ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'articolo 1,
commi 366, 368 e 369, della legge 23 dicembre 2005, n. 266
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - Legge finanziaria 2006), promossi con ricorsi delle
regioni Toscana, Emilia-Romagna e Friuli-Venezia Giulia, notificati
il 22 e il 27 febbraio 2006, depositati in cancelleria il 28 febbraio
e il 3 e il 4 marzo 2006 ed iscritti ai numeri 28, 39 e 41 del
registro ricorsi 2006.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 20 febbraio 2007 il giudice
relatore Giuseppe Tesauro;
Uditi gli avvocati Fabio Lorenzoni per la Regione Toscana,
Giandomenico Falcon e Andrea Manzi per la Regione Emilia-Romagna,
Giandomenico Falcon per la Regione Friuli-Venezia Giulia e l'avvocato
dello Stato Antonio Tallarida per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Le Regioni Emilia-Romagna, Friuli-Venezia Giulia e Toscana,
con separati ricorsi notificati il 27 febbraio ed il 22 febbraio,
depositati il 3 e 4 marzo 2006 ed il 28 febbraio 2006, hanno
promosso, tra le altre, questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 1, commi 366, 368 (rectius: comma 368, lettera b, numeri 1
e 2, e lettera d, numero 4, censurato soltanto dalle prime due
Regioni) e 369 (comma quest'ultimo impugnato soltanto dalla terza
ricorrente) della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge
finanziaria 2006), in riferimento agli artt. 97, 117, quarto e sesto
comma, e 118 della Costituzione (la prima ricorrente), nonche' agli
artt. 117, quarto e sesto comma, e 118 della Costituzione,
all'art. 4, numeri 2, 3, 6, 7, 8, 10, 11 e 13, all'art. 5, numeri 7,
8 e 9, della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto
speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia), in relazione
all'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione) (la
seconda ricorrente), infine, agli artt. 117 e 118 della Costituzione
(la terza ricorrente).
1.1. - Il citato art. 1, al comma 366, disciplina i «distretti
produttivi», che definisce quali «libere aggregazioni di imprese
articolate sul piano territoriale e sul piano funzionale, con
l'obiettivo di accrescere lo sviluppo delle aree e dei settori di
riferimento, di migliorare l'efficienza nell'organizzazione e nella
produzione, secondo principi di sussidiarieta' verticale ed
orizzontale, anche individuando modalita' di collaborazione con le
associazioni imprenditoriali». Detto articolo 1, al comma 368,
lettera b), numeri 1 e 2, stabilisce la disciplina applicabile ai
distretti produttivi in materia amministrativa; al comma 368,
lettera d), disciplina la costituzione e l'organizzazione
dell'Agenzia per la diffusione delle tecnologie per l'innovazione; al
comma 369 prevede che le disposizioni concernenti i distretti
produttivi si applicano anche ai distretti rurali e agro-alimentari
di cui all'art. 13 del decreto legislativo 18 maggio 2001, n. 228
(Orientamento e modernizzazione del settore agricolo, a norma
dell'art. 7 della legge 5 marzo 2001, n. 57), ai sistemi produttivi,
ai sistemi produttivi locali, distretti industriali e della pesca e
consorzi di sviluppo industriale definiti ai sensi dell'art. 36 della
legge 5 ottobre 1991, n. 317 (Interventi per l'innovazione e lo
sviluppo delle piccole imprese), nonche' ai consorzi per il commercio
estero di cui alla legge 21 febbraio 1989, n. 83 (Interventi di
sostegno per i consorzi tra piccole e medie imprese industriali,
commerciali ed artigiane).
2. - Le Regioni Emilia-Romagna e Friuli-Venezia Giulia, nei
ricorsi e nelle memorie depositate in prossimita' dell'udienza
pubblica, di contenuto in larga misura coincidente, premettono che la
disciplina recata dalle norme impugnate attiene alle «materie dello
sviluppo economico», riconducibili, ai sensi dell'art. 117, quarto
comma, della Costituzione, alla competenza legislativa cosiddetta
residuale delle regioni e, comunque, presenta profili di interferenza
con la competenza legislativa regionale in materia di politica
economica e di interventi nell'economia, benche' sia connessa anche
con materie spettanti alla competenza legislativa dello Stato quale,
ad esempio, quella fiscale. A loro avviso, detta connessione avrebbe
reso possibile una regolamentazione di carattere generale e non, come
sarebbe accaduto, l'emanazione di norme di dettaglio che,
conseguentemente, sarebbero costituzionalmente illegittime.
Inoltre, in violazione dell'art. 117, sesto comma, Cost., che
limita il potere regolamentare dello Stato alle materie attribuite
alla competenza legislativa esclusiva del medesimo, la disciplina dei
distretti produttivi e' stata demandata a decreti interministeriali,
senza neppure stabilire criteri e parametri legislativi, quindi anche
in contrasto con il principio di legalita' sostanziale.
In linea gradata, ad avviso delle ricorrenti, qualora si
ritenesse legittima la fissazione delle caratteristiche dei distretti
e dei relativi criteri di individuazione con decreto
interministeriale, l'art. 1, comma 366, della legge n. 266 del 2005
sarebbe comunque costituzionalmente illegittimo, in quanto non e'
prevista nessuna forma di collaborazione con le regioni, in
particolare, nella forma della acquisizione dell'intesa della
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome di Trento e di Bolzano (di seguito: Conferenza
Stato-regioni), ed in quanto ad esse non e' riconosciuto alcun ruolo
in occasione della «concreta individuazione» di ciascun distretto.
Le regioni censurano il citato art. 1, comma 368, lettera b),
numeri 1 e 2, poiche' stabilisce la disciplina «dell'azione
amministrativa in relazione alle imprese», che spetta alla competenza
regionale, salvo che per gli eventuali interventi di carattere
macroeconomico. Inoltre, la disposizione esproprierebbe le regioni
dall'attivitaamministrativa di propria competenza in favore di corpi
espressivi degli interessi parziali delle imprese, dei quali non sono
definite con legge le caratteristiche, prevedendo che, a seguito
della dichiarazione dei distretti in ordine alla titolarita' da parte
delle imprese dei requisiti necessari per l'avvio del procedimento
amministrativo e per la partecipazione allo stesso, nonche' per la
sua conclusione con atto formale ovvero con effetto finale favorevole
alle imprese aderenti, le pubbliche amministrazioni e gli enti
pubblici provvedono senza altro accertamento nei riguardi delle
imprese aderenti.
Pertanto, la norma illegittimamente sottrae la disciplina della
materia in esame e del procedimento amministrativo alle regioni, alle
quali essa spetta, ai sensi dell'art. 117, quarto comma, della
Costituzione, anche in virtu' dell'art. 29 della legge 7 agosto 1990,
n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di
diritto di accesso ai documenti amministrativi), nel testo sostituito
dall'art. 19 della legge 11 febbraio 2005, n. 15 (Modifiche ed
integrazioni alla legge 7 agosto 1990, n. 241, concernenti norme
generali sull'azione amministrativa), prevedendo poteri normativi del
Ministro, preclusi in relazione all'attivita' amministrativa
regionale, vieppiu' in quanto gli atti previsti dalla norma possono
essere adottati senza alcuna partecipazione delle regioni.
Secondo la Regione Emilia-Romagna, la evidente «parzialita» del
soggetto al quale sono attribuite le funzioni amministrative e la sua
inidoneita' a valutare gli interessi pubblici comportano anche
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 368, lettera b),
numero 1, della legge n. 266 del 2005, in riferimento all'art. 97
della Costituzione.
Infine, il citato art. 1, comma 368, lettera d), numero 4,
violerebbe anch'esso le competenze legislative ed amministrative
delle Regioni, nella parte in cui disciplina la costituzione e
l'organizzazione dell'Agenzia per la diffusione delle tecnologie per
l'innovazione, senza prevedere la partecipazione delle regioni,
neppure in occasione dell'approvazione dello statuto dell'Agenzia da
parte della Presidenza del Consiglio dei ministri, che esercita un
potere di vigilanza sulla medesima e, con propri decreti (di natura
non regolamentare), sentiti i ministeri indicati nella norma,
definisce «criteri e modalita' per lo svolgimento delle attivita'
istituzionali».
La Regione Friuli-Venezia Giulia deduce, inoltre, che i distretti
produttivi costituiscono un istituto che presenta connessioni «con la
potesta' legislativa regionale in materia di politica economica e di
interventi nell'economia, attribuite dall'art. 4 dello statuto
regionale alla propria competenza legislativa di tipo primario, come
specificato dai numeri 2, 3, 6, 7, 8, 10, 11, 13». Inoltre, lo
statuto regionale attribuisce alla competenza legislativa concorrente
della regione la materia dei servizi pubblici (art. 5, n. 7), tra
l'altro in relazione all'ordinamento «degli enti aventi carattere
locale o regionale per i finanziamenti delle attivita' economiche
nella regione» (art. 5, n. 8), nonche' quella della «istituzione e
ordinamento di enti aventi carattere locale o regionale per lo studio
di programmi di sviluppo economico» (n. 9) e, in ogni caso, le
materie dello sviluppo economico sono attribuite alla competenza
residuale di essa istante, ai sensi dell'art. 117, quarto comma,
della Costituzione e dell'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001.
2.1. - La Regione Toscana, nel ricorso e nella memoria depositata
in prossimita' dell'udienza pubblica, deduce che la disciplina recata
dalle norme impugnate e' riconducibile alle materie del commercio,
dello sviluppo economico e dell'industria, attribuite alla competenza
legislativa residuale delle regioni, alle quali spetta quindi
stabilire le caratteristiche e le modalita' di individuazione dei
distretti produttivi, come appunto ha fatto essa ricorrente con la
deliberazione consiliare del 21 febbraio 2000, n. 69.
Pertanto, il citato art. 1, comma 366 - applicabile anche ai
distretti rurali e agro-alimentari, ai sistemi produttivi locali, ai
distretti industriali e ai consorzi industriali - viola gli artt. 117
e 118 della Costituzione, in quanto non sussistono - comunque non
sono indicate - le ragioni che potrebbero giustificare l'attrazione
allo Stato delle funzioni amministrative in esame e neppure e'
prevista l'intesa con le regioni, che sarebbe invece necessaria.
Infine, il citato comma 366 si pone in contrasto con l'art. 117,
sesto comma, della Costituzione, dato che attribuisce ad una fonte
regolamentare statale la definizione delle caratteristiche e delle
modalita' di individuazione dei distretti «(industriali, produttivi,
rurali, agro-alimentari, dei sistemi produttivi, dei sistemi
produttivi locali, dei consorzi di sviluppo industriale)» in una
materia non riconducibile a quelle spettanti alla competenza dello
Stato.
3. - In tutti e tre i giudizi si e' costituito il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo il rigetto dei ricorsi.
La difesa erariale, con argomentazioni sostanzialmente identiche
nei tre atti di costituzione, deduce che l'art. 1, comma 366, della
legge n. 266 del 2005, disponendo che con decreto interministeriale
sono stabilite le caratteristiche necessarie, affinche' le «libere
aggregazioni di imprese articolate sul piano territoriale e sul piano
funzionale» siano riconosciute come distretti produttivi, concerne la
materia «ordinamento civile», in quanto fissa i caratteri che devono
connotare le associazioni degli imprenditori per dare luogo a detta
nuova figura associativa, conosciuta sul piano economico, ma non
disciplinata normativamente. A suo avviso, si tratta di una
regolamentazione parallela a quella dei consorzi (artt. 2602 e
seguenti del codice civile), destinata ad operare per scopi diversi.
Il comma 368, lettera b), numeri 1 e 2, della norma impugnata
chiarisce i limiti della capacita' giuridica dei distretti; la
lettera d) concerne una Agenzia la cui costituzione non vulnera
l'autonomia regionale, con conseguente infondatezza delle censure
concernenti dette norme, che hanno ad oggetto materie nelle quali le
regioni non hanno competenza legislativa.
Secondo l'Avvocatura generale dello Stato, la censura del
comma 369 del citato art. 1, proposta dalla regione Toscana, e'
infondata per le ragioni sopra svolte, limitandosi la norma a rendere
applicabile il comma 366 ai distretti rurali ed agro-alimentari.
Peraltro, nel caso in cui il decreto interministeriale previsto dalla
disposizione dovesse eccedere i limiti da questa fissati, le regioni
potrebbero proporre conflitto di attribuzione in relazione a detto
atto, eventualita' questa che non puo' affatto comportare il
contrasto della norma con i parametri costituzionali evocati.
4. - All'udienza pubblica le parti hanno insistito per
l'accoglimento delle conclusioni svolte nelle difese scritte.
Considerato in diritto
1. - Le Regioni Emilia-Romagna, Friuli-Venezia Giulia e Toscana,
con tre distinti ricorsi, hanno promosso questioni di legittimita'
costituzionale di numerose norme della legge 23 dicembre 2005, n. 266
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - Legge finanziaria 2006).
1.1. - Le impugnazioni aventi ad oggetto l'art. 1, commi 366, 368
(rectius: comma 368, lettera b), numeri 1 e 2, e lettera d, censurato
esclusivamente dalle prime due regioni) e 369 (comma impugnato
soltanto dalla terza ricorrente) della legge n. 266 del 2005 sono qui
trattate separatamente rispetto alle altre questioni promosse nei
suddetti ricorsi e, in quanto formulate in riferimento a profili e
sulla scorta di argomentazioni sostanzialmente coincidenti, possono
essere decise con la medesima sentenza.
2. - Le ricorrenti censurano l'art. 1, comma 366, della legge
n. 266 del 2005, in riferimento agli artt. 97 (Regione
Emilia-Romagna), 117, quarto e sesto comma, e 118 della Costituzione
(Regioni Emilia-Romagna e Friuli-Venezia Giulia), nonche' all'art. 4,
numeri 2, 3, 6, 7, 8, 10, 11 e 13, e all'art. 5, numeri 7, 8 e 9,
della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale
della Regione Friuli-Venezia Giulia), in relazione all'art. 10 della
legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V
della parte seconda della Costituzione) (regione Friuli-Venezia
Giulia), ed agli artt. 117 e 118 Cost. (Regione Toscana).
La norma disciplina i «distretti produttivi», definiti quali
«libere aggregazioni di imprese articolate sul piano territoriale e
sul piano funzionale, con l'obiettivo di accrescere lo sviluppo delle
aree e dei settori di riferimento, di migliorare l'efficienza
nell'organizzazione e nella produzione, secondo principi di
sussidiarieta' verticale ed orizzontale, anche individuando modalita'
di collaborazione con le associazioni imprenditoriali».
Secondo le ricorrenti, la disposizione impugnata violerebbe i
suindicati parametri costituzionali, in quanto i distretti produttivi
attengono alle «materie dello sviluppo economico» (comunque a quelle
del commercio e dell'industria) che, ex art. 117, quarto comma, della
Costituzione, spettano alla competenza legislativa residuale delle
regioni e, ad avviso della regione Friuli-Venezia Giulia, sono
riconducibili alla propria competenza legislativa primaria o
concorrente, e comunque a quella residuale, ai sensi dell'art. 117,
quarto comma, della Costituzione e dell'art. 10 della legge cost.
n. 3 del 2001.
Inoltre, la disciplina in esame interferirebbe con la competenza
legislativa regionale in materia di politica economica e di
interventi nell'economia e, anche tenendo conto dell'esistenza di una
connessione con ambiti riservati alla competenza dello Stato (ad
esempio, in materia fiscale), illegittimamente prevederebbe
l'individuazione dei distretti produttivi con decreto
interministeriale. Peraltro, secondo le ricorrenti, anche qualora
siffatta modalita' fosse ritenuta legittima, la disposizione sarebbe
comunque viziata, poiche' neppure e' prevista la partecipazione delle
regioni in detta fase, in particolare, nella forma dell'acquisizione
dell'intesa con la Conferenza Stato-regioni.
Infine, in contrasto con l'art. 117, sesto comma, della
Costituzione, la regolamentazione dei distretti produttivi e'
demandata a decreti interministeriali e, in ogni caso, in violazione
del principio di legalita' sostanziale, non sono stati stabiliti
criteri e parametri legislativi; inoltre, in contrasto con l'art. 118
Cost., non sussistono - comunque non sono state indicate - le ragioni
che giustificherebbero l'attrazione in sussidiarieta' allo Stato
della disciplina in esame.
2.1. - L'art. 1, comma 368, lettera b), numeri 1 e 2, della legge
n. 266 del 2005, dispone che i distretti produttivi: svolgono
attivita' riferibili direttamente alle imprese, secondo modalita'
applicative stabilite con decreto del Ministro dell'economia e delle
finanze, di concerto con il Ministro per la funzione pubblica;
possono inoltrare istanze per l'accesso ai contributi previsti da
leggi regionali, nazionali o da disposizioni comunitarie, mediante un
procedimento amministrativo collettivo, stipulando apposite
convenzioni, anche di tipo collettivo, aventi ad oggetto la
prestazione di garanzie, secondo modalita' applicative fissate con
decreto del Ministro dell'economia e delle finanze.
Ad avviso delle regioni Emilia-Romagna e Friuli-Venezia Giulia,
la norma violerebbe i parametri costituzionali sopra indicati (n. 2),
in quanto disciplina la «azione amministrativa in relazione alle
imprese», spettante alla competenza regionale, salvo che per gli
eventuali interventi di carattere macroeconomico, prevedendo altresi'
poteri normativi ministeriali, preclusi in relazione all'attivita'
amministrativa regionale, vieppiu' in difetto della partecipazione
delle Regioni alla adozione dei decreti previsti dalla disposizione.
Inoltre, la norma illegittimamente sottrarrebbe alle amministrazioni
la regolamentazione dell'attivita' amministrativa di propria
competenza in favore di corpi espressivi degli interessi parziali
delle imprese, dei quali non sono definite con legge le
caratteristiche.
Infine, secondo la Regione Emilia-Romagna, il citato art. 1,
comma 368, lettera b), numero 1, recherebbe vulnus anche all'art. 97
della Costituzione, in considerazione della evidente «parzialita» del
soggetto al quale sono attribuite le funzioni amministrative oggetto
della medesima e della inidoneita' del medesimo a valutare gli
interessi pubblici.
Entrambe le ricorrenti impugnano l'indicato art. 1, comma 368,
lettera d), numero 4, nella parte in cui regola la costituzione e
l'organizzazione dell'Agenzia per la diffusione delle tecnologie per
l'innovazione, senza prevedere la partecipazione delle regioni,
neppure in occasione dell'approvazione dello statuto dell'Agenzia,
riservata alla Presidenza del Consiglio dei ministri, che esercita un
potere di vigilanza sulla medesima e, con propri decreti (di natura
non regolamentare), sentiti i ministeri indicati nella norma,
definisce «criteri e modalita' per lo svolgimento delle attivita'
istituzionali».
2.2. - La Regione Toscana censura, in riferimento agli artt. 117
e 118 della Costituzione, anche l'art. 1, comma 369, della legge
n. 266 del 2005, il quale stabilisce che le disposizioni recate dal
comma 366, concernenti i distretti produttivi, si applicano altresi'
ai distretti rurali e agro-alimentari di cui all'art. 13 del decreto
legislativo 18 maggio 2001, n. 228 (Orientamento e modernizzazione
del settore agricolo, a norma dell'art. 7 della legge 5 marzo 2001,
n. 57), ai sistemi produttivi, ai sistemi produttivi locali,
distretti industriali e della pesca e consorzi di sviluppo
industriale definiti ai sensi dell'art. 36 della legge 5 ottobre
1991, n. 317 (Interventi per l'innovazione e lo sviluppo delle
piccole imprese), nonche' ai consorzi per il commercio estero di cui
alla legge 21 febbraio 1989, n. 83 (Interventi di sostegno per i
consorzi tra piccole e medie imprese industriali, commerciali ed
artigiane).
3. - La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1,
comma 368, lettera b), numero 1, della legge n. 266 del 2005,
promossa dalla regione Emilia-Romagna in riferimento all'art. 97
della Costituzione, e' inammissibile.
Va infatti ribadito che le regioni possono far valere il
contrasto delle disposizioni censurate con norme costituzionali
diverse da quelle attributive di competenza legislativa soltanto se
tale contrasto si risolva in una esclusione o limitazione dei poteri
regionali (tra le molte, sentenze n. 116 del 2006, n. 383 e n. 285
del 2005). Pertanto, il mancato riferimento nella prospettazione
della censura ad una compressione delle competenze della ricorrente,
come conseguenza della pretesa violazione dell'art. 97 della
Costituzione, non consente di affrontare il merito della questione.
3.1. - Del pari inammissibile e' la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 369, della legge n. 266 del 2005,
promossa dalla regione Toscana, in relazione agli artt. 117 e 118
della Costituzione, non essendo individuabili, in riferimento a
questa norma, censure sorrette da specifiche argomentazioni.
Nei giudizi di legittimita' costituzionale in via principale,
secondo la consolidata giurisprudenza di questa Corte, l'esigenza di
una adeguata motivazione a sostegno dell'impugnativa si pone infatti
in termini perfino piu' pregnanti che in quelli in via incidentale
(ex plurimis, sentenze n. 139 del 2006; n. 450 del 2005).
4. - Le questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 1,
commi 366, 368, lettera b), numeri 1 e 2, e lettera d), della legge
n. 266 del 2005, promosse in riferimento ai parametri sopra indicati,
da esaminare congiuntamente in considerazione dei profili di
connessione della disciplina e della sostanziale identita' delle
argomentazioni con le quali le disposizioni sono censurate, sono
fondate nei limiti e nei termini di seguito precisati.
4.1. - Occorre anzitutto identificare la materia nella quale si
collocano le disposizioni impugnate. A questo scopo, come questa
Corte ha gia' affermato, occorre fare riferimento all'oggetto ed alla
disciplina stabilita dalle norme scrutinate, per cio' che esse
dispongono (sentenze n. 450 e n. 411 del 2006), alla luce della ratio
dell'intervento legislativo nel suo complesso e nei suoi punti
fondamentali, tralasciando gli aspetti marginali e gli effetti
riflessi delle norme medesime (sentenze n. 319 e n. 30 del 2005),
cosi' da identificare correttamente e compiutamente anche l'interesse
tutelato (sentenze n. 285 del 2005; n. 449 del 2006).
4.1.1. - La disciplina dei distretti produttivi, come risulta
anche dai lavori preparatori, e' parte di un complesso di misure
approntate per favorire la crescita economica del Paese; in
particolare, e' stata intesa come un rimedio ad alcuni profili
negativi correlati alle ridotte dimensioni che caratterizzano in
grandissima parte le imprese italiane. Il conseguimento di questo
obiettivo e' stato affidato ad un intervento mirato a «valorizzare la
specificita' del nostro sistema produttivo», rendendo i «distretti la
piattaforma di sviluppo e «tenuta» delle nostra economia» (cosi', la
Relazione al disegno di legge), in quanto ritenuti idonei a
permettere l'integrazione dell'offerta di beni e servizi da parte di
imprese che svolgono attivita' complementari e comunque connesse, in
definitiva a favorire condizioni di maggiore competitivita'.
Le conferenti disposizioni della legge 266 del 2005 hanno
anzitutto definito, in linea generale, i distretti produttivi quali
«libere aggregazioni di imprese articolate sul piano territoriale e
sul piano funzionale, con l'obiettivo di accrescere lo sviluppo delle
aree e dei settori di riferimento, di migliorare l'efficienza
nell'organizzazione e nella produzione, secondo principi di
sussidiarieta' verticale ed orizzontale, anche individuando modalita'
di collaborazione con le associazioni imprenditoriali» (comma 366).
Per conseguire tali obiettivi, si sono disciplinati gli effetti
di questa peculiare forma di aggregazione, in primo luogo, sotto il
profilo fiscale e finanziario (comma 368, lettere a e c, non
censurate dalle ricorrenti). In secondo luogo, allo scopo di
permettere uno snellimento degli adempimenti burocratici dei quali
sono onerate le imprese, e' stato a queste concesso di «intrattenere
rapporti con le pubbliche amministrazioni e con gli enti pubblici»
«per il tramite del distretto», legittimato a svolgere detti
adempimenti per conto delle medesime (comma 368, lettera b, numero
1), anche per «facilitare l'accesso ai contributi erogati a qualunque
titolo», avvalendosi appunto della «attivita' di consulenza ed
assistenza» che i distretti produttivi potranno loro fornire (comma
368, lettera b, numero 2). Peraltro, il contenuto delle norme
dimostra che queste riguardano la facolta' dei distretti produttivi
di agire in rappresentanza delle imprese nei rapporti con le
pubbliche amministrazioni, piuttosto che - come sostenuto dalle
ricorrenti - la disciplina del procedimento amministrativo,
perseguendo dunque una finalita' resa ancor piu' chiara dalla
previsione della ulteriore facolta' dei distretti produttivi «di
stipulare, per conto delle imprese, negozi di diritto privato secondo
le norme in materia di mandato di cui agli articoli 1703 e seguenti
del codice civile» (comma 368, lettera b, numero 3, non censurato
dalle ricorrenti).
L'Agenzia per la diffusione delle tecnologie per l'innovazione,
oggetto del comma 368, lettera d), benche' non strettamente connessa
con la figura dei «distretti produttivi», per espresso dettato della
norma, e' infine strumentale ad «accelerare il processo di
circolazione della conoscenza ed accrescere la capacita' competitiva
delle piccole e medie imprese e delle piattaforme industriali»,
nonche' ad «assistere le piattaforme industriali in ogni fase del
percorso di ricerca, applicazione ed ingegnerizzazione di una nuova
tecnologia».
4.2. - La disciplina e la ratio dell'intervento normativo
rivelano con evidenza la finalita' di realizzare una manovra di
politica economica per favorire la crescita del sistema produttivo
italiano. Nell'ordinamento, peraltro, gia' esistono discipline
dirette a garantire anche siffatte esigenze di riordino e di
intervento, pure conformate sulla peculiarita' del sistema produttivo
italiano e recanti misure dirette a favorirne lo sviluppo. Tra
queste, va ricordata quella concernente i sistemi produttivi locali,
definiti come «contesti produttivi omogenei, caratterizzati da una
elevata concentrazione di imprese, prevalentemente di piccole e medie
dimensioni, e da una peculiare organizzazione interna», nel cui
ambito costituiscono un particolare sottoinsieme i «distretti
industriali», «caratterizzati da una elevata concentrazione di
imprese industriali nonche' dalla specializzazione produttiva di
sistemi di imprese» (art. 36 della legge n. 317 del 1991, nel testo
sostituito dall'art. 6 della legge 11 maggio 1999, n. 140). Si tratta
di una disciplina che ha riconosciuto dal punto di vista giuridico
una realta' industriale, assegnando alle Regioni il compito di
individuare i citati distretti, attribuendo alle medesime compiti
rilevanti, con la conseguenza che e' questa tipologia e non quella
oggetto delle norme impugnate, che e' stata anche puntualmente
disciplinata da alcune di esse (cosi' dalla Regione Toscana, con la
delibera del Consiglio Regionale 21 febbraio 2000, n. 69, nonche'
dalla Regione Friuli-Venezia Giulia, con la legge regionale
11 novembre 1999, n. 27, recante «Per lo sviluppo dei distretti
industriali» e con la delibera della Giunta regionale del 21 luglio
2006, n. 1695).
Tuttavia, nonostante l'omologia tra i distretti industriali
appena ricordati e quelli contemplati dalle norme impugnate, risulta
comunque diverso l'oggetto delle discipline. Invero, la menzionata
Relazione al disegno di legge in questione, dopo avere premesso che
«il modello dei distretti industriali e' la base su cui viene
costruita la nozione piu' ampia di piattaforma industriale», la quale
«puo' assumere la forma del distretto territoriale o del distretto
funzionale», significativamente indica che il «distretto funzionale
e' una libera aggregazione di imprese che cooperano in modo
intersettoriale» e, «rispetto ai tradizionali distretti
territoriali», «prescinde da uno specifico territorio e si sviluppa
come integrazione dell'offerta di beni e servizi da parte di imprese
che svolgono attivita' complementari o comunque connesse».
Le norme censurate hanno realizzato precisamente questo obiettivo
e, quindi, la peculiarita' dei distretti produttivi va colta nella
circostanza che la loro istituzione non e' collegata solo ad un
determinato ambito territoriale, ma puo' richiedere un'articolazione
in piu' di una Regione, ognuna delle quali resta libera di
disciplinare all'interno del suo ambito le figure omologhe, e
tuttavia diverse, dei distretti industriali.
Lo scopo di realizzare una incisiva azione a sostegno dello
sviluppo del sistema produttivo, nel quadro di una manovra di
politica economica nazionale, e' stato conseguito mediante un
intervento articolato su molteplici piani. In particolare, la
normativa in questione, da un canto, privilegia una valorizzazione di
profili ulteriori rispetto a quello della collocazione territoriale
delle imprese e che, nella fissazione delle modalita' di
individuazione delle caratteristiche dei distretti produttivi (comma
366), richiede l'apprezzamento anche di profili di carattere tecnico
ed una attivita' di ricognizione e valutazione che non puo' essere
adeguatamente soddisfatta a livello regionale; dall'altro, mira a
realizzare una unificazione idonea a porre rimedio agli effetti
negativi della ridotta dimensione delle imprese, senza tuttavia farne
venire meno l'individualita'.
La disciplina recata dalle norme impugnate non e' stata
sostanzialmente innovata dall'art. 1, commi 889, 890 e 891 della
legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato legge finanziaria 2007),
che, tuttavia, ha apportato elementi per la sua corretta
interpretazione. Il comma 890 ha introdotto nell'art. 1 della legge
266 del 2005 due nuovi commi, in virtu' dei quali: «In attesa
dell'adozione del decreto del Ministro dell'economia e delle finanze
di cui al comma 366 puo' essere riconosciuto un contributo statale a
progetti in favore dei distretti produttivi adottati dalle regioni
per un ammontare massimo del cinquanta per cento delle risorse
pubbliche complessivamente impiegate in ciascun progetto» (comma
371-bis); «Con decreto del Ministro dello sviluppo economico,
adottato di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze,
sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le
regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, sono
individuati i progetti regionali ammessi al beneficio di cui al
comma 371-bis ed i relativi oneri per il bilancio dello Stato ed
eventuali ulteriori progetti di carattere nazionale, fermo restando
il limite massimo di cui al comma 372» (comma 371-ter).
Si tratta di norme evidentemente giustificate dalla
considerazione sia della complessita' dell'attivita' necessaria per
dare attuazione alla nuova disciplina, sia della possibilita' per le
Regioni di realizzare, nel loro ambito territoriale, progetti che
permettano di conseguire scopi analoghi a quelli perseguiti con le
disposizioni impugnate.
4.3. - L'oggetto e la finalita' delle norme impugnate non
permettono di ritenere che la relativa disciplina sia riconducibile
ad una materia, lo «sviluppo economico», che sarebbe riservata alla
competenza residuale delle Regioni. La locuzione costituisce una
espressione di sintesi, meramente descrittiva, che comprende e rinvia
ad una pluralita' di materie. In tal senso, e' significativo che gia'
il decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di
funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli
enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997,
n. 59), nel delegare numerose funzioni alle Regioni, contemplava in
un apposito Titolo (il II) le funzioni inerenti allo «sviluppo
economico e attivita' produttive», precisando tuttavia che allo
stesso erano riconducibili una pluralita' di materie: agricoltura e
foreste, artigianato, industria, energia, miniere e risorse
geotermiche, ordinamento delle camere di commercio, industria,
artigianato e agricoltura, fiere e mercati e commercio, turismo ed
industria alberghiera (art. 11, comma 2).
L'art. 117 Cost. contempla molteplici materie caratterizzate da
una palese connessione con lo sviluppo dell'economia, le quali sono
attribuite sia alla competenza legislativa esclusiva dello Stato
(art. 117, secondo comma, Cost.), sia a quella concorrente (art. 117,
terzo comma, Cost.), o residuale (art. 117, quarto comma, Cost.)
delle Regioni.
La finalita' avuta di mira dal legislatore statale ha dunque
comportato che la disciplina recata dalle norme impugnate attiene a
piu' materie, alcune senz'altro riservate alla competenza esclusiva
dello Stato (la materia fiscale, nonche' quella dell'ordinamento
civile, in quanto si e' regolata una peculiare figura associativa,
intervenendo sulla disciplina delle modalita' di contrarre e della
rappresentanza). Tuttavia, proprio in quanto le disposizioni sono
dirette a realizzare una complessa manovra concernente lo sviluppo
dell'economia e del sistema produttivo italiano, esse incidono anche
su materie attribuite alla competenza legislativa delle Regioni, sia
concorrente (quale la «ricerca scientifica e tecnologica e sostegno
all'innovazione per i settori produttivi»: ex plurimis, sentenze
n. 31 del 2005 e n. 423 del 2004), sia residuale (quali il commercio:
sentenza n. 1 del 2004; l'industria, l'artigianato: sentenza n. 162
del 2005). Analogamente, l'attivita' della Agenzia per la diffusione
delle tecnologie per l'innovazione - pur se non imprescindibilmente
connessa ai distretti produttivi - e' riconducibile a materie
spettanti alla competenza legislativa concorrente delle Regioni (in
particolare, alla ricerca scientifica e tecnologica e sostegno
all'innovazione per i settori produttivi) ed a quella residuale
(industria). Il comma 368, lettera d), attribuisce infatti a detta
Agenzia, tra gli altri, i compiti di provvedere alla «diffusione di
nuove tecnologie e delle relative applicazioni industriali», nonche'
di promuovere «l'integrazione fra il sistema della ricerca ed il
sistema produttivo attraverso l'individuazione, valorizzazione e
diffusione di nuove conoscenze, tecnologie, brevetti ed applicazioni
industriali prodotti su scala nazionale ed internazionale», anche
stipulando «convenzioni e contratti con soggetti pubblici e privati
che ne condividono le finalita».
Relativamente alla Regione Friuli-Venezia Giulia, va appena
rilevato che alcune delle materie sulle quali incidono le norme
impugnate (in particolare, commercio, industria e artigianato) sono
riconducibili alla competenza legislativa regionale residuale
(art. 117, quarto comma, Cost.), rispetto alla quale, come questa
Corte ha gia' affermato, gli artt. 117 e l'art. 118 Cost. delineano
forme piu' ampie di autonomia rispetto a quelle gia' attribuite dallo
statuto regionale, in quanto detta competenza e' soggetta ai limiti
generali stabiliti dal primo comma dell'art. 117 della Costituzione,
fra i quali non vi e', ad esempio, quello delle norme fondamentali di
riforma economico-sociale (sentenza n. 274 del 2003), ne' quello
dell'interesse nazionale, indicati dallo statuto speciale (sentenza.
n. 328 del 2006). Pertanto, ai sensi dell'art. 10 della legge
costituzionale n. 3 del 2001, la particolare «forma di autonomia»
espressa dalle norme del titolo V della parte seconda della
Costituzione in favore delle Regioni ad autonomia ordinaria si
applica anche alla Regione Friuli-Venezia Giulia, in quanto «piu'
ampia» rispetto a quella prevista dallo statuto, con conseguente
corretta evocazione degli artt. 117 e 118 Cost.
4.4. - Le norme qui in esame si caratterizzano dunque in quanto,
perseguendo un obiettivo complesso, interferiscono in una
molteplicita' di materie.
Nella specie, non e' possibile comporre siffatta interferenza
facendo ricorso al criterio della prevalenza, applicabile soltanto
quando risulti evidente l'appartenenza del nucleo essenziale della
disciplina ad una materia piuttosto che ad un'altra (per tutte,
sentenze n. 422 e n. 181 del 2006; n. 135 e n. 50 del 2005),
circostanza che risulta chiaramente esclusa dal contenuto e dalla
ratio della disciplina sopra indicati.
Tuttavia, la finalita' dell'intervento e l'individuazione
dell'oggetto delle norme permettono di ritenere che ci si trovi di
fronte a scelte di rilevanza nazionale, in relazione alle quali, come
questa Corte ha affermato, il legislatore costituzionale del 2001 ha
inteso unificare in capo allo Stato strumenti che attengono allo
sviluppo dell'intero Paese, anche al di la' della specifica
utilizzabilita' di quelli elencati nel secondo comma dell'art. 117
Cost. (sentenze n. 242 del 2005 e n. 69 del 2004).
In riferimento alle materie interessate dalle disposizioni
impugnate, spettanti alla competenza regionale - sia concorrente, sia
residuale -, le considerazioni sopra svolte dimostrano che sussistono
quelle «esigenze di carattere unitario» che legittimano l'avocazione
in sussidiarieta' sia delle funzioni amministrative che non possono
essere adeguatamente svolte ai livelli inferiori (tra le molte,
sentenze n. 214 del 2006; n. 383, n. 270, n. 242 del 2005; n. 6 del
2004), sia della relativa potesta' normativa per l'organizzazione e
la disciplina di tali funzioni (sentenza n. 285 del 2005), che e'
stata realizzata con modalita' tali da escluderne l'irragionevolezza,
alla stregua di uno scrutinio stretto di costituzionalita'. Cio' vale
anche in relazione alla norma concernente l'Agenzia per la diffusione
delle tecnologie per l'innovazione, in primo luogo, in quanto
l'attrazione appare giustificata dalla considerazione che lo
svolgimento dell'attivita' di promozione dell'integrazione fra il
sistema di ricerca ed il sistema produttivo, attraverso la
valorizzazione e la diffusione di nuove conoscenze, tecnologie,
brevetti ed applicazioni industriali prodotti su scala nazionale ed
internazionale presuppone, all'evidenza, un'attivita' unitaria. In
secondo luogo, la disciplina risulta proporzionata, dato che i
compiti affidati all'Agenzia, come disciplinati dall'art. 1,
comma 368, lettera d), della legge n. 266 del 2005, sono appunto
quelli connessi all'esigenza di unitarieta' e da questa giustificati,
mentre l'approvazione dello statuto da parte della Presidenza del
Consiglio dei ministri evoca un controllo di mera legittimita'.
L'attrazione al centro delle funzioni amministrative, mediante la
«chiamata in sussidiarieta», benche' sia giustificata, secondo la
consolidata giurisprudenza di questa Corte, richiede tuttavia che
l'intervento legislativo preveda forme di leale collaborazione con le
Regioni (soprattutto sentenza n. 214 del 2006; ma anche sentenze
n. 425, n. 406, n. 213 del 2006). Quest'ultima condizione non risulta
osservata dalle norme impugnate, mentre la circostanza che esse
«trovano applicazione in via sperimentale» (art. 1, comma 371, della
legge n. 266 del 2005) neppure ne esclude l'idoneita' a recare vulnus
alle competenze regionali.
La disciplina interferisce, infatti, con materie attribuite alla
competenza legislativa sia concorrente, sia residuale delle Regioni,
senza che, in contrasto con i principi sopra enunciati, sia stata
prevista alcuna forma di collaborazione con queste ultime nella fase
di definizione delle caratteristiche e delle modalita' di
individuazione dei distretti (comma 366), in quella di fissazione
delle modalita' applicative delle disposizioni di cui al comma 368,
lettera b), numeri 1 e 2, nonche' in occasione della definizione dei
criteri e delle modalita' per lo svolgimento delle attivita'
istituzionali dell'Agenzia per la diffusione delle tecnologie per
l'innovazione (comma 368, lettera d, numero 4).
Per porre rimedio al vizio delle norme, occorre recuperare il
ruolo delle Regioni in termini di coinvolgimento delle medesime.
L'incidenza della disciplina stabilita dalle norme impugnate anche in
materie riconducibili alla competenza legislativa residuale di queste
ultime rende indispensabile, per la loro riconduzione nell'ambito
della «chiamata in sussidiarieta» da parte dello Stato,
l'applicazione del modulo della concertazione necessaria e paritaria
fra organi statali e Conferenza Stato-Regioni dei poteri di tipo
normativo o programmatorio riservati dalle disposizioni impugnate
esclusivamente ad organi statali.
E' ineludibile, pertanto, che i decreti ministeriali previsti
dall'art. 1, commi 366 e 368, lettera b), numeri 1 e 2, della legge
n. 266 del 2005, siano adottati di intesa con la Conferenza
Stato-Regioni, in modo da permettere alle Regioni (in materie che
sarebbero di loro competenza) di partecipare alle scelte normative o
programmatorie; e che il decreto interministeriale del citato
comma 366 sia altresi' adottato sentite le Regioni interessate
dall'istituendo distretto produttivo. Per le stesse ragioni, e'
imprescindibile che il decreto della presidenza del Consiglio recante
la definizione dei criteri e delle modalita' per lo svolgimento delle
attivita' istituzionali della Agenzia per la diffusione delle
tecnologie per l'innovazione (dall'art. 1, comma, 368, lettera d,
numero 4, della legge n. 266 del 2005) sia adottato di intesa con la
Conferenza Stato-Regioni.
Pertanto, deve essere dichiarata l'illegittimita' costituzionale
delle norme ora richiamate, nella parte in cui non prevedono che gli
atti indicati siano adottati previa intesa con la Conferenza
Stato-Regioni, e quello del citato art. 1, comma 366, anche sentite
le Regioni interessate.
Infine, l'illegittimita' costituzionale di dette norme, per la
Regione Friuli-Venezia Giulia, non e' esclusa dalla cosiddetta
«clausola di salvaguardia» prevista dall'art. 1, comma 610, della
legge n. 266 del 2005. Infatti, va qui ribadito che detta clausola
non e' idonea ad escludere il vizio di legittimita' della norma,
qualora, come nel caso in esame, sia caratterizzata da estrema
genericita' e sia contenuta nel contesto di una legge recante
numerose disposizioni, concernenti materie ed oggetti diversi, senza
alcuna precisazione in ordine a quelle che dovrebbero ritenersi non
applicabili alla ricorrente, per incompatibilita' con lo statuto
speciale (sentenze n. 134 e n. 118 del 2006).