 2002), e che «la competenza esclusiva dello
Stato non e' incompatibile con interventi specifici del legislatore
regionale che si attengano alle proprie competenze» (sentenza n. 259
del 2004).
La «trasversalita» della materia «tutela dell'ambiente»
emerge, con particolare evidenza, con riguardo alla valutazione
ambientale strategica, che abbraccia anche settori di sicura
competenza regionale. Posto cio', dall'esame del Capo I della legge
impugnata non vengono in rilievo norme destinate ad incidere in campi
di disciplina riservati allo Stato. A questa conclusione
contribuiscono anche due clausole - contenute nei sopra ricordati
artt. 2 e 12 - in base alle quali la legislazione regionale si adegua
ai principi e criteri generali della legislazione statale anche
successiva, mentre, nell'ipotesi di norme regionali in contrasto, le
stesse vengono automaticamente sostituite, nell'applicazione
concreta, dalle norme statali, sino a quando la Regione non provveda
ad emanare leggi di adeguamento.
In definitiva, la Regione, tramite il Capo I della legge
impugnata, da una parte, circoscrive l'attuazione da essa data alla
direttiva 2001/42/CE alle sole materie di propria competenza, e,
dall'altra, si impegna a rispettare i principi e criteri generali
della legislazione statale e ad adeguare progressivamente a questi
ultimi la propria normativa.
Non risultano pertanto violati ne' gli artt. 4, 5 e 6 dello
statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia ne' l'art. 117,
secondo e quinto comma, Cost., specularmene evocati dal ricorrente,
il quale pure ha omesso specifiche considerazioni sull'applicabilita'
del titolo V della parte seconda della Costituzione ad una Regione ad
autonomia differenziata.
5. - Un'ulteriore censura riguarda il Capo II (artt. 13-15)
della legge regionale impugnata, che attua la direttiva 2003/4/CE
sull'accesso del pubblico all'informazione ambientale, per
violazione: degli artt. 4, 5 e 6 dello statuto speciale della Regione
Friuli-Venezia Giulia, e dell'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost., in quanto la normativa impugnata riguarderebbe una materia, la
tutela dell'ambiente, che esula dalla competenza legislativa
regionale ed appartiene invece alla competenza esclusiva dello Stato;
dell'art. 117, secondo comma, lettera r), Cost., in quanto,
trattandosi dell'accesso del pubblico all'informazione ambientale, la
normativa impugnata riguarderebbe una materia «contigua» al
«coordinamento informativo statistico ed informatico dei dati
dell'amministrazione statale, regionale e locale», di competenza
esclusiva dello Stato; dell'art. 117, quinto comma, Cost., in quanto,
trattandosi di materia di competenza esclusiva dello Stato, non
spetterebbe alla Regione provvedere all'attuazione della direttiva
comunitaria.
5.1. - La questione non e' fondata.
5.2. - Con riferimento alle norme statutarie evocate dal
ricorrente ed alle norme speculari di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera s), e quinto comma, Cost., si deve osservare che
l'oggetto delle norme impugnate non e' la tutela dell'ambiente, ma la
tutela del diritto dei cittadini ad accedere alle informazioni
ambientali. Si tratta di un aspetto specifico della piu' generale
tematica del diritto di accesso del pubblico ai dati ed ai documenti
in possesso delle pubbliche amministrazioni. L'art. 22, comma 2,
della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di
procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti
amministrativi), modificata dalla legge 11 febbraio 2005, n. 15
(Modifiche ed integrazioni alla legge 7 agosto 1990, n. 241,
concernenti norme generali sull'azione amministrativa), dopo aver
stabilito che l'accesso ai documenti amministrativi costituisce
principio generale dell'attivita' amministrativa ed attiene ai
livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e
sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale
ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., precisa:
«Resta ferma la potesta' delle regioni e degli enti locali,
nell'ambito delle rispettive competenze, di garantire livelli
ulteriori di tutela». L'art. 29, comma 2, della medesima legge
aggiunge: «Le regioni e gli enti locali, nell'ambito delle rispettive
competenze, regolano le materie disciplinate dalla presente legge nel
rispetto del sistema costituzionale e delle garanzie del cittadino
nei riguardi dell'azione amministrativa, cosi' come definite dai
principi stabiliti dalla presente legge».
Il Capo II della legge regionale impugnata si attiene ai
limiti tracciati dalla legislazione statale in materia di diritto di
accesso del pubblico alle informazioni, prevedendo specifiche norme
sull'informazione ambientale, che non sono rivolte, pertanto, alla
tutela dell'ambiente, ma ad una migliore conoscenza, da parte dei
cittadini, dei problemi ambientali concreti. Cio' e' confermato
dall'art. 14, comma 2, della legge regionale impugnata, il quale
prevede che «il diritto di accesso all'informazione ambientale e'
esercitato nei confronti dell'amministrazione regionale e degli enti
regionali secondo le modalita' stabilite dagli articoli 58 e seguenti
della legge regionale n. 7 del 2000». Il primo comma del medesimo
articolo, che si riferisce al «diritto di accesso all'informazione
ambientale in possesso delle amministrazione pubbliche», deve essere
interpretato alla luce del citato comma 2, escludendosi pertanto che
la Regione possa legiferare in merito all'accesso ad atti, documenti
o notizie in possesso di amministrazioni statali.
5.3. - Il parametro di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera r), Cost. - la cui applicazione ad una Regione a statuto
speciale non e' peraltro motivata dal ricorrente - e' inconferente
rispetto al presente giudizio, giacche' riguarda l'attivita' di
coordinamento informativo e informatico, che serve ad «assicurare una
comunanza di linguaggi, di procedure e di standard omogenei, in modo
da permettere la comunicabilita' tra i sistemi informatici della
pubblica amministrazione» (sentenza n. 17 del 2004). Nulla a che
vedere, quindi, con le norme che disciplinano l'accesso dei cittadini
all'informazione ambientale.
6. - Le considerazioni svolte sull'infondatezza delle diverse
censure della legge regionale impugnata, avanzate dal ricorrente con
riferimento a norme di rango costituzionali, valgono a motivare la
non fondatezza delle stesse con riferimento all'art. 16 della legge
statale n. 11 del 2005, quale norma interposta.