ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 597,
598, 599 e 600, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato -
legge finanziaria 2006), promossi con ricorsi delle Regioni Toscana,
Veneto, Valle d'Aosta, Piemonte, Liguria, Emilia-Romagna e
Friuli-Venezia Giulia notificati il 22, 23, 24 e 27 febbraio 2006,
depositati in cancelleria il 28 febbraio, il 1°, il 3 ed il 4 marzo
2006 ed iscritti, rispettivamente, ai nn. 28, 29, 30, 35, 38, 39 e 41
del registro ricorsi 2006.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 20 febbraio 2007 il giudice
relatore Gaetano Silvestri;
Uditi gli avvocati Fabio Lorenzoni per la Regione Toscana, Mario
Bertolissi e Andrea Manzi per la Regione Veneto, Giovanni Guzzetta
per la Regione Valle d'Aosta, Emiliano Amato per la Regione Piemonte,
Giandomenico Falcon e Andrea Manzi per le Regioni Liguria ed
Emilia-Romagna, Giandomenico Falcon per la Regione Friuli-Venezia
Giulia e l'avvocato dello Stato Antonio Tallarida per il Presidente
del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - La Regione Toscana ha promosso, con ricorso notificato a
mezzo posta il 22 febbraio 2006, pervenuto al Presidente del
Consiglio dei ministri il 2 marzo 2006 e all'Avvocatura generale
dello Stato il 25 febbraio 2006, e depositato il successivo
28 febbraio (reg. ric. n. 28 del 2006), questioni di legittimita'
costituzionale di numerose disposizioni della legge 23 dicembre 2005,
n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2006) e, tra queste, dei
commi 597, 598, 599 e 600 dell'art. 1, in riferimento all'art. 117,
quarto comma, della Costituzione.
Il comma 597 dispone che «Ai fini della valorizzazione degli
immobili costituenti il patrimonio degli Istituti autonomi per le
case popolari, comunque denominati, entro sei mesi dalla data di
entrata in vigore della presente legge, con apposito decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri sono semplificate le norme in
materia di alienazione degli immobili di proprieta' degli Istituti
medesimi. Il decreto, da emanare previo accordo tra Governo e
regioni, e' predisposto sulla base della proposta dei Ministri del
lavoro e delle politiche sociali, dell'economia e delle finanze,
delle infrastrutture e dei trasporti da presentare in sede di
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano».
Secondo il successivo comma 598, «I principi fissati dall'accordo
tra Governo e regioni e regolati dal decreto di cui al comma 597
devono consentire che:
a) il prezzo di vendita delle unita' immobiliari sia
determinato in proporzione al canone dovuto e computato ai sensi
delle vigenti leggi regionali, ovvero, laddove non ancora approvate,
ai sensi della legge 8 agosto 1977, n. 513;
b) per le unita' ad uso residenziale sia riconosciuto il
diritto all'esercizio del diritto di opzione all'acquisto per
l'assegnatario unitamente al proprio coniuge, qualora risulti in
regime di comunione dei beni; che, in caso di rinunzia da parte
dell'assegnatario, subentrino, con facolta' di rinunzia, nel diritto
all'acquisto, nell'ordine: il coniuge in regime di separazione dei
beni, il convivente more uxorio purche' la convivenza duri da almeno
cinque anni, i figli conviventi, i figli non conviventi;
c) i proventi delle alienazioni siano destinati alla
realizzazione di nuovi alloggi, al contenimento degli oneri dei mutui
sottoscritti da giovani coppie per l'acquisto della prima casa, a
promuovere il recupero sociale dei quartieri degradati e per azioni
in favore di famiglie in particolare stato di bisogno».
La legge in esame, al comma 599 dell'art. 1, stabilisce che «Agli
immobili degli Istituti proprietari, che ne facciano richiesta
attraverso le regioni, si applicano le disposizioni previste dal
decreto-legge 25 settembre 2001, n. 351, convertito, con
modificazioni, dalla legge 23 novembre 2001, n. 410, e successive
modificazioni».
Infine, il comma 600 del citato art. 1 della legge n. 266 del
2005 prevede la facolta' per gli enti e gli istituti proprietari di
affidare a societa' specializzate «la gestione delle attivita'
necessarie al censimento, alla regolarizzazione ed alla vendita dei
singoli beni immobili».
La Regione Toscana ricostruisce, sinteticamente, l'evoluzione
della normativa e della giurisprudenza costituzionale nella materia
dell'edilizia residenziale pubblica, soffermandosi, in particolare,
sull'art. 60 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112
(Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle
regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge
15 marzo 1997, n. 59), con il quale e' stata ampliata la sfera delle
attribuzioni regionali, «includendovi la gestione e l'attuazione
degli interventi, nonche' la fissazione dei criteri per
l'assegnazione degli alloggi e la determinazione dei canoni».
Secondo la ricorrente, siffatto ampliamento delle competenze
regionali sarebbe stato «confermato» dalla riforma dell'art. 117
Cost.: infatti, l'edilizia residenziale pubblica, che non e' compresa
tra le materie di cui al secondo comma, ne' fra quelle di cui al
terzo, rientrerebbe nella competenza residuale delle Regioni ai sensi
del quarto comma del medesimo articolo.
Pertanto, non spetterebbe allo Stato, bensi' alle Regioni,
dettare la disciplina delle procedure semplificate per la dismissione
dei beni di proprieta' degli Istituti autonomi per le case popolari,
comunque denominati. A nulla varrebbe, di conseguenza, la previsione,
contenuta nel comma 597 dell'art. 1 della legge impugnata, secondo
cui il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri deve essere
adottato «previo accordo tra Governo e regioni», in quanto nelle
materie di cui all'art. 117, terzo e quarto comma, Cost., solo la
fonte legislativa regionale e' «legittimata ad intervenire con la
disciplina compiuta».
1.1. - Con atto depositato il 14 marzo 2006, il Presidente del
Consiglio dei ministri si e' costituito in giudizio, limitandosi ad
affermare che «il comma 587 [recte: 597] prevede un «accordo» tra
Governo e regioni, e quindi appare preferibile attendere che esso sia
concluso», e concludendo per la reiezione del ricorso proposto dalla
Regione Toscana.
2. - La Regione Veneto ha promosso, con ricorso notificato il
23 febbraio 2006 e depositato il 1° marzo (reg. ric. n. 29 del 2006),
questioni di legittimita' costituzionale di numerose disposizioni
della legge n. 266 del 2005 e, tra queste, dei commi 597, 598, 599 e
600 dell'art. 1, in riferimento agli artt. 117, quarto comma, e 119
Cost.
La ricorrente assume che l'alienazione degli immobili di
proprieta' degli I.A.C.P. rientri nella materia dell'edilizia
residenziale pubblica, di potesta' legislativa residuale della
Regione, sicche' le norme impugnate sarebbero illegittime per
violazione dell'art. 117, quarto comma, Cost.
Inoltre, ad avviso della difesa regionale, il comma 598,
prescrivendo «in modo molto dettagliato e specifico» le finalita' da
perseguire mediante l'accordo tra Governo e Regioni, finirebbe con il
predeterminare il contenuto del medesimo accordo. Il legislatore
statale, dunque, avrebbe individuato non soltanto «le scelte
politiche di fondo, gli indirizzi, ma anche la disciplina piu'
specifica, di alienazione e reinvestimento».
Infine, la normativa impugnata risulterebbe lesiva anche
dell'autonomia finanziaria e patrimoniale della Regione, in quanto
porrebbe «vincoli alla disposizione del patrimonio immobiliare e
all'utilizzo dei proventi che derivano dall'alienazione dello stesso,
in violazione, ancora una volta, dell'art. 119 della Costituzione».
2.1. - Con atto depositato il 14 marzo 2006, il Presidente del
Consiglio dei ministri si e' costituito in giudizio, limitandosi a
contestare genericamente l'ammissibilita' e la fondatezza delle
avverse censure.
3. - La Regione Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste ha promosso, con
ricorso notificato il 23 febbraio 2006 e depositato il 1° marzo (reg.
ric. n. 30 del 2006), questioni di legittimita' costituzionale di
numerose disposizioni della legge n. 266 del 2005 e, tra queste, dei
commi 597, 598, 599 e 600 dell'art. 1, in riferimento all'art. 117,
quarto e sesto comma, Cost.
La ricorrente premette che, sebbene il comma 610 dell'art. 1
della legge n. 266 del 2005 stabilisca che «Le disposizioni della
presente legge sono applicabili nelle regioni a statuto speciale e
nelle Province autonome di Trento e di Bolzano compatibilmente con le
norme dei rispettivi statuti», il tenore letterale delle disposizioni
impugnate «non consente di escludere con certezza l'efficacia delle
relative norme anche nei riguardi delle suddette Regioni».
Pertanto, la Regione Valle d'Aosta, dopo aver richiamato la
giurisprudenza della Corte costituzionale, secondo cui «il giudizio
in via principale puo' concernere questioni sollevate sulla base di
interpretazioni prospettate dal ricorrente come possibili, a
condizione che queste ultime non siano implausibili e
irragionevolmente scollegate dalle disposizioni impugnate» (sentenza
n. 412 del 2004), deduce l'illegittimita' della normativa impugnata -
«ove riferibile anche alla Regione» -, in quanto inciderebbe su un
ambito materiale, l'edilizia residenziale pubblica, rientrante nella
competenza legislativa residuale delle Regioni, ai sensi
dell'art. 117, quarto comma, Cost.
Al riguardo, la ricorrente precisa che, nel caso di specie,
l'art. 117, quarto comma, Cost., sarebbe applicabile anche alla
Regione Valle d'Aosta, in quanto assicurerebbe «una forma piu' ampia
di autonomia rispetto a quella statutaria, ex art. 10, l. cost. n. 3
del 2001».
Osserva, peraltro, la difesa regionale che «la potesta'
regolamentare statale, potendo intervenire a norma dell'art. 117,
sesto comma, Cost., soltanto negli ambiti in cui lo Stato ha potesta'
legislativa esclusiva, va senz'altro esclusa in materia di edilizia
residenziale pubblica». Ne' potrebbe assumere rilievo la prevista
necessita' di un accordo tra Governo e Regioni: si tratterebbe,
infatti, di un «accordo del tutto sui generis e puramente nominale»,
in quanto il suo contenuto sarebbe predeterminato dalle norme
impugnate.
3.1. - Con atto depositato il 14 marzo 2006, il Presidente del
Consiglio dei ministri si e' costituito in giudizio, riservandosi di
svolgere le proprie argomentazioni, «in attesa dell'eventuale
"accordo tra Governo e Regioni" previsto dal comma 597». Il
resistente chiede, comunque, la reiezione del ricorso proposto dalla
Regione Valle d'Aosta.
4. - La Regione Piemonte ha promosso, con ricorso notificato il
24 febbraio 2006 e depositato il successivo 3 marzo (reg. ric. n. 35
del 2006), questioni di legittimita' costituzionale di numerose
disposizioni della legge n. 266 del 2005 e, tra queste, dei
commi 597, 598, 599 e 600 dell'art. 1, in riferimento agli artt. 117,
quarto comma, 118 e 119 Cost.
La ricorrente muove dal presupposto che la materia dell'edilizia
residenziale pubblica rientri nella competenza legislativa regionale
ai sensi dell'art. 117, quarto comma, Cost., e ritiene, pertanto,
illegittime le norme impugnate in quanto disporrebbero «per di piu'
in modo assai dettagliato, in ambiti che spetta al legislatore
regionale disciplinare nel modo piu' aderente alle situazioni
economico-sociali e finanziarie e patrimoniali riscontrate
localmente, regolando conseguentemente anche le corrispondenti
attivita' gestionali degli enti interessati».
4.1. - Con atto depositato il 15 marzo 2006, il Presidente del
Consiglio dei ministri si e' costituito in giudizio, limitandosi a
contestare genericamente l'ammissibilita' e la fondatezza delle
avverse censure e riservandosi di illustrare meglio le proprie
difese.
5. - Infine, anche le Regioni Liguria, Emilia-Romagna e
Friuli-Venezia Giulia hanno promosso, rispettivamente, con ricorso
notificato il 27 febbraio 2006 e depositato il 3 marzo (reg. ric.
n. 38 del 2006), con ricorso notificato il 27 febbraio 2006 e
depositato il 3 marzo (reg. ric. n. 39 del 2006), e con ricorso
notificato il 27 febbraio 2006 e depositato il 4 marzo (reg. ric.
n. 41 del 2006), questioni di legittimita' costituzionale di numerose
disposizioni della legge n. 266 del 2005 e, tra queste, dei
commi 597, 598, 599 e 600 dell'art. 1, in riferimento agli artt. 117,
quarto comma, e 119 Cost., svolgendo le medesime argomentazioni.
In particolare, le difese regionali ritengono che le norme
impugnate forniscano una disciplina, «per di piu' dettagliata», di
una materia di competenza regionale residuale. Mancherebbe, dunque,
un titolo di competenza statale tale da escludere l'illegittimita'
delle suddette norme; ne' la lesione della competenza regionale
verrebbe meno per il fatto che il decreto di cui al comma 597 deve
essere emanato previo accordo tra Governo e Regioni.
Per la medesima ragione sarebbero illegittimi i principi «imposti
dal comma 598 quali contenuti indefettibili dell'accordo».
Infine, la norma di cui alla lettera c) del comma 598 sarebbe
illegittima per l'ulteriore ragione che pone un vincolo alla
utilizzazione dei proventi delle alienazioni, «con evidente
intromissione nelle determinazioni regionali circa l'uso delle
risorse a disposizione».
5.1. - Con atti depositati, rispettivamente, il 16 marzo 2006, il
15 marzo 2006 e il 14 marzo 2006, il Presidente del Consiglio dei
ministri si e' costituito nei suddetti giudizi, sottolineando
l'opportunita' di attendere l'effettiva conclusione dell'accordo tra
Governo e Regioni, cui risulta subordinata l'applicazione delle norme
impugnate, e concludendo per la reiezione degli indicati ricorsi.
6. - In data 2 febbraio 2007, il Presidente del Consiglio dei
ministri ha depositato una memoria integrativa nel giudizio promosso
dalla Regione Emilia-Romagna (reg. ric. n. 39 del 2006), con la quale
eccepisce l'inammissibilita' delle questioni aventi ad oggetto i
commi 599 e 600 dell'art. 1 della legge n. 266 del 2005. Infatti,
tali norme attribuirebbero agli I.A.C.P., attuali proprietari degli
alloggi, «alcune facolta' (cartolarizzazione, etc.), delle quali
detti Istituti possono avvalersi o meno»; pertanto, a detta del
resistente, non si comprenderebbe «perche' mai detti commi ledano gli
interessi e/o la competenza della Regione», ne' vi sarebbe, sul punto
specifico, alcuna argomentazione nel ricorso.
In merito ai commi 597 e 598, la difesa erariale reputa infondate
le questioni di legittimita' costituzionale, in quanto le norme
impugnate inciderebbero su ambiti materiali estranei alle competenze
regionali. Al riguardo, si precisa che i detti commi non
disporrebbero «alcunche' in materia di pianificazione urbanistica, in
materia di lavori pubblici per la costruzione o manutenzione dei
fabbricati, in materia di organizzazione amministrativa della
gestione, e in materia di assegnazione degli alloggi».
Sempre in relazione ai commi 597 e 598, il resistente aggiunge
che queste disposizioni «non impongono l'alienazione degli immobili,
e in sostanza consentono di disciplinare solo il «prezzo di vendita»
e l'anzidetto «diritto di opzione»», prevedendo, «per di piu», il
previo accordo cui si e' accennato.
Il Presidente del Consiglio dei ministri ritiene, inoltre, che
non sia «corretto dimensionare l'ambito delle "funzioni" e delle
competenze avendo riguardo esclusivamente agli "oggetti"
dell'attivita' normativa (ed eventualmente anche amministrativa)»,
come, a suo dire, farebbe la Regione ricorrente, posto che «una
stessa tipologia di "oggetti" puo' essere - e per solito e' -
considerata da una pluralita' di funzioni e competenze, differenziate
tra loro».
Pertanto, secondo la difesa erariale, il contenuto normativo dei
censurati commi 597 e 598, ed in particolare delle lettere a) e b) di
quest'ultimo, andrebbe ricondotto alla materia «ordinamento civile»,
riservata alla competenza esclusiva del legislatore statale. Alla
luce di quanto appena detto, sarebbe legittimo il ricorso ad un
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, previsto dal
comma 597.
Infine, la lettera c) del comma 598 conterrebbe una disposizione
«persino superflua» nella parte in cui prevede la destinazione dei
proventi delle alienazioni alla realizzazione di nuovi alloggi. In
ogni caso, destinatari di tale previsione sarebbero gli Istituti
venditori e non le Regioni.
6.1. - In prossimita' dell'udienza, il Presidente del Consiglio
dei ministri ha depositato memorie integrative nei giudizi promossi
dalle Regioni Toscana (reg. ric. n. 28 del 2006), Veneto (reg. ric.
n. 29 del 2006), Valle d'Aosta (reg. ric. n. 30 del 2006) e Piemonte
(reg. ric. n. 35 del 2006), con le quali si limita a richiamare le
argomentazioni svolte nella memoria citata poco sopra.
Con riferimento esclusivo al ricorso promosso dalla Regione Valle
d'Aosta, la difesa erariale precisa che la questione, oltre ad essere
infondata, sarebbe anche inammissibile, in quanto non sarebbe
argomentata la ragione della mancata applicabilita' alla ricorrente
della clausola di salvaguardia di cui al comma 610 dell'art. 1 della
legge n. 266 del 2005. D'altra parte, aggiunge il resistente, «un
ricorso diretto a codesta Corte non puo' essere proposto solo per
ottenere un chiarimento od una interpretazione».
7. - In prossimita' dell'udienza, le Regioni Toscana, Veneto,
Liguria, Emilia-Romagna e Friuli-Venezia Giulia hanno depositato
memorie integrative con le quali insistono nelle conclusioni gia'
formulate nei rispettivi ricorsi.
7.1. - In particolare, la Regione Veneto, dopo aver
sinteticamente esaminato la giurisprudenza di questa Corte sul tema,
sottolinea come la materia dell'edilizia residenziale pubblica, gia'
prima della riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione,
rientrasse nella competenza legislativa regionale.
Pertanto, la riforma costituzionale operata nel 2001,
riconoscendo implicitamente (ai sensi dell'art. 117, quarto comma,
Cost.) la competenza esclusiva residuale delle Regioni, non avrebbe
fatto altro che «confermare questo risultato, implementando l'ambito
di competenza regionale che ora deve ritenersi esteso a tutto quanto
normalmente ricompreso nella materia dell'edilizia pubblica
residenziale».
In merito all'asserita violazione dell'art. 119 Cost., la
ricorrente evidenzia la natura degli Istituti autonomi per le case
popolari, considerati enti strumentali della Regione, con la
conseguenza che l'apposizione di vincoli alla disposizione del loro
patrimonio immobiliare e all'utilizzo dei proventi che derivano
dall'alienazione dello stesso condizionerebbe «sensibilmente lo
spazio di autonomia che il legislatore costituzionale ha, invece,
espressamente attribuito alla Regione».
7.2. - Le Regioni Liguria, Emilia-Romagna e Friuli-Venezia
Giulia, nelle rispettive memorie, aggiungono che l'accordo, di cui ai
commi 597 e 598, non solo non e' stato raggiunto, «ma non sembra
neppure che sia stato ricercato, non risultando a questo scopo
pervenuta alla Regione alcuna richiesta, neppure di un semplice
contatto preliminare».
Le ricorrenti concludono rilevando come, nel caso di specie, non
possa operare l'attrazione di funzioni legislative a livello statale
in conseguenza dell'assunzione di funzioni amministrative in via di
sussidiarieta' ai sensi dell'art. 118 Cost.
Considerato in diritto
1. - Con distinti ricorsi le Regioni Toscana, Veneto, Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste, Piemonte, Liguria, Emilia-Romagna e
Friuli-Venezia Giulia hanno promosso questioni di legittimita'
costituzionale di numerose disposizioni della legge 23 dicembre 2005,
n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2006).
Riservata a separate pronunce la decisione sull'impugnazione
delle altre disposizioni contenute nella legge n. 266 del 2005,
vengono in esame in questa sede le questioni relative ai commi 597,
598, 599 e 600 dell'art. 1.
Poiche' tutte le ricorrenti censurano tali commi rispetto ai
medesimi parametri, puo' essere disposta la riunione dei relativi
giudizi.
2. - Le norme di cui ai commi 597, 598, 599 e 600 sono impugnate,
anzitutto, in quanto inciderebbero su una materia, l'edilizia
residenziale pubblica, rimessa alla potesta' piena delle Regioni ai
sensi dell'art. 117, quarto comma, della Costituzione.
Sarebbe, inoltre, violato il sesto comma del medesimo art. 117,
Cost. Infatti, la previsione, contenuta nel comma 597, di un decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri per la semplificazione
delle norme in materia di alienazione degli immobili di proprieta'
degli Istituti autonomi case popolari, si porrebbe in contrasto con
l'evocato parametro costituzionale, che autorizza l'esercizio della
potesta' regolamentare dello Stato nelle sole materie di competenza
esclusiva di quest'ultimo.
La Regione Piemonte censura i commi 597, 598, 599 e 600 anche in
riferimento agli artt. 118 e 119 Cost., in quanto essi disporrebbero,
«per di piu' in modo assai dettagliato, in ambiti che spetta al
legislatore regionale disciplinare nel modo piu' aderente alle
situazioni economico-sociali e finanziarie e patrimoniali riscontrate
localmente, regolando conseguentemente anche le corrispondenti
attivita' gestionali degli enti interessati».
Infine, oggetto di specifica impugnazione e' la norma di cui alla
lettera c) del comma 598, la quale, ponendo vincoli alla alienazione
del patrimonio immobiliare e all'utilizzo dei relativi proventi,
violerebbe l'autonomia finanziaria regionale ex art. 119 Cost.
2.1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri eccepisce
preliminarmente l'inammissibilita' delle questioni aventi ad oggetto
i commi 599 e 600: tali norme, infatti, sarebbero prive di idoneita'
lesiva nei confronti delle competenze regionali.
Le norme di cui ai commi 597 e 598, invece, secondo la difesa
erariale, non inciderebbero su materie di competenza regionale,
essendo, piuttosto, riconducibili alla competenza piena dello Stato
nella materia «ordinamento civile».
Infine, in merito alle censure aventi ad oggetto il disposto
della lettera c) del comma 598, il resistente ritiene che si tratti
di una previsione «persino superflua», nella parte in cui prevede la
destinazione dei proventi delle alienazioni alla realizzazione di
nuovi alloggi. In ogni caso, destinatari di tale previsione sarebbero
gli Istituti venditori e non le Regioni.
3. - Preliminarmente, occorre svolgere alcune considerazioni
sull'applicabilita' alle Regioni a statuto speciale ricorrenti del
comma 610 dell'art. 1 della legge n. 266 del 2005, secondo cui «Le
disposizioni della presente legge sono applicabili nelle regioni a
statuto speciale e nelle province autonome di Trento e di Bolzano
compatibilmente con le norme dei rispettivi statuti». Al riguardo, va
precisato che anche i ricorsi promossi dalle Regioni a statuto
speciale evocano come parametri costituzionali violati le norme
contenute nel Titolo V della Parte II della Costituzione, in quanto
esse assicurerebbero forme di autonomia piu' ampie rispetto a quelle
statutarie. Siffatta considerazione esclude che possa trovare
applicazione nei confronti delle suddette Regioni speciali il
comma 610 di cui sopra. A prescindere, infatti, dalla sua
genericita', la citata clausola di salvaguardia delle autonomie
speciali presuppone l'applicabilita' delle norme statutarie, esclusa
invece, nel caso in esame, dalle stesse ricorrenti.
4. - Le questioni sono fondate.
4.1. - Le norme impugnate riguardano la materia «edilizia
residenziale pubblica», non ricompresa nel secondo e nel terzo comma
dell'art. 117 Cost. Tale rilievo non consente, pero', di concludere
puramente e semplicemente nel senso che tutti gli aspetti di tale
complessa materia debbano essere ricondotti alla potesta' legislativa
residuale delle Regioni, ai sensi del quarto comma del medesimo
art. 117. Occorre premettere, infatti, alcune specifiche osservazioni
tese a focalizzare i termini esatti della questione e ad operare le
necessarie distinzioni.
4.2. - Questa Corte ha gia' avuto modo di precisare, prima della
riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione, che «trattasi
di materia essenzialmente composita, articolantesi in una triplice
fase: la prima, avente carattere di presupposto rispetto alle altre,
propriamente urbanistica; la seconda, di programmazione e
realizzazione delle costruzioni, concettualmente riconducibile ai
"lavori pubblici" [...]; la terza, infine, attinente alla prestazione
e gestione del servizio della casa (disciplina delle assegnazioni
degli alloggi, in locazione od in proprieta', ecc.), limitatamente
all'edilizia residenziale pubblica in senso stretto» (sentenza n. 221
del 1975).
La ricostruzione sistematica di cui sopra e' stata confermata e
sviluppata dalla giurisprudenza successiva, che ha riconosciuto
l'esistenza di una competenza legislativa regionale in materia di
edilizia pubblica abitativa (sentenza n. 140 del 1976) ed ha poi
specificato, a proposito della stessa, che «si verte in una materia
attribuita in via generale alla competenza legislativa regionale»
(sentenza n. 217 del 1988). Sempre con riferimento al quadro
costituzionale anteriore alla riforma del Titolo V, questa Corte ha
statuito che «al di fuori della formulazione dei "criteri generali"
da osservare nelle assegnazioni, e' attribuita alle regioni la piu'
ampia potesta' legislativa nella materia, e quindi la disciplina
attinente alle assegnazioni e alle successive vicende dei relativi
rapporti» (sentenza n. 727 del 1988).
Era nel frattempo intervenuto il d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616
(Attuazione della delega di cui all'articolo 1 della legge 22 luglio
1975, n. 382), che, negli artt. 87, 88, 93 e 94, prevedeva il
trasferimento alle Regioni delle funzioni amministrative in materia
di edilizia residenziale pubblica, eccezion fatta per la
programmazione nazionale, la previsione di programmi congiunturali di
emergenza, nonche' la determinazione dei criteri per le assegnazioni
di alloggi e per la fissazione dei canoni. La competenza legislativa
regionale in materia di edilizia residenziale pubblica era pertanto
«riconducibile all'art. 117, comma primo, Cost.» e gli Istituti
autonomi delle case popolari dovevano essere «considerati come enti
regionali» (sentenza n. 1115 del 1988). Dalla competenza legislativa
regionale concorrente (l'unica prevista dalla Costituzione per le
Regioni ordinarie prima della riforma del Titolo V) si traeva la
conclusione che alle Regioni fossero conferiti «ampi poteri di
programmazione e di gestione degli interventi pubblici [...] nonche'
l'organizzazione del servizio, da esercitare in conformita' dei
principi stabiliti dalla legge di riforma delle autonomie locali»
(sentenza n. 393 del 1992).
Per quanto riguarda, in particolare, l'alienazione degli immobili
di edilizia residenziale pubblica, questa Corte precisava che «la
cessione degli alloggi [...] e' indissolubilmente connessa con
l'assegnazione degli stessi» (sentenza n. 486 del 1992), ammettendosi
soltanto una disciplina-quadro statale, che definisse i criteri
fondamentali sulle modalita' di alienazione degli alloggi stessi, sul
presupposto che questi ultimi potessero essere realizzati con il
contributo statale (sentenza n. 486 del 1995).
L'approdo della lunga evoluzione giurisprudenziale, anteriore
alla riforma del Titolo V e sopra sintetizzata, e' stato raggiunto
con l'affermazione secondo cui «si e' parlato di plena cognitio delle
regioni, sia amministrativa sia (per il parallelismo delle funzioni)
legislativa, in materia di edilizia residenziale pubblica, cosicche'
potrebbe ritenersi ormai formata, nell'evoluzione dell'ordinamento,
una «nuova» materia di competenza regionale al di la' della
ricostruzione iniziale operata con la sentenza n. 221 del 1975 -
l'edilizia residenziale pubblica appunto - avente una sua consistenza
indipendentemente dal riferimento all'urbanistica e ai lavori
pubblici» (sentenza n. 27 del 1996).
4.3. - Dopo la riforma del Titolo V, il quadro sistematico non e'
cambiato, nel senso che la consistenza della materia non ha subito
variazioni dipendenti da una nuova classificazione costituzionale o
da una diversa sistematizzazione legislativa di principio.
La «nuova materia» - la cui formazione era stata rilevata da
questa Corte prima della riforma costituzionale - continua ad
esistere come corpus normativo. Sono cambiati, invece, alcuni termini
di riferimento, sui quali conviene fermare l'attenzione.
Come gia' detto, una specifica materia «edilizia residenziale
pubblica» non compare tra quelle elencate nel secondo e nel terzo
comma dell'art. 117 Cost. Poiche' resta valido quanto da questa Corte
rilevato nella sentenza n. 27 del 1996, e cioe' l'esistenza di un
ambito materiale che si identifica nella programmazione, costruzione
e gestione di alloggi destinati a soddisfare le esigenze abitative
dei ceti sociali meno abbienti, e' inevitabile che venga rilevata la
perdurante attualita' della tripartizione operata con la citata
sentenza n. 221 del 1975. Tale tripartizione implica, nell'attuale
quadro costituzionale, che la «nuova» materia possiede quel carattere
di «trasversalita» individuato dalla giurisprudenza di questa Corte a
proposito di altre materie non interamente classificabili all'interno
di una denominazione contenuta nell'art. 117 Cost. Il superamento
dell'originaria tripartizione era stato possibile perche' il primo
comma dell'art. 117 Cost., ante riforma, configurava una competenza
legislativa concorrente delle Regioni ordinarie, in assenza sia di
una competenza esclusiva delle stesse sia, come sara' meglio
precisato piu' avanti, di una competenza esclusiva dello Stato in
materia di livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti
civili e sociali. In altre parole, nel sistema anteriore alla riforma
del 2001, alla plena cognitio regionale della materia in questione
poteva corrispondere, al massimo, una potesta' legislativa
concorrente, mentre lo Stato poteva assolvere la sua funzione di
supremo regolatore delle prestazioni attuative dei diritti sociali
con lo strumento dei principi fondamentali della materia.
Da quanto sinora detto deriva l'ulteriore conclusione che oggi -
dopo il mutamento della sistematica costituzionale sul riparto delle
competenze legislative tra lo Stato e le Regioni - la materia
dell'edilizia residenziale pubblica si estende su tre livelli
normativi. Il primo riguarda la determinazione dell'offerta minima di
alloggi destinati a soddisfare le esigenze dei ceti meno abbienti. In
tale determinazione - che, qualora esercitata, rientra nella
competenza esclusiva dello Stato ai sensi dell'art. 117, secondo
comma, lettera m), Cost. - si inserisce la fissazione di principi che
valgano a garantire l'uniformita' dei criteri di assegnazione su
tutto il territorio nazionale, secondo quanto prescritto dalla
sentenza n. 486 del 1995. Il secondo livello normativo riguarda la
programmazione degli insediamenti di edilizia residenziale pubblica,
che ricade nella materia «governo del territorio», ai sensi del terzo
comma dell'art. 117 Cost., come precisato di recente da questa Corte
con la sentenza n. 451 del 2006. Il terzo livello normativo,
rientrante nel quarto comma dell'art. 117 Cost., riguarda la gestione
del patrimonio immobiliare di edilizia residenziale pubblica di
proprieta' degli Istituti autonomi per le case popolari o degli altri
enti che a questi sono stati sostituiti ad opera della legislazione
regionale.
5. - L'esame delle norme impugnate deve essere condotto
nell'ambito del quadro sistematico prima delineato, risultante dalla
Costituzione, dopo la riforma del Titolo V della Parte II, e dalla
legislazione statale e regionale in materia.
5.1. - Il comma 597 dell'art. 1 della legge finanziaria 2006 si
pone l'obiettivo «della valorizzazione degli immobili costituenti il
patrimonio degli Istituti autonomi per le case popolari, comunque
denominati». Tale valorizzazione deve essere ottenuta, a tenore del
comma impugnato, mediante la semplificazione delle procedure in
materia di alienazione degli immobili di proprieta' degli Istituti
medesimi. La specificazione delle modalita' di semplificazione e'
demandata ad un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, da
emanarsi nel termine di sei mesi dall'entrata in vigore della legge
finanziaria.
Il fine della disposizione in esame non e' quello di dettare una
disciplina generale in tema di assegnazione degli alloggi di edilizia
residenziale pubblica, di competenza dello Stato, secondo quanto
prima argomentato con riferimento alla sentenza di questa Corte
n. 486 del 1995, bensi' quello di regolare le procedure
amministrative e organizzative per arrivare ad una piu' rapida e
conveniente cessione degli immobili. Si tratta quindi di un
intervento normativo dello Stato nella gestione degli alloggi di
proprieta' degli I.A.C.P. (o di altri enti o strutture sostitutivi di
questi), che esplicitamente viene motivato dalla legge statale con
finalita' di valorizzazione di un patrimonio immobiliare non
appartenente allo Stato, ma ad enti strumentali delle Regioni. Si
profila, pertanto, una ingerenza nel terzo livello di normazione
riguardante l'edilizia residenziale pubblica, sicuramente ricompreso
nella potesta' legislativa residuale delle Regioni, ai sensi del
quarto comma dell'art. 117 Cost. Di conseguenza - come rilevato in
uno dei ricorsi - la fonte regolamentare, destinata dalla
disposizione impugnata a disciplinare le procedure di alienazione
degli immobili, e' stata prevista in una materia non di competenza
esclusiva dello Stato, in violazione del sesto comma del medesimo
art. 117.
5.2. - Il comma 598 e' una logica conseguenza del comma
precedente, giacche' fissa alcuni obiettivi al decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri da emanarsi successivamente e si riferisce
ad un «accordo» tra Stato e Regioni, che deve precedere l'emanazione
del suddetto regolamento. Non si tratta pertanto di principi generali
volti a stabilire criteri uniformi di assegnazione degli alloggi di
edilizia residenziale pubblica in relazione alla soddisfazione del
diritto sociale all'abitazione, ma di indirizzi e limiti volti a
circoscrivere l'esercizio della potesta' regolamentare del Governo in
un campo nel quale la stessa non puo' essere esercitata ratione
materiae. Ne' varrebbe richiamare il principio di leale
collaborazione, giacche', nella specie, si versa in ambito materiale
riservato esclusivamente alle Regioni: non vengono in rilevo,
infatti, profili programmatori o progettuali idonei ad avere un
qualsiasi impatto con il territorio.
Non e', d'altra parte, condivisibile l'assunto dell'Avvocatura
dello Stato, che fa rientrare la norma impugnata nella materia
«ordinamento civile», poiche' si tratta di criteri destinati ad
incidere sulle procedure amministrative inerenti all'alienazione
degli immobili di proprieta' di enti regionali e non gia' a regolare
rapporti giuridici di natura privatistica. La competenza regionale in
materia e' stata gia' riconosciuta dalla giurisprudenza di questa
Corte (si veda, ad esempio, la sentenza n. 486 del 1995) e non v'e'
spazio, pertanto, per una normativa statale che si sostituisca o si
sovrapponga a quella delle Regioni, tuttora in vigore. Se
l'alienazione degli alloggi deve essere considerata, come s'e' visto,
«indissolubilmente connessa con l'assegnazione degli stessi»
(sentenza n. 486 del 1992), e se la «disciplina organica
dell'assegnazione e cessione degli alloggi di edilizia residenziale
pubblica [...] costituisce, in linea di principio, espressione della
competenza spettante alla Regione in questa materia» (ordinanza
n. 104 del 2004), la disciplina delle procedure amministrative
tendenti all'alienazione non rientra nell'ordinamento civile, ma deve
essere ricondotta al potere di gestione dei propri beni e del proprio
patrimonio, appartenente in via esclusiva alle Regioni ed ai loro
enti strumentali.
5.3. - Il comma 599 prevede che le norme statali sulla
cartolarizzazione del patrimonio immobiliare pubblico, dettate dal
decreto-legge 25 settembre 2001, n. 351 (Disposizioni urgenti in
materia di privatizzazione e valorizzazione del patrimonio
immobiliare pubblico e di sviluppo dei fondi comuni di investimento
immobiliare), convertito con modificazioni dall'art. 1 della legge
23 novembre 2001, n. 410, si applicano agli I.A.C.P. che ne facciano
richiesta tramite le Regioni.
A tal proposito, si deve mettere in rilievo che la facolta' delle
Regioni di avvalersi della suddetta normativa statale e' prevista
dall'art. 1, comma 6, del decreto-legge prima citato. L'attribuzione
della medesima facolta' anche ad enti strumentali della Regione o e'
priva di autonomo contenuto normativo o assegna loro la possibilita'
di esercitare la facolta' in parola anche contro, in ipotesi, il
volere della Regione di riferimento, la quale diventerebbe, pertanto,
un mero tramite burocratico per l'esercizio di un potere direttamente
attribuito dallo Stato a tali enti, con evidente lesione della sfera
di competenza costituzionalmente garantita delle Regioni.
5.4. - Analoghe considerazioni valgono per il comma 600, che
conferisce direttamente agli enti proprietari la facolta' di
rivolgersi a societa' specializzate per il censimento, la
regolarizzazione e la vendita dei singoli beni immobili. Vengono in
tal modo scavalcate le possibili scelte gestionali della Regione, i
cui enti strumentali potrebbero invocare un titolo giuridico autonomo
che li autorizzi ad agire in contrasto con le linee direttive
regionali.
6. - Dalle considerazioni che precedono discende l'illegittimita'
costituzionale delle norme impugnate, per violazione dell'art. 117,
quarto e sesto comma, Cost. Restano assorbiti tutti gli altri profili
di illegittimita' costituzionale prospettati dalle Regioni
ricorrenti.