ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'articolo 1, commi 286
e 287, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2006), promossi con ricorsi delle Regioni Toscana,
Veneto, Piemonte, Liguria, Emilia-Romagna e Friuli-Venezia Giulia
notificati il 22, il 23, il 24 e il 27 febbraio 2006, depositati in
cancelleria il 28 febbraio, il 1°, il 3 e il 4 marzo 2006 ed iscritti
ai nn. 28, 29, 35, 38, 39 e 41 del registro ricorsi 2006;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 6 marzo 2007 il giudice relatore
Ugo De Siervo;
Uditi gli avvocati Mario Loria per la Regione Toscana, Mario
Bertolissi e Andrea Manzi per la Regione Veneto, Emiliano Amato per
la Regione Piemonte, Giandomenico Falcon e Andrea Manzi per la
Regione Liguria, Giandomenico Falcon, Andrea Manzi e Franco
Mastragostino per la Regione Emilia-Romagna, Giandomenico Falcon per
la Regione Friuli-Venezia Giulia e l'avvocato dello Stato Antonio
Tallarida per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - La Regione Toscana, con ricorso notificato il 22 febbraio
2006 e depositato il 28 febbraio 2006, ha impugnato numerose
disposizioni dell'art. 1 della legge 29 dicembre 2005, n. 266
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2006), tra le quali quelle di cui ai
commi 286 e 287, per violazione dell'art. 117, terzo comma, della
Costituzione.
Il comma 286 dispone che la cessione a titolo di donazione di
apparecchiature e materiali dismessi da ASL, aziende ospedaliere,
istituti di ricovero e cura e organizzazioni similari sia promossa e
coordinata dall'Alleanza degli ospedali italiani nel mondo. Il
comma 287 stabilisce che l'Alleanza promuove i contatti per
facilitare le donazioni e produce un rapporto biennale sulle
attivita' svolte, da inviare al Ministro della salute e alla
Conferenza dei Presidenti delle Regioni.
Sostiene la Regione che tali disposizioni, nell'imporre il
ricorso all'Alleanza senza tener conto delle iniziative gia' avviate
per lo stesso fine dalla Regione, lederebbero le relative
attribuzioni in materia di tutela della salute.
2. - La Regione Veneto con ricorso notificato il 23 febbraio 2006
e depositato il l° marzo 2006, ha impugnato, tra gli altri, i
commi 286 e 287 dell'art. 1 della legge n. 266 del 2005.
Sostiene la ricorrente che tali disposizioni, nell'attribuire
competenze e funzioni all'Alleanza degli ospedali italiani nel mondo
per le donazioni di apparecchiature e materiali dismessi,
violerebbero l'autonomia patrimoniale riconosciuta e garantita alle
Regioni dall'art. 119 Cost. e inciderebbero, altresi', su iniziative
gia' intraprese dalla Regione, «concentrando in un unico organismo
centrale l'esercizio di funzioni che spetterebbero alle Regioni, ai
sensi degli artt. 117 e 118 Cost.».
Le disposizioni censurate, inoltre, inciderebbero sull'esercizio
di attivita' attinenti alla materia «rapporti internazionali delle
Regioni», rientrante nella potesta' legislativa concorrente, dettando
norme che, nel prevedere organismi, nell'attribuire competenze
specifiche e disciplinare attivita', priverebbero le Regioni di ogni
potere e renderebbero impossibile la prosecuzione delle attivita' da
esse intraprese, nonche' il rispetto di impegni gia' assunti.
3. - La Regione Piemonte, con ricorso notificato il 24 febbraio
2006 e depositato il 3 marzo 2006, ha impugnato, tra gli altri, i
commi 286 e 287 dell'art. 1 della legge n. 266 del 2005 per
violazione degli artt. 117 e 118 Cost.
Tali norme interverrebbero nell'organizzazione di attivita' del
Servizio sanitario regionale, «disponendo nel dettaglio di scelte di
programmazione sanitaria locale e/o (...) di utilizzo di beni». In
particolare, esse imporrebbero il ricorso all'Alleanza degli ospedali
italiani «senza tener conto dell'esistenza di organismi regionali
costituiti per le medesime finalita', incidendo ingiustificatamente
sull'autonomia organizzativa degli enti».
4. - La Regione Liguria, con ricorso notificato il 27 febbraio
2006 e depositato il 3 marzo 2006, ha impugnato, tra gli altri, i
commi 286 e 287 dell'art. 1 della legge n. 266 del 2005 per
violazione degli artt. 117, 118 e 119 Cost.
Secondo la ricorrente, il comma 286, nell'obbligare gli enti
sanitari a comunicare all'Alleanza degli ospedali italiani nel mondo
la disponibilita' di attrezzature sanitarie dismesse, vincolerebbe
tali enti in ordine alla destinazione dei materiali suddetti, nonche'
in ordine alla necessita' di avvalersi a tal fine dell'Alleanza.
La previsione di una «sorta di intesa» tra quest'ultima e le
strutture parrebbe riguardare solo le «modalita» della comunicazione
circa la disponibilita' delle attrezzature, mentre il parere
favorevole della Regione interessata, «sembrerebbe condizionare solo
il fatto in se' della cessione dei materiali e non anche la
individuazione dei destinatari e le modalita» da seguire.
Inoltre, le disposizioni censurate conterrebbero una disciplina
di dettaglio che inciderebbe sull'organizzazione degli enti sanitari
i quali, operando nelle materie della tutela della salute e della
ricerca scientifica, ricadrebbero nella competenza legislativa delle
Regioni, secondo quanto chiarito da questa Corte nella sentenza
n. 270 del 2005.
Il comma 286 imporrebbe, altresi', un vincolo di destinazione
delle risorse che violerebbe l'autonomia regionale in ordine alla
utilizzazione di beni appartenenti alla comunita', precludendo la
possibilita' di destinazioni diverse.
Del pari, il carattere dettagliato della norma impugnata, nonche'
la previsione dell'affidamento all'Alleanza di compiti di natura
politica e amministrativa attinenti alla cura dei rapporti con altri
Stati o organismi operanti al loro interno, lederebbe le competenze
regionali in materia di «rapporti internazionali delle Regioni».
5. - La Regione Emilia-Romagna, con ricorso notificato il
27 febbraio 2006 e depositato il 3 marzo 2006, ha impugnato, tra gli
altri, il comma 286 dell'art. 1 della legge n. 266 del 2005,
formulando censure del tutto identiche a quelle prospettate dalla
Regione Liguria.
6. - La Regione Friuli-Venezia Giulia, con ricorso notificato il
27 febbraio 2006 e depositato il 4 marzo 2006, ha impugnato, tra gli
altri, il comma 286 dell'art. 1 della legge n. 266 del 2005, per
violazione «dello Statuto speciale e delle relative norme di
attuazione», nonche' «del titolo V della parte seconda della
Costituzione, in collegamento con l'art. 10, legge cost. n. 3 del
2001».
Sostiene la ricorrente che la disposizione impugnata vincolerebbe
l'autonomia patrimoniale e gestionale delle aziende sanitarie locali,
delle aziende ospedaliere e degli istituti di ricovero e cura a
carattere scientifico di diritto pubblico e inciderebbe su un aspetto
dell'organizzazione di enti che rientrerebbero nella competenza
legislativa della Regione.
Inoltre, il vincolo ad una determinata destinazione delle risorse
dismesse, imposto dalla disposizione impugnata, violerebbe
l'autonomia regionale nell'utilizzazione di beni della comunita'
regionale. D'altra parte, ove la Regione intendesse destinare il
materiale dismesso alla cooperazione, cio' potrebbe avvenire solo
secondo le modalita' disciplinate dalla legge regionale 30 ottobre
2000, n. 19 (Interventi per la promozione a livello regionale e
locale, delle attivita' di cooperazione allo sviluppo e partenariato
internazionale).
7. - In tutti i giudizi si e' costituito il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, contestando la fondatezza delle censure mosse
avverso i commi 286 e 287.
Ad avviso del resistente, infatti, le disposizioni impugnate
riguarderebbero una «attivita' consensualmente definita, tanto che la
legge stessa prevede l'acquisizione del "parere favorevole della
regione interessata"».
8. - In prossimita' dell'udienza l'Avvocatura dello Stato ha
depositato, in ciascuno dei giudizi, memorie di contenuto pressoche'
identico nelle quali sostiene che le disposizioni impugnate in
realta' non imporrebbero alle Regioni di avvalersi dell'«Alleanza»
per donare le attrezzature dimesse. Esse, infatti, «nell'ambito della
propria attivita' discrezionale ed autonomia patrimoniale e
gestionale», sarebbero libere di utilizzare tale strumento, dovendo
in tal caso esprimere il proprio parere favorevole sull'operazione di
cessione, ovvero potrebbero continuare ad avvalersi delle procedure
gia' seguite. Tale sistema troverebbe garanzia nella previsione
dell'obbligo, a carico dell'associazione, di riferire sulle proprie
attivita' al Ministero della salute e alla Conferenza dei Presidenti
delle Regioni.
In sostanza, i commi 286 e 287 avrebbero unicamente una funzione
di razionalizzazione del sistema delle donazioni affidando tale
compito ad un soggetto unico, l'Alleanza appunto, «maggiormente
idoneo ad assicurare il buon esito dell'opera di solidarieta' decisa
dalle strutture sanitarie regionali».
9. - La Regione Toscana, nella memoria depositata il 20 febbraio
2007, ha ribadito le censure svolte nel ricorso, aggiungendo che la
lamentata lesione della propria potesta' legislativa concorrente in
materia di tutela della salute e di rapporti internazionali, nonche'
della propria autonomia patrimoniale, non potrebbe ritenersi
scongiurata dalla previsione del parere regionale. Questo, infatti,
riguarderebbe solo la cessione in se' dei materiali «e non anche
l'individuazione dei destinatari e le modalita' con cui la stessa
debba essere effettuata», mentre la volonta' della disposizione
censurata sarebbe di vincolare gli enti sanitari ad avvalersi
dell'«Alleanza» per la destinazione delle apparecchiature dismesse.
La Regione Veneto, nella memoria depositata il 21 febbraio 2007,
ribadisce le censure gia' svolte nel ricorso, lamentando la
compressione dell'autonomia organizzativa delle Regioni sia in ordine
alla destinazione dei beni da donare, sia con riguardo
all'organizzazione delle proprie strutture. Rileva, altresi',
l'irragionevolezza delle disposizioni impugnate, che non terrebbero
alcun conto dell'esistenza di altri organismi gia' attivati dalla
Regione al medesimo scopo.
La Regione Liguria, nella memoria depositata il 21 febbraio 2007,
replica alle difese svolte dall'Avvocatura osservando che il consenso
della Regione, richiesto dal comma 286, sembrerebbe condizionare solo
il fatto della cessione delle attrezzature, mentre i destinatari
delle stesse, nonche' l'intermediazione dell'«Alleanza», sarebbero
vincolati dalla norma con conseguente lesione delle competenze
regionali. Quanto all'organizzazione sanitaria, la ricorrente
richiama la sentenza della Corte n. 328 del 2006 dalla quale
risulterebbe che l'autonomia regionale in tale materia sarebbe piena,
potendo le Regioni adottare una propria disciplina sostitutiva di
quella statale.
Del tutto analoghe sono le considerazioni che la Regione
Emilia-Romagna e la Regione Friuli-Venezia Giulia hanno svolto nelle
memorie depositate in prossimita' dell'udienza.
Considerato in diritto
1. - Le Regioni Toscana, Veneto, Piemonte, Liguria,
Emilia-Romagna e Friuli-Venezia Giulia (reg. ric. nn. 28, 29, 35, 38,
39 e 41 del 2006) hanno impugnato numerose disposizioni della legge
23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato. Legge finanziaria 2006), fra cui
l'art. 1, commi 286 e 287 (quest'ultimo censurato solo dalle Regioni
Toscana, Veneto, Piemonte e Liguria). Tutte le ricorrenti censurano
la previsione contenuta nel comma 286, secondo la quale la cessione
in favore di strutture sanitarie nei Paesi in via di sviluppo o in
transizione, a titolo di donazione, di apparecchiature e materiali
dismessi da aziende sanitarie locali, aziende ospedaliere, istituti
di ricovero e cura a carattere scientifico di diritto pubblico e
organizzazioni similari e' promossa e coordinata dall'Alleanza degli
ospedali italiani nel mondo. Tale disposizione contrasterebbe con
l'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto, imponendo alle Regioni il
ricorso all'«Alleanza» al fine di donare i beni dismessi e dettando
una disciplina incidente sull'organizzazione degli enti sanitari
regionali, lederebbe le competenze legislative delle Regioni nelle
materie della tutela della salute e della ricerca scientifica.
Inoltre, secondo la prospettazione delle Regioni Liguria,
Emilia-Romagna e Friuli-Venezia Giulia, il menzionato comma 286,
nonche' - secondo la Regione Liguria - il comma 287, affidando
all'associazione ivi prevista compiti di natura amministrativa e
politica attinenti alla cura dei rapporti con altri Stati o organismi
operanti al loro interno, lederebbe la potesta' legislativa
concorrente in materia di relazioni internazionali delle Regioni.
Le ricorrenti (ad eccezione delle Regioni Toscana e
Friuli-Venezia Giulia) lamentano, inoltre, la violazione
dell'art. 118 Cost., in quanto le disposizioni impugnate
interverrebbero nell'organizzazione di attivita' del Servizio
sanitario regionale, cosi' incidendo su funzioni amministrative
spettanti alle Regioni, concentrandole in un unico organismo
centrale.
Le Regioni Veneto, Liguria, Emilia-Romagna, Friuli-Venezia Giulia
ritengono, altresi', violato l'art. 119 Cost., dal momento che le
disposizioni impugnate, vincolando gli enti sanitari operanti
nell'ambito regionale in ordine all'utilizzazione dei loro beni,
comprimerebbero l'autonomia patrimoniale delle Regioni.
2. - Per ragioni di omogeneita' di materia, le questioni di
costituzionalita' indicate debbono essere trattate separatamente
dalle altre, sollevate con i medesimi ricorsi, oggetto di distinte
decisioni.
Considerata la sostanziale analogia delle questioni relative ai
commi 286 e 287 dell'art. 1 della legge impugnata, i giudizi promossi
dalle Regioni ricorrenti, per questa parte, possono essere riuniti
per essere decisi con un'unica sentenza.
3. - In via preliminare, va considerato che la Regione
Friuli-Venezia Giulia censura l'art. 1, comma 286, tanto per
violazione del proprio Statuto e delle relative norme di attuazione,
quanto per violazione delle disposizioni del Titolo V della
Costituzione, in relazione a quanto previsto dall'art. 10 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al Titolo V della
parte seconda della Costituzione).
Questa Corte ha gia' avuto occasione di affermare nella sentenza
n. 134 del 2006, con specifico riferimento a questa Regione, che, ai
sensi dell'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, la
potesta' legislativa concorrente prevista dall'art. 117, terzo comma,
Cost. nella materia della tutela della salute, e' piu' ampia rispetto
alla competenza prevista dallo Statuto speciale in materia di «igiene
e sanita', assistenza sanitaria ed ospedaliera».
Cio' determina che possano essere individuati come parametri
comuni per tutte le Regioni ricorrenti l'art. 117, terzo comma, e
l'art. 118 della Costituzione, nonche' il principio costituzionale di
autonomia finanziaria di cui all'art. 119.
4. - Le censure non sono fondate nel senso di seguito indicato.
La promozione ed il coordinamento da parte della «Alleanza degli
ospedali italiani nel mondo» della cessione a titolo di donazione di
apparecchiature ed altri materiali dismessi da parte di organismi
sanitari prevista dal comma 286 dell'art. 1 della legge n. 266 del
2005 appaiono configurate come attivita' di cui gli enti sanitari e
le Regioni possono avvalersi volontariamente, come sostenuto anche
nelle difese dell'Avvocatura generale dello Stato.
A questa interpretazione della disposizione impugnata conduce la
mancanza di una previsione espressa di un obbligo a carico degli enti
pubblici del servizio sanitario, nonche' la lettera del secondo
periodo del comma 286, la quale stabilisce che i suddetti enti
definiscano con l'Alleanza le modalita' con cui essi comunicano la
disponibilita' di attrezzature sanitarie dismesse che intendono
donare e che, inoltre, debba essere allegato il parere favorevole
della Regione interessata. Tali contenuti normativi evidenziano
l'assenza di prescrizioni obbligatorie, come avviene di regola nei
rapporti che si instaurano fra soggetti dotati in materia di
autonomia amministrativa od anche legislativa e soggetti di diritto
privato qual e' l'«Alleanza» (trattandosi di un'associazione senza
scopo di lucro costituita, ai sensi degli artt. 36 e seguenti del
codice civile, tra il Ministero della salute, il Ministero degli
affari esteri, il Ministero dell'istruzione, nonche' i Ministri senza
portafoglio degli italiani nel mondo e per l'innovazione e le
tecnologie).
Nessun obbligo e' imposto agli enti sanitari ed alle Regioni
neppure dal comma 287, il quale, nel primo periodo, disciplina
l'attivita' di promozione dell'«Alleanza» - disponendo che essa
favorisce i contatti necessari per facilitare le donazioni e tiene un
apposito inventario aggiornato delle attrezzature disponibili -
mentre, al secondo periodo, in coerenza con la possibilita' che
l'oggetto dell'attivita' sia costituito da beni messi a disposizione
da enti sanitari, previo parere della Regione, stabilisce che il
rapporto che ogni due anni l'«Alleanza» predispone in ordine alle
attivita' svolte sia indirizzato non solo al Ministero della salute,
ma anche alla Conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle
Province di Trento e Bolzano.
In sostanza, le disposizioni impugnate appaiono rivolte a
disciplinare l'attivita' dell'associazione, individuando quali
destinatari della medesima «le strutture sanitarie dei Paesi in via
di sviluppo o in transizione» e dunque soggetti diversi ed ulteriori
rispetto a quelli individuati dallo statuto dell'«Alleanza».
In definitiva le disposizioni impugnate non pongono a carico
degli enti sanitari un obbligo di avvalersi dell'attivita'
dell'«Alleanza» e permettono all'«Alleanza» una piu' ampia
possibilita' di destinazione dei beni dismessi.