ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 96 della legge
della Regione Siciliana 26 marzo 2002, n. 2 (Disposizioni
programmatiche e finanziarie per l'anno 2002); del combinato disposto
dell'art. 55, comma 4, della legge della Regione Lazio 11 novembre
2004, n. 1 (Nuovo Statuto della Regione Lazio) e dell'art. 71,
commi 1, 3 e 4, lett. a), della legge della Regione Lazio 17 febbraio
2005, n. 9 (Legge finanziaria regionale per l'esercizio finanziario
2005); del combinato disposto dell'art. 53, comma 2, e/o
dell'art. 55, comma 4, della legge della Regione Lazio 11 novembre
2004, n. 1, e dell'art. 71, commi 1, 3 e 4, lett. a), della legge
della Regione Lazio 17 febbraio 2005, n. 9; dell'art. 43, commi 1 e
2, della legge della Regione Lazio 28 aprile 2006, n. 4, recante
«Legge finanziaria regionale per l'esercizio 2006 (art. 11, legge
regionale 20 novembre 2001, n. 25)»; rispettivamente promossi dal
Tribunale di Palermo con ordinanza del 19 ottobre 2004; dal Consiglio
di Stato, con sei ordinanze del 19 ottobre 2005 e con una ordinanza
del 7 febbraio 2006; dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio
con ordinanza del 3 luglio 2006; iscritte ai numeri 589 del registro
ordinanze 2005; 9, 10, 11, 12, 13, 14, 237 e 431 del registro
ordinanze 2006 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 52, 1ª serie speciale, dell'anno 2005, e nn. 4, 29, 43, 1ª serie
speciale, dell'anno 2006;
Visti gli atti di costituzione di Patrizio Valeri e Domenico
Alessio, di Giuseppina Gabriele, di Benito Battigaglia e Carlo
Mirabella, di Ernesto Petti, di Adolfo Pipino, Pietro Grasso e Luigi
Macchitella, di Giancarlo Zotti, di Franco Condo', di Rosaria Marino,
della Regione Lazio e della Regione Siciliana;
Udito nell'udienza pubblica del 6 marzo 2007 e nella camera di
consiglio del 7 marzo 2007 il giudice relatore Sabino Cassese;
Uditi gli avvocati Francesco Castiello e Mario Sanino per
Patrizio Valeri e Domenico Alessio; Rosaria Russo Valentini per
Giuseppina Gabriele, Adolfo Pipino, Pietro Grasso e Luigi
Macchitella; Alfredo Zaza d'Aulisio per Benito Battigaglia e Carlo
Mirabella; Corrado De Simone per Ernesto Petti; Diego Perifano per
Giancarlo Zotti; Francesco Castiello e Guido De Santis per Franco
Condo'; Gennaro Terracciano e Luca Di Raimondo per la Regione Lazio.
Ritenuto in fatto
1. - Il Consiglio di Stato ha sollevato, con sei ordinanze (r.o.
nn. da 9 a 14 del 2006), questione di legittimita' costituzionale del
«combinato disposto» dell'articolo 71, commi 1, 3 e 4, lettera a),
della legge della Regione Lazio 17 febbraio 2005, n. 9 (Legge
finanziaria regionale per l'esercizio 2005), e dell'articolo 55,
comma 4, della legge della Regione Lazio 11 novembre 2004, n. 1
(Nuovo Statuto della Regione Lazio), in riferimento agli articoli 97,
32, 117, terzo comma, ultimo periodo, e 117, secondo comma,
lettera l), della Costituzione.
1.1. - La questione e' insorta in giudizi d'appello avverso le
ordinanze con le quali il Tribunale amministrativo regionale del
Lazio ha respinto le domande di sospensione cautelare dei
provvedimenti con i quali la Regione Lazio aveva dichiarato la
decadenza dei ricorrenti dall'incarico di direttore generale di
aziende sanitarie locali o di aziende ospedaliere e nominato i nuovi
direttori generali; cio', appunto, in applicazione del «combinato
disposto» dell'art. 55, comma 4, dello statuto della Regione Lazio e
dell'art. 71 della legge regionale n. 9 del 2005.
L'art. 55 («Enti pubblici dipendenti») dello statuto regionale -
dopo aver previsto che, con legge regionale, possono essere istituiti
«enti pubblici dipendenti dalla Regione per l'esercizio di funzioni
amministrative, tecniche o specialistiche, di competenza regionale»
(comma 1) - stabilisce che «[i] componenti degli organi istituzionali
decadono dalla carica il novantesimo giorno successivo alla prima
seduta del Consiglio [regionale], salvo conferma con le stesse
modalita' previste per la nomina» (comma 4).
In virtu' dell'art. 71 («Disposizioni per la prima attuazione
delle norme statutarie in materia di nomine e designazioni di
competenza degli organi della Regione e degli enti dipendenti») della
legge regionale n. 9 del 2005, «[n]elle more dell'adeguamento della
normativa regionale» alla legge statutaria, le norme dello statuto
regionale (fra le quali l'art. 55, comma 4) «concernenti la decadenza
dalla carica di componente degli organi istituzionali degli enti
pubblici dipendenti e la cessazione di diritto degli incarichi
dirigenziali presso la Regione e gli enti pubblici dipendenti» si
applicano, «anche in deroga alle disposizioni contenute nelle
specifiche leggi vigenti in materia» (comma 1), «a decorrere dal
primo rinnovo, successivo alla data di entrata in vigore dello
statuto, degli organi di riferimento della Regione o degli enti
pubblici dipendenti» (comma 3); in particolare, al fine di dare piena
applicazione a quanto disposto (fra gli altri) dall'art. 55, comma 4,
dello statuto, «nelle ipotesi in cui la carica di organo
istituzionale di ente pubblico dipendente, anche economico, in atto
alla data di entrata in vigore dello statuto, sia svolta mediante
rapporto di lavoro regolato da contratto di diritto privato, la
durata del contratto stesso e' adeguata di diritto ai termini
previsti dall'articolo 55, comma 4» (comma 4, lettera a), secondo cui
- come detto - «[i] componenti degli organi istituzionali decadono
dalla carica il novantesimo giorno successivo alla prima seduta del
Consiglio [regionale], salvo conferma con le stesse modalita'
previste per la nomina».
Il remittente non dubita che le controversie vadano ascritte alla
giurisdizione del giudice amministrativo, atteso che i provvedimenti
impugnati «sono chiara espressione di uno straordinario potere
attribuito all'amministrazione regionale in ordine all'organizzazione
degli enti da essa dipendenti, sulla base di una valutazione
discrezionale circa la sussistenza dei presupposti di legge, a fronte
del quale non sono ipotizzabili se non posizioni di interesse
legittimo al suo corretto esercizio».
In punto di rilevanza, il, contrariamente alla prospettazione dei
ricorrenti - secondo cui le Asl sarebbero «enti autonomi» e non gia'
«dipendenti» della Regione, sicche' le disposizioni regionali sopra
riportate non sarebbero ad esse riferibili - ritiene che le Asl sono
enti strumentali della Regione, con conseguente applicabilita' delle
norme censurate.
Rilevato che le domande cautelari dei ricorrenti sarebbero
carenti del prescritto requisito del fumus boni iuris e che l'appello
cautelare dovrebbe essere rigettato, il giudice remittente sostiene
che la normativa sulla quale si fondano i provvedimenti impugnati
davanti al Tar del Lazio, e che egli dovrebbe applicare per rigettare
l'appello cautelare, e' sospetta di incostituzionalita' sotto vari
profili.
Anzitutto, l'art. 71 della legge regionale n. 9 del 2005, nel
disporre che l'art. 55 dello statuto regionale si applichi, «in
deroga alle disposizioni contenute nelle specifiche leggi vigenti in
materia», «a decorrere dal primo rinnovo, successivo alla data di
entrata in vigore dello statuto, degli organi di riferimento della
Regione», ricollegherebbe la cessazione dalla carica al rinnovo del
Consiglio regionale, «con l'evidente finalita' di consentire alle
forze politiche di cui e' espressione il nuovo Consiglio di
sostituire i preposti agli organi istituzionali». Ne discenderebbe
«una cesura nella continuita' dell'azione amministrativa esplicata
dal titolare della carica, non in dipendenza di una valutazione della
qualita' di questa [azione], ma di un evento oggettivo, qual e'
l'insediamento del nuovo Consiglio all'esito della consultazione
elettorale», onde la norma regionale contrasterebbe con i principi
costituzionali del buon andamento e dell'imparzialita' dettati
dall'art. 97 Cost. Inoltre, l'art. 55, comma 4, dello statuto
regionale, per il modo in cui e' stato attuato dall'art. 71 della
legge regionale n. 9 del 2005, sarebbe comunque suscettibile di
incidere, in mancanza di ogni «vaglio di rendimento (cfr. in
proposito Corte cost. 16 maggio 2002 n. 193), [su] quella stabilita'
ed autonomia che consente al dirigente di improntare il suo operato
al rispetto dei richiamati principi».
In considerazione della circostanza che l'attivita' del direttore
generale di azienda sanitaria locale si svolge nel settore della
sanita' e della tutela della salute, la normativa sarebbe, altresi',
lesiva dei fondamentali obiettivi posti dall'art. 32 Cost.
Le disposizioni censurate violerebbero, infine, un principio
fondamentale della materia «tutela della salute» e, pertanto,
contrasterebbero con l'art. 117, terzo comma, Cost. In particolare,
dalla legislazione statale sarebbe ricavabile il principio
fondamentale secondo cui al rapporto di lavoro dei direttori generali
delle Asl dev'essere garantita una stabilita' ed autonomia in misura
«rimessa alla valutazione discrezionale del legislatore regionale, ma
comunque congrua per l'esercizio, da parte di tali funzionari, delle
loro specifiche attribuzioni secondo i canoni [...] di adeguatezza
dell'azione amministrativa all'art. 97 Cost.». La menzionata
normativa regionale, invece, introdurrebbe una condizione di
precarieta' di quel rapporto.
Infine, la previsione della decadenza dalla carica esulerebbe,
secondo il remittente, dalla competenza legislativa regionale, «in
quanto, incidendo sulla disciplina del sottostante rapporto di
lavoro, di cui determina la cessazione, si esplica in realta' nella
materia dell'«ordinamento civile», affidato dall'art. 117, secondo
comma, lett. l), Cost. alla potesta' legislativa esclusiva dello
Stato».
1.2. - Si sono costituite le parti private dei giudizi
principali, alcune delle quali hanno presentato memorie.
1.2.1. - Le difese dei ricorrenti nei giudizi a quibus
sottolineano che le disposizioni denunciate, legando la cessazione
dalla carica ad una circostanza - l'insediamento del nuovo Consiglio
regionale - estranea alla valutazione dell'attivita' svolta dal
direttore generale, violerebbero gli artt. 97 e 98 Cost; inoltre,
«provocando la destabilizzazione dell'assetto delle aziende
sanitarie», sarebbero «in stridente contrasto con il sistema di cui
l'art. 32 Cost. e' la norma apicale», sistema costituito dal decreto
legislativo n. 502 del 1992, che prevede una durata almeno triennale
del rapporto di lavoro dei direttori generali delle aziende
sanitarie, e dalla legge della Regione Lazio n. 18 del 1994, che
assicura la stabilita' del rapporto fino alla scadenza del contratto.
Sarebbero altresi' violati:
l'art. 117, primo comma, Cost., in quanto «la stabilita' del
rapporto tra l'azienda sanitaria e il suo direttore e l'efficiente
cura del fondamentale interesse pubblico tutelato dall'art. 32 Cost.
e' presidiato anche dall'art. II-63, primo comma, del Trattato che
adotta una Costituzione per l'Europa (29 ottobre 2004)»;
«i principi desumibili dal combinato disposto degli artt. 32
e 98 Cost.», in quanto «il criterio delle spoglie appare
obiettivamente non confacente al settore della sanita', considerato
che le aziende sanitarie, erogando un servizio di pubblica
necessita', devono perseguire i fondamentali obiettivi posti
dall'art. 32 Cost. in condizioni di autonomia e di immunita' dai
condizionamenti da parte di questa o quella formazione politica, nel
rispetto dell'art. 98 Cost. col quale il ridetto art. 32 si coniuga
in un contesto logico-sistematico di necessario ed ineludibile
riferimento»;
l'art. 117, secondo comma, lett. l), Cost., in quanto la
previsione della decadenza dalla carica dei direttori generali delle
aziende sanitarie della Regione Lazio prima dello spirare del termine
pattiziamente definito «incide con effetti rescissori sul rapporto di
lavoro» e, quindi, su una materia, l'«ordinamento civile», che
rientra nella potesta' legislativa esclusiva dello Stato.
1.2.2. - Le difese dei controinteressati nei giudizi a quibus
eccepiscono l'inammissibilita' e, comunque, l'infondatezza della
questione.
Sotto il primo profilo, si sostiene che il giudice remittente, da
una parte, ha omesso di ricercare una possibile interpretazione
costituzionalmente orientata delle norme sospettate di
incostituzionalita'; dall'altra, e' incorso in una «evidente
contraddittorieta» di motivazione circa la sussistenza della propria
giurisdizione, laddove confonde l'insediamento del nuovo Consiglio
regionale, che determina l'automatica cessazione dalla carica, con
l'esercizio di «una valutazione discrezionale circa la sussistenza
dei presupposti di legge», a fronte della quale sussisterebbero
unicamente posizioni di interesse legittimo tutelabili davanti al
giudice amministrativo.
Quanto alla non manifesta infondatezza, la difesa osserva,
anzitutto, che il giudice remittente, nel ricollegare la violazione
dei principi di buon andamento e imparzialita' dettati dall'art. 97
Cost. all'assenza di «ogni vaglio di rendimento» del direttore
generale, finisce per trasferire nell'istituto dell'automatica
decadenza dall'incarico un'impostazione che appartiene alla
fattispecie - tutt'affatto diversa da quella in esame - relativa alla
decadenza regolata dall'art. 3-bis, comma 7, del decreto legislativo
30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia
sanitaria, a norma dell'articolo 1 della Legge 23 ottobre 1992,
n. 421), che consegue alla valutazione di «gravi motivi»,
all'accertamento di «una situazione di grave disavanzo» o, ancora,
alla «violazione di leggi o del principio di buon andamento e di
imparzialita' dell'amministrazione»; dunque, all'esistenza di
situazioni o al verificarsi di comportamenti che si configurano come
inadempimento delle obbligazioni contrattualmente assunte.
Nemmeno sussisterebbe la lesione dell'art. 32 Cost., non
comprendendosi per quali ragioni la cessazione dall'incarico del
direttore generale di un'Asl comporterebbe conseguenze negative in
relazione ad una efficace tutela del diritto alla salute. Del resto,
l'incarico di direttore generale e' comunque a termine e la Regione
ben puo' disporre, ricorrendone i presupposti (in applicazione
dell'art. 3-bis, comma 7, del decreto legislativo n. 502 del 1992),
la revoca del direttore generale prima della scadenza del termine
contrattualmente previsto.
Quanto, poi, alla lesione dell'art. 117, terzo comma, Cost.,
osserva la difesa che la violazione, da parte della Regione, di
principi fondamentali nella materia di legislazione concorrente
«tutela della salute» avrebbe dovuto essere illustrata attraverso la
specifica indicazione delle norme di legge statale in ipotesi
violate.
D'altro canto, neppure sarebbe lesa la competenza legislativa
esclusiva dello Stato in materia di «ordinamento civile». Anche a
seguito della privatizzazione del pubblico impiego, infatti, alle
regioni non e' radicalmente precluso di legiferare in ordine ai
rapporti lavorativi costituiti con il personale dipendente e con i
dirigenti. Cio' in quanto, da una parte, le regioni sono dotate, in
virtu' dell'art. 117, quarto comma, Cost., di «poteri legislativi
propri in tema di organizzazione amministrativa e di ordinamento del
personale» (sentenza n. 2 del 2004); dall'altra parte, con specifico
riguardo alla dirigenza, «la stessa legislazione statale [...] non
esclude una, seppur ridotta, competenza normativa regionale in
materia» (sentenza n. 2 del 2004)». Infine, non parrebbe corretto far
rientrare nella materia dell'«ordinamento civile» tutti i profili
afferenti al rapporto lavorativo tra le regioni (e i loro enti
strumentali) ed il relativo personale, attesa la qualificazione
pubblicistica dei «numerosi aspetti dei rapporti privatizzati piu'
strettamente legati a profili organizzativi dell'attivita'
dell'amministrazione: tra i quali, in particolare, quelli concernenti
la dirigenza» (sentenza n. 313 del 1996).
1.3. - In tutti i giudizi si e' costituita la Regione Lazio,
contestando che la normativa regionale sia in contrasto con gli
artt. 97, 32 e 117 Cost.
Secondo la difesa della Regione, «l'introduzione del sistema
della decadenza di diritto e' la necessaria e logica conseguenza
dell'evoluzione in direzione della eliminazione della stabilita' del
rapporto dei vertici delle amministrazioni, che ha caratterizzato le
riforme normative del pubblico impiego degli ultimi anni». Il
rapporto di lavoro dei piu' alti dirigenti delle amministrazioni e',
infatti, mutato in ragione del «collegamento necessario» che, pur
nella distinzione dei rispettivi ruoli, deve sussistere «tra
l'attivita' di indirizzo politico affidata all'organo di governo e
l'attivita' di prima traduzione di detto indirizzo in atti
gestionali» ad opera dei dirigenti di vertice.
In questa logica, l'art. 55 dello statuto regionale e la legge
regionale n. 9 del 2005 non confliggono con alcuna norma o principio
di rango costituzionale o comunitario, limitandosi ad
istituzionalizzare cio' che era gia' principio generale e prassi
nella Regione Lazio e in altre regioni, oltre che
nell'amministrazione dello Stato: la nomina dei vertici
amministrativi avviene «sulla base di una valutazione di alta
amministrazione che non richiede una particolare motivazione, sempre
che il nominato abbia i requisiti professionali per poter
correttamente adempiere alle funzioni assegnate». Del resto, se e'
vero che «[g]li apparati burocratici costituiscono i principali
strumenti per dare attuazione [a] politiche pubbliche coerenti con il
mandato elettorale», «la prima esigenza dei vertici politici delle
amministrazioni e' quello di potersi dotare di una dirigenza capace,
possibilmente scelta su base fiduciaria, che condivida le scelte e le
priorita' e si impegni nell'attuazione delle medesime senza frapporre
ostacoli o indulgere in comportamenti ostruzionistici». Viceversa,
«[l]a sostanziale inamovibilita' del dirigente, che ha caratterizzato
a lungo l'esperienza concreta del nostro ordinamento, non appare
compatibile con questo modello», a maggior ragione «in seguito
all'introduzione, nel corso degli anni Novanta, del meccanismo di
elezione diretta dei vertici delle amministrazioni locali (in
particolare dei sindaci) e piu' di recente dei presidenti delle
amministrazioni regionali».
Peraltro, la previsione della possibilita' di conferma, secondo
il normale procedimento previsto per la nomina, e la circostanza che,
nei novanta giorni successivi all'insediamento del nuovo Consiglio
regionale, i dirigenti di vertice continuano a svolgere normalmente
la loro attivita', anche sulla base degli indirizzi nel frattempo
intervenuti, hanno lo scopo di garantire la continuita' della loro
azione, nonche' la partecipazione degli stessi dirigenti al
procedimento che porta alle nuove nomine.
Ne discende che non e' compromesso l'art. 32 Cost., giacche' il
diritto alla salute e' tutelato proprio dalla continuita' dell'azione
e dalla inesistenza di forme di pressione giuridica o psicologica sui
direttori generali delle Asl.
Infine, le norme sospettate di incostituzionalita' non
violerebbero in alcun modo l'art. 117, secondo comma, Cost., non
contenendo disposizioni in materia di «ordinamento civile», ma solo
regole di portata organizzativa che incidono sulla durata del
rapporto libero-professionale dei direttori generali di Asl.
La stessa Regione ha sottolineato come le proprie argomentazioni
trovino sostegno nella recente sentenza della Corte n. 233 del 2006,
che ha affermato la legittimita' costituzionale di leggi delle
Regioni Abruzzo e Calabria. In particolare, osserva la difesa della
Regione, la Corte costituzionale ha affermato la legittimita'
costituzionale delle norme per cui le nomine agli organi di vertice
degli enti regionali, effettuate dagli organi rappresentativi della
Regione, sono caratterizzate dall'intuitus personae, nel senso che si
fondano su valutazioni personali coerenti con l'indirizzo politico
regionale.
2. - Il Consiglio di Stato ha sollevato (r.o. n. 237 del 2006)
questione di legittimita' costituzionale del «combinato disposto»
dell'art. 53, comma 2, «e/o» dell'art. 55, comma 4, della legge della
Regione Lazio n. 1 del 2004 e dell'art. 71, commi 1, 3 e 4, della
legge della Regione Lazio n. 9 del 2005, per contrasto con gli
artt. 97, 117, terzo comma, ultimo periodo, e 117, secondo comma,
lettera l), Cost.
La questione e' insorta nel corso del giudizio di appello avverso
l'ordinanza del Tar del Lazio che ha sospeso il provvedimento con il
quale la Regione Lazio aveva dichiarato cessato dall'incarico il
direttore generale dell'Agenzia regionale per la protezione
ambientale (Arpa) del Lazio, in applicazione dell'art. 55 del nuovo
statuto regionale, approvato con legge regionale n. 1 del 2004, e
dell'art. 71 della legge regionale n. 9 del 2005.
Il remittente ritiene la propria giurisdizione, in quanto i
provvedimenti impugnati sarebbero «chiara espressione di uno
straordinario potere attribuito all'amministrazione regionale in
ordine all'organizzazione degli enti da essa dipendenti, sulla base
di una valutazione discrezionale circa la sussistenza dei presupposti
di legge, a fronte della quale non sono ipotizzabili se non posizioni
di interesse legittimo al suo corretto esercizio».
In punto di rilevanza, il giudice osserva che l'applicazione
all'Arpa del Lazio delle suindicate norme regionali discende dalla
natura strumentale dell'ente. Invero, la legge regionale 6 ottobre
1998, n. 45 (Istituzione dell'Agenzia regionale per la protezione
ambientale del Lazio-Arpa), qualifica espressamente l'Arpa come ente
strumentale, dotato di personalita' giuridica (art. 2), che svolge
funzioni in materia ambientale a favore della Regione, degli enti
locali e degli enti gestori delle aree naturali regionali (art. 3);
la sottopone alla vigilanza e al controllo della giunta regionale
(art. 9); riserva al consiglio regionale la nomina del direttore
generale (art. 5); riconosce che il personale, i beni e le dotazioni
sono della Regione (art. 19) e che i finanziamenti sono, in
prevalenza, regionali (art. 20).
All'Arpa, pertanto, in quanto ente pubblico dipendente dalla
Regione, si applicano sia l'art. 55 dello statuto, sia l'art. 71
della legge regionale n. 9 del 2005.
In ogni caso, aggiunge il remittente, quand'anche si ritenesse
che l'Arpa sia compresa fra le «unita' amministrative» contemplate
dall'art. 54 dello statuto, essa rientrerebbe ugualmente nella
disciplina dello spoils system, poiche' l'art. 71, comma 3, della
legge regionale n. 9 del 2005 richiama espressamente l'art. 53,
comma 2, dello statuto, che prevede l'applicazione di tale istituto
anche alle posizioni amministrative «di particolare rilievo e
responsabilita».
La suddetta normativa regionale appare, secondo il remittente,
sospetta di incostituzionalita' sotto numerosi profili, che in gran
parte coincidono con quelli di cui alle ordinanze sub 1 (r. o. da
n. 9 a 14 del 2006).
In particolare, il remittente osserva che dalla legge regionale
istitutiva dell'Arpa (art. 5, comma 6, legge n. 45 del 1998) sarebbe
ricavabile un «principio fondamentale della materia secondo il quale
al rapporto del direttore generale deve essere garantita una
stabilita' ed autonomia in misura [...] congrua per l'esercizio [...]
delle sue specifiche attribuzioni, secondo i canoni [...] di
adeguatezza dell'azione amministrativa all'art. 97 Cost.». La
normativa regionale, invece, avrebbe introdotto in quel rapporto una
condizione di precarieta'.
Ancora, la previsione della decadenza dalla carica esulerebbe
dalla competenza legislativa regionale, in quanto, incidendo sulla
disciplina del sottostante rapporto di lavoro di cui determina la
cessazione, si esplicherebbe, in realta', nella materia
dell'«ordinamento civile», che l'art. 117, secondo comma, lett. l),
Cost. affida alla potesta' legislativa esclusiva dello Stato.
2.1. - Si e' costituita la parte privata, rilevando anzitutto che
l'Arpa non rientra fra gli enti strumentali di cui all'art. 55 dello
statuto, come affermato dal giudice remittente, bensi' fra le
agenzie, che l'art. 54 dello statuto descrive come unita'
amministrative autonome; e cio' comporta che ad essa non si applichi
nessuna delle disposizioni denunciate dal giudice.
Cio' precisato, la parte condivide i dubbi di legittimita'
espressi dal giudice a quo nel contesto della ricostruzione normativa
da lui effettuata.
2.2. - Si e' costituita la Regione Lazio, rilevando che la
recente sentenza della Corte costituzionale n. 233 del 2006 ha
risolto in senso favorevole alle Regioni questioni di legittimita'
costituzionale in tutto analoghe a quelle sollevate dal giudice
remittente.
Con memoria depositata in prossimita' dell'udienza, la Regione ha
fatto presente che la parte privata ha rinunciato al ricorso pendente
avanti al Consiglio di Stato.
3. - Il Tar del Lazio ha sollevato (r.o. n. 431 del 2006)
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 43, commi 1 e 2,
della legge della Regione Lazio 28 aprile 2006, n. 4, recante «Legge
finanziaria regionale per l'esercizio 2006 (art. 11, legge regionale
20 novembre 2001, n. 25)», in relazione agli articoli 3, primo comma,
e 97 Cost.
L'art. 43 della legge regionale n. 4 del 2006 dispone - fra
l'altro - che «[n]elle more dell'adeguamento della legge regionale
6 ottobre 1998, n. 45 e successive modifiche, ai fini del riassetto
organizzativo dell'Agenzia regionale per la protezione ambientale del
Lazio (Arpa), quale ente strumentale della Regione, e di una maggiore
razionalizzazione funzionale della stessa, in coerenza con i principi
statutari, e' soppresso l'organo di amministrazione previsto dalla
citata legge, costituito dal direttore generale e dai due
vicedirettori» (comma 1); «[i]l Presidente della Regione nomina, con
criterio fiduciario, un commissario straordinario e due subcommissari
che lo coadiuvano nelle funzioni gia' di competenza dell'organo di
cui al comma 1, ivi comprese quelle concernenti il conferimento degli
incarichi di direttore tecnico, di direttore amministrativo e di
direttore di ciascuna delle sezioni provinciali dell'Arpa» (comma 2).
Premette il Tribunale che la ricorrente, direttore dell'Arpa del
Lazio, ha impugnato il provvedimento con il quale, ai sensi
dell'art. 43 della legge regionale n. 4 del 2006, e' stato nominato
il commissario straordinario dell'ente; che, in precedenza, la
ricorrente aveva altresi' impugnato il provvedimento col quale il
Presidente della Regione Lazio l'aveva dichiarata cessata
dall'incarico di direttore generale dell'ente, in applicazione
dell'art. 71 della legge regionale n. 9 del 2005, che prevede la
cessazione di diritto degli incarichi dirigenziali presso la Regione
e gli enti pubblici dipendenti entro novanta giorni dalla prima
seduta del nuovo Consiglio regionale.
Il provvedimento impugnato davanti al Tribunale remittente e'
stato, appunto, adottato in applicazione dell'art. 43 della legge
regionale n. 4 del 2006; conseguentemente, argomenta il remittente,
in mancanza di una pronuncia di incostituzionalita' della norma
impugnata, il ricorso contro il provvedimento amministrativo non
potrebbe che essere respinto.
In punto di non manifesta infondatezza, il remittente rileva,
essenzialmente, il contrasto della richiamata disposizione con i
principi costituzionali di ragionevolezza e buon andamento della
pubblica amministrazione. Infatti, il giudizio di ragionevolezza e di
osservanza del canone di buon andamento deve consistere in una
valutazione esterna delle scelte legislative e, per costante
giurisprudenza della Corte, la violazione del principio del buon
andamento non puo' essere invocata se non quando si assuma la
manifesta irrazionalita' delle misure normativamente introdotte
rispetto alle finalita' sostanziali perseguite. Nel caso di specie,
la disposizione si rivela complessivamente irragionevole e
arbitraria, poiche', mentre per un verso sopprime l'organo di
amministrazione dell'ente (direttore generale e vice direttori), per
altro verso prevede la nomina di un organo straordinario chiamato ad
esercitare le medesime competenze funzionali dell'organo soppresso.
Donde la violazione del canone di coerenza delle misure
organizzative delle pubbliche amministrazioni con il principio del
buon andamento di cui all'art. 97 Cost., nonche' il carattere di
legge-provvedimento della citata disposizione, in violazione
dell'art. 3 Cost.
3.1. - Si e' costituita la ricorrente nel giudizio a quo, secondo
la quale la semplice lettura dell'art. 43 della legge regionale n. 4
del 2006 dimostra che si e' in presenza di una cosiddetta
legge-provvedimento. Si tratta, infatti, di una norma che dispone in
concreto su un rapporto specifico, avendo la Regione operato una
trasposizione in sede legislativa del contenuto del provvedimento di
decadenza dalla carica di direttore.
Di qui, l'irragionevolezza della norma, mancando essa di una
ratio oggettiva riconducibile ad esigenze di carattere organizzativo
idonee a giustificarne l'adozione, ed inoltre la violazione del
diritto di difesa garantito dall'art. 24 Cost., in quanto essa priva
il diretto destinatario della norma, e cioe' il precedente direttore
dell'Arpa, di ogni argomento di difesa e/o di resistenza avverso il
provvedimento di decadenza.
3.2. - Si e' costituita la Regione Lazio, sostenendo
l'infondatezza della questione.
Essa deduce che la disposizione censurata si colloca nell'ottica
del riassetto organizzativo dell'Arpa, nelle more dell'adeguamento di
questa ai nuovi principi statutari di cui alla legge regionale n. 1
del 2004.
Sulla scorta di tale premessa, la difesa esclude ogni violazione
dell'art. 97 Cost., atteso che l'Arpa e' sottoposta a un «potere
generale di vigilanza e controllo» della Giunta regionale, anche al
fine di garantire che la gestione dell'Agenzia sia conforme agli
indirizzi della programmazione regionale.
La circostanza che la norma impugnata preveda la nomina di un
organo straordinario con le medesime competenze funzionali
dell'organo soppresso viene spiegata con «[lo] scopo di meglio
assicurare la continuita' organizzativa, senza modificare l'assetto
della distribuzione di compiti e funzioni gia' esistente che,
diversamente, [avrebbe comportato] un intervento di riorganizzazione
piu' complesso, non giustificato dalla transitorieta' e temporaneita'
che caratterizza l'istituto del commissariamento e dal ruolo ad esso
attribuito».
Neppure sussisterebbe la violazione dell'art. 3 Cost., poiche'
dal contenuto della disposizione censurata emerge che essa non e'
affatto discriminatoria nei confronti della ricorrente. D'altra
parte, la Corte costituzionale ha escluso che il legislatore incontri
il limite di una riserva di amministrazione ed ha ammesso, pertanto,
che la legge possa avere qualsiasi contenuto sostanziale, anche
diverso da quello consistente nel dettare disposizioni generali ed
astratte, onde la legge puo' anche avere contenuto particolare e
concreto ed assolvere un compito sostanzialmente identico a quello
dell'atto amministrativo, naturalmente nel rispetto dei limiti
costituzionalmente stabiliti.
3.3. - Con memoria depositata in prossimita' dell'udienza, la
Regione ha fatto presente che la ricorrente nel giudizio a quo ha
rinunciato al ricorso pendente avanti al Tar del Lazio. Ha
prospettato, pertanto, l'irrilevanza della questione di legittimita'
costituzionale. Insiste, in ogni caso, sull'infondatezza della
questione.
4. - Il Tribunale di Palermo ha sollevato (r.o. n. 589 del 2005)
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 96 della legge
della Regione Siciliana 26 marzo 2002, n. 2 (Disposizioni
programmatiche e finanziarie per l'anno 2002), nella parte in cui
prevede che «gli incarichi di cui ai commi 5 e 6 gia' conferiti con
contratto possono essere revocati, modificati e rinnovati entro
novanta giorni dall'insediamento del dirigente generale nella
struttura cui lo stesso e' preposto», con riferimento agli artt. 14
dello statuto speciale della Regione Siciliana (r.d.lgs. 15 maggio
1946, n. 455, convertito in legge costituzionale 26 febbraio 1948,
n. 2) e 97, primo comma, Cost.
L'art. 96 della legge regionale n. 2 del 2002, nel modificare
l'art. 9 della legge regionale 15 maggio 2000, n. 10 (Norme sulla
dirigenza e sui rapporti di impiego e di lavoro alle dipendenze della
Regione Siciliana. Conferimento di funzioni e compiti agli enti
locali. Istituzione dello Sportello unico per le attivita'
produttive. Disposizioni in materia di protezione civile. Norme in
materia di pensionamento), stabilisce che gli incarichi dirigenziali,
diversi da quelli di dirigente generale, «gia' conferiti con
contratto possono essere revocati, modificati e rinnovati entro
novanta giorni dall'insediamento del dirigente generale nella
struttura cui lo stesso e' preposto», ritenendosi altrimenti
confermati fino alla loro «materiale scadenza», e precisando che tale
disposizione costituisce «norma non derogabile dai contratti o
accordi collettivi, anche se gia' sottoscritti».
La questione e' stata prospettata in un giudizio nel quale il
ricorrente, gia' dirigente di un servizio del Dipartimento formazione
professionale dell'amministrazione regionale, ha chiesto:
l'annullamento della «nota» con la quale il dirigente generale
dell'assessorato convenuto, appena insediatosi, gli aveva revocato
l'incarico dirigenziale, conferitogli con precedente contratto;
l'annullamento della «nota» con la quale gli era stato attribuito un
incarico non corrispondente, sia professionalmente che
economicamente, a quello revocato; il diritto a mantenere
l'inquadramento, l'incarico e le competenze economiche gia'
attribuitegli e ad ottenere la restituzione delle somme trattenutegli
per effetto della revoca; il diritto al risarcimento dei danni.
In punto di rilevanza, osserva il Tribunale che il giudizio
sull'operato dell'amministrazione convenuta - da formulare alla
stregua della norma sospettata di incostituzionalita' - costituisce
presupposto indefettibile di tutte le domande proposte in giudizio.
Quanto alla non manifesta infondatezza, il Tribunale rileva che
l'art. 96 della legge regionale n. 2 del 2002, introducendo il
meccanismo del cosiddetto spoils system anche per i livelli
dirigenziali inferiori a quello di dirigente generale, non sembra
coerente con la previsione di cui all'art. 19, comma 8, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento
del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), sia nel
testo originario, sia in quello successivo alla modifica apportata
dall'art. 3, comma 1, lett. i), della legge 15 luglio 2002, n. 145
(Disposizioni per il riordino della dirigenza statale e per favorire
lo scambio di esperienze e l'interazione tra pubblico e privato), che
pure costituisce «norma fondamentale di riforma economico-sociale»
(art. 1, comma 3, del decreto legislativo n. 165 del 2001), alla cui
osservanza la Regione Siciliana e' tenuta nell'esercizio della
potesta' legislativa esclusiva in materia di «stato giuridico ed
economico degli impiegati e funzionari della Regione» (art. 14, lett.
q, dello statuto).
Aggiunge che la rilevata incoerenza assume particolare
significato a seguito della cosiddetta privatizzazione del pubblico
impiego, configurando un intervento legislativo regionale in materia
di rapporti interprivati (argomento ex art. 5, comma 2, del decreto
legislativo n. 165 del 2001) che la giurisprudenza costituzionale ha
costantemente escluso anche per le Regioni ad autonomia speciale.
Ancora, la norma in questione implica una marcata
«precarizzazione» degli incarichi dei dirigenti di seconda e terza
fascia, atteso che, ad ogni «rotazione» dei dirigenti generali, viene
a riaprirsi il termine di novanta giorni entro cui possono essere
modificati o revocati gli incarichi dei dirigenti minori; il tutto,
con possibili pregiudizi per il buon andamento della pubblica
amministrazione.
Infine, il metodo del cosiddetto spoils system, se pure puo'
trovare giustificazione per il grado apicale della dirigenza, non
appare coerente con il principio di imparzialita' dell'azione
amministrativa allorche' lo si voglia applicare alla piu' vasta area
della dirigenza di seconda e terza fascia, i cui compiti non sono
strettamente connessi all'indirizzo politico e per la quale, al
contrario, il ricorso a criteri di selezione che privilegino, sia
pure indirettamente, la lealta' politica potrebbe mettere capo a
pratiche lottizzatorie, in contrasto con l'obiettivo della
separazione fra indirizzo politico e gestione amministrativa, che
ispira la riforma della dirigenza contenuta nel decreto legislativo
n. 165 del 2001.
4.1. - Si e' costituita la Regione Siciliana, sostenendo
l'infondatezza della questione.
Essa rileva, in primo luogo, che, a seguito della riforma del
titolo V della Costituzione e del riparto di competenze legislative
fra lo Stato e le Regioni, il limite delle riforme economico-sociali
non puo' ritenersi piu' operante per le materie oggetto di competenza
legislativa esclusiva della Regione Siciliana. La disposizione
regionale che il Tribunale sospetta di incostituzionalita'
interviene, infatti, in una materia («stato giuridico ed economico
degli impiegati e funzionari della Regione») attribuita alla
legislazione esclusiva della Regione (art. 14, lett. q, dello
statuto), che coincide con un'area ora attribuita alla potesta'
legislativa esclusiva («residuale») delle Regioni ordinarie. E tale
potesta' esclusiva compete anche alla Regione Siciliana, ai sensi
dell'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione). Ne
discende che, pur ammesso che la limitazione dello spoils system alla
dirigenza generale costituisca un principio fondamentale della
riforma della dirigenza statale, detto principio non vincola
l'esercizio dell'autonomia legislativa regionale nella materia
inerente alla disciplina dei propri dirigenti.
Del pari errato, secondo la difesa della Regione, e' il ritenere
che la disposizione censurata violi l'art. 97 Cost., in quanto
inciderebbe sull'autonomia e indipendenza dei dirigenti intermedi e
condurrebbe a un arresto dell'azione amministrativa. Rileva, infatti,
che, nel termine di novanta giorni dall'insediamento del nuovo
dirigente generale, gli incarichi dei dirigenti sottordinati
mantengono la loro efficacia fino all'eventuale revoca o
modificazione, e che l'autonomia e l'indipendenza del dirigente sono
garanzie che debbono valere non per l'individuazione dell'incarico
dirigenziale, ma per l'espletamento dell'incarico concretamente
affidato al dirigente.
Considerato in diritto
1. - Vengono all'esame della Corte questioni di legittimita'
costituzionale relative a disposizioni legislative della Regione
Lazio e della Regione Siciliana in materia di regime della dirigenza
nelle aziende sanitarie locali e nelle aziende ospedaliere, nonche'
nell'amministrazione e negli enti regionali.
I giudizi possono essere riuniti e decisi con unica sentenza.
2. - Con sei ordinanze di identico contenuto (r.o. nn. da 9 a 14
del 2006), il Consiglio di Stato ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale del «combinato disposto»
dell'articolo 55, comma 4, della legge della Regione Lazio
11 novembre 2004, n. 1 (Nuovo Statuto della Regione Lazio), e
dell'articolo 71, commi 1, 3 e 4, lettera a), della legge della
Regione Lazio 17 febbraio 2005 n. 9 (Legge finanziaria regionale per
l'esercizio 2005), in riferimento agli articoli 97, 32, 117, terzo
comma, ultimo periodo, e 117, secondo comma, lettera l), della
Costituzione.
Si tratta di disposizioni che configurano nella Regione Lazio - e
nel caso di specie sono applicate ai direttori generali delle Asl -
il metodo di relazioni fra politica e amministrazione nel quale si
riflette «la scelta di fondo di commisurare la durata delle nomine e
degli incarichi dirigenziali a quella degli organi d'indirizzo
politico» (sentenza n. 233 del 2006).
2.1. - Va esaminata, in primo luogo, l'eccezione di
inammissibilita' sollevata, da alcune parti private
(controinteressate nei giudizi principali), sul presupposto che il
giudice remittente sarebbe incorso in una «evidente
contraddittorieta» di motivazione circa la sussistenza della propria
giurisdizione, per aver confuso l'insediamento del nuovo Consiglio
regionale e, cioe', l'evento oggettivo cui e' collegata, secondo le
norme censurate, l'automatica cessazione dalla carica con la
discrezionalita' dell'amministrazione nel determinare l'effetto
(l'automatica cessazione della carica) stabilito dalla norma.
Nel giudizio principale, gli interessati hanno impugnato, da un
lato, la lettera con la quale il presidente della Regione ha
comunicato a ciascuno di loro che l'incarico di direttore generale
sarebbe cessato il novantesimo giorno successivo all'insediamento del
nuovo Consiglio regionale, cosi' manifestando la volonta' di non
confermarli nell'incarico; dall'altro, gli atti di nomina dei nuovi
direttori generali.
Il carattere discrezionale sia della «non conferma», sia delle
nuove nomine rende non implausibile l'affermazione, brevemente
motivata, della propria giurisdizione da parte del giudice
remittente.
2.2. - Sempre con riguardo all'ammissibilita' della questione,
non v'e' dubbio che, diversamente da quanto sostenuto da alcune parti
private, le Asl rientrino fra gli «enti pubblici dipendenti», ai cui
«componenti degli organi istituzionali» si applica la decadenza
automatica regolata dalle disposizioni censurate.
Le Asl sono, infatti, costituite con legge regionale (per il
Lazio, dalla legge regionale 16 giugno 1994, n. 18, recante
«Disposizioni per il riordino del servizio sanitario regionale ai
sensi del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e successive
modificazioni e integrazioni. Istituzione delle aziende unita'
sanitarie locali e delle aziende ospedaliere»); sono sottoposte al
controllo, alla vigilanza e al potere d'indirizzo regionali, sia
quanto all'attivita' che quanto agli organi; i loro bilanci e
rendiconti sono approvati dalla Regione, che assicura le necessarie
risorse finanziarie; il loro organo istituzionale di vertice - il
direttore generale - e' nominato dal presidente della Regione. In
ogni caso, la Regione Lazio ha definito enti pubblici dipendenti
dalla Regione tutti quelli «che operano nell'ambito del territorio
regionale e nelle materie riservate alla competenza della regione
stessa» (art. 56 della legge regionale 20 novembre 2001, n. 25,
recante «Norme in materia di programmazione, bilancio e contabilita'
della Regione»). Infine, la giurisprudenza della Corte ha qualificato
le Asl come lo «strumento attraverso il quale la Regione provvede
all'erogazione dei servizi sanitari nell'esercizio della competenza
in materia di tutela della salute ad essa attribuita dalla
Costituzione» (sentenza n. 220 del 2003).
2.3. - Sono, invece, inammissibili gli autonomi motivi di censura
proposti, con riferimento agli artt. 98 e 117, primo comma, Cost., da
alcune parti private, potendo queste soltanto argomentare in ordine
ai profili di illegittimita' costituzionale prospettati dal giudice
remittente.
2.4. - Nel merito, la violazione dell'art. 97 Cost. viene
prospettata dal giudice remittente sul presupposto che le
disposizioni censurate, ricollegando la cessazione dalla carica al
rinnovo del Consiglio regionale, manifestano «l'evidente finalita' di
consentire alle forze politiche di cui e' espressione il nuovo
Consiglio di sostituire i preposti agli organi istituzionali» degli
enti che dipendono dalla Regione. Ne discenderebbe «una cesura nella
continuita' dell'azione amministrativa esplicata dal titolare della
carica», e cio' non in dipendenza di una valutazione dell'attivita'
svolta (viene richiamata, al riguardo, la sentenza n. 193 del 2002),
ma come conseguenza di un evento oggettivo, quale - appunto -
l'insediamento del nuovo Consiglio all'esito della consultazione
elettorale; donde il contrasto con i principi di buon andamento e
imparzialita' dell'amministrazione.
2.5. - La questione e' fondata.
2.6. - Le Asl, in quanto strutture cui spetta di erogare
l'assistenza, i servizi e le prestazioni sanitarie nell'ambito dei
servizi sanitari regionali, assolvono compiti di natura
essenzialmente tecnica, che esercitano con la veste giuridica di
aziende pubbliche, dotate di autonomia imprenditoriale, sulla base
degli indirizzi generali contenuti nei piani sanitari regionali e
negli indirizzi applicativi impartiti dalle Giunte regionali (art. 3
del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, recante «Riordino
della disciplina in materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della
legge 23 ottobre 1992, n. 421»; art. 1 della legge della Regione
Lazio n. 18 del 1994).
In coerenza con tali caratteristiche, e' stabilito che i
direttori generali delle Asl siano nominati fra persone in possesso
di specifici requisiti culturali e professionali e siano soggetti a
periodiche verifiche degli obiettivi e dei risultati aziendali
conseguiti (oltre che alla risoluzione del contratto di lavoro per
gravi motivi, ovvero per violazione di legge o dei principi di
imparzialita' e buon andamento) (art. 8 della legge della Regione
Lazio n. 18 del 1994).
Nella Regione Lazio, in particolare, e' previsto che la nomina
dei direttori generali delle Asl sia il risultato di un procedimento
nel quale, a seguito di un avviso da pubblicare nella Gazzetta
Ufficiale (e di cui dare notizia attraverso il Bollettino Ufficiale
della Regione), il Presidente della Regione individua i direttori
avvalendosi di «tre esperti» in direzione aziendale o di una «agenzia
di servizi accreditata a livello nazionale per la consulenza, la
formazione e la selezione dei quadri e dirigenti aziendali» e dopo
aver udito il parere non vincolante della commissione consiliare
competente in materia di sanita' (art. 8, commi 1-2, della legge
regionale n. 18 del 1994). Inoltre, la «decadenza» dall'incarico per
grave disavanzo nella gestione aziendale, per gravi violazioni di
legge o dei principi di buon andamento e imparzialita'
dell'amministrazione o per altri gravi motivi e' disposta previa
deliberazione - ovviamente motivata - della Giunta regionale,
nell'esercizio delle sue funzioni di vigilanza «sulla corretta ed
economica gestione delle risorse assegnate, sulla imparzialita' e
buon andamento della attivita', sulla qualita' dell'assistenza»
(artt. 8, commi 6 e 6-bis, e 2, comma 2, lett e), della legge
regionale n. 18 del 1994).
Il direttore generale di Asl viene, quindi, qualificato dalle
norme come una figura tecnico-professionale che ha il compito di
perseguire, nell'adempimento di un'obbligazione di risultato (oggetto
di un contratto di lavoro autonomo), gli obiettivi gestionali e
operativi definiti dal piano sanitario regionale (a sua volta
elaborato in armonia con il piano sanitario nazionale), dagli
indirizzi della Giunta, dal provvedimento di nomina e dal contratto
di lavoro con l'amministrazione regionale.
2.7. - In questo contesto di relazioni fra il direttore generale
di Asl e l'amministrazione regionale si inseriscono le norme
censurate, che hanno introdotto nella Regione Lazio - quale regime
permanente - la decadenza automatica del direttore generale allo
scadere del novantesimo giorno dall'insediamento del Consiglio
regionale.
Tale decadenza automatica non soddisfa l'esigenza di preservare
un rapporto diretto fra organo politico e direttore generale e,
quindi, la «coesione tra l'organo politico regionale [...] e gli
organi di vertice dell'apparato burocratico [...]» (sentenza n. 233
del 2006). Infatti, essa interviene anche nel caso in cui la
compagine di governo regionale venga confermata dal risultato
elettorale che ha portato all'elezione del nuovo Consiglio. Ne' alla
menzionata esigenza supplisce l'eventuale conferma del direttore
generale, non essendo previsto che essa sia preceduta da un'apposita
valutazione, ne' che sia motivata.
Inoltre, nell'assetto organizzativo regionale vi e' una
molteplicita' di livelli intermedi lungo la linea di collegamento che
unisce l'organo politico ai direttori generali delle Asl. Il rapporto
fra questi e quello e' mediato da strutture dipendenti dalla Giunta:
uffici di diretta collaborazione, dipartimento e, al suo interno, una
direzione generale («Tutela della salute e sistema sanitario
regionale»), composta da 18 «aree» e dotata di un'apposita struttura
di staff per il «Coordinamento interventi socio-sanitari». Dunque,
non vi e' un rapporto istituzionale diretto e immediato fra organo
politico e direttori generali.
Infine, la decadenza automatica del direttore generale e'
collegata al verificarsi di un evento - il decorso di novanta giorni
dall'insediamento del Consiglio regionale - che e' indipendente dal
rapporto tra organo politico e direttori generali di Asl. Dunque, il
direttore generale viene fatto cessare dal rapporto (di ufficio e di
lavoro) con la Regione per una causa estranea alle vicende del
rapporto stesso, e non sulla base di valutazioni concernenti i
risultati aziendali o il raggiungimento degli obiettivi di tutela
della salute e di funzionamento dei servizi, o - ancora - per una
delle altre cause che legittimerebbero la risoluzione per
inadempimento del rapporto.
2.8. - Le disposizioni censurate violano l'art. 97 Cost., sotto
il duplice profilo dell'imparzialita' e del buon andamento
dell'amministrazione.
L'art. 97 Cost. sottopone gli uffici pubblici ad una riserva
(relativa) di legge, sottraendoli all'esclusiva disponibilita' del
governo; stabilisce che gli uffici pubblici siano organizzati secondo
i principi di imparzialita' ed efficienza; prevede che l'accesso ai
pubblici uffici avvenga, di norma, mediante procedure fondate sul
merito.
Questa Corte ha costantemente affermato che «il principio di
imparzialita' stabilito dall'art. 97 della Costituzione - unito quasi
in endiadi con quelli della legalita' e del buon andamento
dell'azione amministrativa - costituisce un valore essenziale cui
deve informarsi, in tutte le sue diverse articolazioni,
l'organizzazione dei pubblici uffici» (sentenza n. 453 del 1990).
Inoltre, ha sottolineato che «il principio di imparzialita' [...]
si riflette immediatamente in altre norme costituzionali, quali
l'art. 51 (tutti i cittadini possono accedere agli uffici pubblici in
condizioni di eguaglianza, secondo i requisiti stabiliti dalla legge)
e l'art. 98 (i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della
Nazione) della Costituzione, attraverso cui si mira a garantire
l'amministrazione pubblica e i suoi dipendenti da influenze politiche
o, comunque, di parte, in relazione al complesso delle fasi
concernenti l'impiego pubblico (accesso all'ufficio e svolgimento
della carriera)» (sentenza n. 333 del 1993). Affermazione, questa,
che riprende le parole del relatore nella Seconda sottocommissione
dell'Assemblea costituente sul testo che diverra' l'art. 97 Cost.,
per cui «la necessita' di includere nella Costituzione alcune norme
riguardanti la pubblica amministrazione» si riporta, fra l'altro,
all'esigenza «di assicurare ai funzionari alcune garanzie per
sottrarli alle influenze dei partiti politici. Lo sforzo di una
costituzione democratica, oggi che al potere si alternano i partiti,
deve tendere a garantire una certa indipendenza ai funzionari dello
Stato, per avere un'amministrazione obiettiva della cosa pubblica e
non un'amministrazione dei partiti».
La Corte, poi, ha affermato che gli artt. 97 e 98 Cost. sono
corollari dell'imparzialita', in cui si esprime la distinzione tra
politica e amministrazione, tra l'azione del governo - normalmente
legata alle impostazioni di una parte politica, espressione delle
forze di maggioranza - e l'azione dell'amministrazione, che,
«nell'attuazione dell'indirizzo politico della maggioranza, e'
vincolata invece ad agire senza distinzione di parti politiche, al
fine del perseguimento delle finalita' pubbliche obbiettivate
dall'ordinamento». E in questa prospettiva, «collegata allo stesso
impianto costituzionale del potere amministrativo nel quadro di una
democrazia pluralista», si spiega come «il concorso pubblico, quale
meccanismo di selezione tecnica e neutrale dei piu' capaci, resti il
metodo migliore per la provvista di organi chiamati a esercitare le
proprie funzioni in condizioni di imparzialita' ed al servizio
esclusivo della Nazione» (sentenze n. 333 del 1993 e n. 453 del
1990).
Il perseguimento dell'interesse connesso alla scelta delle
persone piu' idonee all'esercizio della funzione pubblica deve
avvenire «indipendentemente da ogni considerazione per gli
orientamenti politici [...] dei vari concorrenti» (sentenza n. 453
del 1990) e in modo che «il carattere esclusivamente tecnico del
giudizio [risulti] salvaguardato da ogni rischio di deviazione verso
interessi di parte», cosi' da «garantire scelte finali fondate
sull'applicazione di parametri neutrali e determinate soltanto dalla
valutazione delle attitudini e della preparazione dei candidati»
(sentenza n. 453 del 1990). Di conseguenza, la selezione dei pubblici
funzionari non ammette ingerenze di carattere politico, «espressione
di interessi non riconducibili a valori di carattere neutrale e
distaccato» (sentenza n. 333 del 1993), unica eccezione essendo
costituita dall'esigenza che alcuni incarichi, quelli dei diretti
collaboratori dell'organo politico, siano attribuiti a soggetti
individuati intuitu personae, vale a dire con una modalita' che mira
a «rafforzare la coesione tra l'organo politico regionale (che indica
le linee generali dell'azione amministrativa e conferisce gli
incarichi in esame) e gli organi di vertice dell'apparato burocratico
(ai quali tali incarichi sono conferiti ed ai quali compete di
attuare il programma indicato), per consentire il buon andamento
dell'attivita' di direzione dell'ente (art. 97 Cost.)» (sentenza
n. 233 del 2006).
2.9. - A sua volta, il principio di efficienza
dell'amministrazione trova esplicazione in una serie di regole, che
vanno da quella di una razionale organizzazione degli uffici a quella
di assicurarne il corretto funzionamento; a quella di garantire la
regolarita' e la continuita' dell'azione amministrativa e, in
particolare, dei pubblici servizi, anche al mutare degli assetti
politici (salva - come gia' notato - la rimozione del funzionario
quando ne siano accertate le responsabilita' previste
dall'ordinamento); a quella per cui i dirigenti debbono essere
sottoposti a periodiche verifiche circa il rispetto dei principi di
imparzialita', funzionalita', flessibilita', trasparenza, nonche'
alla valutazione delle loro prestazioni in funzione dei risultati e
degli obiettivi prefissati (salva, anche qui, la rimozione per la
valutazione ad esito negativo).
Proprio con riferimento ai dirigenti, del resto, la Corte ha
sottolineato che la disciplina privatistica del loro rapporto di
lavoro non ha abbandonato le «esigenze del perseguimento degli
interessi generali» (sentenza n. 275 del 2001); che, in questa
logica, essi godono di «specifiche garanzie» quanto alla verifica che
gli incarichi siano assegnati «tenendo conto, tra l'altro, delle
attitudini e delle capacita' professionali» e che la loro cessazione
anticipata dall'incarico avvenga in seguito all'accertamento dei
risultati conseguiti (sentenza n. 193 del 2002; ordinanza n. 11 del
2002); che il legislatore, proprio per porre i dirigenti (generali)
«in condizione di svolgere le loro funzioni nel rispetto dei principi
d'imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione
[...], ha accentuato [con il d.lgs. n. 80 del 1998] il principio
della distinzione tra funzione di indirizzo politico-amministrativo
degli organi di governo e funzione di gestione e attuazione
amministrativa dei dirigenti» (ordinanza n. 11 del 2002).
Agli stessi principi si riporta la disciplina del giusto
procedimento, specie dopo l'entrata in vigore della legge 7 agosto
1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e
di diritto di accesso ai documenti amministrativi), come modificata
dalla legge 11 febbraio 2005, n. 15, per cui il destinatario
dell'atto deve essere informato dell'avvio del procedimento, avere la
possibilita' di intervenire a propria difesa, ottenere un
provvedimento motivato, adire un giudice.
2.10. - In conclusione, l'imparzialita' e il buon andamento
dell'amministrazione esigono che la posizione del direttore generale
sia circondata da garanzie; in particolare, che la decisione
dell'organo politico relativa alla cessazione anticipata
dall'incarico del direttore generale di Asl rispetti il principio del
giusto procedimento. La dipendenza funzionale del dirigente non puo'
diventare dipendenza politica. Il dirigente e' sottoposto alle
direttive del vertice politico e al suo giudizio, ed in seguito a
questo puo' essere allontanato. Ma non puo' essere messo in
condizioni di precarieta' che consentano la decadenza senza la
garanzia del giusto procedimento.
Dev'essere, pertanto, dichiarata l'illegittimita' costituzionale
del «combinato disposto» dell'art. 71, commi 1, 3 e 4, lettera a),
della legge della Regione Lazio n. 9 del 2005 e dell'art. 55,
comma 4, della legge della Regione Lazio n. 1 del 2004, nella parte
in cui prevede che i direttori generali delle Asl decadono dalla
carica il novantesimo giorno successivo alla prima seduta del
Consiglio regionale, salvo conferma con le stesse modalita' previste
per la nomina; che tale decadenza opera a decorrere dal primo
rinnovo, successivo alla data di entrata in vigore dello Statuto; che
la durata dei contratti dei direttori generali delle Asl viene
adeguata di diritto al termine di decadenza dall'incarico.
Gli altri profili di censura restano assorbiti.
3. - Il Consiglio di Stato (r.o. n. 237 del 2006) ha sollevato
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 53, comma 2, «e/o»
dell'art. 55, comma 4, della legge della Regione Lazio n. 1 del 2004
(Nuovo Statuto della Regione Lazio) e dell'art. 71, commi 1, 3 e 4,
della legge della Regione Lazio n. 9 del 2005, per contrasto con gli
artt. 97, 117, terzo comma, ultimo periodo, e 117, secondo comma,
lettera l), Cost.
La questione, rispetto alla quale e' ininfluente la rinuncia al
ricorso, eccepita dalla Regione, nel giudizio avanti al Tar del Lazio
(in cui e' stata emessa l'ordinanza impugnata nel giudizio a quo), e'
comunque inammissibile.
Essa e' formulata, infatti, in termini, ad un tempo, congiuntivi
(«e») e alternativi («o»), senza nesso di subordinazione fra le due
prospettazioni e senza individuare la norma ritenuta applicabile nel
processo principale, lasciando alla Corte di scegliere la
disposizione da dichiarare eventualmente illegittima.
4. - Il Tar del Lazio (r.o. n. 431 del 2006) ha sollevato
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 43, commi 1 e 2,
della legge della Regione Lazio 28 aprile 2006, n. 4, recante «Legge
finanziaria regionale per l'esercizio 2006 (art. 11, legge regionale
20 novembre 2001, n. 25)», in relazione agli articoli 3, primo comma,
e 97 Cost.
La questione, rispetto alla quale e' ininfluente l'avvenuta
rinuncia al ricorso nel giudizio a quo, e' infondata.
Il giudice remittente non svolge argomentazioni persuasive per
dimostrare la natura di legge (o, meglio, di norma) provvedimento
della disposizione censurata.
Egli si limita, infatti, da un lato, a rilevare l'«irrazionalita»
della legge, consistente in cio', che la norma, dopo aver soppresso
un organo ordinario (il direttore e i due vice-direttori dell'Arpa),
attribuisce le stesse funzioni ad un organo straordinario (il
commissario e due vice-commissari); dall'altro, a prospettare il
«presumibile carattere discriminatorio della censurata disposizione».
Senonche', da una parte, e' del tutto normale, nelle vicende di
riordino degli enti pubblici, che gli organi straordinari subentrino
agli organi ordinari nell'esercizio delle loro funzioni. Dall'altra
parte, il remittente non svolge argomentazioni sul carattere
discriminatorio della disposizione.
5. - Il Tribunale di Palermo (r.o. n. 589 del 2005), ha sollevato
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 96 della legge
della Regione Siciliana 26 marzo 2002, n. 2 (Disposizioni
programmatiche e finanziarie per l'anno 2002), nella parte in cui
prevede che «gli incarichi di cui ai commi 5 e 6 gia' conferiti con
contratto possono essere revocati, modificati e rinnovati entro
novanta giorni dall'insediamento del dirigente generale nella
struttura cui lo stesso e' preposto», con riferimento agli artt. 14
dello statuto speciale della Regione Siciliana (r.d.lgs. 15 maggio
1946, n. 455, convertito in legge costituzionale 26 febbraio 1948,
n. 2) e 97, primo comma, Cost.
La questione e' fondata.
Va esclusa, anzitutto, l'applicabilita', nelle regioni a statuto
speciale, come in quelle ordinarie, dei principi della legge statale
(legge n. 145 del 2002) concernenti il regime dei dirigenti nelle
amministrazioni dello Stato (sentenza n. 233 del 2006).
In secondo luogo, la Corte - con riferimento all'art. 97 Cost. -
ha gia' ritenuto che, mentre il potere della Giunta regionale di
conferire incarichi dirigenziali cosiddetti «apicali» a soggetti
individuati intuitu personae mira ad assicurare quel continuum fra
organi politici e dirigenti di vertice che giustifica, nei confronti
di questi ultimi, la cessazione degli incarichi loro conferiti dalla
precedente Giunta regionale, «[a] tale schema rimangono [...]
estranei gli incarichi dirigenziali di livello «non generale», non
conferiti direttamente dal vertice politico e quindi non legati ad
esso dallo stesso grado di contiguita' che connota gli incarichi
apicali» (ibidem).
Si aggiunga che, nel caso di specie, l'avvicendamento dei
titolari di incarichi dirigenziali non di vertice e' fatto dipendere
dalla discrezionale volonta' del direttore generale, nominato dal
nuovo Governo regionale, con cio' aggiungendo una ulteriore causa di
revoca - peraltro senza che sia previsto obbligo di valutazione e di
motivazione - a quelle di cui all'art. 10, comma 3, della legge
regionale 15 maggio 2000, n. 10 (Norme sulla dirigenza e sui rapporti
di impiego e di lavoro alle dipendenze della Regione siciliana.
Conferimento di funzioni e compiti agli enti locali. Istituzione
dello Sportello unico per le attivita' produttive. Disposizioni in
materia di protezione civile. Norme in materia di pensionamento), che
sono connesse all'esito negativo della valutazione circa il
conseguimento di risultati e obiettivi da parte del dirigente. Cio'
in violazione sia del principio di ragionevolezza evocato dalla
sentenza n. 233 del 2006, sia del principio del giusto procedimento
di cui s'e' detto.
Dev'essere, pertanto, dichiarata l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 96 della legge della Regione Siciliana n. 2 del 2002, nella
parte in cui prevede che gli incarichi di cui ai commi 5 e 6 dello
stesso articolo possono essere revocati entro novanta giorni
dall'insediamento del dirigente generale nella struttura cui lo
stesso e' preposto.