Ricorso della Regione Lombardia, in persona del presidente della
giunta regionale pro tempore, on. dott. Roberto Formigoni,
autorizzato con delibere di giunta regionale n. VIII/004745 del 18
maggio 2007 e n. VIII/004776 del 30 maggio 2007, rappresentata e
difesa, come da mandato a margine del presente atto, dagli avv. Pio
Dario Vivone e prof. Beniamino Caravita di Toritto e presso lo studio
del secondo elettivamente domiciliata in Roma, via di Porta Pinciana
n. 6;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore per
la dichiarazione di illegittimita' costituzionale dei commi 1, 1-bis,
1-ter, 1-quater, 1-quinquies, 1-sexies, 2, 3, 8-bis, 8-ter
dell'art. 13 del decreto-legge 31 gennaio 2007, n. 7 («Misure urgenti
per la tutela dei consumatori, la promozione della concorrenza, lo
sviluppo di attivita' economiche, la nascita di nuove imprese, la
valorizzazione dell'istruzione tecnico-professionale e la
rottamazione di autoveicoli») recante «Misure urgenti in materia di
istruzione tecnico-professionale e di valorizzazione dell'autonomia
scolastica. Misure in materia di rottamazione di autoveicoli.
Semplificazione del procedimento di cancellazione dell'ipoteca per i
mutui immobiliari. Revoca delle concessioni per la progettazione e la
costruzione di linee ad alta velocita' e nuova disciplina degli
affidamenti contrattuali nella revoca di atti amministrativi.
Clausola di salvaguardia. Entrata in vigore», pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale 1° febbraio 2007, n. 26, cosi' come convertito con
modificazioni dalla legge 2 aprile 2007, n. 40, pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale del 2 aprile 2007, supplemento ordinario, per
violazione degli artt. 117, 118, 119, 70, 76 e 77 della Costituzione,
nonche' dei principi costituzionali di leale collaborazione
(art. 120), di buon andamento (art. 97) e di ragionevolezza (art. 3).
F a t t o
Il Governo, con il d.l. n. 7 del 2007, ha ritenuto di dover
intervenire in modo immediato con «talune misure urgenti, necessarie
a rimediare ad ostacoli che limitano lo sviluppo economico del Paese,
i diritti dei consumatori e la concorrenza, in relazione all'attuale
contingenza economica, nonche' in relazione alla presenza di
situazioni di grave anomalia rispetto ai principi comunitari e
costituzionali, piu' volte segnalate anche dalle istituzioni
comunitarie e dall'Autorita' garante della concorrenza e del mercato»
(cfr. Relazione presentata dal Governo al disegno di legge di
conversione).
L'art. 13 del d.l. 31 gennaio 2007, n. 7 (c.d. decreto
Bersani-bis), recante «Disposizioni urgenti in materia di istruzione
tecnico-professionale e di valorizzazione dell'autonomia scolastica»,
presenta diversi e pregnanti profili di illegittimita'
costituzionale.
Esso, infatti, contiene una serie di norme che modificano in modo
significativo alcune disposizioni del d.lgs. n. 226 del 2005, di
attuazione della legge delega n. 53 del 2003, avente ad oggetto il
riordino del secondo ciclo del sistema di istruzione e formazione.
In via preliminare e' opportuno mettere a fuoco il quadro che si
verrebbe a delineare a seguito di tale atto governativo profondamente
illegittimo.
All'interno di un complesso di norme eterogenee, inerenti ad
ambiti materiali estremamente differenziati, l'art. 13 del d.l. n. 7
del 2007, convertito con modifiche dalla legge n. 40 del 2007, reca
alcune disposizioni relative alla «valorizzazione dell'istruzione
tecnico-professionale».
In particolare si tratta dei commi dall'1 all'8-ter contenenti
«Disposizioni urgenti in materia di istruzione tecnico-professionale
e di valorizzazione dell'autonomia scolastica».
1. - Il primo comma ridefinisce il sistema dell'istruzione
secondaria superiore (gia' disciplinato dal d.lgs. n. 226 del 2005, e
successive modificazioni), comprendendovi ora i licei, gli istituti
tecnici e gli istituti professionali finalizzati al conseguimento di
un diploma di istruzione secondaria. Si tratta degli istituti tecnici
e professionali gia' menzionati e disciplinati dal comma 2
dell'art. 191 del Testo unico delle disposizioni legislative in
materia di istruzione di cui al d.lgs. n. 297 del 1994.
Il comma 1 dell'art. 13 del d.l. n. 7 provvede inoltre a
rimodellare il primo periodo del comma 6 dell'art. 2 del d.lgs.
n. 226 del 2005. Sopprime le parole «economico» e «tecnologico» e
sostituisce il precedente comma 8 con una nuova norma cosi'
concepita: «i percorsi del liceo artistico si articolano in indirizzi
per corrispondere ai diversi fabbisogni formativi»; abroga infine il
comma 7 dell'art. 2 e gli artt. 6 e 10.
Dal coordinamento delle modifiche e delle abrogazioni ne risulta
un sistema dei licei che comprende ora i licei artistico, classico,
linguistico, musicale e coreutico, scientifico e delle scienze umane
e non piu' i licei economico e tecnologico. Conseguentemente, viene
meno la previsione per i licei economico e tecnologico «di una
consistente area di discipline e attivita' tecnico-professionali tale
da assicurare il perseguimento delle finalita' e degli obiettivi
inerenti alla specificita' dei licei medesimi» prevista dall'abrogato
comma 7 e sono abrogate le previsioni contenute negli artt. 6 e 10
dedicate ai soppressi licei economico e tecnologico.
Il comma 1-bis dell'art. 13 del d.l. n. 7 del 2007, cosi' come
convertito con modifiche dalla legge n. 40 del 2007, stabilisce poi
che gli istituti tecnici e gli istituti professionali ricompresi nel
sistema dell'istruzione secondaria superiore, di cui al comma 1, sono
«riordinati e potenziati come istituti tecnici e professionali
finalizzati istituzionalmente al conseguimento del diploma». Inoltre,
e' precisato che gli istituti di istruzione secondaria superiore
devono attivare ogni opportuno collegamento con il mondo del lavoro e
dell'impresa, compresi il «volontariato» e il «privato sociale», con
la formazione professionale, con l'universita' e la ricerca e con gli
enti locali, al fine di predisporre il «Piano dell'offerta formativa»
secondo quanto previsto dall'art. 3 delle «Norme in materia di
autonomia delle istituzioni scolastiche», poste dal d.P.R. 8 marzo
1999, n. 275.
Il comma 1-ter, nell'ambito del complessivo riordino e
potenziamento disposto dal provvedimento, prevede inoltre l'adozione
di regolamenti adottati con decreto del Ministro della pubblica
istruzione (ai sensi dell'art. 17, comma 3, della legge n. 400 del
1988), previo parere delle competenti Commissioni parlamentari da
rendere entro il termine di trenta giorni dalla data di trasmissione
dei relativi schemi, decorso il quale i regolamenti possono comunque
essere adottati, i suddetti regolamenti definiscono:
la riduzione del numero degli attuali indirizzi;
l'ammodernamento degli stessi nell'ambito di ampi settori
tecnico-professionali, articolati in un'area di «istruzione generale,
comune a tutti i percorsi», e in aree di «indirizzo»;
i regolamenti devono altresi' prevedere:
la scansione temporale dei percorsi e i relativi risultati di
apprendimento;
la previsione di un monte ore annuale delle lezioni
sostenibile per gli allievi nei limiti del monte ore complessivo
annuale gia' previsto per i licei economico e tecnologico dal d.lgs.
17 ottobre 2005, n. 226, e del monte ore complessivo annuale da
definire ai sensi dell'art. 1, comma 605, lettera f), della legge 27
dicembre 2006, n. 296;
la coerente riorganizzazione delle discipline di insegnamento
al fine di potenziare le attivita' laboratoriali, di stage e di
tirocini;
l'orientamento agli studi universitari e ai sistema
dell'istruzione e formazione tecnica superiore.
Secondo quanto disposto dal comma 1-quater, i regolamenti sono
adottati entro il 31 luglio 2008; viene quindi stabilita la
decorrenza dei nuovi percorsi formativi a partire dall'anno
scolastico e formativo 2009-2010 invece che dall'anno 2008-2009
(modificando cosi' la precedente previsione dell'art. 27, comma 4,
primo periodo del d.lgs. n. 226 del 2005, e successive
modificazioni).
Al fine di realizzare raccordi organici tra i percorsi degli
istituti tecnico-professionali e i percorsi di istruzione e
formazione professionale finalizzati al conseguimento di qualifiche e
diplomi professionali di competenza delle regioni compresi in un
apposito repertorio nazionale, viene prevista (dal comma 1-quinquies)
l'adozione di apposite linee guida, predisposte dal Ministro della
pubblica istruzione d'intesa con la Conferenza unificata Stato-citta'
ed autonomie locali.
Il comma 1-sexies precisa che l'attuazione delle previsioni
normative recate dai commi da 1-bis a 1-quinquies dell'art. 13 del
decreto deve avvenire senza nuovi o maggiori oneri per la finanza
pubblica e nell'ambito delle risorse umane, strumentali e finanziarie
disponibili a legislazione vigente.
2. - Il comma 2 dell'art. 13 prevede la possibilita', nel
rispetto dell'autonomia delle istituzioni scolastiche e delle
competenze degli enti locali e delle regioni, di costituire in ambito
provinciale o sub-provinciale, «poli tecnico-professionali» tra gli
istituti tecnici e gli istituti professionali, le strutture della
formazione professionale accreditate ai sensi dell'art. 1, comma 624,
della legge n. 296 del 2006 (legge finanziaria 2007), e le strutture
che operano nell'ambito del sistema dell'istruzione e formazione
tecnica superiore, denominate «istituti tecnici superiori», nel
quadro della riorganizzazione di cui all'art. 1, comma 631, della
legge finanziaria 2007.
I «poli», secondo le previsioni del decreto, «sono costituiti
sulla base della programmazione dell'offerta formativa, comprensiva
della formazione tecnica superiore, delle regioni, che concorrono
alla loro realizzazione in relazione alla partecipazione delle
strutture formative di competenza regionale».
Le istituzioni scolastiche potranno costituire consorzi pubblici
e privati (o aderire a consorzi gia' esistenti) per la costituzione
dei «poli» (tra le cui finalita' il decreto individua la promozione
«in modo stabile e organico» della «diffusione della cultura
scientifica e tecnica» e il sostegno delle misure per la crescita
sociale, economica e produttiva del Paese) al fine di garantire
l'applicazione del Piano dell'offerta formativa e per l'acquisizione
di beni e servizi idonei ad agevolare lo svolgimento dei propri
compiti di carattere formativo.
Viene altresi' precisato che i «poli» si doteranno di propri
organi (da definire nelle relative convenzioni). Anche in questi casi
le previsioni del decreto dovranno venir attuate nell'ambito delle
risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione
vigente, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica e
facendo salve le competenze delle Regioni a statuto speciale e delle
Province autonome di Trento e di Bolzano, in conformita' ai loro
statuti e alle relative norme di attuazione.
3. - Il comma 3 apporta alcune modifiche al testo unico delle
imposte sui redditi (d.P.R. 22 dicembre 1986, n. 917) e in
particolare:
viene prevista la detraibilita' ai fini fiscali di tutte che
«le erogazioni liberali a favore degli istituti scolastici di ogni
ordine e grado, statali e paritari senza scopo di lucro appartenenti
al sistema nazionale di istruzione di cui alla legge 10 marzo 2000,
n. 62 (Norme per la parita' scolastica e disposizioni sul diritto
allo studio e all'istruzione), e successive modificazioni,
finalizzate all'innovazione tecnologica, all'edilizia scolastica e
all'ampliamento dell'offerta formativa; la detrazione spetta a
condizione che il versamento di tali erogazioni sia eseguito tramite
banca o ufficio postale ovvero mediante gli altri sistemi di
pagamento previsti dall'art. 23 del d.lgs. 9 luglio 1997, n. 241»;
analogamente e' stabilita la deducibilita' per «le erogazioni
liberali a favore degli istituti scolastici di ogni ordine e grado,
statali e paritari senza scopo di lucro appartenenti al sistema
nazionale di istruzione di cui alla legge 10 marzo 2000, n. 62, e
successive modificazioni, finalizzate all'innovazione tecnologica,
all'edilizia scolastica e all'ampliamento dell'offerta formativa, nel
limite del 2 per cento del reddito d'impresa dichiarato e comunque
nella misura massima di 70.000 euro annui; la deduzione spetta a
condizione che il versamento di tali erogazioni sia eseguito tramite
banca o ufficio postale ovvero mediante gli altri sistemi di
pagamento previsti dall'art. 23 del d.lgs. 9 luglio 1997, n. 241.
Il comma 4 da' conto della copertura finanziaria per gli
oneri derivanti dalle modifiche introdotte dal comma 3 dell'art. 13
del decreto. Valutata l'entita' della spesa in 54 milioni di euro per
l'anno 2008 e in 31 milioni di euro a decorrere dall'anno 2009, il
d.-l. precisa che si provvedera', per l'anno 2008, mediante utilizzo
delle disponibilita' esistenti sulle contabilita' speciali di cui
all'art. 5-ter del d.l. n. 452 del 2001 1) convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 16 del 2002, che a tale fine sono
vincolate per essere versate all'entrata del bilancio dello Stato nel
predetto anno. Vengono poi demandati ad un decreto del Ministro della
pubblica istruzione (adottato di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze e emanato entro trenta giorni dalla
data di entrata in vigore del decreto) «criteri e modalita' per la
determinazione delle somme da vincolare su ciascuna delle predette
contabilita' speciali ai fini del relativo versamento». Viene allo
scopo autorizzato il Ministro dell'economia e delle finanze ad
apportare, con propri decreti, le occorrenti variazioni di bilancio.
Il comma 6 attribuisce al Ministro dell'economia e delle finanze
le funzioni di monitoraggio degli oneri determinati dai
provvedimenti, anche ai fini dell'adozione dei correttivi previsti
dalle norme relative alla contabilita' generale dello Stato in
materia di bilancio e di copertura finanziaria delle leggi.
La norma prevede inoltre che gli eventuali decreti correttivi
emanati prima della data di entrata in vigore dei provvedimenti siano
tempestivamente trasmessi alle Camere, corredati da apposite
relazioni illustrative (secondo quanto previsto dalle richiamate
norme in materia di bilancio e copertura finanziaria delle leggi e in
particolare dall'art. 11-ter, commi 2 e 7, della legge n. 468 del
1978, e successive modificazioni).
Coerentemente con quanto previsto in precedenza, e' stabilito
inoltre che il Ministro della pubblica istruzione riferisce, dopo due
anni di applicazione, alle competenti Commissioni parlamentari
sull'andamento delle erogazioni liberali previste dal comma 3
dell'art. 13 del decreto.
Il seguente comma 7 preclude ai soggetti che hanno effettuato
donazioni alle istituzioni scolastiche la possibilita' di far parte
del consiglio di istituto e della giunta esecutiva delle stesse. Il
divieto tuttavia non si applica per le donazioni di valore non
superiore a 2000 euro in ciascun anno scolastico. Il comma 7
chiarisce che i dati relativi alle dichiarazioni liberali di cui al
comma 3 e in particolare quelli concernenti la persona fisica o
giuridica che le ha effettuate sono dati personali ai sensi delle
leggi vigenti in materia (in particolare del d.lgs. n. 196 del 2003).
Il comma 8 stabilisce poi che le disposizioni fiscali hanno
effetto a decorrere dal periodo di imposta in corso dal 1° gennaio
2007.
4. - Il seguente comma 8-bis dispone alcune modifiche al d.lgs.
n. 226 del 2005 in materia di «Definizione delle norme generali e dei
livelli essenziali delle prestazioni sul secondo ciclo del sistema
educativo di istruzione e formazione ai sensi della legge 28 marzo
2003, n. 53». In particolare, il testo del comma 1 dell'art. 1
coordinato con le modifiche apportate risulta cosi' formulato:
«Il secondo ciclo del sistema educativo di istruzione e
formazione e' costituito dal sistema dell'istruzione secondaria
superiore e dal sistema dell'istruzione e formazione professionale.
Assolto l'obbligo di istruzione di cui all'art. 1, comma 622 della
legge 27 dicembre 2006, n. 296, nel secondo ciclo si realizza, in
modo unitario, il diritto-dovere all'istruzione e alla formazione di
cui al d.lgs. 15 aprile 2005, n. 76».
5. - Infine, il comma 8-ter espressamente esclude dalle
abrogazioni previste dall'art. 31, comma 2 del d.lgs. n. 226 del
2005, quelle disposizioni del d.lgs. n. 197 del 1994 che fanno
riferimento agli istituti tecnici e professionali. In sostanza, tali
istituti sono salvati dall'abrogazione.
Alla luce della descrizione fin qui svolta emerge con chiarezza
un assetto normativo connotato da un'unica volonta' di fondo: quella
di riscrivere in modo illegittimo l'intera struttura del secondo
ciclo dell'istruzione determinando effetti sostanziali non solo su
questo specifico percorso, ma nel sistema formativo considerato nella
sua interezza.
Una illegittimita' resa ancor piu' grave dal metodo unilaterale
scelto dal Governo e dallo strumento, un d.l., dunque strutturalmente
inadeguato per una riforma di sistema e peraltro caratterizzato
dall'essere un decreto omnibus, cioe' un enorme contenitore di una
serie eterogenea di disposizioni rivolte alla modifica dei settori
piu' disparati (giova sul punto far presente come il comma 8-quater,
successivo all'ultimo che si occupa del settore dell'istruzione,
lungi da una sorta di continuita' col filone precedente, affronta il
tema del contenimento delle emissioni inquinanti dei veicoli!).
Il provvedimento, gravemente lesivo delle competenze
costituzionalmente garantite alla Regione Lombardia, e' illegittimo
per le seguenti ragioni di
D i r i t t o
1. - Illegittimita' costituzionale dei commi 1, 1-bis, 1-ter,
1-quater, 1-quinquies, 1-sexies, 2, 3, 8, 8-bis, 8-ter dell'art. 13
del d.l. n. 7 del 2007, cosi' come modificati dalla legge di
conversione n. 40 del 2007, per violazione degli artt. 117, 118, 119,
120, e dei principi di ragionevolezza (art. 3 Cost.) e buon andamento
(art. 97 Cost.).
La portata «innovativa» e del tutto illegittima, oltre che
irragionevole, dell'intervento del legislatore statale riesce a
palesarsi in modo definitivo a seguito della ricostruzione della
disciplina normativa del processo di riforma del settore istruzione,
con uno sguardo particolare rivolto alla formazione professionale.
1.1. - La formazione professionale nel sistema dell'istruzione.
1.1.1. - Lo scenario pre-riforma costituzionale.
Il settore della «formazione professionale» si e', da sempre,
mosso in una dimensione distinta rispetto a quella della istruzione.
Gia' nella pre-unitaria Legge Casati (legge n. 3725 del 1859), la
formazione professionale era inserita entro l'area dell'«istruzione
tecnica» che rappresentava un canale di istruzione professionale
post-elementare costituito da «scuole tecniche» (biennali),
finalizzate alla preparazione per lo svolgimento di mestieri
«semplici», e (in secondo grado) da «istituti tecnici», rivolti alle
attivita' di livello intermedio. Le une e gli altri avevano un forte
radicamento nelle realta' economiche locali e, anzi, nascevano e
operavano per iniziativa e con il sostegno finanziario - spesso
congiunto - di associazioni industriali, camere di commercio,
fondazioni, enti locali. Di qui, la loro «autonomia» dal sistema
scolastico statale, con ordinamenti didattici largamente
autodeterminati in funzione dell'addestramento alle professioni
richieste dall'economia locale.
Con la legge n. 889 del 1931, le «scuole tecniche» e gli
«istituti tecnici» furono annessi all'ordinamento scolastico statale,
con una marcata accentuazione della loro strumentalita' alle esigenze
della produzione e con l'eliminazione di ogni possibile accesso
all'istruzione universitaria (prima consentito tramite la sezione
fisico-matematica degli istituti tecnici).
1.1.2. - L'avvento della Costituzione nel 1947 segno'
profondamente anche il settore de quo: da un lato, infatti, si
riconobbe il diritto dei lavoratori alla formazione e all'elevazione
professionale (art. 35, comma 2) e, dall'altro, si attribui' alla
competenza delle costituende regioni la materia dell'«istruzione
artigiana e professionale» (art. 117, comma 1 del testo originario).
Senonche', l'ordinamento italiano non conosceva, all'epoca, un
tale ordine di istruzione, onde si ritenne che il costituente non
potesse che riferirsi alla formazione professionale extrascolastica.
Su questo presupposto, il Ministero della pubblica istruzione, in
attesa dell'attuazione dell'ordinamento regionale, prima in via
sperimentale e poi - a partire dal 1950 - in via sistematica, ha
provveduto a trasformare le «scuole tecniche» in «istituti
professionali», collocati nell'istruzione secondaria statale di
secondo grado e abilitati (dopo un corso di due o tre anni) a
rilasciare titoli di studio riconosciuti sul mercato del lavoro.
Sul presupposto che la Costituzione, nell'attribuire alle regioni
l'«istruzione artigiana e professionale» si fosse riferita alla sola
formazione professionale extrascolastica, il decentramento alle
regioni della materia «formazione artigiana e professionale» -
operato, prima, dal d.P.R. n. 10/1972 e, poi, dal d.P.R. n. 616/1977
e dalla legge n. 845/1978 (legge-quadro sulla formazione
professionale) - ha riguardato tutte le attivita' formative che non
si concludessero con il rilascio di un titolo di studio.
Sia nell'ambito della formazione professionale, svolta con
finalita' «addestrative» al di fuori del sistema scolastico e con
sbocchi unicamente lavorativi, sia nell'ambito dell'istruzione
professionale, svolta all'interno del sistema scolastico e con
possibili sbocchi nel mondo del lavoro, ovvero - dopo il
«prolungamento» a cinque anni dei corsi degli istituti professionali
(1969-1970) - nella frequenza di una facolta' universitaria, insiste
un'attivita' regionale significativa. Tale competenza ha fondato la
sua giustificazione nella necessita' che il complicato rapporto tra
dimensione formativa e dimensione pratico-lavorativa dovesse trovare
gestione e coordinamento ad un livello istituzionale vicino alla
realta' territoriale, e quindi economica-produttiva, di riferimento.
1.1.3. - Il processo di decentramento a favore delle regioni di
una serie di funzioni amministrative anche in materia di istruzione
muove i primi passi, come poc'anzi accennato, all'inizio degli anni
Settanta. In attuazione della legge delega n. 281 del 1970, nel 1972
vengono emanati diversi decreti delegati: il d.P.R. n. 3 del 1972, in
materia di assistenza scolastica, trasferisce alle regioni le
funzioni di tipo economico-gestionale, con l'eccezione di tutto il
settore universitario.
Il d.P.R. n. 10 del 1972, recante «Trasferimento alle Regioni a
statuto ordinario delle funzioni amministrative statali in materia di
istruzione artigiana e professionale e del relativo personale», ha
attribuito alle regioni (art. 1):
i corsi di addestramento professionale;
i corsi aziendali di riqualificazione;
l'addestramento professionale degli artigiani;
la formazione professionale degli apprendisti;
l'istruzione artigiana e professionale negli istituti e
servizi dipendenti dalla Direzione generale per gli istituti di
prevenzione e di pena del Ministero di grazia e giustizia;
la formazione professionale diretta allo svolgimento di
professioni sanitarie ausiliarie e di arti sanitarie ausiliarie;
l'orientamento e la qualificazione professionale degli
invalidi del lavoro e degli invalidi civili;
ogni altra funzione in ordine alla formazione e addestramento
professionale attualmente svolta dagli organi centrali o periferici
dello Stato, ferme restando le competenze di cui al successivo
art. 7.
Nelle funzioni amministrative trasferite sono comprese anche:
1) la vigilanza tecnica ed amministrativa sullo svolgimento delle
attivita'; 2) la concessione di sovvenzioni e finanziamenti a favore
delle attivita' stesse; 3) l'erogazione di contributi a favore di
enti ed istituti che hanno per scopo l'addestramento e l'istruzione
artigiana e professionale; 4) l'acquisto, la locazione, la
costruzione, l'ampliamento e la gestione dei centri di addestramento
ed istruzione artigiana e professionale ivi comprese le relative
attrezzature, ad eccezione di quelli destinati all'espletamento delle
funzioni di cui ai successivi artt. 7 e 8.
In materia di formazione professionale codesta ecc.ma Corte, in
riferimento alle scuole per terapisti per la riabilitazione, ha
dichiarato che l'art. 5 della legge n. 118 del 1971 ha si' previsto
(comma 1) che presso le universita' e presso enti pubblici e privati
possono essere istituite scuole per la formazione di assistenti
educatori, di assistenti sociali specializzati e di personale
paramedico, e che (comma 2) il riconoscimento delle scuole presso
enti avviene con decreto del Ministro per la pubblica istruzione di
concerto con il Ministro per la sanita'; ma una volta attuato
l'ordinamento regionale «cesseranno di avere efficacia le
disposizioni di quella legge, limitatamente alle materie di cui
all'art. 117 della Costituzione» (Corte cost., sent. n. 111 del
1975). Pertanto «essendo stato attuato l'ordinamento regionale ed
effettuato il trasferimento alle regioni a statuto ordinario dei
poteri amministrativi spettanti agli organi statali... proprio in
materia di formazione di personale paramedico, il secondo comma del
citato art. 5 della legge n. 118 del 1971 ha perso la sua efficacia».
E cosi' la Corte ha dichiarato che «non spetta allo Stato il
riconoscimento delle scuole per terapisti della riabilitazione
gestite da enti pubblici o privati diversi dalle Universita', aventi
sede nel territorio di regioni a statuto ordinario».
Il d.P.R. n. 616 del 1977, attuativo della legge delega n. 382
del 1975, ha proseguito il percorso di decentramento verso le regioni
e all'art. 37 ha previsto che «le istituzioni di istruzione artigiana
o professionale, non abilitate al rilascio dei titoli di studio di
cui al precedente art. 35 ed aventi personalita' giuridica di diritto
pubblico, ad eccezione degli istituti professionali e degli istituti
d'arte statali, sono trasferite alle regioni ed assumono la qualifica
di regionali».
E' in questo momento storico che si colloca un'altra importante
sentenza di codesta ecc.ma Corte nella quale la Corte ha ricostruito
«la portata della «materia»... «istruzione professionale», quale
presente al legislatore all'atto del trasferimento alle Regioni delle
funzioni relative, in adempimento del precetto costituzionale. Il
nucleo essenziale di tale concetto emerge, con sufficiente chiarezza,
dal dibattito sviluppatosi in sede dottrinale e nelle varie occasioni
di progettazioni normative. In sostanza, deve ritenersi che
l'istruzione in parola superi l'ambito del concetto comunemente
accolto in precedenza, in quanto ora si caratterizza per la diretta
finalizzazione all'acquisizione di nozioni necessarie sul piano
operativo per l'immediato esercizio di attivita' tecnico-pratiche,
anche se non riconducibili ai concetti tradizionali di arti e
mestieri. E sotto tale profilo si distingue dalla istruzione in senso
lato, attinente all'ordinamento scolastico e - tranne le limitate e
transitorie competenze regionali ex art. 4, d.P.R. 1972, n. 10 -, di
competenza statale; la quale, pur se impartisce conoscenze tecniche
utili per l'esercizio di una o piu' professioni, ha come scopo la
complessiva formazione della personalita'. Tale, dunque, essendo la
portata della materia «istruzione professionale» di competenza
regionale, e' evidente come non possa considerarsi ad essa estranea
la regolamentazione dei corsi ex lege 1971, n. 426; i quali appunto,
non risultano rivolti ad una formazione culturale di tipo generale,
sibbene a fornire precisamente quelle cognizioni tecnico-pratiche
(come le conoscenze merceologiche) necessarie per l'esercizio
dell'attivita' di commerciante» (Corte cost., sent. n. 89 del 1977).
Su tali premesse codesta ecc.ma Corte ha quindi dichiarato che
«spetta alle regioni... l'istituzione e il riconoscimento dei corsi
professionali ... sulla disciplina del commercio», annullando
conseguentemente un decreto del Ministro per l'industria, il
commercio e l'artigianato.
Merita una nota, a conclusione di questo excursus normativo, la
legge n. 845 del 1978, legge-quadro in materia di formazione
professionale, dove innanzitutto e' stato ribadito (art. 2, comma 2,
successivamente abrogato) che «le iniziative di formazione
professionale sono rivolte a tutti i cittadini che hanno assolto
l'obbligo scolastico o ne siano stati prosciolti, e possono
concernere ciascun settore produttivo, sia che si tratti di lavoro
subordinato, di lavoro autonomo, di prestazioni professionali o di
lavoro associato»; quindi e' stato previsto che «le regioni
esercitano, ai sensi dell'art. 117 della Costituzione, la potesta'
legislativa in materia di orientamento e di formazione professionale»
(art. 3), in conformita' ad alcuni principi, tra cui spiccano il
rispetto della «coerenza tra il sistema di formazione professionale,
nelle sue articolazioni ai vari livelli, e il sistema scolastico
generale quale risulta dalle leggi della Repubblica» (lettera a);
l'organizzazione del sistema di formazione professionale sviluppando
le iniziative pubbliche e rispettando la molteplicita' delle proposte
formative (lettera c).
In definitiva, la formazione professionale, intesa ancora come
extrascolastica, inizia a coordinarsi con l'istruzione scolastica, ma
la sua organizzazione e gestione rimane di pertinenza regionale. Ad
ulteriore riprova di cio', nella sentenza n. 180 del 1987, codesta
ecc.ma Corte ha dichiarato che «l'attivita' di formazione, sia pure
finalizzata alla costituzione di un rapporto di lavoro, in attuazione
dello scopo precipuo della legge, cioe' l'occupazione dei giovani, e'
stata inserita in un contesto di programmazione regionale e di
esecuzione facente capo, direttamente o indirettamente, alle
Regioni».
Con la sentenza n. 391 del 1991 codesta ecc.ma Corte ha annullato
alcuni artt. di un decreto ministeriale una volta acquisito che «non
vi e' dubbio che siano state lese le competenze delle regioni e
sottratti alla sfera della competenza regionale momenti essenziali
dell'organizzazione di corsi professionali, che sicuramente spetta
alle regioni mentre allo Stato e' riservato solo il controllo
preventivo sulle materie d'insegnamento (sent. Corte cost. n. 89 del
1977 e n. 165 del 1989). La materia dell'istruzione professionale
infatti e' stata delegata alle regioni dagli artt. 35 e 36 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 616 del 1977. In essa si
comprendono tutte le attivita' destinate alla formazione, al
perfezionamento, alla riqualificazione e all'orientamento
professionale per qualsiasi attivita' professionale e per qualsiasi
finalita'. La legge-quadro in materia di formazione professionale 21
dicembre 1978, n. 845, ha attribuito alle regioni la potesta'
legislativa in materia di orientamento e di formazione professionale
(art. 3) indicando le finalita' da realizzare e i principi da
osservarsi».
Anche la giurisprudenza amministrativa, chiamata a giudicare in
materia di formazione professionale (si veda tra le ultime anche
C.d.S., sez. IV, sent. n. 862 del 2005, dove la formazione
professionale e' stata riconosciuta quale compito istituzionale delle
Regioni) per l'esercizio delle arti ausiliarie delle professioni
sanitarie, ha limpidamente riconosciuto che la competenza in materia
di formazione e istruzione professionale e' da ritenere ...
interamante devoluta alla sfera delle attribuzioni regionali»
(C.d.S., sez. IV, sent. n. 510 del 1989).
Questa pronuncia e' particolarmente rilevante anche perche'
risolve eventuali dispute circa la differenza concettuale tra
istruzione professionale e formazione professionale, dal momento che,
sotto il profilo della loro attribuzione, esse costituiscono un
unicum di spettanza regionale.
E d'altronde che si tratti di un unicum e' dimostrato anche dal
dato letterale del testo costituzionale novellato nel 2001: al
comma 3 dell'art. 117, infatti, si parla di istruzione e formazione
professionale e cioe' si utilizza l'aggettivo professionale declinato
al singolare e non al plurale, come invece sarebbe stato necessario
nel caso si fosse intesa una istruzione professionale distinta dalla
formazione professionale. Anche l'argomento letterale dunque rende
evidente come «istruzione e formazione professionale» rappresenti
chiaramente un'endiadi attraverso la quale si fa riferimento ad un
concetto di carattere unitario.
1.1.4. - Nell'ambito del generale disegno di riforme e
ammodernamento del sistema amministrativo delineato dalla legge n. 59
dei 1997, il settore dell'istruzione e della formazione e' stato tra
quelli maggiormente coinvolti anche in virtu' di una serie di
interventi specifici volti alla modernizzazione degli ordinamenti
didattici, nonche' ad una nuova configurazione sia del sistema
pubblico dell'istruzione sia della formazione professionale.
Il d.lgs. n. 112 del 1998 e' lo specchio di siffatta nuova
impostazione. E' innanzitutto da segnalare quanto stabilito
dall'art. 138, comma 1, che, tra le funzioni amministrative delegate
alle regioni, ai sensi dell'art. 118, comma secondo, della (allora
vigente) Costituzione, ha individuato espressamente la programmazione
dell'offerta formativa integrata tra istruzione e formazione
professionale (lettera a).
Il Capo IV, dedicato alla «formazione professionale», ha fornito
ulteriori elementi di potenziamento delle funzioni regionali.
In primo luogo, si sono ribaditi i confini della «formazione
professionale», da intendersi come «il complesso degli interventi
volti al primo inserimento, compresa la formazione tecnico
professionale superiore, al perfezionamento, alla riqualificazione e
all'orientamento professionali, ossia con una valenza prevalentemente
operativa, per qualsiasi attivita' di lavoro e per qualsiasi
finalita', compresa la formazione impartita dagli istituti
professionali, nel cui ambito non funzionano corsi di studio di
durata quinquennale per il conseguimento del diploma di istruzione
secondaria superiore, la formazione continua, permanente e ricorrente
e quella conseguente a riconversione di attivita' produttive»
(art. 141, comma 1). In secondo luogo (art. 141, comma 3), si precisa
che la «istruzione artigiana e professionale si identifica con la
formazione professionale».
Quindi l'art. 143 ha conferito alle regioni «tutte le funzioni e
i compiti amministrativi nella materia formazione professionale,
salvo quelli espressamente mantenuti allo Stato dall'art. 142». E a
ben guardare, tali ultime funzioni, cioe' quelle rimaste allo Stato,
sono tutte di natura generale, di indirizzo e di coordinamento. Vi
rientrano, solo a titolo di esempio:
l'individuazione degli standard delle qualifiche
professionali, ivi compresa la formazione tecnica superiore e dei
crediti formativi e delle loro modalita' di certificazione;
la definizione dei requisiti minimi per l'accreditamento
delle strutture che gestiscono la formazione professionale;
la definizione degli obiettivi generali del sistema
complessivo della formazione professionale, in accordo con le
politiche comunitarie;
la definizione dei criteri e parametri per la valutazione
quanti-qualitativa dello stesso sistema.
Il successivo art. 144, comma 1, ha poi trasferito alle regioni:
a) la formazione e l'aggiornamento del personale impiegato
nelle iniziative di formazione professionale;
b) le funzioni e i compiti svolti dagli organi centrali e
periferici del Ministero della pubblica istruzione nei confronti
degli istituti professionali, trasferiti ai sensi del comma 2 del
presente articolo, ivi compresi quelli concernenti l'istituzione, la
vigilanza, l'indirizzo e il finanziamento, limitatamente alle
iniziative finalizzate al rilascio di qualifica professionale e non
al conseguimento del diploma.
Il comma 2 ha poi disposto che «con decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro per la pubblica
istruzione, d'intesa con la Conferenza Stato-regioni, da emanare
entro sei mesi dall'approvazione del presente d.lgs., sono
individuati e trasferiti alle regioni gli istituti professionali di
cui all'art. 141».
Su questo trasferimento fu previsto un regime transitorio
(comma 3) finalizzato alla «salvaguardia della prosecuzione negli
studi degli alunni gia' iscritti nell'anno precedente».
La regionalizzazione degli istituti professionali ha trovato
definitiva consacrazione nel successivo comma 4, dove essi hanno
assunto la qualifica di enti regionali.
Non va dimenticato, ancora che l'art. 68, comma 1, della legge
n. 144 del 1999 (poi abrogato) ha non solo trasformato l'obbligo
scolastico sino a 15 anni in diritto di formazione sino a 18 anni, ma
ha stabilito che esso «puo' essere assolto in percorsi anche
integrati di istruzione e formazione» nel «sistema della formazione
professionale di competenza regionale» (lettera b).
Il forte ruolo regionale rispetto alla formazione professionale
e' stato avvalorato anche da codesta ecc.ma Corte. In una pronuncia
di poco precedente all'entrata in vigore della Riforma del Titolo V
del 2001 si legge che «il legislatore statale affida dunque alla
legislazione regionale il compito di favorire l'integrazione tra
funzioni delegate dallo Stato (quelle relative al collocamento e alle
politiche attive del lavoro) e attribuzioni costituzionalmente
spettanti alle regioni ex art. 117, primo comma, Cost., quali sono le
funzioni ed i compiti in materia di formazione professionale. La
direzione finalistica in tal modo impressa all'esercizio della
potesta' legislativa regionale, con il coinvolgimento di competenze
proprie, postula che sia conservata alle Regioni quella
discrezionalita' organizzativa che deve essere ad esse riconosciuta
nelle materie e per le funzioni di cui all'art. 117, primo comma,
Cost.» (Corte cost., sent. 74 del 2001).
1.2. - Lo scenario post-riforma del Titolo V della Costituzione.
1.2.1. - La riforma del 2001.
Emerge sin qui come l'assetto istituzionale delle competenze in
materia di istruzione e formazione abbia subito nell'ultimo decennio
una serie di rilevanti trasformazioni.
La logica che le ha guidate si e' sviluppata lungo due percorsi
tra loro coordinati: da un lato, nel campo dell'istruzione, la netta
opzione per l'accentuazione dell'autonomia scolastica finalizzata
alla definitiva realizzazione di un sistema di istruzione
policentrico e destatalizzato; dall'altro, un costante rafforzamento
del ruolo regionale nel settore della formazione professionale, gia'
spettante formalmente alle regioni sulla base del testo
costituzionale originario. La legge cost. n. 3 del 2001, nel
consolidamento dell'indirizzo riformatore precedente, ha inserito,
per quanto riguarda la materia che qui ci interessa, tre novita' di
rilievo:
la competenza concorrente sulla materia «istruzione»;
la costituzionalizzazione dell'autonomia delle istituzioni
scolastiche;
il riconoscimento della competenza residuale, quindi
esclusiva, delle Regioni in materia di «istruzione e formazione
professionale».
Sembra opportuno soffermarsi, brevemente, sul dato testuale
dell'art. 117, comma 3 Cost., nel quale sono esplicitati i suddetti
principi. Si legge nel comma 3 che, tra le materie di legislazione
concorrente, vi e' l'«istruzione, salva l'autonomia delle istituzioni
scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione
professionale».
Secondo una regola ermeneutica tradizionale, le disposizioni
devono essere interpretate secondo il senso «fatto palese dal
significato proprio delle parole secondo la connessione di esse»
(art. 12, comma 1, delle Disp. sulla legge in generale).
Davvero pochi, pertanto, sono i dubbi circa la reale portata
semantica dei termine «esclusione», che non puo' essere la stessa di
(fare) «salva» utilizzata in riferimento alle istituzioni
scolastiche.
L'istruzione e' dunque materia concorrente, sulla quale insistono
sia lo Stato (con i principi fondamentali) sia le regioni (con le
norme di dettaglio). Ma entrambi, nel disciplinare tale materia, non
possono non tener conto della presenza di un altro soggetto, le
istituzioni scolastiche, cui vengono riconosciute determinate
funzioni e la cui autonomia, di tipo funzionale (come riconosciuto
espressamente dal d.P.R. n. 275 del 1999 di attuazione dell'art. 21
della legge n. 59 del 1997), e' tutelata a livello costituzionale.
Questo deve intendersi quando l'istruzione diviene materia
concorrente, «fatta salva l'autonomia delle istituzioni scolastiche».
Con «esclusione» dell'istruzione e formazione professionale,
invece, significa operare una netta separazione tra l'ambito
dell'istruzione e quello dell'istruzione e formazione professionale.
La prima, l'istruzione, e' soggetta ad un triplice intervento
statale: a) le «norme generali sull'istruzione» (ex art. 117,
comma 2, lettera n); la «determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere
garantiti su tutto il territorio nazionale» (ex art. 117, comma 2,
lettera e) i principi fondamentali, in quanto trattasi appunto di
competenza di tipo concorrente. La seconda, al contrario, in rapporto
con la prima, e' una materia su cui insiste la competenza esclusiva
delle Regioni, soggetta ai soli LEP statali.
Questa interpretazione e' peraltro pienamente conforme alla
storia normativa della IFP.
1.2.2. - La legge delega n. 53 del 2003.
Sulla base di questo nuovo quadro costituzionale si e' mosso il
successivo legislatore ordinario, che con la legge delega n. 53 del
2003 (Legge «Moratti») e i conseguenti decreti delegati, ha disegnato
un nuovo sistema educativo di istruzione e di formazione.
L'aderenza della legge n. 53 rispetto al riformato dettato
costituzionale emerge in modo inequivocabile gia' dal Titolo della
stessa: essa, infatti, reca la «Delega al Governo per la definizione
delle norme generali sull'istruzione e dei livelli essenziali delle
prestazioni in materia di istruzione e formazione professionale».
Cio' vuol dire che in forza di tale legge il Governo e' stato
delegato ad emanare, per l'istruzione, prima ancora dei principi
fondamentali, le norme generali, ma per l'istruzione e formazione
professionale (materia esclusiva regionale) i soli livelli essenziali
delle prestazioni.
Con la legge n. 53 il concetto di obbligo scolastico viene
sostituito da quello di diritto/dovere di istruzione. L'art. 2,
comma 1, lettera c) recita: «e' assicurato a tutti il diritto
all'istruzione e alla formazione per almeno dodici anni o, comunque,
sino al conseguimento di una qualifica entro il diciottesimo anno di
eta'; l'attuazione di tale diritto si realizza nel sistema di
istruzione e in quello di istruzione e formazione professionale,
secondo livelli essenziali di prestazione definiti su base nazionale
a norma dell'art. 117, secondo comma, lettera m), della
Costituzione...» Piu' avanti, si legge che «nei termini anzidetti di
diritto all'istruzione e formazione e di correlativo dovere viene
ridefinito ed ampliato l'obbligo scolastico di cui all'art. 34 della
Costituzione, nonche' l'obbligo formativo introdotto dall'art. 68
della legge 17 maggio 1999, n. 144, e successive modificazioni».
La struttura di base del sistema e' tracciata dalla successiva
lettera d): «il sistema educativo di istruzione e di formazione si
articola nella scuola dell'infanzia, in un primo ciclo che comprende
la scuola primaria e la scuola secondaria di primo grado, e in un
secondo ciclo che comprende il sistema dei licei ed il sistema
dell'istruzione e della formazione professionale».
Esiste, dunque, un'articolazione in due cicli:
il primo ciclo comprende la scuola primaria, della durata di
cinque anni, e la scuola secondaria di primo grado, della durata di
tre anni;
il secondo ciclo comprende il sistema dei licei e il sistema
dell'istruzione e della formazione professionale.
La vera novita' riguarda il secondo ciclo: esso e' costituito dal
sistema dei licei e dal sistema dell'istruzione e della formazione
professionale (art. 2, comma 1, lettera g). Il sistema dei licei
comprende i licei artistico, classico, economico, linguistico,
musicale e coreutico, scientifico, tecnologico, delle scienze umane.
Ciascun liceo, composto da due bienni e da un quinto anno
dedicato all'approfondimento disciplinare, si conclude con un esame
di stato, il cui superamento e il conseguente possesso del Diploma di
scuola superiore secondaria permette l'accesso all'universita',
all'alta formazione artistica, musicale e coreutica e all'istruzione
e formazione tecnica superiore (IFTS).
Il sistema dell'istruzione e della formazione professionale,
alternativo al sistema dei licei, prevede una durata almeno
quadriennale. I titoli e le qualifiche conseguiti al termine dei
quattro anni consentono di sostenere l'esame di stato, utile anche ai
fini dell'accesso all'universita' e all'alta formazione artistica,
musicale e coreutica, previa frequenza di un apposito corso annuale e
ferma restando la possibilita' di sostenere, come privatista, l'esame
anche senza tale frequenza (art. 2, comma 1, lettera h). Al termine
del terzo anno gli studenti ottengono una prima qualifica spendibile
nel mondo del lavoro e riconosciuta a livello europeo.
E' questo, dunque, il sistema costruito dalla legge delega n. 53
del 2003.
Al termine dei ciclo di base comune a tutti i preadolescenti (8
anni di scolarita), gli studenti hanno la possibilita' di scegliere
tra i percorsi liceali mirati alla formazione culturale e aperti
all'universita' e i percorsi di istruzione e formazione
professionale, aperti alla formazione superiore, ma con finalita'
professionalizzanti e percio' con la possibilita' di immediata
apertura al mondo del lavoro dopo il conseguimento di una qualifica
triennale.
La previsione di un percorso educativo diversificato al termine
del primo ciclo risponde alla differenziazione nell'approccio alla
cultura che viene a delinearsi a quella eta'. La differenziazione dei
percorsi mira ad un obiettivo comune, vale a dire, l'acquisizione di
un adeguato livello culturale di base, che attraverso un sistema di
crediti, permetta passaggi tra i due sottosistemi. La legge da' la
possibilita' di cambiare indirizzo all'interno del sistema dei licei,
nonche' di passare dal sistema dei licei al sistema dell'istruzione e
della formazione professionale e viceversa, attraverso apposite
iniziative didattiche, finalizzate all'acquisizione di una
preparazione adeguata alla nuova scelta. La frequenza con esiti
positivi di qualsiasi segmento del secondo ciclo determina
l'acquisizione di crediti certificati che possono essere utilizzati
nei passaggi tra i diversi percorsi.
L'elemento caratterizzante la «Riforma Moratti» sta dunque nello
sdoppiamento del secondo ciclo: un sistema dei licei, appartenente
all'istruzione, e sul quale insiste la competenza concorrente
Stato-regioni, e un sistema di istruzione e formazione professionale,
di competenza regionale esclusiva. Ennesima riprova di quest'ultima
competenza residuale regionale la si trova nella gia' citata lettera
h) dell'art. 2, comma 1, della legge n. 53, dove il legislatore
statale precisa che «ferma restando la competenza regionale in
materia di formazione e istruzione professionale, i percorsi del
sistema dell'istruzione e della formazione professionale realizzano
profili educativi, culturali e professionali, ai quali conseguono
titoli e qualifiche professionali di differente livello, valevoli su
tutto il territorio nazionale se rispondenti ai livelli essenziali di
prestazione di cui alla lettera c)».
1.2.3. - Giova ricordare come, nelle more dell'approvazione del
decreto delegato sul secondo ciclo di cui al d.lgs. n. 226 del 2005,
gia' nell'anno 2002-2003 sono state avviate, da parte di alcune
regioni, sperimentazioni dei percorsi formativi di istruzione e
formazione professionale.
Ad estendere a tutte le regioni le sperimentazioni ha provveduto
l'Accordo quadro, raggiunto in sede di Conferenza Unificata il 19
giugno 2003 tra il Ministro dell'istruzione, dell'universita' e della
ricerca scientifica, il Ministro del lavoro e delle politiche
sociali, le regioni, le province, i comuni e le comunita' montane
«per la realizzazione dall'anno scolastico 2003/2004 di un'offerta
formativa sperimentale di istruzione e formazione professionale nelle
more dell'emanazione dei decreti legislativi di cui alla legge 28
marzo 2003, n. 53».
Nella Premessa dell'Accordo e' ribadito, da un lato, che tale
offerta formativa «non predetermina l'assetto a regime dei percorsi
del sistema dell'istruzione e della formazione professionale», che
sara' stabilito dai «decreti delegati previsti per l'attuazione del
diritto-dovere di istruzione e formazione»; dall'altro, la
titolarita' in capo alle regioni «della programmazione delle
attivita' inerenti l'attuazione del presente Accordo», cioe' quelle
di istruzione e formazione professionale.
Le sperimentazioni hanno avuto il merito di verificare la
concreta possibilita' di far nascere percorsi di istruzione e
formazione professionale e di cominciare a delimitare alcuni aspetti.
In base a questi principi tali percorsi sperimentali devono
essere riportati alle seguenti caratteristiche comuni: «avere durata
almeno triennale; contenere, con equivalente valenza formativa,
discipline ed attivita' attinenti sia alle aree professionali
interessate; consentire il conseguimento di una qualifica
professionale riconosciuta a livello nazionale e corrispondente
almeno al secondo livello europeo (decisione del Consiglio
85/368/CEE)» (punto 3).
Sono queste le uniche caratteristiche che debbono essere
assicurate a tali percorsi su tutto il territorio nazionale.
Sulle modalita' operative di realizzazione di tali percorsi lo
stesso Accordo (punto 7) ha rinviato a formali accordi tra le regioni
e gli Uffici scolastici regionali *).
1.2.4. - Il d.lgs. n. 226 del 2005.
Con il d.lgs. 17 ottobre 2005, n. 226, recante «Definizione delle
norme generali e del livelli essenziali delle prestazioni sul secondo
ciclo del sistema educativo di istruzione e formazione ai sensi della
legge 28 marzo 2003, n. 53», il Governo ha realizzato un secondo
ciclo di istruzione e formazione pienamente aderente al disegno
tracciato dalla legge delega n. 53 del 2003, infatti:
«il secondo ciclo del sistema educativo di istruzione e
formazione e' costituito dal sistema dei licei e dal sistema
dell'istruzione e formazione professionale (art. 1, comma 1), che ha
ripreso quanto stabilito dall'art. 2, comma 1, lett. d) e g) della
legge n. 53;
«il sistema dei licei comprende i licei artistico, classico,
economico, linguistico, musicale e coreutico, scientifico,
tecnologico e delle scienze umane» (art. 2, comma 7), ancora secondo
quanto gia' affermato dall'art. 2, comma 1, lettera g) della legge
n. 53;
«nell'esercizio delle loro competenze legislative esclusive
in materia di istruzione e formazione professionale e nella
organizzazione del relativo servizio le regioni assicurano i livelli
essenziali delle prestazioni definiti dal presente Capo» (art. 15,
comma 2), insieme a quanto disposto nei successivi commi 5 e 6, in
piena sintonia con quanto stabilito dall'art. 2, comma 1, lettera h)
della legge n. 53.
Il d.lgs. compie un passo in avanti rispetto alla legge delega:
nel momento in cui l'art. 1, comma 5 dichiara che «i percorsi liceali
e i percorsi di istruzione e formazione professionale nei quali si
realizza il diritto-dovere all'istruzione e formazione sono di pari
dignita», afferma in maniera espressa un principio, quello appunto
della pari dignita' tra i percorsi del secondo ciclo, che nella legge
delega era «soltanto» desumibile.
Coerentemente con la sua funzione attuativa, il d.lgs. agli artt.
4-11 ha disciplinato in modo piu' dettagliato i percorsi dei singoli
licei, «limitandosi», per i percorsi di istruzione e formazione
professionale, ad individuare i livelli essenziali delle prestazioni
che le regioni devono garantire (artt. 15-21).
Ed, infine, va segnalato l'art. 31, comma 2, a norma del quale
«le seguenti disposizioni del Testo unico approvato nel d.lgs. 16
aprile 1994, n. 297, continuano ad applicarsi limitatamente alle
classi di istituti e scuole di istruzione secondaria superiore ancora
funzionanti secondo il precedente ordinamento, ed agli alunni ad essi
iscritti, e sono abrogate a decorrere dall'anno scolastico successivo
al completo esaurimento delle predette classi: art. 82, esclusi commi
3 e 4; art. 191, escluso comma 7; art. 192, esclusi commi 3, 4, 9,
10, e 11; art. 193; art. 194; art. 195; art. 196; art. 198; art. 199;
art. 206.
L'articolo che qui interessa e' il 191 del d.lgs. n. 297 del 1994
che ha individuato come istituti e scuole dell'istruzione secondaria
superiore «il ginnasio-liceo classico, il liceo scientifico, gli
istituti tecnici, il liceo artistico, l'istituto magistrale, la
scuola magistrale, gli istituti professionali e gli istituti d'arte»
(comma 2), disciplinati di seguito nei commi successivi.
Ebbene rispetto a questi istituti il d.lgs. n. 226, con la norma
ex art. 31, comma 2, ha predisposto un regime transitorio volto alla
soppressione degli stessi una volta che le classi «ancora
funzionanti» si fossero esaurite.
A decorrere, quindi, dall'anno successivo a quello del «completo
esaurimento delle predette classi», gli istituti ex art. 191
avrebbero dovuto essere abrogati.
In definitiva, il d.lgs. n. 226 del 2005 ha:
ribadito la separazione dei percorsi del secondo ciclo;
sancito espressamente la pari dignita' degli stessi;
riaffermato la piena ed esclusiva competenza regionale sul
binario dell'istruzione e formazione professionale.
1.3. - La giurisprudenza costituzionale sull'istruzione e
formazione professionale dopo la Riforma del Titolo V.
La posizione assunta da codesta ecc.ma Corte rispetto alla
istruzione e formazione professionale a seguito dell'evoluto quadro
costituzionale e' stata netta ed uniforme: ogni qualvolta si e'
presentata l'opportunita', ha riconfermato la competenza esclusiva
regionale.
Nella sentenza n. 34 del 2005, dopo aver ribadito l'importanza di
un «sistema integrato istruzione/formazione professionale, in armonia
con orientamenti invalsi in ambito comunitario, nel quale si e'
andata rafforzando sempre piu' una politica indirizzata alla
riqualificazione dell'istruzione e della formazione professionale
quale fattore di sviluppo e di coesione sociale ed economica», viene
«salvato» un articolo di una legge regionale (l'art. 41 della l.r.
Emilia-Romagna n. 12 del 2003) la cui disciplina, sull'«educazione
degli adulti», «senza contrastare con quanto stabilito dalla legge
statale, si muove sul versante del sostegno all'acquisizione o al
recupero di conoscenze necessarie o utili per il reinserimento
sociale e lavorativo e, dunque, in un ambito riconducibile a quello
affidato alla competenza regionale in materia di istruzione e
formazione professionale».
Ancora piu' specifica e' la successiva pronuncia n. 50 del 2005
dove, dopo aver specificato che «questioni di legittimita'
costituzionale possono quindi anzitutto insorgere per le interferenze
tra norme rientranti in materie di competenza esclusiva, spettanti
alcune allo Stato ed altre, come l'istruzione e formazione
professionale, alle regioni», codesta ecc.ma Corte ha affermato che
«la competenza esclusiva delle regioni in materia di istruzione e
formazione professionale riguarda la istruzione e la formazione
professionale pubbliche che possono essere impartite sia negli
istituti scolastici a cio' destinati, sia mediante strutture proprie
che le singole regioni possano approntare in relazione alle
peculiarita' delle realta' locali, sia in organismi privati con i
quali vengano stipulati accordi»; di conseguenza «la disciplina dei
tirocini estivi di orientamento, dettata senza alcun collegamento con
rapporti di lavoro, e non preordinata in via immediata ad eventuali
assunzioni, attiene alla formazione professionale di competenza
esclusiva delle regioni» (stessi principi si ritrovano nella
pronuncia n. 51 del 2005).
Tale orientamento si rafforza nelle sentenze successive: nella
n. 384 del 2005 si legge che «sulla base della giurisprudenza di
questa Corte, la competenza esclusiva delle regioni in materia di
istruzione e formazione professionale non concerne le attivita'
formative e di aggiornamento predisposte dal datore di lavoro per il
personale dipendente»; nella sentenza n. 253 del 2006, la Corte ha
ancora una volta «salvato» dalla declaratoria di incostituzionalita'
delle norme regionali (artt. 3 e 4, comma 1 della l.r. Toscana n. 63
del 2004) sulle pari opportunita' nell'accesso ai percorsi di
formazione e di riqualificazione rispetto a persone che risultino
discriminate e esposte al rischio di esclusione sociale per motivi
derivanti dall'orientamento sessuale o dall'identita' di genere,
perche' «a prescindere dalla natura di mero indirizzo delle
disposizioni in esame, esse costituiscono espressione dell'esercizio
della competenza legislativa esclusiva regionale in materia di
istruzione e formazione professionale che la regione puo' offrire
mediante strutture pubbliche o private per soddisfare le esigenze
delle varie realta' locali; le norme regionali impugnate, percio',
non incidono sulla disciplina dei singoli contratti di lavoro e non
invadono la competenza dello Stato in materia di ordinamento civile».
E' recentissima una pronuncia (Corte cost., sent. n. 21 del 2007)
nella quale la Consulta ha dichiarato non fondata la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 38, comma 2, della legge della
regione Sardegna n. 20 del 2005 in quanto ha ritenuto che «nello
stabilire che la formazione dalla legge definita formale debba essere
prevalentemente esterna, non alteri i rapporti tra formazione
interna, la cui disciplina compete allo Stato, e formazione esterna
di competenza regionale, mantenendosi percio' conforme al sistema
delle competenze concorrenti e del concorso di competenze che si
verifica in tema di apprendistato».
Si deve altresi' evidenziare come in altri casi, codesta ecc.ma
Corte abbia dichiarato incostituzionali norme regionali proprio
perche' le loro previsioni non erano riconducibili «alla materia
della "formazione professionale" di competenza legislativa residuale
delle regioni» (cosi' Corte cost., sent., n. 31 del 2005, ma anche
n. 9 del 2004).
1.4. - E' alla luce di tutto quanto sin qui detto che risulta, in
tutta la sua evidenza, la incostituzionalita' delle norme statali
oggetto della presente impugnativa.
Con i commi dell'art. 13 del d.l. n. 7 del 2007, cosi' come
modificati dalla conversione avvenuta con la legge n. 40 del 2007, il
legislatore statale ha interamente ignorato la linea stabilita dal
legislatore costituzionale sia come emerge dal testo originario della
Costituzione che, a maggior ragione, da quello risultante dalla
Riforma del 2001. Una linea che ha definitivamente riconosciuto
l'istruzione e formazione professionale quale unicum materiale
confluito definitivamente nella competenza esclusiva regionale.
1.5. - Ed invece i commi dell'art. 13 che in questa sede si
censurano compiono una improvvisa e violenta sterzata puntando verso
una direzione che vede lo Stato riappropriarsi di porzioni rilevanti
di istruzione e formazione professionale. Uno scenario completamente
contrario in primis rispetto al dettato costituzionale, quindi
rispetto all'intera legislazione statale precedente, che di tale
dettato e' rigorosa e coerente attuazione.
L'incipit del primo comma recita «fanno parte del sistema
dell'istruzione secondaria superiore di cui al decreto legislativo 17
ottobre 2005, n. 226, e successive modificazioni...». Non sfugge la
prima modifica lampante: il «sistema dei licei», cioe' uno dei due
percorsi del secondo ciclo cosi' come individuato sia dalla legge
n. 53 del 2003 che dal d.lgs. n. 226 del 2005, e' sostituito dal
sistema «dell'istruzione secondaria superiore». Si tratta di una
modifica non certo di poco conto giacche' e' evidente la connotazione
certamente piu' ampia di quest'ultima rispetto al sistema dei licei.
Del sistema dei licei, infatti, non possono che far parte solo e
soltanto i licei.
Utilizzare un'espressione come istruzione secondaria superiore e'
il chiaro segnale della volonta' di allungare la coperta per coprire
qualcosa che il solo sistema dei licei non copriva.
Ed infatti, fanno parte di tale sistema, prosegue il comma «i
licei, gli istituti tecnici e gli istituti professionali di cui
all'art. 191, comma 2, del testo unico di cui al d.lgs. 16 aprile
1994, n. 297».
Si tratta, secondo quanto previsto nel successivo comma 3 del
d.lgs. n. 297, gli istituti che hanno come fine precipuo «quello di
preparare all'esercizio di funzioni tecniche od amministrative,
nonche' di alcune professioni, nei settori commerciale e dei servizi,
industriale, delle costruzioni, agrario, nautico ed aeronautico» (i
tecnici) e quello di «fornire la specifica preparazione
teorico-pratica per l'esercizio di mansioni qualificate nei settori
commerciale e dei servizi, industriale ed artigiano, agrario e
nautico» (i professionali).
A prescindere dalle differenze che intercorrono tra istituti
tecnici e istituti professionali, e' di tutta evidenza che entrambi
svolgono attivita' di istruzione e formazione professionale.
L'intento del legislatore statale, per nulla velato, e' quello di
riattrarre a se' in modo improprio ed illegittimo rilevanti porzioni
dell'istruzione e formazione professionale.
Difatti una volta che questi istituti (di vera e propria
istruzione e formazione professionale!) vengono inseriti nel percorso
di «istruzione secondaria superiore» (che sostituisce il precedente
sistema dei licei) divengono componenti di quel binario del secondo
ciclo del sistema educativo appartenente alla materia «istruzione» e
cioe' un ambito materiale su cui insistono le norme generali dello
Stato, i LEP fissati dallo Stato e i principi fondamentali dello
Stato: tradotto, significa una materia certamente «piu» statale
rispetto alla istruzione e formazione professionale esclusivamente
regionale.
A riprova di tale intento attrattivo vi sono, da un lato la
soppressione dei licei economico e tecnologico attraverso
l'abrogazione degli artt. 6 e 10 del d.lgs. n. 226, con conseguente
soppressione di ogni riferimento agli stessi; dall'altro, il riordino
ed il potenziamento degli istituti tecnici e professionali come
«istituti tecnici e professionali» (secondo quanto si legge al
comma 1-bis, primo periodo, dell'art. 13) che, oltre ad una
ridondanza poco apprezzabile, manifesta in modo inequivocabile la
scelta di rafforzare il profilo professionale di tali istituti.
Un profilo che si deve attuare anche attraverso «ogni opportuno
collegamento con il mondo del lavoro e dell'impresa, ivi compresi il
volontariato e il privato sociale, con la formazione professionale,
con l'universita' e la ricerca e con gli enti locali» (comma 1-bis,
ultimo periodo).
1.6. - La «statalita» di questi istituti tecnici e professionali
trova ulteriore conferma nel comma 1-ter, dove si stabilisce che
saranno dei «regolamenti adottati con decreto del Ministro della
pubblica istruzione... previo parere delle competenti Commissioni
parlamentari» - senza alcuna forma di coinvolgimento assicurato alle
regioni e quindi in spregio anche dei livelli minimi del principio di
leale collaborazione - a disciplinare il loro funzionamento
attraverso interventi in ordine alla riduzione e ai contenuti degli
indirizzi, alla scansione temporale dei percorsi, ai risultati di
apprendimento, al monte ore annuale, alla riorganizzazione delle
discipline di insegnamento, all'orientamento agli studi superiori.
Gia' questo sarebbe sufficiente a dimostrare come lo Stato abbia
violato palesemente il riparto costituzionale di competenze cosi'
come sancito negli artt. 117, commi terzo e quarto della
Costituzione, oltre che vanificato tutto il lungo e partecipato
lavoro di riforma del sistema educativo messo in atto in precedenza.
In sostanza, ha ripristinato l'assetto precedente previsto dal Testo
unico approvato con il d.lgs. n. 297 del 1994 e ricollocato gli
istituti tecnici e professionali, assunti nella loro originaria
natura di istituti di formazione professionale, non in quella che
avrebbe dovuto essere la loro sede costituzionalmente legittima,
cioe' l'istruzione e formazione professionale di competenza
regionale, bensi' all'interno del sistema dell'istruzione secondaria
superiore, al fianco dei licei, vale a dire in un'area che,
rientrando nella materia «istruzione», e' soggetta ad una forte
influenza statale.
Ma vi e' di piu'. Gli istituti tecnici e professionali sono
«tutti finalizzati al conseguimento di un diploma di istruzione
secondaria superiore» (art. 13, comma 1, primo periodo). Essi hanno
percio' durata quinquennale, come tra l'altro affermato
dall'art. 191, comma 4, del d.lgs. n. 297 del 1994: rispetto a
percorsi di istruzione e formazione professionale regionale che
possono essere di durata quadriennale (art. 2, comma 1, lettera h),
della legge n. 53/2003) e ai percorsi triennali cosi' come avviati
dalle regioni in fase di sperimentazione, le previsioni ex commi 1 e
1-bis dell'art. 13 indeboliscono fortemente i percorsi di istruzione
e formazione professionale, privilegiando la formazione professionale
inserita all'interno dell'istruzione secondaria superiore.
L'illegittimo intervento statale nel settore della formazione
professionale ha altresi' l'effetto illegittimo di rendere residuali
i percorsi regionali di istruzione e formazione professionale.
1.7. - Siffatto atteggiamento statale e' del tutto illegittimo e
non puo' superare il vaglio di costituzionalita' da parte di codesta
ecc.ma Corte.
Il quadro normativo e giurisprudenziale sviluppatosi sino alla
fine degli anni novanta ha chiaramente dato luogo ad un settore
«formazione professionale» in cui la competenza spettava naturalmente
alle regioni, seppur anche nelle forme piu' morbide della delega o
del conferimento di funzioni.
La Riforma del Titolo V nel 2001 ha comunque sciolto ogni dubbio
in merito e ha attribuito la competenza esclusiva sull'istruzione e
formazione professionale alle regioni, anche perche', come sostenuto
da codesta ecc.ma Corte in una importante decisione, «e' (...)
implausibile che il legislatore costituzionale abbia voluto spogliare
le regioni di una funzione che era gia' ad esse conferita nella forma
della competenza delegata dall'art. 138 del d.lgs. n. 112 del 1998».
(Corte cost., sent. n. 13 del 2004).
In definitiva, il legislatore nazionale, attraverso le norme che
qui si impugnano, ha voluto in modo illegittimo, perche' contrario a
quanto previsto dalla Riforma del Titolo V della Costituzione e alle
posizioni della giurisprudenza costituzionale, ripristinare una
strutturata istruzione e formazione professionale statale a scapito
dell'istruzione e formazione professionale regionale, relegata ad una
connotazione residuale e di addestramento.
1.8. - Ennesima conferma del ripotenziamento dello Stato in
materia di istruzione e formazione professionale la si ritrova nel
comma 1-quinquies: qui, infatti, e' stabilito che il Ministro della
pubblica istruzione, d'intesa con la Conferenza unificata, adottera'
«apposite linee guida» tese a «realizzare organici raccordi tra i
percorsi degli istituti tecnico-professionali e i percorsi di
istruzione e formazione professionale finalizzati al conseguimento di
qualifiche e diplomi professionali di competenza delle regioni
compresi in un apposito repertorio nazionale».
Dalla lettura di questa disposizione si percepisce come si sia
invertito il rapporto di forze tra Stato e regioni in riferimento
alla istruzione e formazione professionale: e' lo Stato, tramite il
Ministro, che predispone, seppur d'intesa con la Conferenza
unificata, le linee guida; sono i percorsi di istruzione e formazione
professionali (cioe' quelli regionali) che devono essere raccordati a
quelli degli istituti tecnico-professionali (cioe' quelli statali);
e' statale il repertorio all'interno del quale vengono ricompresi le
qualifiche e i diplomi professionali.
In altri termini, e' lo Stato che riprende il timone della
istruzione e formazione professionale, materia al contrario
esclusivamente regionale, cercando con le regioni solo delle
debolissime forme di raccordo e coinvolgimento.
2. - Illegittimita' costituzionale del comma 2 dell'art. 13 del
d.l. n. 7 del 2007, cosi' come modificato dalla legge di conversione
n. 40 del 2007 per violazione della competenza esclusiva della
regione in materia di istruzione e formazione professionale
(art. 117, commi terzo e quarto Cost.), nonche' per interferenza in
funzioni amministrative proprie della regione e per violazione del
principio di leale collaborazione (artt. 118 e 120 Cost.).
Un discorso a parte merita il comma 2 dell'art. 13. Qui, infatti,
il legislatore statale non si ferma solo alla dimensione
dell'istruzione e formazione professionale, ma invade, in maniera
altrettanto illegittima, un altro terreno, quella della istruzione e
formazione tecnica superiore.
2.1. - E' necessario, in via preliminare, inquadrare la materia.
Come indicato dal Regolamento di attuazione dell'art. 69 della
legge n. 144 del 1999, il sistema di istruzione e formazione tecnica
superiore introdotto in Italia nel 1999, e' articolato in «percorsi»
che hanno l'obiettivo di far raggiungere ai giovani e agli adulti
occupati e non occupati un livello culturale elevato e una formazione
tecnica e professionale approfondita. L'esigenza di figure
professionali altamente specializzate proviene dal mondo del lavoro
pubblico e privato, interessato in maniera sempre maggiore da
innovazioni tecnologiche e dall'internazionalizzazione dei mercati.
Gia' l'istitutiva legge n. 144 del 1999 ha fornito decisive
indicazioni sulle competenze relative alla IFTS. All'art. 69,
comma 2, si legge che «Le regioni programmano l'istituzione dei corsi
dell'IFTS», che vengono realizzati «con modalita' che garantiscono
l'integrazione tra sistemi formativi, sulla base di linee guida
definite d'intesa tra i Ministri della pubblica istruzione, del
lavoro e della previdenza sociale e dell'universita' e della ricerca
scientifica e tecnologica, la Conferenza unificata di cui al d.lgs.
28 agosto 1997, n. 281 e le parti sociali mediante l'istituzione di
un apposito comitato nazionale».
Lo stesso d.m. 28 gennaio 2000, che ha provveduto ad istituire il
«Comitato nazionale per il sistema dell'istruzione e formazione
tecnica superiore», ha stabilito che compito del Comitato e' quello
di «formulare proposte per l'adozione di linee guida per l'accesso,
la determinazione degli standard, il riconoscimento dei crediti, le
modalita' di certificazione dei percorsi di istruzione e formazione
tecnica superiore, fermo restando il ruolo delle regioni nella
programmazione dell'offerta formativa integrata» a norma
dell'art. 138 del d.lgs. n. 112 del 1998.
Il d.m. 31 ottobre 2000, n. 436, «Regolamento recante norme di
attuazione dell'art. 69 della legge 17 maggio 1999, n. 144,
concernente l'istruzione e la formazione tecnica superiore (IFTS)»,
all'art. 2, comma 1, lettera a) ha confermato che i percorsi
dell'IFTS «sono programmati dalle regioni sulla base della
concertazione istituzionale e della partecipazione delle parti
sociali».
Al successivo art. 7, comma 1, e' ribadito che «le regioni
programmano l'istituzione dei percorsi e delle relative misure di
sistema di cui all'art. 1, comma 3, tenendo conto delle proposte
degli enti locali, sulla base delle linee guida, adottate d'intesa
con la Conferenza unificata secondo le modalita' previste
dall'art. 69, comma 2, della legge 17 maggio 1999, n. 144».
Ma il ruolo pregnante svolto dalle regioni sul fronte dell'IFTS
e' testimoniato anche dai poteri ad esse attribuite in materia di
certificazioni: a norma dell'art. 8, comma 1, «in esito ai percorsi
dell'IFTS, le regioni... rilasciano, agli aventi titolo, il
certificato di specializzazione tecnica superiore valido in ambito
nazionale, con il quale sono attestate le competenze acquisite
secondo il modello predisposto dal Comitato nazionale di cui
all'art. 69, comma 2, della legge n. 144 del 1999, approvato dalla
Conferenza unificata. Le regioni possono, altresi', rilasciare
contemporaneamente un attestato di qualifica professionale di secondo
livello ai sensi del decreto del Ministro del lavoro e della
previdenza sociale 12 marzo 1996, valido anche ai fini
dell'iscrizione al centro per l'impiego, redatto secondo il modello
indicato con il decreto del Ministro del lavoro e della previdenza
sociale 26 marzo 1996».
Infine, l'art. 50 del d.lgs. n. 276 del 2003, recante «Attuazione
delle deleghe in materia di occupazione e mercato del lavoro, di cui
alla legge 14 febbraio 2003, n. 30», al comma 3 recita: «ferme
restando le intese vigenti, la regolamentazione e la durata
dell'apprendistato per l'acquisizione di un diploma o per percorsi di
alta formazione e' rimessa alle regioni, per i soli profili che
attengono alla formazione, in accordo con le associazioni
territoriali dei datori di lavoro e dei prestatori di lavoro, le
universita' e le altre istituzioni formative».
Da questo rapida ricostruzione del quadro normativo si evince in
maniera inequivocabile come i soggetti gestori e responsabili dei
percorsi di IFTS siano in primis le regioni.
Sono le regioni gli enti che danno il via ai percorsi di IFTS che
poi, a seguito della programmazione regionale, vengono progettati e
gestiti da quattro soggetti, scuola, formazione professionale,
universita' ed impresa, ex art. 4, comma 2, lettera b) del d.m.
n. 436 del 2000.
Il ruolo centrale ricoperto dalle regioni nell'ambito dell'IFTS
si ricava anche dal tipo di intervento statale nel settore.
Ai sensi dell'art. 1, comma 4 del d.m. n. 436 del 2000, compito
del decreto e' quello di definire «le condizioni di accesso ai
percorsi dell'IFTS, i criteri per la definizione dei relativi
standard, le modalita' per l'integrazione tra i sistemi formativi, i
criteri per il riconoscimento dei crediti e le modalita' per la loro
certificazione e utilizzazione».
I successivi artt. 4 e 5 definiscono rispettivamente gli
«standard di percorso», tra i quali a titolo di esempio, la durata
minima e massima dei percorsi, il riferimento dei curricoli a
competenze base, le esperienze professionali dei docenti, e gli
«standard minimi delle competenze per l'accesso e la valutazione
dell'esito», e cioe' i requisiti minimi per l'accesso al percorso
formativo dell'IFTS e il risultato minimo conseguibile in esito ad
esso, tra cui l'individuazione della figura professionale di
riferimento, i criteri per l'eventuale equipollenza dei percorsi e
dei titoli, etc.
Da cio' appare evidente che il legislatore statale incide
nell'area dell'IFTS esclusivamente per garantire delle condizioni
standards e dei requisiti minimi per i relativi percorsi che devono
valere su tutto il territorio nazionale: un intervento che ha tutte
le sembianze della determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni (LEP) e che conserva la sua piena legittimita' a fronte
di un'ambito competenziale di esclusiva spettanza regionale, qual e'
appunto quello dell'istruzione e formazione tecnica superiore.
Quanto detto trova conferma nell'Accordo, raggiunto in sede di
Conferenza unificata Stato-regioni e Stato-citta' ed autonomie locali
il 25 novembre 2004, «Linee guida per la programmazione dei percorsi
dell'IFTS e delle misure per l'integrazione dei sistemi formativi
2004/2006» che nasce dall'esigenza di stabilizzare l'offerta
formativa di tali percorsi «attraverso la capacita' programmatoria
delle singole regioni».
I programmi regionali, prosegue la premessa del documento,
«comprendono sia i percorsi formativi sia eventuali misure di
accompagnamento e di sistema, da realizzare con la modalita' del
partenariato»; «per favorire il collegamento e lo sviluppo della
cooperazione in rete in ambito nazionale e comunitario, si conviene
che i soggetti attuatori sopra citati assumano, in questa fase, la
denominazione di «Poli formativi per l'istruzione e la formazione
tecnica superiore», con l'indicazione del settore di riferimento,
attraverso i quali le regioni, secondo le indicazioni della propria
programmazione in ambito di alta formazione, attivano corsi IFTS, con
priorita' per aree e settori del proprio territorio nelle quali siano
individuate particolari esigenze connesse all'innovazione tecnologica
e alla ricerca, in collaborazione con universita', imprese, istituti
superiori, organismi di formazione e centri di ricerca».
Ancora, «le regioni programmano i percorsi dell'IFTS (...)
determinano i profili professionali in cui le figure professionali di
riferimento possono essere articolate a livello territoriale»; «le
regioni... possono promuovere... progetti pilota, ...riferiti a
figure professionali non ancora definite a livello nazionale,
corrispondenti a documentati fabbisogni dei mercati territoriali del
lavoro»; «a livello regionale vanno assunte le iniziative ritenute
piu' idonee dalle regioni e dagli enti locali delegati per promuovere
progetti pilota sperimentali, che possono essere realizzati con
riferimento a quanto previsto dal d.lgs. n. 276 del 2003, titolo VI,
capo I, art. 50, comma 1, nell'ambito dell'apprendistato fuori
obbligo»; «le regioni... individuano i profili professionali
regionali e le relative competenze aggiuntive, che rispondono ai
processi produttivi ed agli interventi di sviluppo locale, riferiti
in particolare alle piccole e medie imprese».
L'Accordo si conclude con la determinazione di alcune linee guida
cui devono attenersi le regioni nella loro programmazione: si tratta,
per lo piu', di criteri generali attinenti aspetti contabili e
finanziari.
E comunque, gia' quanto stabilito dall'art. 144 del d.lgs. n. 112
del 1998 (v. supra par. 1.1.4.) dimostra e rafforza la competenza
delle regioni in materia di istruzione e formazione tecnica
superiore.
2.2. - Il comma 2 dell'art. 13, invece, ancora una volta
manifesta la volonta' di violare un assetto di competenze gia'
acquisito conformemente al nuovo testo dell'art. 117, commi secondo,
terzo e quarto.
Esso infatti propone la possibilita' di costituire «in ambito
provinciale o sub-provinciale, «poli tecnico-professionali» tra gli
istituti tecnici e gli istituti professionali, le strutture della
formazione professionale accreditate ai sensi dell'art. 1, comma 624,
della legge 27 dicembre 2006, n. 296, e le strutture che operano
nell'ambito del sistema dell'istruzione e formazione tecnica
superiore denominate «istituti tecnici superiori» nel quadro della
riorganizzazione di cui all'art. 1, comma 631 della legge 27 dicembre
2006, n. 296.
In questo primo periodo vanno messi in evidenza due aspetti.
In primo luogo, i componenti di tali poli tecnico-professionali:
questi possono essere i tre diversi istituti abilitati ad esercitare
attivita' di istruzione e formazione professionale (anche di tipo
superiore) e cioe' gli istituti tecnici e gli istituti professionali
(appartenenti all'istruzione secondaria superiore, percio' statali),
le strutture di formazione professionale (regionali) e gli istituti
tecnici superiori appartenenti al settore della IFTS. Ora, per un
verso viene ribadita la distinzione, nell'ambito dell'istruzione e
formazione professionale, tra istituti tecnici e istituti
professionali da un lato e strutture della formazione professionale
dall'altro. Per altro, gli istituti tecnici superiori di IFTS, lungi
dall'essere di pertinenza regionale come dovrebbe essere per quanto
detto sopra, sono sempre piu' destinati a rientrare nell'ambito
statale anche sulla scia della riorganizzazione e del potenziamento
gia' avviati con l'art. 1, comma 631 della legge n. 296 del 2006
(Finanziaria 2007).
In secondo luogo, certamente non sfugge la netta imposizione
statale circa gli ambiti entro cui costituire tali poli: prescrivere
che questi debbano essere provinciali o sub-provinciali significa
limitare pesantemente l'autonomia organizzativa e gestionale delle
regioni in una materia su cui hanno la competenza esclusiva.
Ma la marginalizzazione di cui sono vittime le regioni in tale
settore e' ancora piu' evidente nel secondo periodo del comma 2,
laddove si stabilisce che «i "poli" sono costituiti sulla base della
programmazione dell'offerta formativa, comprensiva della formazione
tecnica superiore, delle regioni, che concorrono alla loro
realizzazione in relazione alla partecipazione delle strutture
formative di competenza regionale».
Cio' vuol dire che le regioni, rispetto alla realizzazione di
poli tecnici finalizzati a coordinare in modo piu' organico sul
territorio le attivita' di formazione professionale, non saranno le
attrici principali, ma il loro ruolo si misurera' in relazione alla
effettiva partecipazione delle strutture formative regionali
all'intero dei poli: in sostanza, qualora le strutture di formazione
professionale regionali non dovessero prender parte al polo, le
regioni, automaticamente, verrebbero estromesse da tutta l'attivita'
di organizzazione degli stessi. Ne deriva la palese violazione
dell'art. 117, quarto comma.
3. - Illegittimita' costituzionale dei commi 3, 4, 5, 6, 6-bis,
7, 8 dell'art. 13 del d.l. n. 7 del 2007, cosi' come modificati dalla
legge di conversione n. 40 del 2007, per violazione degli artt. 3,
97, 117, 118 della Costituzione.
I commi 3, 4, 5, 6, 6-bis, 7 e 8 dell'art. 13 del d.l. n. 7 del
2007, cosi' come modificati dalla legge di conversione n. 40 del
2007, si muovono lungo un solco di illegittimita' costituzionale
diverso rispetto a quello che ha unito i precedenti.
E' necessario da subito precisare come sia il comma 3 quello
affetto dal vizio d'incostituzionalita' principale, laddove i
successivi sono tutti applicativi dello stesso e quindi viziati da
illegittimita' costituzionale derivata.
Il comma 3 introduce alcune modifiche al Testo unico delle
imposte sui redditi di cui al d.P.R. n. 917 del 1986. In particolare,
le lettere a) e b) - aggiungendo rispettivamente la lettera i-octies
all'art. 15, comma 1 e la lettera o-bis all'art. 100, comma 2 - hanno
stabilito che «le erogazioni liberali a favore degli istituti
scolastici di ogni ordine e grado, statali e paritari senza scopo di
lucro appartenenti al sistema nazionale di istruzione di cui alla
legge 10 marzo 2000, n. 62, e successive modificazioni, finalizzate
all'innovazione tecnologica, all'edilizia scolastica e
all'ampliamento dell'offerta formativa» sono detraibili per un
importo pari al 19 per cento, se non deducibili nella determi-nazione
dei singoli redditi che concorrono a formare il reddito complessivo,
e sono altresi' deducibili nel limite del 2 per cento del reddito
d'impresa dichiarato e comunque nella misura massima di 70.000 euro
annui.
Si tratta, pertanto, della previsione di una serie di
agevolazioni fiscali rispetto ad erogazioni liberali effettuate a
favore degli istituti scolastici. Agevolazioni che si traducono in un
forte incentivo verso le stesse erogazioni.
Ora il fatto che le norme de quibus facciano espresso riferimento
ai soli istituti scolastici di ogni ordine e grado, statali e
paritari, costituisce l'ennesimo sintomo di una precisa volonta' da
parte del legislatore statale: quella di privilegiare il percorso
dell'istruzione secondaria superiore rispetto a quello, regionale,
dell'istruzione e formazione professionale. Difatti, l'espressione
«istituti scolastici di ogni ordine e grado» non e' affatto
onnicomprensiva di tutti gli istituti di istruzione e formazione.
Come risulta - a titolo di esempio, dal d.P.R. 2 giugno 1981,
n. 271, recante «Corresponsione di miglioramenti economici al
personale della scuola di ogni ordine e grado», dal d.P.R. 25 giugno
1983, n. 345, recante «Norme risultanti dalla disciplina prevista
dall'accordo del 20 aprile 1983 concernente il personale della scuola
di ogni ordine e grado, dal d.m. 15 luglio 1987, recante «Premio
speciale unitario per l'assicurazione degli alunni, degli studenti e
degli insegnanti delle scuole e degli istituti di istruzione di ogni
ordine e grado, non statali», ma anche dallo stesso d.lgs. n. 297 del
1994 - gli istituti scolastici di ogni ordine e grado, senza alcuna
specificazione, sono quelli statali.
E comunque le disposizioni che qui si censurano allargano le
agevolazioni ai soli istituti scolastici paritari senza scopo di
lucro ex legge n. 62 del 2000.
In forza di cio' e' evidente lo scopo del legislatore: anche gli
istituti tecnici e gli istituti professionali, rientrati nel percorso
di istruzione secondaria superiore «statale» e quindi certamente
appartenenti alla categoria istituti scolastici di ogni ordine e
grado, saranno destinatari di erogazioni liberali detraibili o
deducibili.
Nessuna menzione e', invece, rivolta alle strutture di formazione
professionale regionali.
Sarebbe davvero ardua una loro ricomprensione all'interno della
generica espressione «istituti scolastici di ogni ordine e grado,
statali e paritari»: e', al contrario, palese come il legislatore
statale, non inserendo anche le strutture di formazione professionale
regionali tra quelle destinatarie di erogazioni agevolate, voglia non
solo (per quanto visto nei paragrafi precedenti) ricostruire in modo
illegittimo un percorso di istruzione e formazione professionale di
natura statale, ma lo voglia fare a discapito di quello che e' il
solo percorso costituzionalmente legittimo di istruzione e formazione
professionale, e cioe' quello regionale.
Nessun dubbio puo' residuare circa la natura assolutamente
discriminatoria delle norme contenute nelle disposizioni del comma 3
(e di conseguenza in quelle dei commi 4, 5, 6, 6-bis, 7, 8) ex commi
3, lett. a), b), e c) dell'art. 13.
Le strutture regionali di formazione professionale, non
risultando beneficiarie di alcuna erogazione agevolata, diversamente
da quanto previsto per gli istituti tecnici e gli istituti
professionali, di fatto avranno a disposizione un patrimonio di
risorse finanziarie naturalmente minore rispetto a quello cui
potranno aspirare questi ultimi.
Cio' comporta una inevitabile deminutio nella progettazione e
nella elaborazione delle loro attivita' specifiche, ovvero quelle di
formazione professionale.
Il tutto, senza che sia rintracciabile il minimo elemento di
ragionevolezza nella scelta del legislatore statale, che e', al
contrario, esclusivamente dettata dalla volonta' di privilegiare, in
aperta violazione dell'art. 3 della Costituzione, ancora una volta il
sistema di istruzione secondaria superiore a scapito di quello
dell'istruzione e formazione professionale regionale.
4. - Illegittimita' costituzionale dei commi 1, 1-bis, 1-ter,
1-quater, 1-quinquies, 1-sexies, 2, 3, 8, 8-bis, 8-ter dell'art. 13
del d.l. n. 7 del 2007, cosi' come modificati dalla legge di
conversione n. 40 del 2007, per eccesso di potere legislativo in
relazione alla violazione degli artt. 3 e 70 della Costituzione.
4.1. - Vi e', ancora, un ulteriore profilo di illegittimita'
costituzionale che attraversa tutte le disposizioni che qui si
impugnano e che emerge con chiarezza soprattutto nei commi 8-bis e
8-ter.
In essi, infatti, il legislatore statale riepiloga formalmente
quelle che sono le modificazioni apportate al d.lgs. n. 226 del 2005.
Prima di entrare nel merito delle singole variazioni, e di
evidenziarne quindi la portata, e' bene far presente a codesta ecc.ma
Corte la successione nel tempo delle fonti:
approvazione, in data 28 marzo 2003, della legge n. 53 del
2003 recante «Delega al Governo per la definizione delle norme
generali sull'istruzione e dei livelli essenziali delle prestazioni
in materia di formazione professionale»;
emanazione, in data 17 ottobre 2005, del d.lgs. n. 226 del
2005 recante «Definizione delle norme generali e dei livelli
essenziali delle prestazioni sul secondo ciclo del sistema educativo
di istruzione e formazione ai sensi della legge 28 marzo 2003,
n. 53»;
emanazione, in data 31 gennaio del 2007, del d.l. n. 7 del
2007, recante «Misure urgenti per... valorizzazione dell'istruzione
tecnico-professionale...», il cui art. 13 prevede, tra le altre,
«Disposizioni urgenti in materia di istruzione tecnico-professionale
e di valorizzazione dell'autonomia scolastica...»;
approvazione, in data 2 aprile 2007, della legge n. 40 del
2007, di conversione del d.l. n. 7 del 2007.
Riassumendo: approvazione della legge delega; emanazione, entro i
termini, del decreto delegato; intervenuta scadenza della delega;
approvazione di una legge che, successivamente, modifica il decreto
delegato.
4.2. - Si prendano in considerazione le prime due fonti
intervenute, cioe' la legge delega e il decreto delegato. Come messo
in luce dalla piu' autorevole dottrina, «l'art. 76 Cost., ponendo
come condizione necessaria per la stessa ammissibilita'
costituzionale di una delega legislativa la determinazione dei
principi e criteri direttivi... sembra considerare ogni ipotesi di
legislazione delegata come una potesta' normativa di attuazione di
principi e criteri direttivi. Sotto il profilo quindi della
competenza delegabile sembra possibile considerare la legislazione
governativa come una legislazione.. .intrinsecamente caratterizzata
dalla necessita' di dare attuazione a statuizioni programmatiche e a
direttive poste dal Parlamento all'atto del conferimento della
delega» (cosi' A. Cervati, Legge delega e delegata, in Enc. dir., ad
vocem). Cio' dimostra l'indissolubile legame che unisce la legge
delega al decreto delegato, a tal punto che le norme delegate
divergenti dalla delega si pongono indirettamente in contrasto con la
Costituzione. Tale solco e' stato tracciato da codesta ecc.ma Corte
nella prima sentenza che si e' pronunciata sulla legittimita'
costituzionale di un decreto delegato, la n. 3 del 1957, dove e'
stato chiaramente affermato che «la norma dell'art. 76 non rimane
estranea alla disciplina del rapporto tra organo delegante e organo
delegato, ma e' un elemento del rapporto di delegazione in quanto,
sia il precetto costituzionale dell'art. 76, sia la norma delegante
costituiscono la fonte da cui trae legittimazione costituzionale la
legge delegata».
Numerose sono poi le sentenze, anche recenti, che hanno
confermato il nesso funzionale che unisce la legge delegata alla
legge delega (sent. n. 224 del 1990 e le ivi richiamate sentt.
nn. 243 del 1976, 158 del 1985, 48 e 128 del 1986; sent. n. 276 del
2000, e successive n. 425 del 2000 e n. 125 del 2003).
Come gia' evidenziato nel dettaglio al paragrafo 1.2.4., il
decreto n. 226/2005 da' piena attuazione a quei principi e criteri
direttivi indicati dalla legge delega per quel che riguarda il
secondo ciclo di istruzione: separazione dei percorsi, attraverso un
sistema dei licei e un sistema di istruzione e formazione
professionale di competenza esclusiva regionale; pari dignita' dei
due percorsi; possibilita' di passaggio da un sistema all'altro etc.
4.3. - Giunti a questo punto si deve guardare alle rimanenti due
fonti e cioe' all'art. 13 del d.l. n. 7 del 2007, cosi' come
convertito dalla legge n. 40 del 2007: vale a dire diviene
indispensabile entrare nel merito delle modifiche apportate al
decreto n. 226.
A norma del comma 8-bis dell'art. 13, il sistema «dei licei»
viene sostituito da quello «dell'istruzione secondaria superiore»;
conseguentemente viene soppresso ogni riferimento al sistema «dei
licei»; nel primo comma dell'art. 1, laddove si prevedeva che «esso
(cioe' il secondo ciclo) e' il secondo grado in cui si realizza, in
modo unitario, il diritto-dovere all'istruzione e alla formazione di
cui al d.lgs. 15 aprile 2005, n. 76», ora e' stabilito che «assolto
l'obbligo di istruzione di cui all'art. 1, comma 622 della legge 27
dicembre 2006, n. 296, nel secondo ciclo si realizza, in modo
unitario, il diritto- dovere all'istruzione e alla formazione di cui
al d.lgs. 15 aprile 2005, n. 76»; vengono inoltre soppressi tutti i
riferimenti al «liceo economico» e al «liceo tecnologico».
Si tratta, a ben vedere, di modifiche sostanziali. Innanzitutto
una volta che il sistema dei licei viene sostituto dal sistema
dell'istruzione secondaria superiore, per quanto gia' detto nei
paragrafi precedenti, di fatto rimangono due percorsi che pero' non
sono piu' distinti, giacche' l'istruzione e formazione professionale,
in piena violazione del dettato costituzionale, non e' piu' di
competenza esclusiva regionale, ma viene svolta anche nel percorso di
istruzione secondaria superiore attraverso gli istituti tecnici e gli
istituti professionali che di esso fanno parte.
Ma anche il richiamo alla disposizione della legge finanziaria
suscita diverse perplessita': il comma 622 dell'art. 1 della legge
n. 296 del 2006, infatti, aggiunge un concetto, quello dell'obbligo
di istruzione, a quello piu' ampio di diritto-dovere all'istruzione e
alla formazione introdotto dalla legge n. 53 del 2003 (art. 2,
comma 1, lettera c). Un diritto-dovere «per almeno dodici anni o,
comunque, sino al conseguimento di una qualifica entro il
diciottesimo anno di eta», la cui attuazione si realizza «nel sistema
di istruzione e in quello di istruzione e formazione professionale».
Tale assetto del diritto-dovere ha trovato concreta e coerente
attuazione nel d.lgs. n. 76 del 2005 («Definizione delle norme
generali sul diritto-dovere all'istruzione e alla formazione, a norma
dell'art. 2, comma 1, lettera c), della legge 28 marzo 2003, n. 53»),
dove l'art. 1, comma 3 specifica che «la Repubblica assicura a tutti
il diritto all'istruzione e alla formazione, per almeno dodici anni
o, comunque, sino al conseguimento di una qualifica di durata almeno
triennale entro il diciottesimo anno di eta'. Tale diritto si
realizza nelle istituzioni del primo e del secondo ciclo del sistema
educativo di istruzione e di formazione, costituite dalle istituzioni
scolastiche e dalle istituzioni formative accreditate dalle regioni».
Ora, grazie a quanto previsto dal successivo comma 1 dell'art. 2 del
d.lgs. n. 76, secondo il quale «il diritto-dovere ha inizio con
l'iscrizione alla prima classe della scuola primaria», risultano in
modo chiaro e coerente le modalita' di attuazione del diritto-dovere
all'istruzione e alla formazione: nel primo ciclo di istruzione,
comprensivo dei cinque anni della scuola primaria e dei tre anni
della scuola secondaria di primo grado; nel secondo ciclo di
istruzione, comprensivo, a livello minimo, dei quatto anni dei
percorsi di istruzione e formazione professionale, o in alternativa
dei cinque anni del sistema dei licei. In totale, un diritto-dovere
per almeno dodici anni.
Rispetto a questo quadro lineare, quello risultante dall'art. 1,
comma 1 del d.lgs. n. 226 del 2005, cosi' come modificato
dall'art. 8-bis de qua, si caratterizza per confusione e
contraddittorieta'.
Qui, infatti, si afferma, da un lato, che il secondo ciclo e'
costituito dal sistema dell'istruzione secondaria superiore e dal
sistema dell'istruzione e formazione professionale; dall'altro, che
il diritto-dovere all'istruzione e alla formazione si realizza, in
modo unitario, «una volta assolto l'obbligo» di cui all'art. 1,
comma 622 della legge finanziaria. Si tratta di un obbligo «per
almeno dieci anni» e il cui adempimento «deve consentire, una volta
conseguito il titolo di studio conclusivo del primo ciclo,
l'acquisizione dei saperi e delle competenze previste dai curricula
relativi ai primi due anni degli istituti di istruzione secondaria
superiore, sulla base di un apposito regolamento adottato dal
Ministro della pubblica istruzione ai sensi dell'art. 17, comma 3,
della legge 23 agosto 1988, n. 400».
Alla luce di cio' che deve intendersi, grazie al comma 1
dell'art. 13 del d.l. n. 7 del 2007, per istruzione secondaria
superiore, si evince in modo piu' chiaro anche il disegno abbozzato
dal comma 622 dell'art. 1 della legge n. 296 del 2006 e portato a
piena realizzazione con i commi che qui si impugnano: l'obbligo
all'istruzione si realizzerebbe nel primo ciclo (cinque anni piu' tre
anni) e nei primi (due anni, per un totale di dieci) non del secondo
ciclo, ma solo di uno dei due percorsi del secondo ciclo, quello
dell'istruzione secondaria superiore.
Questo significherebbe che, nella sostanza, il secondo ciclo non
si sdoppierebbe da subito, ma partirebbe con un biennio unitario la
cui offerta e la relativa frequenza sarebbe possibile solo
all'interno dell'istruzione secondaria superiore.
Saremmo allora di fronte all'ennesimo squilibrio tra i percorsi
del secondo ciclo che, dalla pari dignita' proclamata dal d.lgs.
n. 226, giunge ad un palese privilegio per uno di essi (l'istruzione
secondaria superiore, statale), svilendo l'altro (quello della
istruzione e formazione professionale, regionale).
Davvero vuota di significato, o totalmente contraddittoria,
diverrebbe a questo punto, la parte finale del secondo periodo del
comma 1 dell'art. 1 del d.lgs. n. 226 secondo cui («assolto
l'obbligo...») «nel secondo ciclo si realizza, in modo unitario, il
diritto-dovere all'istruzione e alla formazione di cui al d.lgs. 15
aprile 2005, n. 76».
Ritorna infatti il concetto di diritto-dovere, tipico della legge
delega n. 53 e dei suoi decreti delegati, ma non si comprende come
possa integrarsi con l'obbligo all'istruzione e dove effettivamente
si debba realizzare. Rimane nell'ordinamento, e addirittura viene
richiamato dal comma 8-bis, una fonte, il decreto delegato n. 76 del
2005, che per quanto visto, disegna tempi e spazi del diritto-dovere
diversi e chiaramente contraddetti dall'impugnato intervento statale.
E' di solare evidenza, pertanto, come l'esito di quel fenomeno di
successione tra fonti prima delineato, sia il seguente: il d.lgs.
n. 226 del 2005, attuativo della legge delega n. 53 del 2003 sul
secondo ciclo, permane nell'ordinamento giuridico, ma a seguito delle
modifiche apportate dai commi oggetto della presente impugnazione,
contiene una serie di disposizioni in aperto e palese contrasto con i
principi ed i criteri direttivi stabiliti dalla legge delega che,
peraltro, non venendo mai menzionata nelle disposizioni che qui si
censurano, di fatto continua anch'essa a vivere nell'ordinamento.
Ma vi e' di piu': la legge delega de qua - quella sul piano
formale non toccata dall'art. 13 del d.l. n. 7 del 2007, ma su quello
sostanziale profondamente elusa attraverso le modifiche apportate al
suo decreto delegato - ha attuato sul piano legislativo ordinario il
disegno costituzionale in materia di istruzione e formazione, cosi'
come risultante dalla Riforma del Titolo V.
Si legge, infatti, nel primo comma dell'art. 1 della legge n. 53
del 2003: «... in coerenza con il principio di autonomia delle
istituzioni scolastiche e secondo i principi sanciti dalla
Costituzione, il Governo e' delegato ad adottare, entro ventiquattro
mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, nel
rispetto delle competenze costituzionali delle regioni e di comuni e
province, in relazione alle competenze conferite ai diversi soggetti
istituzionali e dell'autonomia delle istituzioni scolastiche, uno o
piu' decreti legislativi per la definizione delle norme generali
sull'istruzione e dei livelli essenziali delle prestazioni in materia
di istruzione e di istruzione e formazione professionale».
Tra i «principi sanciti dalla Costituzione» certamente vi e'
quello di una istruzione fortemente destatalizzata e separata dalla
istruzione e formazione professionale; tra le «competenze
costituzionali delle regioni» rientra a titolo esclusivo quella sulla
istruzione e formazione professionale, che, esclusa (ex art. 117,
terzo comma) dalla legislazione concorrente, costituisce una materia
a se' stante di competenza esclusiva regionale.
Ecco che, allora, viene alla luce in tutta la sua gravita' la
irrazionalita' che ha mosso il legislatore statale: egli ha operato
con interventi chirurgici, frammentati e disorganici, su alcune
disposizioni del decreto delegato n. 226, che nella sostanza ne hanno
stravolto la linea, il senso e la sua piena sintonia con la legge
delega.
Sono irragionevoli e contraddittori gli effetti che questo
intervento statale produce: nell'ordinamento, infatti, convivono una
legge delega attuativa di precetti costituzionali, un decreto
delegato oramai completamente svincolato da questa e per nulla
rispondente ai suoi principi e criteri direttivi e una legge statale
palesemente in contrasto con il riparto costituzionale di competenze
in materia di istruzione e formazione professionale.
Il provvedimento statale e', dunque, costituzionalmente
illegittimo dal momento che si risolve in un vero e proprio eccesso
di potere legislativo, perche' immette nell'ordinamento elementi di
illogicita', di incoerenza e di palese contraddittorieta' (cfr. Corte
cost., sent. n. 53 del 1974, ord. n. 62 del 1982, sent. n. 146 del
1996).
Se il legislatore avesse voluto modificare la disciplina prevista
dal decreto delegato n. 226, ben avrebbe potuto farlo nel pieno e
legittimo esercizio della funzione legislativa. Ma avrebbe dovuto
operare innanzitutto in modo omogeneo e coordinato - e non certo
attraverso un provvedimento onnicomprensivo e destinato ad altre
finalita' come quello ex art. 13 del d.l., approvato eludendo
qualsiasi forma di dibattito parlamentare e di collaborazione
interistituzionale; quindi abrogando completamente il decreto
delegato per sganciarlo legittimamente dai principi e criteri della
legge delega; o, infine, avrebbe potuto intervenire, modificandola,
solo sulla legge delega.
4.4. - Quest'ultima ipotesi si e', in realta', gia' realizzata
nell'ordinamento. E' il caso riguardante la composizione
dell'istituto per il credito sportivo la cui attivita' e' stata
definita, sin dalla legge n. 1295 del 1957, di natura bancaria.
L'art. 1, comma 3, lettera h) della legge delega n. 59 del 1997
non ha sottratto alla delega delle funzioni amministrative quelle
riconducibili alla materia delle banche, ma solo quelle inerenti la
«moneta, perequazione delle risorse finanziarie e sistema valutario»,
che quindi rimanevano affidate allo Stato.
In attuazione della delega, e' stato emanato il d.lgs. n. 112 del
1998 che, all'art. 157, sotto la rubrica «Competenze in materia di
sport», al comma 3, ha disposto che restavano salve le funzioni
statali di vigilanza sul CONI e sull'istituto per il credito
sportivo, e al comma 4, che con l'apposito regolamento di cui
all'art. 7, comma 3, della legge 15 marzo 1997, n. 59, e nei termini
ivi previsti, il Governo provvedesse al riordino dell'Istituto, anche
garantendo una adeguata presenza nell'organo di amministrazione dei
rappresentanti delle Regioni e delle autonomie locali.
Subito dopo l'emanazione del decreto delegato, e' stata approvata
una legge, la n. 191 del 1998, che ha modificato la disciplina in
questione, riportando anche la materia «banche» tra quelle riservate
allo Stato.
Si e', a ben vedere, in presenza di una successione tra fonti
esattamente speculare rispetto a quella oggetto della questione
sottoposta a codesta ecc.ma Corte: una legge delega; l'emanazione del
relativo decreto delegato; l'intervenuta scadenza del termine della
delega; l'approvazione, successivamente, di una legge modificativa.
Ebbene, nel caso ora riportato, a fronte di uno stesso rapporto
successorio tra fonti, il legislatore statale si e' in realta'
comportato in maniera completamente differente rispetto a quanto
fatto con l'art. 13 del d.l. n. 7 del 2007: egli e' infatti
intervenuto, direttamente, modificandola, sulla legge delega.
Codesta ecc.ma Corte, pronunciandosi sulla questione, ha
affermato che «si e' qui in presenza di un fenomeno in cui il
legislatore, per provocare la cessazione di vigenza del d.lgs., ha
operato sulla legge di delegazione nel momento in cui il termine per
l'esercizio della delega era scaduto, sicche' la complessa operazione
non puo' essere intesa come conferimento di una nuova delega valida
de futuro, diretta ad escludere l'attribuzione alle regioni e agli
enti locali di compiti e funzioni inerenti alla gestione
dell'istituto per il credito sportivo, ma puramente e semplicemente
come intervento legislativo mirante a rendere priva di una base
legale qualsiasi attribuzione medio tempore intervenuta, con
immancabili riflessi sul piano della vigenza.
La circostanza che il Parlamento, con la legge n. 191 del 1998
abbia operato nominalmente sulla legge di delegazione e sui poteri
del Governo, anziche' agire direttamente sulle corrispondenti
disposizioni del d.lgs. attuativo (...) non puo' essere altrimenti
interpretata che come rimozione di queste disposizioni fin
dall'origine» (Corte cost., sent., n. 241 del 2003).
Ad ulteriore dimostrazione della razionalita' e della coerenza
che ha guidato il legislatore nel caso che si sta esaminando, vi e'
l'approvazione da parte del Parlamento di una nuova legge delega
mirante a ridisciplinare in modo organico la materia. Nella succitata
sentenza, prosegue la Corte «una ricostruzione, questa, che e'
corroborata da quanto disposto dall'art. 10 della legge 6 luglio
2002, n. 137 (Delega per la riforma dell'organizzazione del Governo e
della Presidenza del Consiglio dei ministri, nonche' di enti
pubblici), il quale, nel quadro delineato dal nuovo titolo V della
parte seconda della Costituzione, ha nuovamente delegato il Governo a
riordinare i compiti dell'istituto per il credito sportivo,
assicurando negli organi anche la rappresentanza delle Regioni e
delle autonomie locali».
Ecco quindi dimostrato come il legislatore statale avrebbe dovuto
muoversi volendo riscrivere, come ha fatto, la disciplina sul secondo
ciclo dell'istruzione: con un azione complessiva e improntata alla
ragionevolezza, tesa al riordino organico della disciplina. Cio'
avrebbe dovuto tradursi o nell'abrogazione totale e diretta del
decreto n. 226 ovvero nella sua abrogazione indiretta attraverso la
modifica di alcune parti della legge delega. Il tutto finalizzato ad
un nuovo, specifico e mirato intervento legislativo volto alla
disciplina della materia.
E, comunque, certamente non attraverso un'azione improvvisata,
frammentata, per nulla partecipata e poco trasparente come quella
realizzata attraverso i commi che qui si impugnano, i cui unici e
gravi effetti sono stati la violazione del riparto costituzionale di
competenze in materia di istruzione e formazione professionale e la
creazione di imperdonabili elementi di contraddittorieta' ed
incoerenza all'interno dell'ordinamento.
4.5. - Ma la illogicita' che pervade l'agire del legislatore
emerge, per quanto si diceva all'inizio, anche dal comma 8-ter, dove
interviene sulle abrogazioni previste dall'art. 31, comma 2, del
decreto n. 226, disponendo che ne rimangono escluse «le disposizioni
del testo unico di cui al d.lgs. 16 aprile 1994, n. 297, che fanno
riferimento agli istituti tecnici e professionali».
A norma del comma 2 dell'art. 31 del d.lgs. n. 226 «le seguenti
disposizioni del Testo unico approvato nel d.lgs. 16 aprile 1994,
n. 297, continuano ad applicarsi limitatamente alle classi di
istituti e scuole di istruzione secondaria superiore ancora
funzionanti secondo il precedente ordinamento, ed agli alunni ad essi
iscritti, e sono abrogate a decorrere dall'anno scolastico successivo
al completo esaurimento delle predette classi: art. 82, esclusi commi
3 e 4; art. 191, escluso comma 7; art. 192, esclusi commi 3, 4, 9,
10, e 11; art. 193; art. 194; art. 195; art. 196; art. 198; art. 199;
art. 206».
L'art. 191, comma 2, ricompreso in questo elenco, e' quello che
disciplina gli istituti tecnici e gli istituti professionali. E tali
istituti sono stati riproposti dai commi 1, 1-bis e 1-ter
dell'art. 13.
Ora, leggendo il comma 2 dell'art. 31 del d.lgs. n. 226 e' netta
la consapevolezza che il legislatore delegato abbia voluto costruire
un vero e proprio regime transitorio. E difatti, anche per gli
istituti tecnici e professionali ex art. 191, comma 2 del d.lgs.
n. 197/1994, e' stata allestita una disciplina ad esaurimento che
predispone la loro soppressione una volta decorso l'anno scolastico
successivo al completamento di tutte le classi. Da quel momento,
invero, l'art. 191, ad esclusione del solo comma 7, verra' abrogato.
Orbene, alcuna menzione di tale particolare regime transitorio e'
presente nel comma 8-ter, che di fatto, in maniera superficiale e
contraddittoria, fa rivivere disposizioni destinate ad essere
abrogate.
5. - Illegittimita' costituzionale dei commi 1, 1-bis, 1-ter,
1-quater, 1-quinquies, 1-sexies, 2, 3, 8, 8-bis, 8-ter dell'art. 13
del d.l. n. 7 del 2007, cosi' come modificati dalla legge di
conversione n. 40 del 2007, per violazione dell'art. 77, secondo
comma, della Costituzione.
I commi dell'art. 13 del d.l. n. 7 del 2007, convertito con
modificazioni con legge n. 40 del 2007, sono, infine,
costituzionalmente illegittimi anche perche' non presentano alcuna
traccia di quei presupposti minimi di necessita' ed urgenza che sono
i soli capaci di autorizzare il Governo ad emanare un decreto-legge.
A nulla vale eccepire che tale carenza sia stata sanata dalla
intervenuta legge di conversione giacche' e' recentissima la
pronuncia di codesta ecc.ma Corte nella quale e' stato affermato che
«se... nella disciplina costituzionale che regola l'emanazione di
norme primarie (leggi e atti aventi efficacia di legge) viene in
primo piano il rapporto tra gli organi - sicche' potrebbe ritenersi
che, una volta intervenuto l'avallo del Parlamento con la conversione
del decreto, non restino margini per ulteriori controlli - non si
puo' trascurare di rilevare che la suddetta disciplina e' anche
funzionale alla tutela dei diritti e caratterizza la configurazione
del sistema costituzionale nel suo complesso.
Affermare che la legge di conversione sana in ogni caso i vizi
del decreto significherebbe attribuire in concreto al legislatore
ordinario il potere di alterare il riparto costituzionale delle
competenze del Parlamento e del Governo quanto alla produzione delle
fonti primarie» (Corte cost., sent. n. 171 del 2007).
Le «disposizioni della legge di conversione in quanto tali», ha
proseguito la Corte, «... non possono essere valutate, sotto il
profilo della legittimita' costituzionale, autonomamente da quelle
del decreto stesso. Infatti, l'immediata efficacia di questo, che lo
rende idoneo a produrre modificazioni anche irreversibili sia della
realta' materiale, sia dell'ordinamento, mentre rende evidente la
ragione dell'inciso della norma costituzionale che attribuisce al
Governo la responsabilita' dell'emanazione del decreto, condiziona
nel contempo l'attivita' del Parlamento in sede di conversione in
modo particolare rispetto alla ordinaria attivita' legislativa. Il
Parlamento si trova a compiere le proprie valutazioni e a deliberare
con riguardo ad una situazione modificata da norme poste da un organo
cui di regola, quale titolare del potere esecutivo, non spetta
emanare disposizioni aventi efficacia di legge».
Ora, nella relazione al disegno di legge di conversione del d.l.
n. 7 del 2007, nella parte relativa all'art. 13 in materia di
istruzione e formazione professionale, vengono enunciate in modo
generico le ragioni delle modifiche apportate al decreto delegato
n. 226. Cio' tuttavia non e' sufficiente a legittimare l'adozione del
d.l. giacche' un conto e' giustificare la modifica, un conto e'
rendere «ragione dell'esistenza della necessita' ed urgenza di
intervenire sulla norma» (cosi' ancora Corte cost., sent. n. 171 del
2007).
«L'utilizzazione del decreto-legge - e l'assunzione di
responsabilita' che ne consegue per il Governo secondo l'art. 77
Cost.», conclude la Corte, «non puo' essere sostenuta dall'apodittica
enunciazione dell'esistenza delle ragioni di necessita' e di urgenza,
ne' puo' esaurirsi nella constatazione della ragionevolezza della
disciplina che e' stata introdotta».
1) «Disposizioni urgenti in tema di accise, di gasolio per
autotrazione, di smaltimento di oli usati, di giochi e
scommesse, nonche' sui rimborsi IVA, sulla pubblicita'
effettuata con veicoli, sulle contabilita' speciali, sui
generi di monopolio, sul trasferimento di beni demaniali,
sulla giustizia tributaria, sul funzionamento del servizio
nazionale della riscossione dei tributi e su contributi ad
enti ed associazioni».
*) La Regione Lombardia e' stata tra le prime a
recepire l'Accordo firmando il 25 settembre 2003 un
Protocollo d'intesa con il MIUR e il MLPS nel quale si e'
stabilito (art. 2, comma 1) che: I modelli sperimentali che
coinvolgono l'istruzione e la formazione professionale..,
nella regione Lombardia, sono articolati nelle seguenti
tipologie di offerta:
a) percorsi triennali sperimentali di formazione
professionale ed eventuali successivi percorsi, collocati
in un organico processo di sviluppo della formazione
professionale superiore, da realizzarsi in strutture
formative accreditate dalla regione. I percorsi triennali
sono finalizzati al conseguimento di un titolo di Qualifica
(attestato) secondo quanto previsto dalla normativa
vigente, valido per l'assolvimento del diritto-dovere di
istruzione e formazione fino ai diciotto anni e
l'iscrizione ai centri per l'impiego, nonche' per
l'acquisizione di crediti ai fini dell'eventuale passaggio
nel sistema dell'istruzione;
b) percorsi triennali sperimentali di formazione
professionale ed eventuali successivi percorsi, collocati
in un organico processo di sviluppo della formazione
professionale superiore, da realizzarsi in Istituti tecnici
e professionali individuati sulla base di criteri stabiliti
d'intesa tra la regione Lombardia e l'Ufficio scolastico
regionale. I percorsi triennali sono finalizzati al
conseguimento di un titolo di Qualifica (attestato) secondo
quanto previsto dalla normativa vigente, valido per
Iassolvimento del diritto-dovere di istruzione e formazione
fino ai diciotto anni e l'iscrizione ai centri per
l'impiego, nonche' per l'acquisizione di crediti ai fini
dell'eventuale passaggio nel sistema dell'istruzione;
c) realizzazione di LARSA (Laboratori di Recupero e
sviluppo degli apprendimenti atti a consentire i passaggi
verticali ed orizzontali attraverso i percorsi attivati);
d) realizzazione di azioni di orientamento, di
personalizzazione dei percorsi e di sostegno agli allievi
disabili;
e) realizzazione delle iniziative di cui ai
precedenti punti c) e d) svolti in modo integrato tra
Istituti tecnici/professionali e strutture formative
accreditate dalla regione.
Il successivo comma 2 stabilisce che «I progetti
relativi ai percorsi di cui al comma 1, lettere a) e b)
comprendono la definizione di criteri e di strumenti per
favorire la piu' ampia spendibilita' della formazione
acquisita ai fini della prosecuzione degli studi nel
sistema dell'istruzione.