ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio per conflitto di attribuzione sorto a seguito del
decreto del Presidente della Repubblica del 18 ottobre 2004, n. 334
(Regolamento recante modifiche ed integrazioni al d.P.R. 31 agosto
1999, n. 394 in materia di immigrazione) promosso con ricorso della
Regione Friuli-Venezia Giulia, notificato l'11 aprile 2005,
depositato in cancelleria il 14 aprile 2005 ed iscritto al n. 20 del
registro conflitti 2005.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 24 ottobre 2006 il giudice
relatore Maria Rita Saulle;
Uditi l'avvocato Giandomenico Falcon per la Regione
Friuli-Venezia Giulia e l'avvocato dello Stato Massimo Salvatorelli
per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato l'11 aprile 2005 e depositato il
14 aprile successivo, la Regione Friuli-Venezia Giulia, in persona
del Presidente della Giunta regionale protempore, ha proposto ricorso
per conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente del
Consiglio dei ministri in relazione all'art. 24, comma 1, del d.P.R.
18 ottobre 2004, n. 334 (Regolamento recante modifiche ed
integrazioni al d.P.R. 31 agosto 1999, n. 394 in materia di
immigrazione), perche' venga dichiarato che non spetta allo Stato
prevedere che nelle Regioni a statuto speciale «sono disciplinate,
mediante apposite norme di attuazione, forme di raccordo tra lo
Sportello unico e gli uffici regionali e provinciali per
l'organizzazione e l'esercizio delle funzioni amministrative in
materia di lavoro, attribuite allo sportello medesimo», con
conseguente annullamento, in parte qua, dell'atto impugnato.
La ricorrente assume, in particolare, che la disposizione in
questione violerebbe gli artt. 117, commi terzo e sesto, 118, commi
primo e secondo, della Costituzione (in relazione all'art. 10 della
legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, recante «Modifiche al
titolo quinto della parte seconda della Costituzione»), gli artt. 4,
primo comma, e 65 della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1
(Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia), nonche'
l'art. 11 della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per
l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3).
Premette la Regione ricorrente che, in virtu' dell'art. 6, numero
2, dello statuto speciale, essa ha competenza legislativa integrativa
ed attuativa in materia del lavoro e che, con il decreto legislativo
16 settembre 1996, n. 514 (Norme di attuazione dello statuto speciale
per la Regione Friuli-Venezia Giulia recanti delega di funzioni
amministrative alla Regione in materia di collocamento e avviamento
al lavoro), «al fine di realizzare nella Regione Friuli-Venezia
Giulia un organico sistema di servizi per l'impiego», le sono state
delegate le funzioni amministrative in precedenza esercitate
dall'ufficio regionale e dagli uffici provinciali del lavoro e della
massima occupazione nonche' dalle sezioni circoscrizionali per
l'impiego.
Per altro verso, a seguito della modifica del Titolo V della
Parte II della Costituzione, l'art. 117, terzo comma - da ritenersi
applicabile anche alla Regione Friuli-Venezia Giulia in virtu'
dell'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001 -, ha
attribuito la materia della tutela del lavoro alla competenza
legislativa concorrente regionale, di talche' le funzioni
amministrative gia' delegate spetterebbero ora alla Regione a tale
maggior titolo.
In siffatto contesto, precisa ancora la ricorrente, e'
intervenuta la legge regionale 25 gennaio 2002, n. 3 (Disposizioni
per la formazione del bilancio pluriennale ed annuale della Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia - legge finanziaria 2002), la quale ha
assegnato alle Province l'esercizio delle funzioni amministrative in
materia del lavoro, ivi comprese quelle relative al procedimento di
autorizzazione al lavoro per i cittadini extracomunitari, in
precedenza spettanti all'Agenzia regionale per l'impiego di cui
all'art. 26 della legge regionale 14 gennaio 1998, n. 1 (Norme in
materia di politica attiva del lavoro, collocamento e servizi
all'impiego nonche' norme in materia di formazione professionale e
personale regionale).
Cio' premesso, con un primo motivo, la ricorrente deduce la
violazione, ad opera del citato art. 24, comma 1, del d.P.R. n. 334
del 2004, della propria sfera di competenza in materia di norme di
attuazione. Detta disposizione, infatti, rinviando, per la disciplina
delle forme di raccordo tra lo Sportello unico per l'immigrazione e
gli uffici regionali e provinciali, all'adozione di «apposite norme
di attuazione», predeterminerebbe il contenuto di una fonte di cui
non potrebbe disporre, in contrasto sia con l'art. 65 dello statuto
speciale che con l'art. 11 della legge n. 131 del 2003.
Con il secondo motivo, la Regione lamenta che la norma impugnata
avrebbe realizzato un intervento normativo non rientrante nella
materia dell'immigrazione, bensi' in quella del lavoro, cosi'
violando gli artt. 117, terzo comma, e 118, commi primo e secondo,
della Costituzione - in relazione all'art. 10 della legge
costituzionale n. 3 del 2001 -, che riservano tale materia alla
competenza legislativa regionale concorrente.
Ad avviso della ricorrente, infatti, nel complesso procedimento
che regola l'ingresso del cittadino extracomunitario nel territorio
nazionale e il suo avviamento al lavoro, ferme restando le competenze
statali che attengono specificamente all'immigrazione, le funzioni
relative al rilascio del nulla osta per motivi di lavoro al cittadino
extracomunitario, dovrebbero essere svolte dagli uffici regionali
competenti secondo la legislazione vigente, e non gia' da un ufficio
statale.
Per altro verso, osserva la ricorrente, qualora la norma
regolamentare in questione, con riguardo alle regioni a statuto
speciale, si dovesse interpretare nel senso che tale ufficio rivesta
carattere regionale anziche' statale, essa risulterebbe, comunque,
illegittima in quanto lesiva della competenza regionale esclusiva in
materia di organizzazione dei propri uffici, prevista dall'art. 4,
numero 1, dello statuto di autonomia.
Con la terza censura, la ricorrente deduce la violazione
dell'art. 117, sesto comma, della Costituzione, poiche' lo Stato
sarebbe intervenuto con un proprio regolamento in materia di
competenza regionale.
2. - Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo il rigetto del ricorso, stante la sua infondatezza.
Preliminarmente, l'Avvocatura osserva che la disposizione
impugnata si inserisce «in un piu' ampio sistema normativo», volto a
regolare in tutti i suoi aspetti l'immigrazione dei cittadini
extracomunitari, materia che, pur riservata alla competenza esclusiva
dello Stato dall'art. 117, secondo comma, lettera b), della
Costituzione, interferirebbe inevitabilmente, in considerazione della
sua ampiezza e complessita', con le competenze regionali.
Cio' posto, l'Avvocatura sottolinea che, ai sensi dell'art. 117,
terzo comma, della Costituzione, lo Stato puo' emanare principi
fondamentali in materia di lavoro, tanto piu' necessari in un ambito
strettamente collegato con quello delle politiche immigratorie.
Per altro verso, ad avviso della difesa erariale, la disposizione
impugnata, nel rinviare ad apposite norme di attuazione per
l'individuazione di forme di raccordo fra lo Sportello unico e i
competenti uffici regionali, lungi dal porre una disciplina sul
punto, si sarebbe limitata a dare applicazione ai principi gia'
contenuti nel decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico
delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e
norme sulla condizione dello straniero), prevedendo un necessario
coordinamento tra le attribuzioni regionali in materia di lavoro e
quelle statali in materia di immigrazione, al fine di garantire la
funzionalita' e l'uniformita' applicativa della disciplina su tutto
il territorio nazionale.
Risulterebbe, pertanto, priva di fondamento anche la doglianza
relativa alla pretesa violazione del divieto di cui all'art. 117,
sesto comma, della Costituzione, atteso che, con la norma impugnata,
lo Stato non avrebbe esercitato alcuna potesta' regolamentare.
3. - In prossimita' dell'udienza, la Regione Friuli-Venezia
Giulia e l'Avvocatura generale dello Stato, con memorie depositate
rispettivamente l'11 ottobre 2006 e il 10 ottobre 2006, hanno svolto
ulteriori deduzioni ad integrazione dei loro atti introduttivi.
3.1. - Ad avviso della Regione, sia i compiti che le funzioni
regolate dall'art. 24, comma 1, del d.P.R. n. 334 del 2004
spetterebbero alla Regione, non sussistendo alcuna ragione per
attrarre, da parte dello Stato, le funzioni tipiche della materia del
lavoro in quelle dell'immigrazione.
In secondo luogo, a parere della ricorrente, la norma impugnata
non sarebbe affatto ripetitiva dei principi fissati dal d.lgs. n. 286
del 1998, dettando, piuttosto, con un regolamento statale anziche'
con un atto di rango legislativo, regole operative di dettaglio.
Da ultimo, la difesa regionale osserva che, dopo l'emanazione
dell'atto contestato, sono intervenute la legge regionale 4 marzo
2005, n. 5 (Norme per l'accoglienza e l'integrazione sociale delle
cittadine e dei cittadini stranieri immigrati), e la legge regionale
9 agosto 2005, n. 18 (Norme regionali per l'occupazione, la tutela e
la qualita' del lavoro), entrambe contenenti disposizioni in materia
di lavoro degli immigrati, che non sono state oggetto di censura da
parte dello Stato.
Sulla base delle richiamate disposizioni legislative, la
ricorrente ritiene che sia venuta meno la materia del contendere,
insistendo, comunque, ove non si rilevassero gli estremi per la
cessazione del conflitto, nell'accoglimento del ricorso.
3.2. - La difesa erariale, a sua volta, nel confermare le
argomentazioni riportate nell'atto di costituzione, ribadisce che la
disposizione censurata e' espressione della competenza esclusiva
dello Stato, dovendosi ritenere prevalenti i profili strettamente
collegati all'immigrazione rispetto a quelli del rapporto di lavoro
dello straniero, insistendo, pertanto, nel rigetto del ricorso.
Considerato in diritto
1. - Con il ricorso indicato in epigrafe, la Regione
Friuli-Venezia Giulia ha proposto conflitto di attribuzione nei
confronti dello Stato, in relazione all'art. 24, comma 1, del d.P.R.
18 ottobre 2004, n. 334 (Regolamento recante modifiche ed
integrazioni al d.P.R. 31 agosto 1999, n. 394 in materia di
immigrazione), chiedendone l'annullamento in parte qua, per
violazione degli artt. 117, commi terzo e sesto, 118, commi primo e
secondo, della Costituzione (in relazione all'art. 10 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, recante «Modifiche al titolo
quinto della parte seconda della Costituzione»), degli artt. 4, primo
comma, e 65 della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto
speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia), nonche' dell'art. 11
della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento
dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale
18 ottobre 2001, n. 3).
In particolare, a parere della ricorrente, la norma regolamentare
impugnata, la quale prevede che nelle Regioni a statuto speciale
siano «disciplinate, mediante apposite norme di attuazione, forme di
raccordo tra lo Sportello unico per l'immigrazione e gli uffici
regionali e provinciali per l'organizzazione e l'esercizio di
funzioni amministrative in materia di lavoro attribuite allo
sportello medesimo», risulterebbe lesiva della sfera di competenza
riservata alle norme di attuazione dall'art. 65 dello statuto
speciale, e dall'art. 11 della legge n. 131 del 2003.
In secondo luogo, la norma censurata realizzerebbe un'illegittima
attrazione allo Stato di una serie di funzioni amministrative
inerenti alla materia del lavoro, cosi' violando sia la competenza
legislativa regionale in materia, sia il divieto di esercizio della
potesta' regolamentare nelle materie di competenza regionale,
stabiliti, rispettivamente, dagli artt. 117, commi terzo e sesto, e
118, commi primo e secondo, della Costituzione, in relazione
all'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001.
Infine, a avviso della ricorrente, se anche si ritenesse che, nei
confronti della Regione a statuto speciale, la norma regolamentare
impugnata regoli competenze di un ufficio regionale, anziche'
statale, risulterebbe in ogni caso violata la competenza della
Regione ad organizzare i propri uffici, riservatale in via esclusiva
dall'art. 4, numero 1, dello statuto speciale.
2. - Quanto alla prima censura, va osservato che, contrariamente
a quanto ritenuto dalla Regione Friuli-Venezia Giulia, la norma
regolamentare di cui all'art. 24, comma 1, del d.P.R. n. 334 del
2004, nel prevedere la necessita' che siano adottate forme di
raccordo fra lo Sportello unico e gli uffici regionali e provinciali
competenti in materia di lavoro, rimette l'individuazione della
concreta disciplina all'adozione di apposite norme di attuazione, da
approvarsi necessariamente con la procedura di cui all'art. 65 dello
statuto speciale, senza, pertanto, predeterminarne in alcun modo il
contenuto.
2.1. - Con riferimento alla seconda censura, deve preliminarmente
osservarsi che la disposizione impugnata si inserisce in un
regolamento statale che regola la materia dell'immigrazione,
riservata alla competenza esclusiva dello Stato, ai sensi
dell'art. 117, comma secondo, lettera b), della Costituzione. In
particolare, detta disposizione, rimarcando l'esigenza di un
coordinamento fra gli uffici statali e regionali implicati, e'
finalizzata ad assicurare la funzionalita' del procedimento volto a
disciplinare l'ingresso e l'avviamento al lavoro del cittadino
extracomunitario.
Alla luce delle considerazioni che precedono, dunque, la
disposizione regolamentare impugnata, in quanto direttamente
afferente alla materia dell'immigrazione, non determina alcun vulnus
alle prerogative della Regione in materia di tutela del lavoro di cui
agli artt. 117, comma 3, e 118, della Costituzione, in relazione
all'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001.
2.2. - Del pari, tenuto conto che l'ambito materiale su cui
incide la norma regolamentare impugnata e' riservato in via esclusiva
allo Stato, ai sensi dell'art. 117, comma secondo, lettera b), della
Costituzione, risulta infondata anche l'asserita violazione del
divieto di esercizio della potesta' regolamentare in materie
regionali di cui all' art. 117, comma sesto, della Costituzione, in
relazione all'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001.
2.3. - Sulla base di quanto precede, il conflitto deve ritenersi
infondato sotto ogni profilo.