IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza ai sensi dell'art. 23, comma
2, legge n. 87/1953 sul ricorso n. 2311/2006 proposto da Consorzio
rete fognante, rappresentato e difeso da Monforte avv. Giovanni con
domicilio eletto in Messina, segreteria presso Monforte avv.
Giovanni;
Contro Comm. delegato per emergenza idrica - Presidente Regione
Siciliana, Commissario ad acta dell'ato 3 di Messina, Presidenza del
Consiglio dei Ministri, Ministero dell'interno Ministero delle
infrastrutture, Ministero dei trasporti, Ministero dell'ambiente e
della tutela del territorio, Ministero dell'economia e delle finanze,
Ministero delle politiche agricole, Alimentari e forestali, Agenzia
regionale per i rifiuti e le acque.
Tutti rappresentati e difesi da: Avvocatura dello Stato, con
domicilio eletto in Catania, via Vecchia Ognina n. 149, presso la sua
sede - Comune di Scaletta Zanclea (Messina), Comune di Pagliara
(Messina), Provincia regionale di Messina, Autorita' d'ambito -
A.T.O. n. 3 di Messina, Segreteria tecnico operativa A.T.O. 3 -
Messina, e nei confronti di Immordino Giovanni, per l'annullamento:
decreto del Commissario delegato per l'emergenza idrica in
Sicilia n. 596 del 4 aprile 2006 (mai trasmesso al Consorzio
ricorrente), con il quale, in virtu' dei poteri sostitutivi e
derogatori previsti dalle ordinanze n. 3189/2002 e n. 3299/2003, si
nominava Commissario presso l'Autorita' d'ambito dell'ATO n. 3 di
Messina l'avv. Giovanni Immordino con il compito di provvedere, in
via sostitutiva alla Conferenza dei Sindaci e del Presidente della
Provincia di Messina, al compimento delle procedure per l'affidamento
del Servizio idrico integrato nell'Ambito territoriale ottimale di
Messina entro il 30 giugno 2006, attuale scadenza dello stato di
emergenza idrica nel territorio della Regione Siciliana;
nota del Commissario delegato per l'emergenza idrica in
Sicilia prot. n. 10115 del 17 agosto 2005, (mai trasmessa al
Consorzio ricorrente) con la quale si rappresentava l'inopportunita'
di intervenire d'autorita' nei confronti dei consigli comunali che
non hanno confermato la scelta dell'Assemblea dei Sindaci dell'ATO 3
di Messina di costituire una societa' interamente pubblica per la
gestione del servizio idrico integrato, «in considerazione che una
tale scelta non puo' essere imposta (ai consigli comunali) ne'
surrogata viste le implicazioni economiche che inevitabilmente ne
discendono, le quali graverebbero comunque sulla collettivita' delle
singole municipalita';
diffida del Commissario delegato per l'emergenza idrica in
Sicilia n. 656 del 20 gennaio 2006, trasmessa all'Autorita' d'ambito
dell'ATO 3 di Messina (e mai trasmessa al Consorzio ricorrente), che
fissava il termine del 31 gennaio 2006 entro cui porre in essere
quanto necessario per l'affidamento del servizio idrico integrato in
tale ATO;
deliberazione del predetto Commissario ad acta presso
l'Autorita' d'ambito dell'ATO n. 3 di Messina (nominato con il
predetto decreto del Commissario delegato per l'emergenza idrica
n. 596 del 4 aprile 2006) n. 1 del 23 maggio 2006 (mai trasmessa al
Consorzio ricorrente) con la quale: si revocavano le precedenti
deliberazioni della Conferenza d'ambito dell'A.T.O. predetta n. 1 del
9 giugno 2005, nn. 2 e 3 del 24 giugno 2005 e n. 4 del 27 settembre
2005; si stabiliva di affidare il servizio idrico a societa' di
capitali privata da individuarsi a seguito di gara europea, secondo
le modalita' prescritte con il disciplinare di gara, lo schema di
convenzione di gestione e lo schema di disciplinare tecnico; si
approvava il disciplinare di gara predisposto dal responsabile della
Segreteria tecnica operativa, lo schema di convenzione di gestione,
lo schema di disciplinare tecnico e l'addendum al Piano d'ambito REV
3, con i relativi allegati, costituenti parte integrante di tale
deliberazione; si dava mandato alla Segreteria tecnica operativa di
porre in essere tutti i provvedimenti conseguenziali connessi alla
attuazione di tale deliberazione ed, in particolare, di attivare le
procedure per la pubblicazione del disciplinare di gara e dei
relativi allegati nel rispetto dei termini prescritti dalla vigente
normativa e, comunque, entro il 31 maggio 2006; si dava, inoltre,
mandato alla Segreteria tecnica operativa di adottare ogni altro
provvedimento connesso alla attuazione di tale deliberazione;
bando di gara e disciplinare di gara del 24 maggio 2006
(pubblicato per estratto nella G.U.R.S. 1° giugno 2006, n. 22, Parte
II), con i quali si indiceva procedura concorsuale avente ad oggetto
la scelta di un soggetto qualificato per il successivo affidamento in
concessione in conformita' ai principi generali dell'art. 20 della
legge n. 36/1994, e successivo decreto legislativo n. 152/2006, del
d.m. 22 novembre 2001, e successivo d.m. 2 maggio 2006, e a norma del
decreto legislativo 17 marzo 1995 n. 158 e dell'art. 113 comma 5-ter,
del decreto legislativo n. 267/2000, e successive modifiche ed
integrazioni - della gestione del servizio idrico integrato
(denominato anche SII) nell'ATO n. 3 Messina, comprendente i comuni
specificati nella convenzione di gestione che regola i rapporti tra
l'Autorita' d'ambito ed il Gestore allegata a tale disciplinare,
nonche' dell'esecuzione diretta dei lavori e servizi connessi per lo
stesso ATO n. 3 Messina;
le deliberazioni della Conferenza dei Sindaci e del
Presidente della Provincia dell'ATO predetta n. 1 del 9 giugno 2005,
n. 2 del 24 giugno 2005, n. 3 del 24 giugno 2005 e n. 4 del 27
settembre 2005 (mai trasmesse al Consorzio ricorrente), le quali
contengono l'implicita determinazione dell'ATO predetta di non
salvaguardare la forma e la capacita' gestionale di tale esistente
Consorzio Rete Fognante odierno ricorrente che risponde a criteri di
efficienza, di efficacia e di economicita';
Ordinanza del Ministro dell'interno, Delegato per il
coordinamento della protezione civile n. 3189 del 22 marzo 2002
(pubblicata nella G.U.R.I. 5 aprile 2002, n. 80);
Ordinanza del Ministro dell'interno, Delegato per il
coordinamento della protezione civile n. 3224 del 28 giugno 2002
(pubblicata nella G.U.R.I. 6 luglio 2002, n. 157);,
Ordinanza del Presidente del Consiglio dei ministri n. 3234
del 26 luglio 2002 (pubblicata nella G.U.R.I. 6 agosto 2002, n. 183);
Ordinanza del Presidente del Consiglio dei ministri n. 3252
del 27 novembre 2002 (pubblicata nella G.U.R.I. 3 dicembre 2002,
n. 283);
Ordinanza del Presidente del Consiglio dei ministri n. 3299
del 3 luglio 2003 (pubblicata nella G.U.R.I. 11 luglio 2003, n. 159).
Visto il ricorso introduttivo del giudizio;
Visti gli atti e i documenti depositati con il ricorso;
Vista la domanda di sospensione della esecuzione del
provvedimento impugnato;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Agenzia regionale
per i rifiuti e le acque, Autorita' d'ambito - A.T.O. n. 3 di
Messina, Comm. delegato per emergenza idrica, Presidente regione,
Commissario ad acta dell'A.T.O. 3 di Messina, Ministero dei
trasporti, Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio,
Ministero dell'economia e delle finanze, Ministero dell'interno,
Ministero delle infrastrutture, Ministero delle risorse agricole
alimentari e forestali, Presidenza del Consiglio dei ministri,
Provincia regionale di Messina, Regione Siciliana, Segreteria tecnico
operativa A.T.O. 3 - Messina.
Udito nella Camera di consiglio del 14 settembre 2006 il relatore
cons. Pancrazio Maria Savasta;
Uditi gli avvocati come da verbale;
Vista la documentazione tutta in atti;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
F a t t o
Con deliberazione n. 1 del 9 giugno 2005, la Conferenza d'ambito
dell'ATO 3 Messina revocava la deliberazione n. 1/2004, nella parte
in cui si era operata la scelta di affidare il servizio di gestione
in «concessione a terzi» e disponeva di affidare la gestione del
servizio idrico integrato dell'ATO n. 3 - Messina a una societa' a
capitale interamente pubblico partecipata da tutti gli enti locali
dell'ATO n. 3 Messina, costituita fra i 108 comuni e la Provincia
regionale di Messina ed avente ad oggetto la c.d. gestione «in
house».
La predetta deliberazione faceva salve le proroghe gia' concesse
al Consorzio ricorrente.
Con deliberazione n. 2 del 24 giugno 2005, la Conferenza d'ambito
dell'ATO 3 - Messina approvava lo Statuto della societa' per azioni
Messina Acque S.p.A., da costituire quale soggetto gestore del
servizio idrico integrato, ed impegnava ciascun ente locale
convenzionato, ad approvarne, nei rispettivi consigli comunali, lo
statuto.
Con deliberazione n. 3 del 24 giugno 2005, la Conferenza d'ambito
dell'ATO 3 approvava lo schema di convenzione di servizio tra
Autorita' e soggetto gestore dell'ATO n. 3 Messina con relativo
disciplinare tecnico ed impegnava ciascun ente locale convenzionato
ad approvare, nei rispettivi consigli comunali, la sopra richiamata
convenzione di servizio, in conformita' all'art. 18 della Convenzione
di cooperazione istitutiva dell'Autorita' d'ambito.
Con deliberazione del 27 settembre 2005, la Conferenza d'ambito
dell'ATO 3 - Messina riconfermava la volonta' di procedere alla
costituzione della societa' per azioni a capitale interamente
pubblico per l'affidamento della gestione «in house», nei termini
specificati dalle predette deliberazioni 1, 2, 3 e 4/2005.
Con decreto n. 596 del 4 aprile 2006, il Presidente della Regione
Siciliana - sempre nella qualita' di Commissario delegato per
l'emergenza idrica nel territorio della Regione Siciliana,
avvalendosi dei poteri sostitutivi e derogatori previsti dalle
Ordinanze n. 3189/2002 e n. 3299/2003, incaricava l'avv. Giovanni
Immordino di recarsi presso l'Autorita' d'ambito dell'ATO 3 - Messina
con il compito di provvedere, in via sostitutiva della Conferenza dei
Sindaci e del Presidente della Provincia di Messina, al compimento
delle procedure per l'affidamento del servizio idrico integrato
nell'Ambito Territoriale Ottimale di Messina.
Indi, il Commissario ad acta nominato riteneva di scegliere la
«concessione a terzi» fra le possibili diverse forme di affidamento
del Servizio idrico integrato ed, inoltre, revocava le precedenti
delibere n. 1/2005, n. 2/2005, n. 3/2005 e n. 4/2005 adottate dalla
conferenza d'Ambito dell'ATO 3 di Messina, scegliendo, quale forma di
gestione, la concessione a terzi.
A tal fine, con bando e disciplinare di gara del 23 maggio 2006,
indiceva una selezione ad evidenza pubblica per assegnare la detta
concessione per un periodo trentennale, senza escludere dalla gara il
territorio dei comuni interesati dall'attivita' del Consorzio.
Con il ricorso in epigrafe, quest'ultimo ha impugnato detti atti.
Costituitasi per le amministrazioni indicate in epigrafe, la
Difesa erariale ha concluso per l'incompetenza funzionale di questo
Tribunale a favore del Tribunale amministrativo regionale Lazio -
Roma e, comunque, per l'inammissibilita' e l'infondatezza del
ricorso.
Alla Camera di consiglio del 14 settembre 2006, la causa e'
passata in decisione per la fase cautelare.
D i r i t t o
Come chiarito in punto di fatto, l'asserito pregiudizio per il
Consorzio ricorrente deriva dal decreto n. 596 del 4 aprile 2006, con
il quale il Presidente della Regione Siciliana, nella qualita' di
Commissario delegato per l'emergenza idrica nel territorio della
Regione Siciliana, avvalendosi dei poteri sostitutivi e derogatori
previsti dalle ordinanze n. 3189/2002 e n. 3299/2003, ha incaricato
l'avv. Giovanni Immordino di recarsi presso l'Autorita' d'ambito
dell'ATO 3 - Messina con il compito di provvedere, in via sostitutiva
della Conferenza dei Sindaci e del Presidente della Provincia di
Messina, al compimento delle procedure per l'affidamento del servizio
idrico integrato nell'Ambito Territoriale Ottimale di Messina.
Lamenta, inoltre, il ricorrente l'illegittimita' della
consequenziale attivita' amministrativa del commissario delegato dal
presidente della regione, nella predetta qualita', asseritamente
pregiudizievole della possibilita' di continuare lo svolgimento del
servizio nei comuni di interesse.
I. Pertanto, il Collegio deve affrontare la pregiudiziale
questione relativa alla competenza inderogabile del Tribunale
amministrativo regionale del Lazio a conoscere della vicenda.
Tale competenza sorge per effetto della norma di cui alla legge
n. 21/2006, pubbl. nella Gazzeta Ufficiale n. 23 del 28 gennaio 2006,
che, all'art. 3, per quel che qui rileva dispone: omissis ... «2-bis.
In tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5,
comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225, la competenza di primo
grado a conoscere della legittimita' delle ordinanze adottate e dei
conseguenziali provvedimenti commissariali spetta in via esclusiva,
anche per l'emanazione di misure cautelari, al Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, con sede in Roma. 2-ter. Le
questioni di cui al comma 2-bis, sono rilevate d'ufficio. Davanti al
giudice amministrativo il giudizio e' definito con sentenza
succintamente motivata ai sensi dell'art. 26, della legge 6 dicembre
1971, n. 1034, e successive modificazioni, trovando applicazione i
commi 2 e seguenti dell'art. 23-bis della stessa legge. 2-quater. Le
norme di cui ai commi 2-bis e 2-ter si applicano anche ai processi in
corso. L'efficacia delle misure cautelari adottate da un tribuna.Le
amministrativo diverso da quello di cui al comma 2-bis permane fino
alla loro modifica o revoca da parte del Tribunale amministrativo
regionale del Lazio, con sede in Roma, cui la parte interessata puo'
riproporre il ricorso».
Osserva il Collegio che la fattispecie in esame e' attratta
nell'applicazione della citata legge n. 21/2006, art. 3, in quanto il
presidente della regione ha agito in qualita' commissario delegato,
regolando una fattispecie rientrante nel novero delle situazioni di
emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24
febbraio 1992, n. 225, cosi' come emerge dall'espresso richiamo di
detta disposizione nel preambolo del decreto n. 596 del 4 aprile
2006.
Il Collegio, pertanto, ritenendola rilevante ai fini della
decisione da assumere in ordine alla predetta trasmissione degli atti
al Tribunale amministrativo regionale Lazio e non manifestamente
infondata, solleva questione di legittimita' costituzionale del
predetto art. 3, e segnatamente del comma 2 nelle sottonumerazioni
bis, ter, quater, come sara' esposto nei seguenti paragrafi e come
gia' fatto in ordine ad altra fattispecie per la cui decisione e'
venuta in rilievo la medesima norma (Tribunale amministrativo
regionale Catania, I, ord. n. 90 del 7 marzo 2006) e per una
ulteriore questione, invece, pressocche' identica (Tribunale
amministrativo regionale Catania, ord. n. 145 del 4 aprile 2006 -
cfr., altresi', C.G.A. per la Sicilia, Ordd. nn. 235 e 236/2006).
I. La rilevanza della questione ai fini della decisione da
assumere e' di tutta evidenza. Il Collegio sarebbe tenuto, sulla base
della normativa espressa dalla richiamata legge n. 21/2006 - ove non
dubitasse della incostituzionalita' di essa e quindi non ritenesse
necessario investire il giudice delle leggi della relativa questione
- a trasmettere gli atti al Tribunale amministrativo regionale Lazio
e cio' per espressa disposizione della nuova disciplina che ne
prescrive l'applicazione.
In sostanza non potrebbe questo Giudicante adottare alcuna
decisione, neanche sulla correttezza della procedura ed in punto di
ammissibilita' del ricorso, in quanto ostacolato dalla puntuale
disposizione che stabilisce la competenza funzionale del Tribunale
amministrativo regionale Lazio, ogniqualvolta si tratti, come nel
caso di specie, di gravaini volti a censurare provvedimenti afferenti
situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5, commna 1,
della legge 24 febbraio 1992, n. 225.
Non vale a mutare la superiore considerazione il fatto che il
giudizio sia stato chiamato ad essere trattato in Camera di consiglio
per la sua sola domanda cautelare, posto che la chiara dizione delle
disposizioni in esame non lascia adito a dubbi e, per effetto del
combinato disposto di cui agli artt. 21 e 26 della legge T.a.r ivi
richiamato, in sede della trattazione cautelare il Collegio dovrebbe
con sentenza breve dichiarare la competenza del Tribunale
amministrativo regionale Lazio e concludere il giudizio, salva la
riassunzione di esso a cura delle parti di fronte al Tribunale
amministrativo regionale competente, normativamente prevista.
II) Circa la non manifesta infondatezza e le ragioni che fanno
sospettare le norme in esame di incostituzionalita', osserva il
collegio che la normativa introdotta dal Legislatore con l'art. 3,
comma 2, da bis a quater, della legge n. 21/2006, contrasta
innanzitutto con l'art. 125 della Costituzione, e segnatamente con il
principio della articolazione su base regionale degli organi statali
di giustizia amministrativa di primo grado ivi espressa («Nella
Regione sono istituiti organi di giustizia amministrativa di primo
grado, secondo l'ordinamento stabilito da legge della Repubblica»)
che implica il rilievo e la garanzia costituzionale della sfera di
competenza dei singoli organi predetti.
Non appaiono, all'evidenza, manifeste o comunque sufficienti
ragioni logiche o di coerenza istituzionale per derogare a tale sfera
di competenze costituzionalmente garantita nella materia di cui
trattasi quando, come nel caso in esame, le singole situazioni di
emergenza hanno rilievo spiccatamente locale con conseguente
efficacia locale dei relativi provvedimenti adottati dai soggetti
delegati alla cura delle varie situazioni emergenziali, anche se
(arg. ex art. 2, comma 1 lett. c) della legge n. 225/1992, richiamato
dall'art. 5 comma 1, lett. cit.) essi sono adottati per fare fronte a
situazioni che «per intensita' ed estensione debbono essere
fronteggiate con mezzi e poteri straordinari».
II.a) Anzi, sotto questo aspetto, la norma e' altresi'
contraddittoria ed irrazionale in quanto sottopone al medesimo
trattamento processuale situazioni disparate e differenti tra di
loro.
In questo quadro, l'art. 5, comma 1 della legge 24 febbraio 1992,
n. 225, richiama, ai fini della applicazione dell'intera disposizione
normativa, i casi in cui (ex art. 2 comma 1, lett. o) della legge
n. 225/1992) sia necessario fare fronte con mezzi e poteri
straordinari alle calamita' naturali, catastrofi o gli altri eventi
che richiedano tale intervento per intensita' ed estensione. La
previsione di cui alla legge n. 21/2006 radica la competenza del
Tribunale amministrativo regionale Lazio in tutti i casi in cui sia
dichiarato lo stato di emergenza ai sensi del comma 1 dell'art. 5
appena citato e quindi con esclusione dei casi di intervento di
protezione civile per gli eventi che possano essere affrontati
mediante interventi attuabili dai singoli enti e amministrazioni
competenti in via ordinaria (art. 2, lett. a) e di quelli che
richiedano intervento coordinato di questi ultimi (art. 2, lett. b).
Quindi, il sistema della protezione civile e' articolato in vari
livelli di intervento, contraddistinti dal corrispondente grado di
ampiezza della situazione emergenziale. Ne deriva che per ogni
tipologia territoriale e «qualitativa» della situazione di emergenza
e' chiamato ad intervenire in merito il «livello» di governo piu'
vicino alla concreta dimensione delle comunita' colpite e della
natura dell'emergenza, secondo un chiaro criterio di sussidiarieta' e
senza escludere - funzionalmente e residualmente - che determinate
funzioni siano «trasversali» ossia comprendano le competenze di piu'
amministrazioni o livelli di governo.
A fronte di questa multiformita' possibile di manifestazioni
concrete dell'esercizio del potere, la regola generale di
ripartizione delle competenze delineata dagli artt. 2 e ss. della
legge Tribunale amministrativo regionale appresta una tutela coerente
con l'art. 125 della Costituzione: derogando ad essa, l'art. 3 della
legge n. 21/2006, contraddittoriamente ed immotivatamente assegna ex
lege rilevanza nazionale a qualsiasi controversia insorga
nell'esercizio del potere di protezione civile, facendo leva solo
sulla necessita' che esso presupponga l'intervento extra ordinem e
quindi a dispetto dell'articolazione del potere previsto dalla legge
n. 225/1992, posto che assegna in maniera indiscriminata la
competenza funzionale a conoscere delle relative questioni al
Tribunale amministrativo regionale Lazio.
In altri termini, con la norma in esame, il Legislatore, sul
semplice presupposto della necessita' di interventi di protezione
civile extra ordinem, pare abbia cristallizzato una valutazione di
rilevanza nazionale degli stessi, a prescindere, come sembra apparire
nel caso di specie, dalla loro eventuale incidenza meramente
periferica.
Appare utile rilevare, in questa sede, come la giurisprudenza
della Corte costituzionale abbia espressamente riconosciuto che:
con l'art. 5 della legge n. 225 del 1992 e' attribuito al
Consiglio dei ministri il potere di dichiarare lo stato di emergenza
in ipotesi di calamita' naturali, ed a seguito della dichiaraziobe di
emergenza, e per fare fronte ad essa, lo stesso Presidente del
Consiglio dei ministri o, su sua delega, il Ministro dell'interno
possano adottare ordinanze in deroga ad ogni disposizione vigente,
nel rispetto dei principi generali dell'ordinamento giuridico;
l'art. 107, comma 1, lettere b) e c), del decreto legislativo
31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in
attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59), a sua volta,
chiarisce che tali funzioni hanno rilievo nazionale, escludendo che
il riconoscimento di poteri straordinari e derogatori della
legislazione vigente possa avvenire da parte di una legge regionale;
queste ultime due previsioni, inoltre, sono gia' state
ritenute dalla Corte costituzionale (sentenza n. 327 del 2003) come
espressive di un principio fondamentale della materia della
protezione civile, sicche' deve ritenersi che esse delimitino il
potere normativo regionale, anche sotto il nuovo regime di competenze
legislative delineato dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001,
n. 3 (Modifiche al Titolo V della parte seconda della Costituzione).
Alla luce di quanto sopra ricordato, la Corte ha dichiarato
illegittimo l'art. 4, comma 4, della legge della Regione Campania
n. 8 del 2004, nella misura in cui essa ha attribuito al Sindaco di
Napoli i poteri commissariali dell'ordinanza n. 3142 del 2001 del
Ministro dell'interno, dopo la scadenza della emergenza alla cui
soluzione tale ordinanza era preordinata, in quanto in contrasto con
l'art. 117, terzo comma, della Costituzione (Corte cost. n. 82/2006).
Tale ragionamento comporta che, in relazione alla legge
n. 225/1992 ed all'art. 107, comnma 1, lettere b) e c) d.lgs.
n. 112/1998, possiedono rilievo nazionale «solamente» il potere di
dichiarare lo stato di emergenza e quello, distinto dal primo seppure
ad esso finalisticamente connesso, di derogare a norme dell'
ordinamento.
Ne consegue dunque che, sotto questo profilo, la norma in esame
e' irragionevole per contraddittorieta' e disparita' di trattamento
processuale, poiche' utilizza lo stesso trattamento per situazioni
del tutto differenti quanto ad ambito territoriale e livello e
qualita' degli interessi pubblici coinvolti, nonche' per contrasto
con l'art. 117 della Costituzione, poiche' implicitamente, finisce
per attribuire rilievo nazionale anche alle questioni riservate alla
competenza regionale.
II.b) Ancora, l'aggravio della tutela giurisdizionale,
soprattutto ove, come nella specie, esso non sia giustificato da una
effettiva natura accentrata (o dall'efficacia estesa a tutto il
territorio) dei provvedimenti sui quali deve esercitarsi la
cognizione del Tribunale amministrativo regionale Lazio, comporta
indubbia violazione dell'art. 24 della Costituzione, in particolare
della possibilita' di tutela dei propri diritti ed interessi
enunciata al primo comma; detta tutela ne risulta minorata, per la
evidente maggiore difficolta' di esercitare le relative azioni presso
il Tribunale amministrativo regionale del Lazio piuttosto che presso
gli organi giurisdizionali localmente istituiti. Cio' vale sia per la
fase transitoria in cui i giudizi pendenti trasmigrano al Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, sia per le future nuove
controversie che secondo la nuova normativa dovrebbero essere ab
initio instaurate presso detto Tribunale amministrativo regionale
Anche l'art. 25 della Carta costituzionale risulta vulnerato
dalla normativa denunciata dal collegio; e se ne trae conferma da una
recente decisione della Corte costituzionale, che, sebbene in
relazione a disciplina totalmente diversa, ha avuto modo di affermare
un principio generale, che e' quello della appartenenza della
competenza territoriale alla nozione del giudice naturale
precostituito per legge. Precisamente, la sentenza n. 41 del 2006
afferma, anzi, ribadisce (come testualmente essa si esprime, citando
sentenze precedenti in termini), che «alla nozione del giudice
naturale precostituito per legge non e' affatto estranea «la
ripartizione della competenza territoriale tra giudici, dettata da
normativa nel tempo anteriore alla istituzione del giudizio»
(sentenze n. 251 del 1986 e n. 410 del 2005)».
III) Da ultimo, secondo un aspetto diverso che si riconnette
ancora al tema del giudice naturale, la norma in esame viola
l'art. 23 dello Statuto della Regione Sicilia (legge costituzionale
n. 2 del 26 febbraio 1948) a norma del quale: «Gli organi
giurisdizionali centrali avranno in Sicilia le rispettive sezioni per
gli affari concernenti la regione. Le Sezioni del Consiglio di Stato
e della Corte dei conti svolgeranno altresi' le funzioni,
rispettivamente, consultive e di controllo amministrativo e
contabile. I magistrati della Corte dei conti sono nominati, di
accordo, dai Governi dello Stato e della regione. I ricorsi
amministrativi, avanzati in linea straordinaria contro atti
amministrativi regionali, saranno decisi dal presidente della regione
sentite le Sezioni regionali del Consiglio di Stato». Tale norma e'
stata «interpretata» dall'art. 5 del d.lgs. 6 maggio 1948 n. 654,
contenente norme per l'esercizio delle funzioni spettanti al
Consiglio di Stato nella Regione Sicilia, il quale prevede che il
Consiglio di Giustizia esercita le attribuzioni devolute dalla legge
al Consiglio di Stato in sede giurisdizionale nei confronti di atti e
provvedimenti definitivi «dell'amministrazione regionale e delle
altre autorita' amministrative aventi sede nel territorio della
Regione».
Osserva il Collegio che gia' con «la sentenza della Corte cost.
in data 12 marzo 1975, n. 61, dichiarando l'illegittimita'
costituzionale delle limitazioni poste dall'art. 40, legge 6 dicembre
1971, n. 1034 alla competenza del Tribunale amministrativo regionale
Sicilia, e' stato ritenuto che siano state a quest'ultimo conferite
tutte le controversie d'interesse regionale considerate tali
dall'art. 23, comma 1, d.-l. 15 maggio 1946, n. 455, comprendendosi
in tale categoria le controversie sorte da impugnazione di atti
amministrativi di autorita' centrali aventi effetti limitati al
territorio regionale ovvero concernenti pubblici dipendenti in
servizio nella Regione Siciliana» (Consiglio Stato, sez. VI, 26
luglio 1979, n. 595). Quindi la legge n. 21/2006, in esame, e'
costituzionalmente illegittima anche nella sua parte in cui, in
violazione dell'art. 23 dello Statuto regionale, sia nella sua
formulazione letterale, che nella interpretazione pacifica che di
esso ha maturato la giurisprudenza, anche costituzionale, non riserva
al Consiglio di Giustizia Amministrativa ed in primo grado al
Tribunale amministrativo regionale Sicilia, la competenza a conoscere
circa le controversie sorte da impugnazione di atti amministrativi di
autorita' centrali aventi effetti limitati al territorio regionale.
IV) Tanto premesso, il Collegio ritiene di dover evidenziare
altri profili di incostituzionalita' delle norme in esame, seppur non
immediatamente rifluenti sul giudizio in esame, che, in quanto
introdotto successivamente alla pubblicazione della legge n. 21/2006,
non puo' definirsi, quindi, «pendente» al momento della sua
pubblicazione. L'aggravio della tutela giurisdizionale, soprattutto
ove, come nella specie, esso non sia giustificato da una effettiva
natura accentrata (o dall'efficacia estesa a tutto il territorio) dei
provvedimenti sui quali deve esercitarsi la cognizione del Tribunale
amministrativo regionale Lazio, comporta, come gia' ritenuto,
indubbia violazione dell'art. 24 della Costituzione, in particolare
della possibilita' di tutela dei propri diritti ed interessi
enunciata al primo comma; detta tutela, come gia' detto, ne risulta
minorata per la evidente maggiore difficolta' ed il maggior dispendio
anche economico di esercitare le relative azioni presso il Tribunale
amministrativo regionale del Lazio piuttosto che presso gli organi
giurisdizionali localmente istituiti. Cio' vale sia per la fase
transitoria in cui i giudizi pendenti trasmigrano al Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, sia per le future nuove
controversie che secondo la nuova normativa dovrebbero essere ab
initio instaurate presso detto Tribunale amministrativo regionale
La Corte ha ritenuto, in un caso in cui il Legislatore aveva
disposto l'estinzione ope legis di giudizi pendenti (art. 10, comma
primo, legge n. 425/1984), che siffatta disposizione, in quanto
«preclude al giudice la decisione di merito imponendogli di
dichiarare d'ufficio l'estinzione dei giudizi pendenti, in qualsiasi
stato e grado si trovino alla data di entrata in vigore della legge
sopravvenuta», percio' stesso «viola il valore costituzionale del
diritto di agire, in quanto implicante il diritto del cittadino ad
ottenere una decisione di merito senza onerose reiterazioni» (Corte
costituzionale, sentenza n. 123 del 1987).
Sebbene la fattispecie in esame sia diversa da quella oggetto
della citata pronuncia, il principio tuttavia, ad avviso del
collegio, e' nello stesso modo applicabile. Accade, infatti, posto
che la norma in esame equipara la pendenza del giudizio alla
successiva introduzione, che chi abbia gia' un giudizio pendente
davanti al Tribunale amministrativo regionale locale, ed addirittura
abbia ottenuto una decisione cautelare, debba proseguire altrove
nella propria iniziativa giudiziaria, addirittura (se ne parlera'
piu' diffusamente infra) rimanendo esposto ad una seconda pronuncia
cautelare sollecitata dalla parte soccomnbente davanti al giudice
adito prima dell'entrata in vigore della legge in questione.
V) Altro profilo di incostituzionalita' va ravvisato, inoltre,
nella violazione, sotto diverso profilo rispetto a quanto gia'
rappresentato, del principio del giudice naturale precostituito per
legge, di cui all'art. 25 della Costituzione. La norma costituzionale
ora citata, stabilendo che «nessuno, puo' essere distolto dal giudice
naturale precostituito per legge», esclude, come la stessa Corte
costituzionale afferma, «che vi possa essere una designazione tanto
da parte del Legislatore con norme singolari, che deroghino a regole
generali, guanto da altri soggetti, dopo che la controversia sia
insorta (sentenze n. 419 del 1998; n. 460 del 1994 e n. 56 del 1967»;
il principio e' in tali termini, e con tali citazioni dei precedenti,
richiamato nella sentenza della Corte n. 393 del 2002). Come la Corte
ha insegnato, perche' tale principio possa considerarsi rispettato
occorre che «... la regola di competenza sia prefissata rispetto
all'insorgere della controversia» (sentenza n. 193 del 2003); e basta
scorrere le numerose decisioni della Corte costituzionale in materia
di principio del giudice naturale per rilevare che e' proprio la
preesistenza della regola che individua la competenza rispetto al
giudizio il criterio fondamentale in base al quale sono state
valutate le questioni sollevate.
Tale profilo di incostituzionalita' si apprezza particolarmente,
ad avviso del collegio, nella parte della disciplina in questione
(comma 2-quater), che non solo ne dispone l'applicazione ai processi
pendenti, ma addirittura consente una riforma dei provvedimenti
assunti, in sede cautelare, in tali giudizi pendenti, e cio' ad opera
di un organo giurisdizionale pariordinato a quelli di provenienza
(trattasi di giudici tutti di primo grado, il Tribunale
amministrativo regionale del Lazio non essendo un ª«uper-Tribunale
amministrativo regionale»). Cosi' facendo, in sostanza, il
Legislatore ha introdotto un rimedio inedito, che non e' di secondo
grado e che finisce per costituire un doppione del gia' espletato
giudizio (cautelare) di primo grado, senza alcuna possibilita' di
inquadramento tra i rimedi noti e tipizzati (appello, revocazione,
reclamo). Pertanto, anche l'art. 25 della Carta costituzionale
risulta vulnerato dalla normativa denunciata dal collegio. Per altro,
atteso che il principio del doppio grado di giudizio nella giustizia
amministrativa, sia in sede cautelare sia in sede di merito, riceve
garanzia costituzionale dall'art. 125 della Carta (cfr. Corte cost.,
sentenza n. 8 del 1982), si configura un ulteriore profilo di
violazione di detta norma. Viene infatti ad essere introdotto, per le
controversie pendenti, un anomalo percorso (su cui gia' il Collegio
ha poco prima espresso i propri dubbi di. incostituzionalita) che
stravolge l'ordinario iter giudiziario.
La regola e' che ad un giudizio di primo grado segua, ove la
parte soccombente appelli, un giudizio di secondo grado, sia che si
tratti di giudizio cautelare, sia che si tratti di giudizio di
merito; giammai e' prevista una doppia pronuncia sulla stessa materia
da parte di due diversi giudici di primo grado, uno dei quali
abilitato a riformare la decisione del primo giudice. Orbene, ad
avviso del Collegio, siffatta disciplina integra altresi' violazione
del principio del «giusto processo», di cui all'art. 111, comma
primo, della medesima Carta («La giurisdizione si attua mediante il
giusto processo regolato dalla legge»). Sempre con riferimento ai
processi pendenti, infatti, la parte soccombente nel giudizio
cautelare verrebbe ad essere fornita di uno strumento giurisdizionale
anomalo e atipico a tutela della propria (legittima, ma da esercitare
in modi conformi ai principi costituzionali) aspirazione ad ottenere
una pronuncia favorevole in secondo grado (che deve tuttavia essere
un vero giudizio di secondo grado, e non, si ribadisce, un inedito
duplicato del giudizio di primo grado).
Cio' comporterebbe altresi' una evidente violazione del principio
del ne bis in idem, che, se pure non espressamente contemplato dalla
Carta costituzionale, deve ritenersi corollario del medesimo generale
principio del «giusto processo» teste' richiamato.
VI) Un'ulteriore considerazione appare, infine, opportuna.
Come gia' premesso, la possibilita', espressa al comma 4-quater,
di riproposizione del ricorso presso il Tribunale amministrativo
regionale Lazio a cura della parte interessata introduce un ulteriore
elemento di dissonanza nel sistema, segnatamente in disarmonia
all'art. 24 Cost., posto che consente un riesame della decisione
cautelare presso il Tribunale amministrativo regionale centrale (con
espressa possibilita' di modifica) proprio ad iniziativa anche
dell'amministrazione e/o del controinteressato. A dette parti
processuali, secondo la richiamata norma costituzionale, non e'
certamente conferito l'impulso processuale (ma la resistenza a difesa
del provvedimento amministrativo), prerogativa esclusiva della parte
ricorrente, cui pertiene la tutela del diritto di difesa dei propri
interessi e diritti. Il ribaltamento consentito dalla norma
sospettata di incostituzionalita', quindi, mentre per un verso
introduce un allungamento della serie delle possibili decisioni, in
violazione dell'art. 25 Cost., per un altro promuove un non
consentito originario impulso processuale da parte degli originari
resistenti in giudizio, con pregiudizio, come chiarito, dell'art. 24
Cost.
VI) In conclusione, il Collegio ravvisa la rilevanza e la non
manifesta infondatezza, per violazione degli artt. 3, 125, 24 e 25
della Costituzione e per contrasto con l'art. 23 dello Statuto della
Regione Sicilia, della questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 3, comma 2-bis, comma 2-ter, comma 2-quater, legge
n. 21/2006.
Va, pertanto, disposta - ai sensi dell'art. 134 Cost.,
dell'art. 1 della legge Cost. 9 febbraio 1948, n. 1 e dell'art. 23,
legge 11 marzo 1953, n. 87 - la sospensione del presente giudizio e
la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, oltre agli
ulteriori adempimenti di legge meglio indicati in dispositivo.