ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'articolo 3, commi 1,
lettera b), e 7, della legge 15 luglio 2002, n. 145 (Disposizioni per
il riordino della dirigenza statale e per favorire lo scambio di
esperienze e l'interazione tra pubblico e privato), promossi con
ordinanze del 14 dicembre 2005, del 1° febbraio, del 18 gennaio, del
1° febbraio, dell'11 e del 3 marzo 2006 e del 4 novembre 2005 dal
Tribunale di Roma rispettivamente iscritte ai nn. 38, 97, 107, 157,
158, 159 e 547 del registro ordinanze 2006 e pubblicate nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 8, 15, 16, 22 e 49, 1ª serie
speciale, dell'anno 2006.
Visti gli atti di costituzione di Gaetano Cuozzo, di Rossana
Rummo, di Michele Calascibetta, di Claudio De Giuli, di Elisabetta
Midena, di Eugenio Ceccotti, di Fabio Iodice, nonche' gli atti di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 6 marzo 2007 il giudice relatore
Alfonso Quaranta;
Uditi gli avvocati Vittorio Angiolini, Amos Andreoni e Luisa
Torchia per Gaetano Cuozzo, Vittorio Angiolini, Amos Andreoni, Luisa
Torchia e Massimo Luciani per Rossana Rummo, Michele Calascibetta,
Claudio De Giuli, Elisabetta Midena, Eugenio Ceccotti e Fabio Iodice
e l'avvocato dello Stato Aldo Linguiti per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza del 4 novembre 2005 (r.o. n. 547 del 2006) il
Tribunale di Roma, nel corso di una controversia di lavoro introdotta
dal dott. Fabio Iodice nei confronti del Ministero dell'istruzione,
dell'universita' e della ricerca (MIUR), ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 3, commi 1, lettera b), e 7,
della legge 15 luglio 2002, n. 145 (Disposizioni per il riordino
della dirigenza statale e per favorire lo scambio di esperienze e
l'interazione tra pubblico e privato), per violazione degli artt. 1,
2, 3, 4, 35, 70, 97 e 98 della Costituzione.
Il giudice a quo premette che il ricorrente ha stipulato, in data
8 gennaio 2001, con il Ministero della pubblica istruzione un
contratto a tempo determinato, di durata quinquennale, avente ad
oggetto il conferimento di un incarico di direzione di un ufficio di
livello dirigenziale generale, nella specie, direzione dell'ufficio
scolastico regionale delle Marche.
In data 24 settembre 2002, con nota n. 11275, l'amministrazione
di appartenenza comunicava al ricorrente la mancata conferma
dell'incarico gia' ricoperto «preannunciandogli» l'attribuzione di un
incarico di studio della durata non superiore ad un anno con
mantenimento del precedente trattamento economico, in applicazione
dell'art. 3, comma 7, della legge n. 145 del 2002.
Con successiva nota n. 11300 del 25 settembre 2002,
l'amministrazione proponeva l'attribuzione ad altro soggetto
dell'incarico precedentemente ricoperto dal ricorrente. In pari data
la stessa amministrazione procedeva ad attribuire tutti gli incarichi
relativi ai restanti posti di funzione dirigenziale di livello
equivalente all'incarico originariamente attribuito allo stesso
ricorrente.
Quest'ultimo proponeva ricorso ex art. 700 del codice di
procedura civile, prospettando questione di legittimita'
costituzionale della citata norma e chiedendo di ordinare al
Ministero convenuto di ripristinarlo nelle originarie funzioni.
In sede cautelare, veniva ordinato all'amministrazione di
attribuire al ricorrente una funzione equivalente in relazione ai
posti vacanti o assegnati ad interim alla data di notifica del
ricorso.
In sede di reclamo, il Tribunale, in composizione collegiale,
revocava il predetto provvedimento cautelare impugnato.
Nelle more dell'emanazione della suddetta ordinanza di revoca, il
ricorrente proponeva ricorso per la prosecuzione del giudizio di
merito, chiedendo che venisse sollevata questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 3, comma 7, della legge n. 145 del 2002, al
fine di ottenere la condanna del Ministero al ripristino delle sue
originarie funzioni, e prospettando anche richieste «in via
subordinata».
Chiedeva in ogni caso la condanna del MIUR a corrispondergli «la
retribuzione originariamente pattuita fino alla scadenza naturale del
31 gennaio 2006; la condanna del MIUR al risarcimento del danno
subito per effetto del demansionamento subito; il riconoscimento del
diritto di chance nell'accesso ad incarichi dirigenziali di livello
generale (...) ordinando alla parte convenuta la ricostruzione della
carriera, oltre al risarcimento del danno da perdita di chance; il
riconoscimento del diritto al risarcimento del danno, alla
restituzione personale e professionale, nonche' all'onore, al
prestigio ed alla dignita' professionale che quantificava in euro
120.000».
1.1. - Il rimettente sottolinea, sul piano della rilevanza, che
il censurato art. 3, comma 7, trova applicazione nel caso di specie.
La norma impugnata precluderebbe, infatti, l'accoglimento della
domanda proposta, di condanna dell'amministrazione al ripristino
delle originarie funzioni svolte dal ricorrente, ovvero della domanda
di risarcimento del danno derivante dalla risoluzione anticipata del
contratto stipulato tra le parti.
Assumerebbe, altresi', rilevanza la questione relativa alla
legittimita' costituzionale della norma di cui all'art. 3, comma 1,
lettera b), nella parte in cui stabilisce il limite massimo triennale
di durata degli incarichi in esame, in quanto «tale disposizione,
anche se fosse dichiarata l'incostituzionalita' dell'art. 3, comma 7,
della legge citata, comunque impedirebbe il ripristino dei rapporti
cessati, proprio a causa della maggiore durata degli incarichi
stabilita convenzionalmente».
Il rimettente sottolinea, inoltre, come il quadro normativo abbia
subito una ulteriore modifica a seguito dell'entrata in vigore
dell'art. 14-sexies del decreto-legge 30 giugno 2005, n. 115,
convertito dalla legge 17 agosto 2005, n. 168, il quale ha
reintrodotto per gli incarichi in esame una durata minima, fissata in
tre anni, e ha aumentato la durata massima a cinque anni. Tale
disposizione non potrebbe trovare applicazione nel caso di specie,
ne' - aggiunge il rimettente - «appaiono prospettabili
interpretazioni diverse della norma che consentano il riconoscimento
al ricorrente della ricostituzione del rapporto in sede di
riassegnazione dell'incarico. La norma, infatti, prevede univocamente
l'avvicendamento negli incarichi di dirigente generale».
1.1.1. - In relazione al giudizio di non manifesta infondatezza,
il Tribunale rimettente sottolinea come «il sistema normativo sopra
delineato» sarebbe in contrasto con gli artt. 97 e 98 della
Costituzione.
La normativa in esame ha previsto una tantum la cessazione
automatica degli incarichi anche per i dirigenti generali allo
scadere del sessantesimo giorno dalla data di entrata in vigore della
stessa legge n. 145 del 2002. Tale ipotesi di risoluzione automatica
consentirebbe di fatto al solo Governo in carica «di provvedere alla
nomina di personale di propria fiducia da collocare al vertice di
tutti gli uffici».
«L'impianto normativo preso in esame» si porrebbe inoltre in
contrasto con il principio, riconosciuto da questa Corte con la
ordinanza n. 11 del 2002 e con la sentenza n. 313 del 1996, secondo
cui il potere politico deve occuparsi della funzione di indirizzo
politico e di controllo attraverso l'azione di Governo, mentre il
potere amministrativo deve esercitare funzioni gestionali e
amministrative attraverso i propri funzionari.
Sul punto, il giudice a quo rileva come gli artt. 97 e 98 Cost.
delineano «un complessivo statuto del dipendente pubblico sottratto
ai condizionamenti politici».
Il Tribunale rimettente riporta stralci dell'ordinanza n. 11 del
2002 della Corte nella parte in cui ha stabilito che «la disciplina
del rapporto di lavoro dirigenziale e' connotata da specifiche
garanzie, mirate a presiedere il rapporto di impiego dei dirigenti
generali, la cui stabilita' non implica necessariamente la stabilita'
dell'incarico, che, proprio al fine di assicurare il buon andamento e
l'efficienza della pubblica amministrazione, puo' essere soggetto
alla verifica dell'azione svolta e dei risultati conseguiti».
L'ordinanza sottolinea come l'art. 3, comma 7, consente la
possibilita' per l'amministrazione di non motivare la mancata
riattribuzione dell'incarico e conseguentemente «di revocare gli
incarichi in modo affatto arbitrario, all'ipotizzabile fine di
ridistribuirli a dirigenti ritenuti piu' affidabili dal punto di
vista della consonanza politica».
Questa risoluzione automatica non tiene conto che anche i
dirigenti generali in servizio alla data di entrata in vigore della
legge n. 145 del 2002, «pur avendo ricevuto l'incarico sotto la
vigenza del precedente Governo», avrebbero ugualmente potuto
perseguire «gli obiettivi posti dalla nuova autorita' politica» con
professionalita' e competenza.
Sempre secondo il giudice a quo, se fosse stata prevista la
necessita' di adozione di un atto formale di revoca conseguente ad un
formale procedimento, sarebbe stato fugato il sospetto, sussistendo
il rimedio della impugnazione dell'atto, che la cessazione automatica
dell'incarico sia stata introdotta con l'intento di «garantire
l'affidamento della gestione amministrativa a persone scelte per
affinita' politica».
L'art. 3, comma 7, invece, contemplando una forma di risoluzione
del rapporto non assistita da alcuna garanzia, si porrebbe in
contrasto con quanto stabilito da questa Corte, la quale avrebbe «da
tempo chiarito» che «l'applicabilita' al rapporto di lavoro dei
pubblici dipendenti delle disposizioni previste dal codice civile,
comporta, non gia' che la pubblica amministrazione possa liberamente
recedere dal rapporto stesso, ma semplicemente che la valutazione
dell'idoneita' professionale del dirigente e' affidata a criteri e a
procedure di carattere oggettivo - assistite da un'ampia pubblicita'
e dalla garanzia del contraddittorio - a conclusione delle quali
soltanto puo' essere esercitato il recesso» (sentenza n. 313 del
1996).
Il giudice a quo assume, inoltre, la violazione degli artt. 1, 2,
4 e 35 Cost., in quanto la norma impugnata, «prevedendo una deroga
ingiustificata al principio di stabilita' dei contratti di lavoro,
sia pubblici sia privati», contravviene ai «principi della libera
esplicazione della personalita' professionale sul luogo del lavoro,
della liberta' negoziale, i quali possono essere sacrificati solo in
presenza di doverose e ragionevoli motivazioni».
Infine, si ravvisa «il contrasto con l'art. 3 Cost., laddove la
norma prevede la cessazione dell'incarico ex lege per tutti i
dirigenti generali, mentre prevede la conferma automatica per i
dirigenti, in caso di mancata tempestiva rotazione degli incarichi»,
entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge
n. 145 del 2002.
1.2. - E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
depositando una memoria, nella quale ha, innanzitutto, sostenuto la
irrilevanza della questione avente ad oggetto l'art. 3, comma 1,
lettera b), della legge n. 145 del 2002 relativa alla durata solo
triennale dell'incarico dirigenziale.
Inoltre, la difesa erariale rileva che la stessa legge citata ha
apportato consistenti modifiche al pregresso regime della dirigenza,
di cui all'art. 19 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165
(Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche), stabilendo un vincolo maggiore tra
obiettivi e direttive indicati dal Ministro ed il dirigente generale,
collegando il mancato rinnovo dell'incarico o addirittura il recesso
dal rapporto di lavoro al semplice mancato raggiungimento degli
obiettivi o all'inosservanza delle direttive ministeriali, laddove
nel regime precedente la sanzione era quella dell'assegnazione ad
altro incarico e solo nel caso di mancato raggiungimento ripetuto o
di gravi inosservanze di direttive era prevista l'esclusione dal
conferimento di incarichi di livello dirigenziale per un periodo non
inferiore a due anni.
Alla luce del mutato quadro normativo la lesione degli artt. 97 e
98 della Costituzionale sarebbe insussistente.
Infondata sarebbe, infine, anche la censura con cui il
rimettente, dalla assunta posizione di uguaglianza tra dirigenti di
livello generale (cui si riferisce la norma impugnata) e capi
dipartimento e segretari generali, fa discendere la irragionevolezza
della norma che sancisce la cessazione una tantum dell'incarico per i
dirigenti generali allo spirare dei sessanta giorni dall'entrata in
vigore della legge.
1.3. - Si e' costituita la parte privata, depositando memoria,
nella quale si ribadisce la correttezza della valutazione contenuta
nell'ordinanza di rimessione sia in ordine alla rilevanza della
questione, sia in relazione al merito.
2. - Analoga questione di legittimita' costituzionale e' stata
sollevata dal Tribunale di Roma, con ordinanza del 14 dicembre 2005
(r.o. n. 38 del 2006), nel corso di un giudizio tra il dott. Gaetano
Cuozzo e il Ministero dell'istruzione, dell'universita' e della
ricerca, in relazione alle stesse norme (art. 3, commi 1, lettera b,
e 7, della legge n. 145 del 2002) indicate nella precedente
ordinanza, per violazione degli artt. 1, 2, 3, 4, 35, 97 e 98 Cost.
Il giudice a quo premette che il ricorrente aveva precedentemente
proposto, ex artt. 669-bis e 700 cod. proc. civ., domanda cautelare
in relazione alla nota prot. n. 11278/MR del 24 settembre 2002, nella
parte in cui il MIUR non disponeva la conferma del predetto
ricorrente nell'incarico dirigenziale precedentemente ricoperto, ne'
l'attribuzione al medesimo di un incarico di funzione e di livello
retributivo equivalente.
Il ricorrente aveva chiesto, pertanto, la reintegra in via di
urgenza nell'incarico precedentemente ricoperto prospettando la
incostituzionalita' dell'art. 3, comma 7, della legge n. 145 del
2002, nella parte in cui dispone la cessazione di tutti gli incarichi
dirigenziali a decorrere dal sessantesimo giorno dall'entrata in
vigore della legge.
Il giudice a quo sottolinea come il ricorrente avesse prospettato
un vizio degli atti impugnati per invalidita' derivata dalla
incostituzionalita' della norma in esame per violazione degli
artt. 1, 2, 3, 4, 70, 97 e 98 Cost.
La domanda cautelare era stata respinta sia in prima istanza che
in sede di reclamo.
Successivamente il ricorrente aveva presentato domanda di
dimissioni dal servizio «ritenendosi gravemente declassato e leso
nella propria immagine professionale».
Da qui la proposizione di un ricorso in via ordinaria con il
quale si assumeva la illegittimita' costituzionale del citato art. 3,
comma 7, nonche' dell'art. 3, comma 1, lettera b). All'esito
«positivo» del giudizio costituzionale sulle norme suddette, il
ricorrente chiedeva che il Ministero venisse condannato al
risarcimento del danno subito in conseguenza: a) delle dimissioni per
giusta causa; b) del demansionamento subito, (anche) con conseguente
danno biologico; c) della perdita di chance nell'accesso ad incarichi
dirigenziali al compimento del 67° anno di eta'; d) della lesione
della propria reputazione personale e del proprio prestigio e
dignita' professionale a seguito del mancato ed immotivato
reincarico; e) della minore retribuzione pensionistica ottenuta.
2.1. - Cio' precisato, il Tribunale rimettente osserva come la
questione relativa all'art. 3, comma 7, della legge n. 145 del 2002
sarebbe rilevante nel giudizio a quo, atteso che l'accoglimento di
tale questione renderebbe illegittimo il provvedimento di revoca
dell'incarico con conseguente incidenza sulla «delibazione della
domanda risarcitoria».
Altrettanto rilevante sarebbe la questione relativa all'art. 3,
comma 1, lettera b), della citata legge nella parte in cui impone la
durata massima triennale degli incarichi.
Il Tribunale sottolinea, inoltre, che l'art. 14-sexies del
decreto-legge n. 115 del 2005 - che ha reintrodotto per gli incarichi
in esame una durata minima, fissata in tre anni, e ha aumentato la
durata massima a cinque anni - non potrebbe trovare applicazione nel
caso di specie. Ne conseguirebbe la permanente rilevanza della
questione sollevata in quanto nella fattispecie in esame si
tratterebbe di un «vecchio incarico» al quale non sarebbe garantita
alcuna durata minima contrariamente a quanto ora previsto dal citato
art. 14-sexies.
2.1.1. - Per quanto attiene alla non manifesta infondatezza, il
giudice a quo motiva, innanzitutto, la violazione degli artt. 97 e 98
della Costituzione, assumendo che la cessazione automatica lederebbe
«i principi di imparzialita' e di servizio esclusivo dei pubblici
impiegati a favore della Nazione».
Inoltre, non sarebbe ragionevole ritenere che i dirigenti
generali in servizio alla data di entrata in vigore della legge
n. 145 del 2002, pur «avendo ricevuto l'incarico sotto la vigenza del
precedente Governo», non abbiano perseguito «gli obiettivi posti
dalla nuova autorita' politica» con professionalita' e competenza.
In relazione alla censura di violazione dell'art. 3 Cost. si
assume che la cessazione una tantum degli incarichi determinerebbe
per i dirigenti generali un trattamento deteriore rispetto a quello
di regola riservato a tutti gli altri lavoratori, pubblici o privati,
per i quali sono previsti meccanismi di tutela a garanzia
dell'immotivato e ingiustificato recesso dal contratto. Si aggiunge
che, «se la "ratio" della deroga alle garanzie dirigenziali risiede
nell'esigenza di continuita' dei livelli decisionali, non si
giustifica l'uniformita' di regimi tra dirigenti generali e capi
dipartimento, segretari generali e figure equivalenti, rappresentando
queste ultime categorie il vero anello di congiunzione tra la sfera
politica e quella amministrativa» (si richiama la sentenza n. 313 del
1996).
Infine, per quanto attiene alle doglianze relative al contrasto
con gli artt. 1, 2, 4 e 35 Cost., si sottolinea come la deroga
ingiustificata al principio di stabilita' dei contratti di lavoro,
sia pubblici sia privati, violerebbe «i principi della libera
esplicazione della personalita' professionale sul luogo del lavoro,
della liberta' negoziale», i quali possono essere sacrificati solo in
presenza di doverose e ragionevoli motivazioni.
2.2. - E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri
depositando una memoria dal contenuto analogo a quella fatta
pervenire nel giudizio di cui all'ordinanza n. 547 del 2006.
2.3. - Si e' costituita in giudizio la parte privata, che ha
ribadito la rilevanza della questione e si e' soffermata sulle
caratteristiche di continuita' della legge n. 145 del 2002 rispetto
al regime previgente, mettendo in evidenza come gli elementi di
rottura rispetto a tale regime sarebbero rappresentati dalla
riduzione della durata massima degli incarichi e dalla eliminazione
della durata minima.
3. - L'art. 3, commi 1, lettera b), e 7, e' stato, altresi',
oggetto di censura da parte del Tribunale di Roma, con ordinanza del
1° febbraio 2006 (r.o. n. 157 del 2006), per violazione degli
artt. 1, 2, 3, 4, 35, 36, 70, 97 e 98 Cost., nel corso di un giudizio
promosso dal dott. Claudio De Giuli nei confronti del Ministero della
salute.
Il rimettente, in via preliminare, espone che con ricorso ex
artt. 669-octies e 414 cod. proc. civ. l'interessato ha dedotto di
avere ricoperto l'incarico di direttore della Direzione generale
della programmazione sanitaria con contratto a tempo determinato
stipulato in data 23 febbraio 2001 e rinnovato con atto di
conferimento del 23 marzo 2001, mediante la stipula di un contratto
avente durata fino al 31 dicembre 2007. Durante l'espletamento
dell'incarico il ricorrente non ha ricevuto nessuna contestazione in
ordine alla inosservanza di direttive generali e mancato
raggiungimento di risultati. A fronte della comunicazione orale
dell'amministrazione di volergli conferire, in applicazione
dell'art. 3, comma 7, della legge n. 145 del 2002, un incarico di
studio della durata di un anno, il ricorrente ha sottoscritto, in
data 2 ottobre 2002, il relativo contratto con riserva. La stessa
amministrazione «ha proposto l'attribuzione» dell'incarico di
direzione dell'ufficio dirigenziale prima ricoperto dall'interessato
ad altro funzionario e ha «illegittimamente» assegnato quasi tutti
gli altri incarichi per i restanti posti di funzione dirigenziale di
livello equivalente. A seguito del ricorso d'urgenza ex art. 700 cod.
proc. civ. il Tribunale di Roma ha ordinato al Ministero della salute
di attribuire al ricorrente l'incarico di direttore del Servizio del
controllo interno o altro incarico equivalente. L'interessato ha
dedotto, sottolinea sempre il giudice rimettente, la
incostituzionalita' dell'art. 3, comma 7, della legge n. 145 del 2002
per violazione degli artt. 1, 2, 3, 4, 35, 70, 97 e 98 Cost.
Sulla base di queste premesse, il ricorrente ha chiesto la
condanna del Ministero della salute al suo ripristino nelle
originarie funzioni, con ulteriori domande prospettate in «via
subordinata» e riportate nelle ordinanze.
Il Tribunale rimettente, dopo avere sottolineato le complessive
novita' recate dalla legge n. 145 del 2002 rispetto al previgente
sistema, sottolinea come il «nuovo» testo dell'art. 19 del d.lgs.
n. 165 del 2001 presenti, rispetto alla previgente formulazione, un
elemento di continuita' rappresentato dalla permanenza dei due
fondamentali caratteri della temporaneita' degli incarichi e
dell'assegnazione degli stessi a seconda della valutazione degli
obiettivi e dei risultati raggiunti. La «differenza significativa»
tra le due discipline sarebbe rappresentata dall'abbassamento della
soglia temporale di durata massima (da sette a tre anni) degli
incarichi dirigenziali di livello generale, nonche' «soprattutto»
dalla «mancata previsione della durata minima degli incarichi (prima
biennale ed ora possibile eventualmente per periodi temporali molto
limitati, inferiori all'anno: in ipotesi anche per un solo mese)».
3.1. - Il giudice a quo - dopo avere richiamato i principi
esposti dalla Corte nella ordinanza n. 11 del 2002 - ritiene
sussistente la rilevanza della questione relativa al citato art. 3,
comma 1, lettera b), atteso che la richiesta avanzata in via
principale dal ricorrente, volta ad ottenere la integrale
reviviscenza dell'incarico originario, anche con riferimento alla
durata dello stesso, potrebbe risultare non accoglibile ove si
ritenesse applicabile alla fattispecie il limite triennale della
durata massima dell'incarico «fissato da una norma imperativa di
legge sopravvenuta al contratto originario e suscettibile, come tale,
di conformarlo quanto alla durata».
Ne' potrebbe incidere sulla predetta rilevanza il sopravvenuto
art. 14-sexies del decreto-legge n. 115 del 2005, con il quale e'
stata prevista una durata minima di tre anni, atteso che la sua non
applicabilita' ai giudizi in corso, da un lato, discende da quanto
espressamente previsto dal secondo comma dello stesso articolo,
dall'altro, dal principio generale di irretroattivita' della legge di
cui all'art. 11, primo comma, delle disposizioni sulla legge in
generale. Tale norma, piuttosto, introducendo un principio di
relativa stabilita' triennale dei dirigenti evidenzierebbe ancora di
piu' «il deteriore ed ingiustificato trattamento» riservato al
ricorrente ed agli altri dirigenti generali cessati ope legis
dall'incarico per il quale non era prevista durata minima alcuna.
3.1.1. - In relazione alla non manifesta infondatezza, il
rimettente sottolinea come le norme impugnate consentano
all'amministrazione di revocare gli incarichi in modo arbitrario per
ridistribuirli «ai dirigenti ritenuti piu' affidabili dal punto di
vista della consonanza politica». Inoltre, i dirigenti in esame si
troverebbero in una condizione di debolezza «indotta dal termine di
scadenza triennale (o anche minore) dell'incarico dirigenziale,
termine piu' breve di quello dell'ordinaria durata in carica del
Governo».
Da qui la violazione degli artt. 97 e 98 Cost., i quali -
prevedendo «per i pubblici dipendenti il dovere di imparzialita',
l'accesso di regola mediante concorso, la determinazione delle sfere
di competenza, delle attribuzioni e delle responsabilita', l'obbligo
del servizio della Nazione, il divieto per i dipendenti pubblici
membri del Parlamento di conseguire promozioni se non per anzianita',
la possibilita' di limitazioni all'iscrizione ai partiti politici -
recano un complessivo statuto del dipendente pubblico sottratto ai
condizionamenti politici».
Il Tribunale rimettente fa riferimento, altresi', alla sentenza
n. 193 del 2002, con cui questa Corte ha affermato che il maggiore
rigore nella responsabilita' dei dirigenti comporta anche una
esigenza di rafforzamento della posizione degli stessi attraverso,
tra l'altro, la previsione di adeguate garanzie procedimentali nella
valutazione dei risultati e nella osservanza delle direttive
ministeriali.
Le norme impugnate, si sottolinea nell'ordinanza, si porrebbero
in contrasto con i citati artt. 97 e 98 della Costituzione, in quanto
«vi e' il fondato pericolo che i dirigenti generali - necessariamente
sottoposti alla riconferma da parte dello stesso vertice politico che
li ha nominati e con scarse possibilita' di una valutazione obiettiva
dei risultati della gestione in relazione all'insussistenza di un
termine minimo dell'incarico - siano portati alla ricerca di un
improprio «gradimento» politico piu' che all'imparziale gestione ai
fini del buon andamento dell'attivita' amministrativa. In tal modo,
in sostanza, i dirigenti cessano di essere al servizio della Nazione
e viene meno il principio costituzionale di imparzialita' e di buon
andamento dell'attivita' amministrativa».
In definitiva, le norme censurate consentirebbero che «gli
incarichi siano assegnati non sulla base dei risultati raggiunti ma
su una affinita' politica - definita come fiducia - fra Ministro e
dirigente, in assenza di qualsiasi motivazione e di altra garanzia
procedimentale».
Siffatta relazione di consonanza tra vertice politico e dirigenza
finisce, sempre nella prospettiva del rimettente, per determinare la
violazione del principio di separazione tra indirizzo politico e
gestione amministrativa, sottesi alle indicate norme costituzionali,
in quanto «appare verosimile che il dirigente, al fine di guadagnare
la riconferma da parte del vertice politico che l'ha nominato, tenda
ad ottemperare ad ogni richiesta». In tal modo, «il Ministro consegue
di fatto un'impropria potesta' gestionale, non prevista dalla legge
ed anzi non bilanciata dalle correlative responsabilita' -
amministrative, contabili e penali - che comunque permangano in
capo al dirigente quale titolare formale della stessa».
Inoltre, il Tribunale rimettente sottolinea che se
l'amministrazione fosse stata «abilitata» a riconsiderare gli
incarichi «utilizzando gli ordinari strumenti provvedimentali o
contrattuali il dirigente avrebbe potuto avvalersi delle tutele
proprie di tali strumenti e, segnatamente, di quelle discendenti dal
generale obbligo di motivazione degli atti amministrativi». La
diversa soluzione adottata dalla legge n. 145 del 2002 «finisce per
evidenziare un improprio utilizzo dello strumento legislativo per
conseguire effetti propri di un atto amministrativo (appunto la
revoca dell'incarico dirigenziale) con la conseguenza di privare il
lavoratore di ogni tutela ed in violazione degli artt. 70 e 97, primo
e secondo comma, Cost.».
La cessazione ex lege degli incarichi dirigenziali non potrebbe
neanche trovare una sua giustificazione nella necessita' di applicare
la nuova disciplina della dirigenza prevista dalla legge n. 145 del
2002. Tale giustificazione, infatti, «sembra mal accordarsi, da un
lato, con il dato fattuale (...) della perdurante insussistenza di
validi controlli sull'operato dei dirigenti» e, dall'altro, con la
«sostanziale continuita' delle linee-guida del nuovo rapporto di
lavoro della dirigenza, e cioe' mobilita' (in virtu' della
temporaneita' delle funzioni e della rotazione degli incarichi) e
responsabilita' (mediante individuazione di funzioni proprie dei
dirigenti, il cui esercizio sia valutabile, con conseguente selezione
per merito e non per anzianita) quali connotati che permangono anche
nella nuova disciplina posta dalla legge n. 145 del 2002»; rimane, si
sottolinea, il cardine della temporaneita' degli incarichi
dirigenziali, sia pure con diminuzione della loro durata massima e,
soprattutto, con abrogazione della previsione sulla durata minima».
La nuova disciplina avrebbe, pertanto, potuto essere attuata, al
fine di non «ingenerare dubbi di costituzionalita' per violazione
degli artt. 3, 97 e 98 Cost.», attraverso la riduzione degli
incarichi e dei contratti alla nuova durata massima di tre anni o
mediante la verifica degli stessi incarichi e contratti alla luce
degli eventuali nuovi programmi o obiettivi fissati dal vertice
politico.
Invece, «l'assenza di una durata minima dell'incarico
dirigenziale e la previsione (...) di una piu' ristretta durata
massima non pare consentire, di fatto, una reale valutazione
dell'operato del dirigente il quale, in assenza di criteri obiettivi,
non puo' che essere scelto in virtu' di consonanze politiche e
ritrovarsi poi esposto - in base alla medesima logica fiduciaria - ad
un meccanismo di reiterazione di incarichi brevi».
Il rimettente assume, inoltre, come le norme impugnate non
rispettano il principio generale sulla stabilita' dei contratti, in
violazione degli artt. 2, 3, 4, 35, 36 e 97 Cost., in quanto il
datore di lavoro pubblico puo' «porre nel nulla i contratti di cui si
e' parte mediante la legge, cosi' utilizzando lo strumento
legislativo ovvero contrattuale secondo convenienza, mentre il
lavoratore rimane privo di qualsiasi tutela».
Inoltre, la legge prevede che al dirigente decaduto sia
attribuito un incarico «equivalente», ove detta equivalenza, secondo
il rimettente, sarebbe riferibile soltanto al trattamento economico,
«ovvero un incarico di studio di durata non superiore ad un anno,
alla fine del quale al dirigente, di fatto non piu' valutabile in
relazione al raggiungimento di obiettivi gestionali, sembrerebbero
preclusi ulteriori incarichi operativi». Tale assetto «appare
suscettibile di configurare un demansionamento del dirigente al quale
sia stato conferito l'incarico di studio (...) in violazione ancora
degli artt. 1, 2, 3, 4, 35 e 36 Cost. per lesione dei principi, pure
di rango costituzionale, della liberta' negoziale e della
personalita' professionale del lavoratore la cui compressione puo'
giustificarsi solo in base ai criteri di ragionevolezza, peraltro
nella specie di ardua ricognizione».
Infine, si assume la violazione dell'art. 3 Cost., in quanto non
sembra potersi giustificare la distinzione tra dirigenti generali,
cessati dall'incarico ex lege, e dirigenti per i quali e', invece,
prevista la conferma automatica in caso di mancata tempestiva
rotazione degli incarichi, debitamente motivata ed alle condizioni
previste dal contratto collettivo.
3.2. - E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
svolgendo le considerazioni gia' proposte nei giudizi di cui alle
ordinanze numeri 547 e 38 del 2006.
3.3. - Si e' costituito in giudizio il ricorrente nel giudizio a
quo, il quale riprende le argomentazioni gia' contenute
nell'ordinanza di rimessione.
4. - Con ordinanza dell'11 marzo 2006 (r.o. n. 158 del 2006) il
Tribunale di Roma, nel corso di una controversia di lavoro introdotta
dalla dott.ssa Elisabetta Midena nei confronti del Ministero
dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca, ha sollevato
questione di legittimita' costituzionale dello stesso art. 3,
commi 1, lettera b), e 7, della legge n. 145 del 2002, per violazione
degli artt. 1, 2, 3, 4, 35, 70, 97 e 98 della Costituzione.
Il giudice a quo premette che la ricorrente ha stipulato, in data
8 gennaio 2001, con l'allora Ministro della pubblica istruzione un
contratto a tempo determinato di cinque anni avente ad oggetto il
conferimento di un incarico di direzione di un ufficio di livello
dirigenziale generale, nella specie, direttore generale per le
relazioni internazionali.
In data 25 settembre 2002, l'amministrazione proponeva
l'attribuzione dell'incarico precedentemente ricoperto dalla
ricorrente ad altra funzionaria. In pari data, l'amministrazione
procedeva ad attribuire tutti gli incarichi relativi ai restanti
posti di funzione dirigenziale di livello equivalente all'incarico
originariamente attribuito alla ricorrente. Quest'ultima agiva,
quindi, in giudizio eccependo la incostituzionalita' dell'art. 3,
comma 7, della legge n. 145 del 2002 e chiedendo la condanna del
Ministero dell'istruzione al ripristino delle originarie funzioni,
prospettando altresi' richieste «in via subordinata». In ogni caso
chiedeva la condanna del Ministero stesso a corrispondere la
retribuzione originariamente pattuita.
4.1. - Il giudice a quo, dopo avere svolto la suddetta premessa,
riprende sostanzialmente le argomentazioni dell'ordinanza del
4 novembre 2005, sopra riportate, per sostenere la rilevanza e non
manifesta infondatezza della questione.
4.2. - Anche in questo giudizio e' intervenuto il Presidente del
Consiglio dei ministri, depositando memoria. Tale memoria e' di
contenuto identico a quella depositata nel giudizio di cui
all'ordinanza n. 547 del 2006.
4.3. - Si e' costituita in giudizio l'interessata, con atto che
riprende sostanzialmente il contenuto degli atti depositati dalle
altre parte privati in relazione alle ordinanze di rimessione sin qui
riportate.
5. - Il Tribunale di Roma, con le ordinanze di seguito indicate,
ha riproposto questione di legittimita' costituzionale delle norme in
esame a seguito della restituzione degli atti disposta dalla Corte
costituzionale con la ordinanza n. 398 del 2005 per il sopravvenuto
mutamento del quadro normativo determinato dall'emanazione
dell'art. 14-sexies del decreto-legge n. 115 del 2005.
6. - Con ordinanza del 18 gennaio 2006 (r.o. n. 107 del 2006) la
questione di legittimita' costituzionale delle predette disposizioni,
in relazione agli artt. 1, 2, 3, 4, 35, 97 e 98 della Costituzione,
e' riproposta nel corso del giudizio vertente tra il dott. Michele
Calascibetta e il Ministero dell'istruzione, dell'universita' e della
ricerca.
Secondo il rimettente, la predetta norma non sarebbe applicabile
alla fattispecie concreta in quanto l'incarico dirigenziale conferito
all'interessato «e' scaduto proprio per effetto» della citata
disposizione.
Il giudice a quo ritiene, pertanto, che la sopravvenienza
normativa non e' idonea ad incidere sulla rilevanza della questione
sollevata ne' sui profili di non manifesta infondatezza della stessa.
Ad avviso del Tribunale rimettente, l'emanazione
dell'art. 14-sexies del decreto-legge n. 115 del 2005 renderebbe
ancora piu' evidente il vizio di incostituzionalita' delle norme
censurate, in quanto tale disposizione avrebbe ripristinato il
principio di stabilita' degli incarichi dirigenziali venuto meno per
effetto dell'art. 3, comma 1, lettera b), della legge n. 145 del 2002
che aveva eliminato la durata minima biennale e diminuito la durata
massima a tre anni.
Alla luce di queste premesse il giudice a quo assume che «il
giudizio di non manifesta infondatezza gia' sottoposto all'esame
della Corte con riferimento alla previsione legale della cessazione
automatica dell'incarico dirigenziale disposta a prescindere da ogni
valutazione delle attitudini e della capacita' professionale nonche'
dal raggiungimento degli obiettivi prefissati e dei risultati
ottenuti deve pertanto essere integralmente riproposto».
La declaratoria di incostituzionalita' delle norme impugnate
consentirebbe il ripristino dell'incarico dirigenziale affidato al
ricorrente e cessato ex lege, con possibilita' che lo stesso prosegua
fino alla naturale scadenza.
6.1. - E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
depositando una memoria di contenuto sostanzialmente analogo a quelle
depositate nei giudizi di cui alle precedenti ordinanze.
6.2. - Si e' costituita in giudizio la parte privata
sottolineando, in via preliminare, che il rimettente ha puntualmente
valutato il ius superveniens costituito dall'art. 14-sexies del
citato decreto-legge n. 115 del 2005, pervenendo alla conclusione che
esso non abbia alcun rilievo nel giudizio principale.
7. - Con altra Ordinanza emessa il 1° febbraio 2006 (r.o. n. 97
del 2006), nel procedimento vertente tra la dott.ssa Rossana Rummo e
il Ministero per i beni e le attivita' culturali, il Tribunale di
Roma ha riproposto questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 3, commi 1, lettera b), e 7, della legge in esame, in
relazione agli artt. 1, 2, 3, 4, 35, 36, 70, 97 e 98 della
Costituzione.
Anche il giudice rimettente assume che l'art. 14-sexies del
decreto-legge n. 115 del 2005 non influisca sulla questione di
legittimita' costituzionale «come a suo tempo sollevata e
segnatamente con riguardo all'art. 3, comma 1, lettera b)», in
quanto, da un lato, il secondo comma dello stesso art. 14-sexies
prevede la sua non applicabilita' al giudizio in corso, dall'altro,
il principio generale di irretroattivita' della legge di cui
all'art. 11, primo comma, disp. prel. cod. civ. non consentirebbe di
attribuire rilevanza a tale sopravvenienza normativa.
Secondo il Tribunale rimettente, anzi, la disposizione in esame,
introducendo un principio di relativa stabilita' triennale dei
dirigenti, accentuerebbe il deteriore ed ingiustificato trattamento
subito dalla ricorrente per la quale la normativa impugnata ha
disposto la cessazione dall'incarico automatica e cio' a prescindere
da ogni valutazione di attitudini e capacita' professionali, nonche'
dal raggiungimento degli obiettivi prefissati e dai risultati
acquisiti.
Inoltre, il giudice a quo sottolinea come l'art. 14-sexies
«disponendo per i (nuovi) incarichi una necessaria correlazione tra
durata minima triennale e massima quinquennale, si pone in antitesi
con la previgente disciplina caratterizzata dalla sensibile riduzione
della durata massima e dall'assenza di un termine minimo di durata
dell'incarico dirigenziale, punto focale della sollevata questione di
legittimita' costituzionale per l'effetto di c.d. precarizzazione di
fatto della dirigenza pubblica».
Alla luce delle considerazioni che precedono, il giudice a quo
conclude nel senso che «permane il giudizio di rilevanza e di non
manifesta infondatezza della questione nei termini di cui
all'ordinanza di rimessione del 30 aprile 2004».
7.1. - E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
depositando una memoria di contenuto sostanzialmente analogo a quella
depositata nel giudizio di cui all'ordinanza n. 107 del 2006.
7.2. - Si e' costituita in giudizio l'interessata, la quale ha
depositato un atto contenente argomentazioni analoghe a quelle
contenute nella ordinanza n. 107 del 2006.
8. - Infine, il Tribunale di Roma ha riproposto, nel giudizio
vertente tra l'ing. Eugenio Ceccotti e l'Istituto per lo Sviluppo
della formazione professionale dei lavoratori, con ordinanza del
3 marzo 2006 (r.o. n. 159 del 2006), la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 3, comma 7, della legge n. 145 del 2002 in
riferimento agli artt. 2, 3, 33, 41, 70, 97 e 113 della Costituzione.
In relazione al ius superveniens rappresentato
dall'art. 14-sexies del decreto-legge n. 115 del 2005, il giudice a
quo sottolinea di non aver sollevato alcuna questione relativa al
predetto art. 3, comma 1, lettera b), non censurando l'assenza di una
durata minima degli incarichi (reintrodotta dalla novella) e
l'insufficienza della durata massima (elevata dalla novella), «sul
rilievo che la prima fosse irrilevante nel giudizio (perche' l'attore
aveva un incarico quinquennale di «vecchio regime» e si duole della
sua cessazione «ex lege», rivendicando i diritti che discendevano da
quel contratto fino alla scadenza ed il risarcimento del danno
derivante dalla sua illecita anticipata cessazione); e la seconda
manifestamente infondata».
Il Tribunale aggiunge come la reintrodotta durata minima degli
incarichi non si applichi alla fattispecie sottoposta al suo esame,
sia per espressa previsione del secondo comma dell'art. 14-sexies,
sia perche' tale aspetto non riguarderebbe la posizione del
ricorrente il quale era titolare, da epoca precedente all'entrata in
vigore della legge n. 145 del 2002, di un incarico di durata pari a
quella oggi prevista come massima, cessato, pero', automaticamente
per legge, in virtu' di quanto disposto dall'art. 3, comma 7, della
citata legge.
8.1. - E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri
depositando una memoria di contenuto analogo a quello delle memorie
depositate negli altri giudizi relativi alla stessa norma.
8.2. - Si e' costituito in giudizio l'interessato, il quale ha
depositato memoria difensiva.
9 .- Nell'imminenza dell'udienza pubblica l'Avvocatura generale
dello Stato ha depositato un'unica memoria per tutti i giudizi,
riprendendo parte delle argomentazioni gia' contenute negli atti di
intervento.
9.1. - Anche le parti private dei giudizi a quibus hanno
depositato ulteriori memorie.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale di Roma, con le sette ordinanze indicate in
narrativa, ha sollevato questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 3, comma 1, lettera b), e comma 7, della legge 15 luglio
2002, n. 145 (Disposizioni per il riordino della dirigenza statale e
per favorire lo scambio di esperienze e l'interazione tra pubblico e
privato), per violazione, nel complesso, degli artt. 1, 2, 3, 4, 33,
35, 36, 41, 70, 97, 98 e 113 della Costituzione.
Innanzitutto, i rimettenti censurano l'art. 3, comma 7, nella
parte in cui e' disposta la cessazione automatica degli incarichi
dirigenziali di livello generale al sessantesimo giorno dall'entrata
in vigore della legge stessa. Tale questione viene ritenuta, con
argomentazioni sostanzialmente analoghe, rilevante dai vari giudici a
quibus, in quanto la norma censurata precluderebbe l'accoglimento
delle richieste di ripristino delle originarie funzioni espletate dai
ricorrenti ovvero delle domande risarcitorie derivanti dalla
interruzione anticipata del rapporto.
Gli stessi rimettenti, fatta eccezione per quanto attiene
all'ordinanza n. 159 del 2006, assumono che sia, altresi', rilevante
la questione concernente il comma 1, lettera b), del medesimo art. 3,
nella parte in cui - modificando l'art. 19, comma 2, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento
del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche) - ha
ridotto la durata massima degli incarichi dirigenziali in esame da
sette a tre anni. Si sostiene, infatti, che, pure se fosse dichiarata
la incostituzionalita' del comma 7, la riduzione del predetto termine
impedirebbe il ripristino dei rapporti cessati nella loro originaria
consistenza temporale ovvero inciderebbe sulla misura del
risarcimento del danno, attesa la maggiore durata degli incarichi
stabilita convenzionalmente. In particolare, nella ordinanza n. 157
del 2006, si afferma che «il limite triennale della durata massima
dell'incarico, fissato da una norma imperativa di legge sopravvenuta
al contratto originario», e' suscettibile, come tale, di conformarlo
anche quanto alla durata.
2. - Avendo i suddetti giudizi ad oggetto questioni
sostanzialmente analoghe, se ne deve disporre la riunione ai fini
della loro trattazione unitaria.
3. - In via preliminare, occorre verificare se ed in quali limiti
le questioni di costituzionalita' sollevate dai rimettenti siano
ammissibili.
Devono, in primo luogo, essere esaminate le ordinanze numeri 97,
107 e 159 del 2006, con le quali i rimettenti hanno riproposto le
questioni di legittimita' costituzionale delle norme sopra indicate a
seguito dell'ordinanza n. 398 del 2005, con cui questa Corte aveva
loro restituito gli atti a seguito dell'entrata in vigore
dell'art. 14-sexies del decreto-legge 30 giugno 2005, n. 115
(Disposizioni urgenti per assicurare la funzionalita' di settori
della pubblica amministrazione), inserito dalla legge di
conversione 17 agosto 2005, n. 168, il quale ha reintrodotto, per gli
incarichi in esame, una durata minima, fissandola in tre anni, e ha
portato quella massima da tre a cinque anni. In particolare, con la
citata ordinanza questa Corte ha ritenuto che «siffatta sopravvenuta
modifica di una delle due norme censurate - pur se i nuovi limiti
temporali non si applicano agli incarichi di direzione di uffici
dirigenziali generali resi vacanti prima della scadenza dei contratti
dei relativi dirigenti per effetto della impugnata cessazione
automatica - comporta comunque un rilevante mutamento del complessivo
quadro normativo di riferimento da cui tutti i rimettenti hanno
tratto argomentazioni in ordine alla non manifesta infondatezza delle
questioni riguardanti l'altra norma impugnata, ossia l'art. 3,
comma 7, della legge n. 145 del 2002».
Nella riproposizione delle predette questioni i giudici a quibus
- dopo avere sottolineato che il citato art. 14-sexies non rileva ai
fini della definizione dei rispettivi giudizi - hanno fatto rinvio,
espressamente o implicitamente, alle motivazioni contenute nelle
precedenti ordinanze di rimessione.
3.1.- Le questioni cosi' prospettate sono inammissibili.
La giurisprudenza di questa Corte e', infatti, costante
nell'affermare che non possono avere ingresso nel giudizio
incidentale di costituzionalita' questioni motivate solo per
relationem, dovendo il rimettente rendere esplicite in ciascuna
ordinanza le ragioni per le quali ritenga rilevante e non
manifestamente infondata la questione sollevata, mediante una
motivazione autosufficiente, non sostituibile dal rinvio al contenuto
di altre ordinanze, anche se emanate dallo stesso giudice nel
medesimo giudizio (vedi, tra le altre, ordinanze n. 33 del 2006 e
nn. 364 e 141 del 2005).
3.2. - Devono essere, in secondo luogo, dichiarate inammissibili
le questioni sollevate dai rimettenti, con le ordinanze numeri 38,
158 e 547 del 2006, in relazione all'art. 3, comma 1, lettera b), in
quanto esse non contengono alcuna motivazione sulla non manifesta
infondatezza delle stesse. Dalla lettura delle predette ordinanze
emerge, infatti, che i giudici a quibus argomentano soltanto il
contrasto dell'art. 3, comma 7, con gli evocati parametri
costituzionali, omettendo di esplicitare i motivi che dovrebbero
giustificare anche la caducazione delle disposizioni contenute nel
comma 1, lettera b), del medesimo articolo.
3.3. - Resta da stabilire, infine, se possa considerarsi
ammissibile la questione di costituzionalita' dell'art. 3, comma 1,
lettera b), sollevata con l'ordinanza n. 157 del 2006.
L'esame della disposizione censurata deve essere condotto,
partitamente, sia con riferimento alla mancata fissazione di un
termine minimo di durata degli incarichi dirigenziali, sia in
relazione alla riduzione del termine massimo da sette a tre anni.
Sotto entrambi i profili la questione e' inammissibile.
Quanto al primo aspetto, va considerato che il rimettente non e'
chiamato a fare applicazione nel giudizio a quo della disposizione
nella parte in cui essa non prevede un termine minimo di durata
dell'incarico dirigenziale, a suo tempo conferito al ricorrente. Ne'
a giustificare il rinvio a questa Corte rileva il fatto che il
giudice a quo ritenga di ricavare argomenti dalla norma stessa al
fine di motivare la non manifesta infondatezza della questione
relativa al comma 7 del medesimo art. 3, di cui il rimettente e'
chiamato, invece, a fare applicazione e che e', dunque, certamente
rilevante nel giudizio medesimo.
Anche sotto il secondo aspetto, non puo' ritenersi ammissibile la
questione di costituzionalita' sollevata con riferimento alla
previsione, contenuta nella suindicata lettera b) del comma 1
dell'art. 3, nella parte in cui riduce da sette a tre anni il termine
massimo di durata dell'incarico per i dirigenti generali. Cio' per
due concomitanti ragioni: in primo luogo, perche' il rimettente non
ha adeguatamente motivato in ordine alla non manifesta infondatezza
della questione stessa, con specifica indicazione delle ragioni per
cui dovrebbe ritenersi incostituzionale la riduzione a soli tre anni
della suddetta durata dell'incarico; in secondo luogo, perche' ha
omesso di indagare in ordine ad una possibile opzione interpretativa
che consenta di attribuire alla norma in esame, introdotta dalla
legge n. 145 del 2002, soltanto efficacia ultrattiva, con decorrenza,
cioe', dalla data di entrata in vigore della legge citata e con
conseguente applicazione della durata originaria ai contratti
precedentemente stipulati. In definitiva, sulla base di tale
possibile interpretazione adeguatrice, il nuovo termine massimo di
durata potrebbe valere soltanto per gli incarichi attribuiti dopo
l'entrata in vigore della stessa legge n. 145 del 2002.
4. - Alla luce delle considerazioni che precedono deve, pertanto,
ritenersi che l'esame di merito delle censure formulate sia limitato
alla sola questione di legittimita' costituzionale dell'art. 3,
comma 7, della predetta legge, sollevata dal Tribunale di Roma con le
ordinanze numeri 38, 157, 158 e 547 del 2006.
5. - La questione e' fondata.
Allo scopo di inquadrare la problematica sollevata dai rimettenti
nell'ambito della nuova disciplina della dirigenza statale, e'
necessario soffermarsi sugli aspetti rilevanti della complessa
evoluzione legislativa che ha investito il settore in esame e, in
particolare, sul rapporto tra politica e amministrazione.
Occorre, al riguardo, partire dalla cosiddetta «prima
privatizzazione» della dirigenza, allo scopo di verificare in quale
modo si siano atteggiati, nel tempo, gli aspetti relativi alla
distinzione funzionale delle competenze tra livello politico e
livello burocratico e i profili strutturali connessi alla fonte di
regolazione del rapporto di lavoro dei dirigenti, nonche' alle
modalita' di disciplina degli incarichi dirigenziali. In altri
termini, occorre esaminare come sia stata in concreto regolamentata
la relazione tra vertice politico e dirigenti sul piano delle
rispettive funzioni e come su di essa abbiano eventualmente inciso la
contrattualizzazione del rapporto di servizio, l'introduzione del
principio di temporaneita' degli incarichi, nonche', infine, la
previsione, che rileva in questa sede, della cessazione automatica ex
lege degli incarichi stessi.
6. - Come e' noto, la legge 23 ottobre 1992, n. 421 (Delega al
Governo per la razionalizzazione e la revisione delle discipline in
materia di sanita', di pubblico impiego, di previdenza e di finanza
territoriale), a suo tempo ha autorizzato l'Esecutivo a stabilire
«con uno o piu' decreti, salvi i limiti collegati al perseguimento
degli interessi generali cui l'organizzazione e l'azione delle
pubbliche amministrazioni sono indirizzate, che i rapporti di lavoro
e di impiego dei dipendenti delle amministrazioni dello Stato e degli
altri enti di cui agli articoli 1, primo comma, e 26, primo comma,
della legge 29 marzo 1983, n. 93, siano ricondotti sotto la
disciplina del diritto civile e siano regolati mediante contratti
individuali e collettivi» (art. 2, comma 1, lettera a).
In attuazione della delega e' stato emanato il decreto
legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 (Razionalizzazione
dell'organizzazione delle Amministrazioni pubbliche e revisione della
disciplina in materia di pubblico impiego, a norma dell'art. 2 della
legge 23 ottobre 1992, n. 421), che, in relazione al profilo
strutturale di disciplina del rapporto, ha provveduto alla cosiddetta
privatizzazione del pubblico impiego, superando, ad eccezione di
taluni settori, il tradizionale regime pubblicistico e stabilendo
l'applicazione della disciplina giuslavoristica di diritto privato
(art. 2, comma 2), «ritenuta piu' idonea alla realizzazione delle
esigenze di flessibilita' nella gestione del personale sottese alla
riforma» (sentenza n. 313 del 1996).
Questo processo ha investito anche il settore della dirigenza:
l'art. 2, comma 4, del citato d.lgs. n. 29 del 1993, nella sua
versione originaria, escludeva, pero', espressamente dalla
contrattualizzazione del rapporto di impiego i «dirigenti generali».
La riforma del 1993 ha, infatti, dettato una disciplina
differenziata della dirigenza che ha preso le mosse proprio dalla
diversita' delle fonti di regolazione del rapporto.
In particolare, l'art. 21 del citato d.lgs. ha stabilito che i
dirigenti generali dovessero essere nominati «con decreto del
Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei
ministri, su proposta del Ministro competente» e che l'incarico fosse
conferito a soggetti in possesso dei requisiti prescritti dal
medesimo art. 21.
L'«accesso alla qualifica» doveva avvenire «per concorso per
esami» indetto dalle singole amministrazioni, ovvero per
corso-concorso selettivo di formazione presso la Scuola superiore
della pubblica amministrazione (art. 28).
Dopo l'acquisizione della «qualifica», ai dirigenti generali in
servizio presso l'amministrazione interessata sarebbero stati
conferiti - con decreto del Ministro competente, sentito il
Presidente del Consiglio dei ministri - «incarichi di direzione degli
uffici di ciascuna amministrazione dello Stato, anche ad ordinamento
autonomo, di livello dirigenziale generale» (art. 19, comma 2). Con
la medesima procedura sarebbero stati attribuiti «gli incarichi di
funzione ispettiva e di consulenza, studio e ricerca di livello
dirigenziale generale» (art. 19, comma 2).
Ai dirigenti non generali, invece, la legge in esame ha
autorizzato il conferimento - con decreto del Ministro, su proposta
del dirigente generale competente - di «incarichi di direzione degli
uffici di ciascuna amministrazione dello Stato, anche ad ordinamento
autonomo, di livello dirigenziale», con la possibilita'
dell'attribuzione di incarichi per l'esercizio della funzione
ispettiva e di consulenza, studio e ricerca «di livello dirigenziale»
(art. 19, comma 3).
Per quanto attiene alla scelta dei dirigenti, lo stesso art. 19,
al comma 1, ha previsto che si dovesse tenere conto «della natura e
delle caratteristiche dei programmi da realizzare, delle attitudini e
della capacita' professionale del singolo dirigente, anche in
relazione ai risultati conseguiti in precedenza, applicando di norma
il criterio della rotazione degli incarichi».
6.1. - Con riferimento al profilo relativo al rapporto tra
politica e amministrazione, la legge n. 421 del 1992, come e' noto,
ha autorizzato il Governo a prevedere: «la separazione tra i compiti
di direzione politica e quelli di direzione amministrativa;
l'affidamento ai dirigenti - nell'ambito delle scelte di programma
degli obiettivi e delle direttive fissate dal titolare dell'organo -
di autonomi poteri di direzione, di vigilanza e di controllo, in
particolare la gestione di risorse finanziarie attraverso l'adozione
di idonee tecniche di bilancio, la gestione delle risorse umane e la
gestione di risorse strumentali; cio' al fine di assicurare
economicita', speditezza e rispondenza al pubblico interesse
dell'attivita' degli uffici dipendenti» (art. 2, comma 1, lettera g,
numero 1).
In attuazione di tale delega, l'art. 3, comma 2, del d.lgs. n. 29
del 1993 ha previsto che ai dirigenti spettasse «la gestione
finanziaria, tecnica e amministrativa, compresa l'adozione di tutti
gli atti che impegnano l'amministrazione verso l'esterno, mediante
autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane e
strumentali e di controllo», con la precisazione della loro
responsabilita' per la gestione e per i relativi risultati.
L'art. 14, comma 1, del medesimo d.lgs. ha, poi, stabilito che
spetti al Ministro, anche sulla base delle proposte dei dirigenti
generali, periodicamente, e comunque ogni anno, entro sessanta giorni
dall'approvazione del bilancio: a) definire gli obiettivi ed i
programmi da attuare, indicare le priorita' ed emanare le conseguenti
direttive generali per l'azione amministrativa e per la gestione; b)
assegnare, a ciascun ufficio di livello dirigenziale generale, una
quota-parte del bilancio dell'amministrazione, commisurata alle
risorse finanziarie, riferibili ai procedimenti o subprocedimenti
attribuiti alla responsabilita' dell'ufficio, e agli oneri per il
personale e per le risorse strumentali allo stesso assegnati.
Il comma 3 del medesimo art. 14 ha previsto, inoltre, che «gli
atti di competenza dirigenziale non sono soggetti ad avocazione da
parte del Ministro, se non per particolari motivi di necessita' ed
urgenza, specificamente indicati nel provvedimento di avocazione».
7. - Le innovazioni legislative introdotte negli anni 1997--1998
hanno, da un lato, completato, sul piano strutturale, il processo di
contrattualizzazione del rapporto di impiego dei dirigenti,
modificando rilevanti aspetti della previgente disciplina, in
relazione anche alle modalita' di svolgimento degli incarichi
dirigenziali; dall'altro, hanno accentuato, sul piano funzionale, la
distinzione tra attivita' di indirizzo politico-amministrativo e
compiti gestori.
In particolare, l'art. 11, comma 4, della legge 15 marzo 1997,
n. 59 (Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti
alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica
Amministrazione e per la semplificazione amministrativa), ha previsto
che si dovesse «estendere il regime di diritto privato del rapporto
di lavoro anche ai dirigenti generali ed equiparati delle
amministrazioni pubbliche» (lettera a) e che il Governo dovesse
attenersi «ai principi contenuti negli articoli 97 e 98 della
Costituzione, ai criteri direttivi di cui all'articolo 2 della legge
23 ottobre 1992, n. 421, a partire dal principio della separazione
tra compiti e responsabilita' di direzione politica e compiti e
responsabilita' di direzione delle amministrazioni».
In attuazione della predetta legge delega sono stati emanati i
decreti legislativi 31 marzo 1998, n. 80 (Nuove disposizioni in
materia di organizzazione e di rapporti di lavoro nelle
amministrazioni pubbliche, di giurisdizione nelle controversie di
lavoro e di giurisdizione amministrativa, emanate in attuazione
dell'articolo 11, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59), e
29 ottobre 1998, n. 387 (Ulteriori disposizioni integrative e
correttive del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e
successive modificazioni, e del decreto legislativo 31 marzo 1998,
n. 80), che hanno modificato, in piu' parti, il d.lgs. n. 29 del
1993.
7.1. - Con i citati decreti delegati e' stato esteso il regime
della contrattualizzazione ai dirigenti generali, i quali, pertanto,
non sono piu' inclusi nell'ambito del personale che e', invece,
rimasto disciplinato, in deroga alla regola della privatizzazione,
secondo il previgente regime di diritto pubblico (vedi il nuovo
art. 2, comma 4, del d.lgs. n. 29 del 1993).
La riforma del 1998 ha, inoltre, previsto «l'accesso alla
qualifica di dirigente» esclusivamente a seguito di «concorso per
esami» seguito dalla stipulazione del contratto di lavoro (art. 28),
nonche' l'iscrizione dei soggetti, in tal modo selezionati, nel
«ruolo unico dei dirigenti» istituito presso la Presidenza del
Consiglio dei ministri ed articolato in due fasce (art. 23); ed e' al
predetto ruolo unico che ciascuna amministrazione statale avrebbe
dovuto rivolgersi per il conferimento dei relativi incarichi,
determinando cosi' la costituzione del rapporto di ufficio.
In particolare, l'art. 19 del d.lgs. n. 29 del 1993, nel testo
modificato dai citati decreti, ha previsto tre tipologie di funzioni
dirigenziali, collocate in ordine decrescente di rilevanza e di
maggiore coesione con l'organo politico.
Innanzitutto, sono stati previsti «gli incarichi di segretario
generale di ministeri, gli incarichi di direzione di strutture
articolate al loro interno in uffici dirigenziali generali e quelli
di livello equivalente»: si tratta degli incarichi dirigenziali
«apicali», conferiti con decreto del Presidente della Repubblica,
previa deliberazione del Consiglio dei ministri, su proposta del
Ministro competente, ai dirigenti della prima fascia del ruolo unico
(art. 19, comma 3).
Sono stati poi contemplati «gli incarichi di direzione degli
uffici di livello dirigenziale generale», attribuiti con decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro
competente, ai dirigenti della «prima fascia del ruolo unico o, in
misura non superiore ad un terzo, ai dirigenti del medesimo ruolo
unico» ovvero, con contratto a tempo determinato, a persone in
possesso di specifiche qualita' professionali (comma 4). Ed e' su
tale tipologia di incarichi che vertono le disposizioni censurate in
questa sede.
Infine, sono stati previsti gli incarichi di direzione degli
altri uffici di livello dirigenziale, conferiti «dal dirigente
dell'ufficio di livello dirigenziale generale, ai dirigenti assegnati
al suo ufficio» (comma 5).
Gli stessi criteri di scelta dei soggetti cui conferire gli
incarichi sono rimasti sostanzialmente immutati, anche in relazione
alla vigenza del criterio della rotazione (art. 19, comma 1), con la
puntualizzazione che non trova applicazione l'art. 2103 del codice
civile.
Detto cio', va sottolineato che per tutti i predetti incarichi,
per espressa previsione contemplata al comma 2 del novellato art. 19,
e' stato previsto il conferimento «a tempo determinato», in tal modo
introducendosi, a livello legislativo, il principio di temporaneita'
degli incarichi, aventi «durata non inferiore a due anni e non
superiore a sette anni con facolta' di rinnovo». La stessa
disposizione ha puntualizzato che tale durata dovesse essere definita
contrattualmente unitamente all'oggetto e agli obiettivi da
conseguire.
Quanto, poi, alla scadenza dell'incarico, si e' stabilito, in
mancanza di riconferma, il «collocamento in disponibilita»
dell'interessato presso il ruolo unico. In particolare, secondo il
comma 10 dello stesso art. 19, «i dirigenti ai quali non sia affidata
la titolarita' di uffici dirigenziali svolgono, su richiesta degli
organi di vertice delle amministrazioni che ne abbiano interesse,
funzioni ispettive, di consulenza, studio e ricerca o altri incarichi
specifici previsti dall'ordinamento».
E' stata anche sancita la cessazione dell'incarico come misura
conseguente all'accertamento di una responsabilita' dirigenziale. Il
successivo art. 21, prima delle modifiche apportate dalla legge
n. 145 del 2002, ha, infatti, stabilito che «i risultati negativi
dell'attivita' amministrativa e della gestione o il mancato
raggiungimento degli obiettivi» avrebbero potuto comportare «la
revoca dell'incarico (...) e la destinazione ad altro incarico». Il
comma 2 dello stesso art. 21 ha, altresi', previsto che «nel caso di
grave inosservanza delle direttive impartite dall'organo competente o
di ripetuta valutazione negativa (...), il dirigente, previa
contestazione e contraddittorio, puo' essere escluso dal conferimento
di ulteriori incarichi, di livello dirigenziale corrispondente a
quello revocato, per un periodo non inferiore a due anni». Infine,
quale terza tipologia di misura, si e' disposto che «nei casi di
maggiore gravita», riferiti alle fattispecie da ultimo menzionate,
l'amministrazione avrebbe potuto recedere dallo stesso rapporto di
lavoro, secondo le disposizioni del codice civile e dei contratti
collettivi.
7.2. - Quanto al momento funzionale relativo alle competenze
gestionali dei dirigenti ed al rapporto di essi con gli organi
politici, deve sottolinearsi come i citati d.lgs. nn. 80 e 387 del
1998, modificando, in parte, anche gli artt. 3 e 14 del d.lgs. n. 29
del 1993, abbiano «accentuato il principio della distinzione tra
funzione di indirizzo politico-amministrativo degli organi di Governo
e funzione di gestione e attuazione amministrativa dei dirigenti»
(ordinanza n. 11 del 2002).
In particolare, l'art. 3, a differenza della previgente
formulazione, contiene una elencazione puntuale degli atti di
competenza degli organi di Governo, con attribuzione ai dirigenti di
una competenza generale e residuale.
Il citato art. 14 ha, poi, chiaramente escluso che il Ministro
possa «revocare, riformare, riservare o avocare a se' o altrimenti
adottare provvedimenti o atti di competenza dei dirigenti»,
riconoscendo cosi' esplicitamente che il rapporto tra politica e
amministrazione non e' piu' ricostruibile pienamente in termini di
gerarchia, bensi' di coordinamento funzionale e di collaborazione tra
i due livelli.
8. - Il quadro normativo sin qui descritto - confluito, poi, nel
d.lgs. n. 165 del 2001 - ha, in sostanza, delineato un modello
articolato di regolamentazione della dirigenza.
In sintesi, puo' dirsi che, con la suddetta riforma del
1997-1998, sul piano strutturale, e' stata completata l'attuazione
del processo di contrattualizzazione del rapporto di lavoro dei
dirigenti ed e' stato definitivamente introdotto il principio della
temporaneita' degli incarichi connessi al rapporto di ufficio.
La disciplina legislativa, qui presa in esame, del lavoro
dirigenziale - basato sul contratto di servizio su cui si innesta il
predetto rapporto - ha, pertanto, determinato il definitivo passaggio
da una concezione della dirigenza intesa come status, quale momento
di sviluppo della carriera dei funzionari pubblici, ad una concezione
della stessa dirigenza di tipo funzionale.
Sul piano delle competenze, il legislatore - abbandonando il
modello incentrato esclusivamente sul principio della responsabilita'
ministeriale, che negava, di regola, attribuzioni autonome ed esterne
agli organi burocratici - ha fatto perno sulla distinzione tra il
potere di indirizzo politico-amministrativo e l'attivita' gestionale
svolta dai dirigenti. Tale netta distinzione ha, da un lato, ampliato
le competenze dirigenziali, l'esercizio delle quali deve essere
valutato tenendo conto, in particolare, dei risultati «dell'attivita'
amministrativa e della gestione» (art. 5 del decreto legislativo
30 luglio 1999, n. 286, recante «Riordino e potenziamento dei
meccanismi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei
rendimenti e dei risultati dell'attivita' svolta dalle
amministrazioni pubbliche, a norma dell'articolo 11 della legge
15 marzo 1997, n. 59»); dall'altro lato e conseguentemente, ha
comportato un maggiore rigore nell'accertamento della responsabilita'
dei dirigenti stessi (sentenza n. 193 del 2002), che presuppone un
efficace sistema valutativo in relazione agli obiettivi programmati.
Analizzando i profili di possibile interferenza tra l'aspetto
della distinzione funzionale dei compiti e quello strutturale
relativo alla disciplina del rapporto, questa Corte ha gia' avuto
modo di affermare - sia pure con riferimento ai dirigenti non
generali, ma con enunciazioni estensibili anche a quelli di livello
immediatamente superiore - che la prevista contrattualizzazione della
dirigenza non implica che la pubblica amministrazione abbia la
possibilita' di recedere liberamente dal rapporto stesso (sentenza
n. 313 del 1996). Se cosi' fosse, e' evidente, infatti, che si
verrebbe ad instaurare uno stretto legame fiduciario tra le parti,
che non consentirebbe ai dirigenti generali di svolgere in modo
autonomo e imparziale la propria attivita' gestoria.
Di qui la logica conseguenza per la quale anche il rapporto di
ufficio, sempre sul piano strutturale, pur se caratterizzato dalla
temporaneita' dell'incarico, debba essere connotato da specifiche
garanzie, le quali presuppongano che esso sia regolato in modo tale
da assicurare la tendenziale continuita' dell'azione amministrativa e
una chiara distinzione funzionale tra i compiti di indirizzo
politico-amministrativo e quelli di gestione. Cio' al fine di
consentire che il dirigente generale possa espletare la propria
attivita' - nel corso e nei limiti della durata predeterminata
dell'incarico - in conformita' ai principi di imparzialita' e di buon
andamento dell'azione amministrativa (art. 97 Cost.). In tale
prospettiva, e', dunque, indispensabile, come questa Corte ha gia'
avuto modo di affermare (sentenza n. 193 del 2002 e ordinanza n. 11
del 2002), che siano previste adeguate garanzie procedimentali nella
valutazione dei risultati e dell'osservanza delle direttive
ministeriali finalizzate alla adozione di un eventuale provvedimento
di revoca dell'incarico per accertata responsabilita' dirigenziale.
9. - In questo contesto si colloca la legge n. 145 del 2002,
contenente le disposizioni impugnate.
Tale legge, per quanto attiene al rapporto di servizio, ha
ripristinato l'accesso alla qualifica mediante concorso per esame e
corso-concorso selettivo di formazione ed ha abolito il ruolo unico,
prevedendo il ruolo dei dirigenti per ciascuna amministrazione
statale.
Con riferimento al rapporto di ufficio, l'art. 19 del d.lgs.
n. 165 del 2001, come innovato dalla citata legge n. 145 del 2002, ha
disposto, per i profili relativi ai criteri di conferimento
dell'incarico, che si debba tenere conto, «in relazione alla natura e
alle caratteristiche degli obiettivi prefissati, delle attitudini e
delle capacita' professionali del singolo dirigente, valutate anche
in considerazione dei risultati conseguiti con riferimento agli
obiettivi fissati nella direttiva annuale e negli altri atti di
indirizzo del Ministro» (comma 1); e' stato, inoltre, eliminato il
riferimento, contenuto nella precedente formulazione della stessa
disposizione, all'applicazione «di norma» del «criterio della
rotazione degli incarichi».
Inoltre, lo stesso art. 19, al comma 2, prevede che il
«provvedimento di conferimento dell'incarico», e non il relativo
contratto, individui «l'oggetto dell'incarico e gli obiettivi da
conseguire, con riferimento alle priorita', ai piani e ai programmi
definiti dall'organo di vertice nei propri atti di indirizzo e alle
eventuali modifiche degli stessi che intervengano nel corso del
rapporto, nonche' la durata dell'incarico, che deve essere correlata
agli obiettivi prefissati e che, comunque, non puo' eccedere», per
gli incarichi di funzioni dirigenziali di livello generale, che sono
quelli che rilevano in questa sede, «il termine di tre anni»; alla
fase di definizione consensuale rimane affidata unicamente la
determinazione del corrispondente trattamento economico.
Per quanto attiene ai criteri di accertamento della
responsabilita' dirigenziale e alle consequenziali misure adottabili,
la nuova versione dell'art. 21 del d.lgs. n. 165 del 2001 stabilisce
che «il mancato raggiungimento degli obiettivi ovvero l'inosservanza
delle direttive» - valutati con i sistemi e le garanzie di cui al
citato art. 5 del d.lgs. n. 286 del 1999 - comportano
«l'impossibilita' di rinnovo dello stesso incarico dirigenziale». La
medesima disposizione prevede che «in relazione alla gravita' dei
casi, l'amministrazione puo', inoltre, revocare l'incarico collocando
il dirigente a disposizione dei ruoli di cui all'art. 23, ovvero
recedere dal rapporto di lavoro secondo le disposizioni del contratto
collettivo».
9.1. - E', dunque, sulla base delle esposte considerazioni che
emerge la fondatezza della censura con la quale i rimettenti hanno
dedotto l'illegittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 7, della
legge n. 145 del 2002, nella parte in cui si prevede che gli
incarichi di funzioni dirigenziali di livello generale «cessano il
sessantesimo giorno dalla data di entrata in vigore» della legge
stessa.
Al riguardo va, innanzitutto, precisato che il citato comma 7
prevede due diversi meccanismi transitori di incidenza sul rapporto
di ufficio, in corso alla data di entrata in vigore della legge
stessa, a seconda che vengano in rilievo incarichi di funzioni
dirigenziali di livello generale o non generale.
In relazione a questi ultimi, non oggetto di contestazione, la
norma prescrive che gli stessi possono essere sottoposti, entro
novanta giorni dall'entrata in vigore della predetta legge, ad un
giudizio di revisione e ridistribuzione «secondo il criterio della
rotazione», con la specificazione che «decorso tale termine, gli
incarichi si intendono confermati, ove nessun provvedimento sia stato
adottato».
Le censure dei giudici rimettenti si incentrano, come si e'
precisato, esclusivamente sull'altra parte del medesimo comma 7, il
quale, in relazione agli «incarichi di funzione dirigenziale di
livello generale», stabilisce che gli stessi cessano automaticamente
il sessantesimo giorno dalla data di entrata in vigore della legge.
Deve, dunque, essere ribadito, ai fini della delimitazione
dell'ambito applicativo della normativa impugnata, che la questione
proposta non riguarda la posizione dei dirigenti ai quali siano stati
conferiti incarichi «apicali», vale a dire quelli di maggiore
coesione con gli organi politici (segretario generale,
capo dipartimento e altri equivalenti).
Le modalita' di cessazione di quest'ultimi incarichi sono,
infatti, contenute nel comma 8 dell'art. 19 del d.lgs. n. 165 del
2001, che e' stato anch'esso oggetto di modifiche da parte della
predetta legge n. 145 del 2002. La nuova disposizione, con previsione
a regime, stabilisce che, tra l'altro, i suddetti incarichi «cessano
decorsi novanta giorni dal voto sulla fiducia al Governo».
9.2. - Orbene, la norma impugnata - prevedendo un meccanismo
(cosiddetto spoils system una tantum) di cessazione automatica, ex
lege e generalizzata degli incarichi dirigenziali di livello generale
al momento dello spirare del termine di sessanta giorni dall'entrata
in vigore della legge in esame - si pone in contrasto con gli
artt. 97 e 98 della Costituzione.
La suddetta disposizione, cosi' formulata, infatti - determinando
una interruzione, appunto, automatica del rapporto di ufficio ancora
in corso prima dello spirare del termine stabilito - viola, in
carenza di garanzie procedimentali, gli indicati principi
costituzionali e, in particolare, il principio di continuita'
dell'azione amministrativa che e' strettamente correlato a quello di
buon andamento dell'azione stessa. Le recenti leggi di riforma della
pubblica amministrazione, in precedenza illustrate, hanno, infatti,
disegnato un nuovo modulo di azione che misura il rispetto del canone
dell'efficacia e dell'efficienza alla luce dei risultati che il
dirigente deve perseguire, nel rispetto degli indirizzi posti dal
vertice politico, avendo a disposizione un periodo di tempo adeguato,
modulato in ragione della peculiarita' della singola posizione
dirigenziale e del contesto complessivo in cui la stessa e' inserita.
E' evidente, dunque, che la previsione di una anticipata cessazione
ex lege del rapporto in corso impedisce che l'attivita' del dirigente
possa espletarsi in conformita' al modello di azione sopra indicato.
A regime, per i motivi sin qui esposti, la revoca delle funzioni
legittimamente conferite ai dirigenti, in questa sede presi in
considerazione, puo' essere conseguenza soltanto di una accertata
responsabilita' dirigenziale in presenza di determinati presupposti e
all'esito di un procedimento di garanzia puntualmente disciplinato
(sentenza n. 193 del 2002).
Deve, pertanto, ritenersi necessario che - alla luce dei principi
affermati dalla giurisprudenza costituzionale prima richiamata - sia
comunque garantita la presenza di un momento procedimentale di
confronto dialettico tra le parti, nell'ambito del quale, da un lato,
l'amministrazione esterni le ragioni - connesse alle pregresse
modalita' di svolgimento del rapporto anche in relazione agli
obiettivi programmati dalla nuova compagine governativa - per le
quali ritenga di non consentirne la prosecuzione sino alla scadenza
contrattualmente prevista; dall'altro, al dirigente sia assicurata la
possibilita' di far valere il diritto di difesa, prospettando i
risultati delle proprie prestazioni e delle competenze organizzative
esercitate per il raggiungimento degli obiettivi posti dall'organo
politico e individuati, appunto, nel contratto a suo tempo stipulato.
L'esistenza di una preventiva fase valutativa si presenta
essenziale anche per assicurare, specie dopo l'entrata in vigore
della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di
procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti
amministrativi), come modificata dalla legge 11 febbraio 2005, n. 15,
il rispetto dei principi del giusto procedimento, all'esito del quale
dovra' essere adottato un atto motivato che, a prescindere dalla sua
natura giuridica, di diritto pubblico o di diritto privato, consenta
comunque un controllo giurisdizionale. Cio' anche al fine di
garantire - attraverso la esternazione delle ragioni che stanno alla
base della determinazione assunta dall'organo politico - scelte
trasparenti e verificabili, in grado di consentire la prosecuzione
dell'attivita' gestoria in ossequio al precetto costituzionale della
imparzialita' dell'azione amministrativa. Precetto, questo, che e'
alla base della stessa distinzione funzionale dei compiti tra organi
politici e burocratici e cioe' tra l'azione di governo - che e'
normalmente legata alle impostazioni di una parte politica,
espressione delle forze di maggioranza - e l'azione
dell'amministrazione, la quale, nell'attuazione dell'indirizzo
politico della maggioranza, e' vincolata, invece, ad agire senza
distinzioni di parti politiche e dunque al «servizio esclusivo della
Nazione» (art. 98 Cost.), al fine del perseguimento delle finalita'
pubbliche obiettivate dall'ordinamento (in questo senso, sia pure con
riferimento ad un ambito di disciplina diverso da quello in esame,
vedi sentenza n. 453 del 1990, nonche' sentenza n. 333 del 1993).
Ne' puo' ritenersi, come sostenuto dall'Avvocatura dello Stato,
che la norma in esame, data la sua natura transitoria, rinvenga la
propria giustificazione nell'esigenza di consentire l'attuazione
della riforma recata dalla legge n. 145 del 2002 per il tramite di un
equilibrato passaggio da un sistema all'altro.
Tale legge, come e' emerso dall'analisi in precedenza svolta, pur
apportando modifiche alla previgente disciplina, ne ha mantenuto
sostanzialmente fermo l'impianto complessivo che si regge, nei suoi
aspetti qualificanti, sulla scelta dei dirigenti guidata da criteri
oggettivi, sulla temporaneita' dell'incarico conferito, nonche' su
meccanismi di revoca dell'incarico stesso in presenza di peculiari
profili di responsabilita' dirigenziali. Cio' rende evidente come la
disposizione censurata - a differenza di quanto affermato da questa
Corte, in una diversa fattispecie, con la sentenza n. 233 del 2006,
in relazione ad una norma concernente la dirigenza regionale (art. 2,
comma 1, della legge della Regione Abruzzo 12 agosto 2005, n. 27)
dettata per «rendere immediatamente operativa la nuova disciplina» -
non assolva ad alcuna funzione di disciplina transitoria volta a
consentire l'attuazione di un innovativo sistema della dirigenza
statale e dei rapporti di questa con gli organi politici e, dunque,
ad agevolare un graduale ed armonico passaggio da uno ad altro
ordinamento delle funzioni della dirigenza medesima.
La scelta del legislatore, pertanto, all'esito di un giudizio
complessivo di bilanciamento dei valori, non puo' essere giustificata
dalla esigenza di permettere l'applicazione immediata delle norme
sulla dirigenza nelle parti modificate dalla legge n. 145 del 2002,
tanto piu' tenendo conto che la natura provvedimentale dell'atto
legislativo impone, sotto il profilo della non arbitrarieta' e della
ragionevolezza delle scelte, un sindacato ancora piu' rigoroso (vedi,
tra le altre, sentenza n. 153 del 1997). Del resto, se il fine
perseguito fosse stato effettivamente quello di consentire l'avvio
della riforma attuata dalla predetta legge, da un lato, non si
spiegherebbe perche' il legislatore abbia imposto la cessazione
automatica ex lege ed una tantum dei soli incarichi dirigenziali di
livello generale e non anche degli altri incarichi per i quali e'
previsto, come si e' precisato, un diverso meccanismo di valutazione
di quelli in corso alla data di entrata in vigore della legge
medesima; dall'altro, non troverebbe, allo stesso modo, una sua
giustificazione l'adozione di una misura revocatoria ex lege non
proporzionata all'obiettivo che si intendeva perseguire.
La stessa inesistenza di un termine minimo di durata
dell'incarico dirigenziale, ancorche' la relativa disposizione -
sotto questo aspetto - non formi oggetto dell'odierno scrutinio di
costituzionalita' per le ragioni precedentemente esposte, e' indice
di una possibile precarizzazione della funzione dirigenziale, che si
presenta (quando il termine sia eccessivamente breve) difficilmente
compatibile con un adeguato sistema di garanzie per il dirigente che
sia idoneo ad assicurare un imparziale, efficiente ed efficace
svolgimento dell'azione amministrativa.
E non e' senza significato, che, successivamente, con
l'art. 14-sexies del decreto-legge n. 115 del 2005, il termine minimo
di durata dell'incarico sia stato reintrodotto.
9.3. - Deve, pertanto, essere dichiarata la illegittimita'
costituzionale dell'art. 3, comma 7, della legge n. 145 del 2002 per
contrasto con gli artt. 97 e 98 della Costituzione, nella parte in
cui dispone che «i predetti incarichi cessano il sessantesimo giorno
dalla data di entrata in vigore della presente legge, esercitando i
titolari degli stessi in tale periodo esclusivamente le attivita' di
ordinaria amministrazione».
Restano assorbite le altre censure prospettate dai rimettenti.