ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 552,
della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2005), promosso con ordinanza del 16 marzo 2005 dal Tribunale di
Civitavecchia sul ricorso proposto dal comune di Ladispoli contro
l'ENEL S.p.a., iscritta al n. 363 del registro ordinanze 2005 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 34, 1ª serie
speciale, dell'anno 2005.
Visti gli atti di costituzione dell'ENEL S.p.a. e ENEL Produzione
S.p.a., del CODACONS, della Provincia di Roma, del comune di
Ladispoli, fuori termine, nonche' l'atto di intervento del Presidente
del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 20 marzo 2007 il giudice relatore
Luigi Mazzella;
Uditi gli avvocati Carlo Rienzi e Enrico Verenuso per il
CODACONS, Massimiliano Sieni per la Provincia di Roma, Giuseppe De
Vergottini e Pietro Guerra per l'ENEL S.p.a. e ENEL Produzione S.p.a.
e l'avvocato dello Stato Antonio Palatiello per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza depositata il 16 marzo 2005, il Tribunale di
Civitavecchia ha sollevato, in riferimento agli articoli 103 e 25
della Costituzione, questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 1, comma 552, della legge 30 dicembre 2004, n. 311
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2005), nella parte in cui devolve
alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le
controversie aventi ad oggetto le procedure ed i provvedimenti in
materia di impianti di energia elettrica di cui al decreto-legge
7 febbraio 2002, n. 7 (Misure urgenti per garantire la sicurezza del
sistema elettrico nazionale), convertito, con modificazioni, dalla
legge 9 aprile 2002, n. 55, e le relative questioni risarcitorie.
Secondo il rimettente, la norma censurata pone un criterio
assolutamente indiscriminato di attribuzione della giurisdizione
esclusiva, in quanto individua il campo di azione di tale
giurisdizione prescindendo del tutto dalla natura delle situazioni
soggettive coinvolte, ed adotta, quale criterio di riparto, il dato
puramente oggettivo del coinvolgimento di un rilevante interesse
pubblico, senza che la P.A. abbia il potere di operare scelte che
comportino il rischio concreto di compromettere la salute degli
amministrati.
In punto di rilevanza, osserva il giudice a quo che il comune di
Ladispoli ha chiesto, con ricorso d'urgenza ai sensi dell'art. 700
del codice di procedura civile, l'emissione - nei confronti dell'ENEL
S.p.a. - di un provvedimento di sospensione dei lavori di
riconversione a carbone della centrale termoelettrica di Torre
Valdaliga Nord di Civitavecchia, a protezione del diritto alla salute
ed alla salubrita' ambientale dei propri cittadini.
Nel corso del procedimento - con l'intervento della Provincia di
Roma, dei comuni di Civitavecchia, Allumiere, Cerveteri e Tarquinia,
del Codacons, di Legambiente-Onlus, di Legambiente-Lazio Onlus,
nonche' della Federlazio, del Ministero delle attivita' produttive,
del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e della
S.p.a. ENEL produzione -, disposta consulenza tecnica d'ufficio, e'
entrata in vigore la norma denunciata.
A fronte dell'eccezione di improcedibilita' del ricorso per
difetto di giurisdizione del giudice ordinario, sollevata da piu'
parti, il Tribunale di Civitavecchia, ritenuta l'immediata
applicabilita', ai sensi dell'art. 5 cod. proc. civ. della nuova,
disposizione processuale, ha sollevato la questione di
costituzionalita' del citato art. 1, comma 552, nei termini sopra
esposti, per violazione non solo degli artt. 103 e 25 Cost., ma anche
dei principi affermati dalla Corte costituzionale con la sentenza
n. 204 del 2004.
Secondo il giudice a quo, l'ambito delle controversie riservate
dalla norma censurata alla giurisdizione esclusiva del Tribunale
amministrativo regionale risulta definito da una endiadi «procedure e
provvedimenti in materia di impianti di generazione di energia
elettrica» non agevolmente delimitabile, sicche' essa finisce con
l'includere, in modo del tutto indipendente dalla considerazione
degli interessi lesi, qualsiasi controversia che interferisca con la
progettazione, la realizzazione, l'esistenza e il funzionamento di un
impianto di energia elettrica, e cio' contrariamente a quanto
stabilito dalla citata sentenza costituzionale n. 204 del 2004.
2. - Si e' costituito, fuori termine, il comune di Ladispoli.
3. - Si e' pure costituita la Provincia di Roma, la quale,
aderendo alle motivazioni addotte dal rimettente, osserva che
l'art. 103 Cost., pur consentendo, in via di principio, al
legislatore ordinario di attribuire al giudice amministrativo la
cognizione di posizioni qualificabili immediatamente come diritti
soggettivi, richiede, comunque, che venga rispettato il limite
costituzionale della peculiarita' della controversia concretamente
individuata. Di conseguenza, l'attribuzione tout-court al giudice
amministrativo di una intera materia, quale quella delle procedure e
dei provvedimenti indicati dalla norma denunciata, costituirebbe
inversione della regola posta dal dettato costituzionale,
configurando detto giudice come giudice ordinario delle controversie
in cui sia parte una pubblica amministrazione.
Secondo la difesa della Provincia, nella fattispecie, da una
parte si e' chiesto al giudice ordinario in intervenire a tutela di
diritti soggettivi assoluti e incomprimibili, dall'altra nessun
contenuto di specialita' sarebbe ravvisabile nella domanda del comune
ricorrente, volta all'emissione, nei confronti dell'Enel, di un
provvedimento di sospensione dei lavori di riconversione della
indicata centrale termoelettrica.
4. - Si e', inoltre, costituito il CODACONS (Coordinamento dei
Comitati di Tutela dell'Ambiente e dei Consumatori), rilevando che la
devoluzione al giudice amministrativo delle controversie relative al
diritto alla salute e all'ambiente, costituzionalmente protetti, e di
natura non esclusivamente risarcitoria, confligge con i principi gia'
enunciati dalla sentenza n. 204 del 2004 della Corte costituzionale.
5. - Nel costituirsi in giudizio, l'Enel S.p.a. e l'Enel
Produzione S.p.a. hanno sostenuto l' infondatezza della questione,
riservando ulteriori memorie al prosieguo.
6. - E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha
eccepito, in via preliminare, l'irrilevanza della questione, non
avendo il rimettente fatto alcun cenno alla pretesa risarcitoria di
soggetti estranei agli atti o procedimenti autoritativi. Nel merito,
secondo la difesa erariale, la questione sarebbe infondata, in quanto
la norma censurata non ha affatto innovato all'ordine delle
competenze giurisdizionali in tema di procedure e provvedimenti
relativi alla generazione di energia elettrica di cui al
decreto-legge n. 7 del 2002: le scelte amministrative e i
procedimenti circa l'an, il quando, e il quomodo della riconversione
della centrale elettrica in questione comportano sicura
discrezionalita', sicche' i relativi atti, provvedimenti o
procedimenti appartengono certamente all'ambito della giurisdizione
amministrativa.
7. - In prossimita' dell'udienza, ha depositato memoria il
CODACONS, sostenendo che la controversia, in quanto riguarda il danno
all'ambiente ed alle persone, prescindendo del tutto
dall'annullamento di provvedimenti amministrativi, va inquadrata tra
quelle meramente risarcitorie riservate al giudice ordinario.
Secondo il deducente, alla luce delle sentenze della Corte
costituzionale n. 204 del 2004 e n. 191 del 2006, la norma denunciata
avrebbe superato i limiti posti dall'art. 103 Cost., sia perche' essa
pone un criterio indiscriminato di attribuzione della giurisdizione
esclusiva prescindendo dalla natura delle situazioni soggettive
coinvolte, sia perche' l'esecuzione delle opere necessarie alla
riconversione della centrale di Torre Valdaliga Nord e' affidata
all'Enel produzione S.p.a., proprietaria dell'impianto, la quale non
e' piu' ente di diritto pubblico, ne' agisce come pubblica autorita'.
8. - Anche le societa' Enel ed Enel Produzione hanno depositato
memoria, rilevando che i provvedimenti ministeriali in forza dei
quali la centrale di Torre Valdaliga Nord e' stata autorizzata sono
stati impugnati - con le medesime doglianze - dal comune di Ladispoli
anche dinanzi al Tribunale amministrativo regionale del Lazio il
quale, dopo aver respinto, con due ordinanze (nn. 2207 e 2208 del
2004), le istanze di sospensione, con altrettante sentenze (nn. 5481
e 6267 del 2005), ha respinto i ricorsi, riconoscendo, tra l'altro,
che la riconversione a carbone di detta centrale si e' realizzata
«assicurando la protezione della salute e dell'ambiente». Entrambe le
sentenze del Tribunale amministrativo regionale Lazio sono state poi
confermate dal Consiglio di Stato (sentenze nn. 117 e 118 del 2007).
Entrambe le societa' deducono, poi, l'inammissibilita' della
questione, perche' l'ordinanza di rimessione non descrive
compiutamente la fattispecie in esame, aggiungendo altresi' una serie
di ulteriori rilievi, concernenti: a) il difetto di legittimazione
del comune ricorrente, per avere questo agito a tutela di un diritto
soggettivo individuale appartenente a ciascun cittadino, e non a
terzi; b) l'inammissibilita' della tutela preventiva la quale
presuppone che si possa «accertare» la possibile situazione di
pericolo alla salute con la messa in esercizio dell'impianto, mentre
alla data del deposito del ricorso introduttivo del giudizio
principale esisteva solo un progetto, debitamente autorizzato,
rispetto al quale non era possibile, neppure in astratto, svolgere un
accertamento in ordine ai rischi paventati; c) l' inammissibilita'
del ricorso in via cautelare del comune di Ladispoli, perche' privo
di ogni esplicazione delle ragioni di urgenza; d) l'irrilevanza della
questione di costituzionalita', in quanto la norma censurata non e'
innovativa rispetto al quadro di riparto della giurisdizione gia'
delineato dal combinato disposto degli artt. 33 e 35 del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 80 (Nuove disposizioni in materia di
organizzazione e di rapporti di lavoro nelle amministrazioni
pubbliche, di giurisdizione nelle controversie di lavoro e di
giurisdizione amministrativa, emanate in attuazione dell'articolo 11,
comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59): in sostanza, la
questione, anche senza la norma denunciata, avrebbe dovuto trovare
soluzione nei termini enunciati dalle sentenze n. 204 del 2004 e
n. 191 del 2006 della Corte costituzionale; e) l'inammissibilita'
della questione, poiche' il rimettente non ha adempiuto l'obbligo di
esplorare la possibilita' di una interpretazione costituzionalmente
conforme della norma censurata; f) l'inammissibilita' della
questione, in quanto l'ordinanza di rimessione e' del tutto priva di
motivazione in ordine alla asserita violazione dell'art. 25 Cost; g)
l'infondatezza della questione, in quanto la norma denunciata, in
piena coerenza con il dettato dell'art. 103 Cost., fa riferimento ad
un ambito («procedure e provvedimenti») non generico, ma
specificamente delineato dal legislatore.
Le societa' ribadiscono infine la legittimita' costituzionale
della norma censurata, nella quale le posizioni di diritto soggettivo
e di interesse legittimo si intrecciano inevitabilmente tra loro,
perche' la lesione delle prime non sarebbe che la conseguenza di una
attivita' amministrativa ritenuta illegittima.
9. - Nella sua memoria, ritualmente depositata, la difesa
erariale critica l'ordinanza di rimessione, quale espressione del
pregiudizio che il giudice amministrativo in sede di giurisdizione
esclusiva estesa alle azioni risarcitorie sia meno «affidabile» del
giudice ordinario. Al contrario, la sentenza n. 204 del 2004 della
Corte costituzionale sottolinea la chiara opzione del Costituente in
favore del riconoscimento al giudice amministrativo della piena
dignita' di giudice, il quale assicura le medesime garanzie, quanto
alla effettivita' delle tutele, del giudice ordinario.
10. - A sua volta, la Provincia di Roma, nella memoria
tempestivamente depositata, ribadisce le critiche alla norma
censurata, gia' formulate in sede di costituzione in giudizio.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale di Civitavecchia dubita, in riferimento agli
articoli 103 e 25 della Costituzione, della legittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 552, della legge 30 dicembre 2004,
n. 311 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2005), nella parte in cui
devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le
controversie aventi ad oggetto le procedure ed i provvedimenti in
materia di impianti di energia elettrica di cui al decreto-legge
7 febbraio 2002, n. 7 (Misure urgenti per garantire la sicurezza del
sistema elettrico nazionale), convertito, con modificazioni, dalla
legge 9 aprile 2002, n. 55 e le relative questioni risarcitorie.
2. - Sulle eccezioni di carattere preliminare sollevate da piu'
parti si osserva quanto segue.
Una prima eccezione - di cui si fa carico il giudice a quo -
attiene al fatto che la disposizione censurata, in quanto entrata in
vigore nel corso del procedimento cautelare a quo, non sarebbe in
questo applicabile, in quanto il rimettente, in base all'art. 5 del
codice di procedura civile, avrebbe conservato la giurisdizione
attribuitagli dalla normativa vigente al momento della proposizione
della domanda.
Sul punto, il rimettente sostiene - non implausibilmente - che la
norma denunciata, modificativa della giurisdizione, sarebbe comunque
rilevante nel giudizio cautelare a quo, in quanto il provvedimento
cautelare eventualmente concesso sarebbe inevitabilmente destinato
alla inefficacia per l'impossibilita' di promuovere (art. 669-novies,
primo comma, cod. proc. civ.) il giudizio di merito.
Infondata e' l'eccezione, sollevata dalle societa' resistenti, di
carenza di legittimazione del comune ricorrente: una consolidata
giurisprudenza del giudice di legittimita' afferma che «deve
riconoscersi al comune che deduca un danno o pericolo di danno alla
salute dei cittadini la facolta' di agire davanti al giudice
ordinario».
Altrettanto infondata e' l'eccezione del CODACONS in ordine alla
rilevanza. Secondo tale associazione, l'azione cautelare del comune
di Ladispoli, in quanto rivolta nei confronti di societa' avente
natura privatistica, sarebbe sufficiente ad escludere ogni ipotesi di
giurisdizione amministrativa.
La Corte osserva che la controversia riguarda un'attivita' svolta
da societa' concessionarie di un pubblico servizio, in esecuzione di
provvedimenti amministrativi ai quali direttamente si imputano i
danni temuti dai ricorrenti.
Inammissibili, in quanto concernenti aspetti di merito, sono le
ulteriori eccezioni formulate dalle societa' Enel ed Enel produzione
in ordine sia all'asserita impossibilita' di accertare la consistenza
della situazione di pericolo alla salute dipendente dalla messa in
esercizio della centrale elettrica de qua; sia alla sussistenza di
effettive ragioni di urgenza giustificative del ricorso alla
procedura promossa dal comune di Ladispoli davanti al Tribunale
rimettente.
2.1. - Fondata e', invece, l'eccezione - sollevata da due delle
parti private - di difetto di motivazione dell'ordinanza di
rimessione, in ordine alla dedotta violazione all'articolo 25 Cost.
Su tale parametro, infatti, l'ordinanza non si sofferma affatto,
limitandosi ad enunciarlo.
Sotto questo profilo la questione e', pertanto, inammissibile.
3. - Con riferimento all'altro parametro, costituito
dall'art. 103, primo comma, Cost., il rimettente ricorda che
l'art. 1, comma 552 della legge n. 311 del 2004 - nella parte in cui
dispone che «Le controversie aventi ad oggetto le procedure ed i
provvedimenti in materia di impianti di generazione di energia
elettrica di cui al decreto-legge 7 febbraio 2002, n. 7, convertito,
con modificazioni, dalla legge 9 aprile 2003 [recte: 2002], n. 55, e
le relative questioni risarcitorie sono devolute alla giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo» - consente di ricomprendere la
fattispecie in esame, pur in considerazione delle peculiarita' degli
interessi fatti valere con il ricorso introduttivo del giudizio
cautelare. Cio', sia perche' la norma censurata include espressamente
le azioni risarcitorie (rispetto alle quali l'azione inibitoria
promossa dal comune ricorrente si colloca in posizione
anticipatoria), sia perche' l'ambito delle controversie riservate
alla giurisdizione esclusiva del Tribunale amministrativo regionale
risulta definito da una «endiadi (procedure e provvedimenti in
materia di impianti) non agevolmente delimitabile». In tal modo - a
giudizio del rimettente - la norma finisce con l'includere, in modo
del tutto indipendente dalla natura degli interessi lesi, qualsiasi
controversia interferente con la progettazione, la realizzazione,
l'esistenza e il funzionamento di un impianto di energia elettrica. E
cio', in violazione dell'art. 103, primo comma Cost.
La questione non e' fondata.
Il progetto di riconversione della centrale in questione
prevedeva la realizzazione di un impianto di potenza superiore a 300
MW termici, per la cui approvazione si era fatto ricorso al
procedimento di autorizzazione unica previsto dall'art. 1 del
decreto-legge n. 7 del 2002, convertito dalla legge n. 55 del 2002.
Secondo l'art. 1, comma 1, del citato decreto-legge, emanato in
conformita' con la direttiva n. 96/92/CE del Parlamento europeo e del
Consiglio del 19 dicembre 1996, (concernente norme comuni per il
mercato interno dell'energia elettrica), attuata con il decreto
legislativo 16 marzo 1999, n. 79, «la costruzione e l'esercizio degli
impianti di energia elettrica di potenza superiore a 300 MW termici,
gli interventi di modifica o ripotenziamento, nonche' le opere
connesse e le infrastrutture indispensabili all'esercizio degli
stessi, sono dichiarati opere di pubblica utilita' e soggetti ad una
autorizzazione unica rilasciata dal Ministero delle attivita'
produttive, la quale sostituisce autorizzazioni, concessioni ed atti
di assenso comunque denominati, previsti dalle norme vigenti [....]
costituendo titolo a costruire e ad esercitare l'impianto in
conformita' al progetto approvato».
Per effetto del comma 2 l'autorizzazione di cui al comma 1 e'
rilasciata «a seguito di un procedimento unico, al quale partecipano
le Amministrazioni statali e locali interessate, svolto nel rispetto
dei principi di semplificazione e con le modalita' di cui alla legge
7 agosto 1990, n. 241 e successive modificazioni, d'intesa con la
regione interessata».
Il procedimento seguito nel caso di specie s'inquadra
perfettamente nella formulazione della norma denunciata che parla di
«procedure e [...] provvedimenti in materia di impianti di
generazione di energia elettrica», proprio per indicare quel
procedimento complesso, in ragione del coinvolgimento di piu'
soggetti pubblici, il quale si conclude con i provvedimenti specifici
riguardanti le singole modalita' attuative degli interventi inerenti
gli impianti in questione.
La norma censurata, d'altronde, e' conforme all'orientamento
espresso nelle sentenze n. 204 del 2004 e, soprattutto, n. 191 del
2006 di questa Corte. Secondo tali pronunce, l'art. 103 Cost., pur
non avendo conferito al legislatore ordinario una assoluta ed
incondizionata discrezionalita' nell'attribuzione al giudice
amministrativo di materie devolute alla sua giurisdizione esclusiva,
gli ha riconosciuto il potere di indicare «particolari materie» nelle
quali la tutela nei confronti della pubblica amministrazione investe
«anche» diritti soggettivi. Deve trattarsi tuttavia, di materie
determinate nelle quali la pubblica amministrazione agisce
nell'esercizio del suo potere.
La richiamata giurisprudenza di questa Corte esclude, poi, che la
giurisdizione possa competere al giudice ordinario per il solo fatto
che la domanda abbia ad oggetto esclusivo il risarcimento del danno
(sentenza n. 191 del 2006). Il giudizio amministrativo, infatti, in
questi casi assicura la tutela di ogni diritto: e cio' non soltanto
per effetto dell'esigenza, coerente con i principi costituzionali di
cui agli artt. 24 e 111 Cost., di concentrare davanti ad un unico
giudice l'intera protezione del cittadino avverso le modalita' di
esercizio della funzione pubblica, ma anche perche' quel giudice e'
idoneo ad offrire piena tutela ai diritti soggettivi, anche
costituzionalmente garantiti, coinvolti nell'esercizio della funzione
amministrativa.
Nella fattispecie disciplinata dal censurato comma 552
dell'art. 1 della legge n. 311 del 2004 ricorrono tutti i presupposti
che questa Corte ha ritenuto sufficienti a legittimare il
riconoscimento di una giurisdizione esclusiva al giudice
amministrativo. L'oggetto delle controversie e' rigorosamente
circoscritto alle particolari «procedure e provvedimenti», tipizzati
dalla legge (decreto-legge n. 7 del 2002), e concernenti una materia
specifica (gli impianti di generazione di energia elettrica).
Ne' osta - va ribadito - alla validita' costituzionale del
«sistema» in esame la natura «fondamentale» dei diritti soggettivi
coinvolti nelle controversie de quibus, su cui pure insiste il
rimettente, non essendovi alcun principio o norma nel nostro
ordinamento che riservi esclusivamente al giudice ordinario -
escludendone il giudice amministrativo - la tutela dei diritti
costituzionalmente protetti. Peraltro, l'orientamento - espresso
dalle Sezioni unite della Corte di cassazione - circa la sussistenza
della giurisdizione del giudice ordinario in presenza di alcuni
diritti assolutamente prioritari (tra cui quello alla salute) risulta
enunciato in ipotesi in cui venivano in considerazione meri
comportamenti della pubblica amministrazione, e pertanto esso e'
coerente con la sentenza n. 191 del 2006, con la quale questa Corte
ha escluso dalla giurisdizione esclusiva la cognizione del
risarcimento del danno conseguente a meri comportamenti della
pubblica amministrazione. Nel caso in esame, invece, si tratta di
specifici provvedimenti o procedimenti «tipizzati» normativamente.
Deve, dunque, concludersi che legittimamente la norma censurata
ha riconosciuto esclusivamente al giudice naturale della legittimita'
dell'esercizio della funzione pubblica poteri idonei ad assicurare
piena tutela, e quindi anche una tutela risarcitoria, per equivalente
o in forma specifica, per il danno asseritamente sofferto anche in
violazione di diritti fondamentali in dipendenza dell'illegittimo
esercizio del potere pubblico da parte della pubblica
amministrazione.