ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto a seguito
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale Veneto
19 agosto 2005, n. 3200, promosso con ricorso della Regione Veneto,
notificato il 10 ottobre 2005 e il 26 febbraio 2007, depositato in
cancelleria il 18 ottobre 2005 ed il 1° marzo 2007 ed iscritto al
n. 28 del registro conflitti tra enti 2005.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 22 maggio 2007 il giudice
relatore Gaetano Silvestri;
Uditi l'avvocato Mario Bertolissi per la Regione Veneto e
l'avvocato dello Stato Glauco Nori per il Presidente del Consiglio
dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 10 ottobre 2005 e depositato il
successivo 18 ottobre, la Regione Veneto, in persona del Presidente
pro tempore, ha proposto conflitto di attribuzione nei confronti
dello Stato in relazione alla sentenza del Tribunale amministrativo
regionale Veneto 19 agosto 2005, n. 3200, per violazione degli
artt. 5, 101, 114, 117 e 134 della Costituzione.
1.1. - Con la citata sentenza il Tribunale amministrativo
regionale Veneto ha deliberato in merito ad un ricorso proposto dalla
Hesperia s.r.l. contro il Comune di Vazzola e la Regione Veneto per
l'annullamento della variante parziale n. 2 del P.R.G. del medesimo
Comune, adottata con delibera consiliare n. 1 del 30 gennaio 2003 ed
approvata con modifiche d'ufficio mediante delibera della Giunta
regionale n. 1656 del 26 maggio 2004.
La ricorrente ricostruisce, in via preliminare, le vicende che
hanno originato il giudizio amministrativo, evidenziando come la
Hesperia s.r.l. sia proprietaria, nel Comune di Vazzola, di un'area
ricadente in zona industriale di espansione. Tale area, per la quale
i precedenti proprietari avevano presentato un piano di
lottizzazione, e' attraversata da una linea elettrica ed e' vincolata
alla relativa fascia di rispetto.
A seguito dell'entrata in vigore della legge regionale Veneto 30
giugno 1993, n. 27 (Prevenzione dei danni derivanti dai campi
elettromagnetici generati da elettrodotti), il Comune di Vazzola, con
l'approvazione della variante n. 2 del P.R.G., ha introdotto una
norma (art. 53-bis) con cui determina nello strumento urbanistico i
limiti di rispetto e di tutela degli elettrodotti, adeguandosi alla
normativa regionale.
La societa' ricorrente, rilevato che i valori della fascia di
rispetto cosi' determinati sono in contrasto con il d.P.C.m. 8 luglio
2003 [Fissazione dei limiti di esposizione, dei valori di attenzione
e degli obiettivi di qualita' per la protezione della popolazione
dalle esposizioni ai campi elettrici e magnetici alla frequenza di
rete (50 Hz) generati dagli elettrodotti], ha promosso ricorso
dinanzi al Tribunale amministrativo regionale Veneto, lamentando la
violazione dell'art. 4 della legge 22 febbraio 2001, n. 36 (Legge
quadro sulla protezione dalle esposizioni a campi elettrici,
magnetici ed elettromagnetici) e dell'art. 4 del d.P.C.m. 8 luglio
2003, ed eccependo, in subordine, l'illegittimita' costituzionale
della legge regionale n. 27 del 1993 per violazione degli artt. 117,
secondo e terzo comma, Cost.
1.2. - Con la sentenza 19 agosto 2005, n. 3200 - oggetto
dell'odierno conflitto - il Tribunale amministrativo regionale Veneto
ha accolto il ricorso, confermando l'orientamento gia' assunto con la
propria sentenza n. 1735 del 2005, secondo cui «in seguito alla
sopravvenienza della normativa statale di principio in materia di
protezione dalle esposizioni a campi elettrici, magnetici ed
elettromagnetici (legge n. 36 del 2001) e della disciplina
applicativa (d.P.C.m. 8 luglio 2003) avente valore su tutto il
territorio nazionale, le norme regionali precedentemente in vigore,
che fissano valori diversi e superiori, incompatibili con quelli
introdotti dalla legge quadro, devono ritenersi abrogate ai sensi
dell'art. 10 della legge n. 62 del 1953».
In particolare, il Tribunale amministrativo regionale osserva che
la disposizione di cui all'art. 10 della legge 10 febbraio 1953,
n. 62 (Costituzione e funzionamento degli organi regionali) continua
ad essere applicabile anche nel nuovo assetto costituzionale, in
quanto non risulta abrogata dalla legge 5 giugno 2003, n. 131
(Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica
alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), non avendo
quest'ultima introdotto «alcuna innovazione sostanziale nel rapporto
tra le leggi regionali e le norme statali di principio».
Pertanto, aggiunge il giudice amministrativo, «in caso di
sopravvenienza di norme di principio in materia di legislazione
concorrente il giudice puo' dichiarare, ove sia in grado di
riconoscere ed affermare l'incompatibilita' delle norme preesistenti
con i nuovi principi, l'abrogazione delle prime, senza necessita' di
sollevare la questione di costituzionalita', la quale avrebbe
peraltro, nella specie, esito scontato».
1.3. - La Regione Veneto ritiene che, affermando l'abrogazione
della legge n. 27 del 1993, il Tribunale amministrativo regionale
abbia operato «uno sconfinamento assoluto dalla giurisdizione, in
violazione degli artt. 5, 101, 114, 117 e 134 Cost.» e, pertanto,
abbia leso l'autonomia regionale.
Secondo l'odierna ricorrente, il giudice amministrativo avrebbe
dovuto sollevare questione di legittimita' costituzionale della legge
regionale n. 27 del 1993, piuttosto che accogliere il ricorso, non
applicando la normativa in parola. La Regione aggiunge che «nel
quadro dei principi del nostro sistema costituzionale risulta
assolutamente paradossale che un Tribunale amministrativo regionale
possa dichiarare abrogata una legge regionale in vigore a seguito
dell'emanazione di un d.P.C.m., atto di natura regolamentare, per
quanto attuativo della legge quadro della materia».
Peraltro, ricorda la ricorrente, la disposizione di cui
all'art. 10 della legge n. 62 del 1953 e' sempre stata interpretata
dalla Corte costituzionale nel senso che solo la diretta
incompatibilita' delle norme regionali con i sopravvenuti principi
fondamentali della legge statale puo' determinare l'abrogazione delle
prime ad opera dei secondi.
Inoltre, l'obbligo per le Regioni - sancito nell'art. 4, comma 5,
della legge n. 36 del 2001 - di adeguare la propria legislazione ai
limiti di esposizione, ai valori di attenzione e agli obiettivi di
qualita' previsti dai decreti di cui al comma 2 dello stesso art. 4,
«esclude che l'antinomia creatasi tra fonti possa risolversi con
l'implicita abrogazione della legislazione regionale».
1.4. - La Regione ricorrente, in ogni caso, contesta che
l'art. 10 della legge n. 62 del 1953 sia ancora in vigore. La
disposizione in parola, richiamata dal Tribunale amministrativo
regionale Veneto per giustificare l'abrogazione della legge regionale
n. 27 del 1993, stabilisce che «Le leggi della Repubblica che
modificano i principi fondamentali di cui al primo comma
dell'articolo precedente abrogano le norme regionali che siano in
contrasto con esse».
La Regione Veneto, dopo aver sottolineato che il citato art. 10
della legge n. 62 fa discendere l'abrogazione della normativa
regionale unicamente dall'entrata in vigore di disposizioni di rango
legislativo e non gia' regolamentare, osserva che tale norma «appare
certo in diretto contrasto con le disposizioni contenute nel Titolo V
della nostra Costituzione a seguito delle modifiche operate con la
legge costituzionale n. 3 del 2001 e con la normativa ordinaria di
adeguamento».
In particolare la ricorrente, richiamando le sentenze n. 282 del
2002 e nn. 201 e 353 del 2003 della Corte costituzionale, sottolinea
come la riforma del Titolo V della Parte seconda della Costituzione
abbia accentuato la distinzione fra la competenza regionale a
legiferare nelle materie di potesta' concorrente e la competenza
statale a determinare i principi fondamentali della disciplina.
La Regione ricorda, inoltre, che la legge n. 131 del 2003 non ha
riprodotto il testo dell'art. 10 della legge n. 62 del 1953, ne' vi
ha fatto rinvio in alcuna delle sue disposizioni. Anzi, quando la
stessa legge n. 131 ha voluto stabilire limiti all'applicazione della
normativa regionale a seguito dell'entrata in vigore della competente
legislazione statale, lo ha fatto esplicitamente, come nella seconda
parte del comma 2 dell'art. 1, relativo alle materie appartenenti
alla potesta' legislativa esclusiva dello Stato.
Per queste ragioni, la ricorrente ritiene che l'art. 10 della
legge n. 62 del 1953 debba ritenersi abrogato «a seguito
dell'introduzione del nuovo testo del Titolo V della Costituzione o,
a tutto concedere, a partire dall'entrata in vigore della legge 5
giugno 2003, n. 131, che ha ridisciplinato la materia». Da quanto
detto discenderebbe che il Tribunale amministrativo regionale Veneto
«non aveva il potere di ritenere abrogata la normativa regionale» e
che, pertanto, «avrebbe al limite solo potuto sollevare la questione
di legittimita' costituzionale».
La Regione conclude chiedendo a questa Corte di dichiarare che
non spettava allo Stato, e nel caso specifico al Tribunale
amministrativo regionale Veneto, ritenere implicitamente abrogata la
legge regionale n. 27 del 1993, e, di conseguenza, annullare la
sentenza 19 agosto 2005, n. 3200, per violazione degli artt. 5, 101,
114, 117 e 134 Cost.
In subordine, qualora non si dovesse ritenere abrogato l'art. 10
della legge n. 62 del 1953, la difesa regionale chiede che la Corte
sollevi avanti a se stessa questione di legittimita' costituzionale
del medesimo art. 10 della legge n. 62 del 1953 per contrasto con gli
artt. 5, 114 e 117 Cost.
2. - Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile o
infondato.
2.1. - La difesa erariale ricorda, preliminarmente, che, a
seguito della riforma del Titolo V della Parte seconda della
Costituzione, si e' prodotta una innovazione «solo quantitativa e non
qualitativa» nel riparto di competenze tra Stato e Regioni.
Aggiunge, poi, che i rapporti tra norme statali e norme regionali
dello stesso livello si risolvono in termini di abrogazione, a
condizione che «la norma abrogante intervenga nella sfera legislativa
riservata alla sua fonte». A parere del resistente, l'art. 10 della
legge n. 62 del 1953 non avrebbe fatto altro che «confermare in forma
espressa questo principio, che si trova gia' enunciato nell'art. 15
delle preleggi».
Nel caso di specie, l'Avvocatura ritiene inconferente il richiamo
all'art. 117 Cost., in quanto la legge regionale non avrebbe potuto
violare un principio fondamentale che non operava al momento della
sua entrata in vigore; la soluzione, pertanto, andrebbe «trovata in
chiave di abrogazione». Non potrebbe essere utilmente richiamato,
d'altra parte, quanto affermato dalla Corte costituzionale sin dalla
sua prima sentenza a proposito del rapporto tra leggi preesistenti e
norma costituzionale successiva. Nel caso oggetto del presente
giudizio, infatti, i termini della questione sono entrambi leggi
ordinarie e, dunque, il Tribunale amministrativo regionale, «nel
decidere quale delle due fosse in vigore ha solo esercitato il potere
giurisdizionale, di cui era investito».
Peraltro, aggiunge il resistente, il Tribunale amministrativo
regionale «non ha disapplicato le norme regionali, in quanto in
contrasto con la Costituzione [...], ma le ha ritenute abrogate e
l'accertamento dell'effetto abrogativo di norme successive rientra
sicuramente nelle attribuzioni dell'autorita' giurisdizionale».
2.2. - La difesa erariale eccepisce l'inammissibilita' del
ricorso perche' reputa inconferenti tutti i parametri costituzionali
evocati dalla Regione. Al riguardo si osserva che la sentenza del
Tribunale amministrativo regionale Veneto, per ledere una
attribuzione regionale, avrebbe dovuto «andare al di la' non della
sua giurisdizione, ma della giurisdizione in assoluto, mentre, come
si e' visto, si e' mantenuta nei limiti della giurisdizione
amministrativa».
L'Avvocatura dello Stato rileva inoltre che, in virtu' del
principio dispositivo, la decisione del giudice amministrativo doveva
intervenire solo sui motivi di ricorso; pertanto, poiche' nel caso
specifico quest'ultimo era fondato sull'avvenuta abrogazione della
norma regionale e la parte interessata non aveva chiesto che fosse
sollevata questione di legittimita' costituzionale, il giudice non
era tenuto a proporla d'ufficio.
Il resistente aggiunge che, comunque, la sentenza del Tribunale
amministrativo regionale Veneto «non comporta la perdita di efficacia
definitiva e generale della legge regionale, che come atto
legislativo mantiene integra la sua struttura»; pertanto, in un altro
giudizio, il giudice investito «potra' dichiarare la norma regionale
tuttora in vigore o, sul presupposto del suo vigore, sottoporla alla
verifica di costituzionalita' da parte di codesta Corte».
In merito all'art. 10 della legge n. 62 del 1953, la difesa
erariale osserva che si tratta di «una legge ordinaria che non puo'
produrre effetti in un rapporto integralmente disciplinato dalla
Costituzione. In ogni caso, la norma e' destinata ad operare
attraverso la valutazione dei singoli giudici, vale a dire attraverso
lo strumento del giudicato». Il giudice di secondo grado, infatti,
potrebbe non ritenere abrogata la norma regionale o decidere di
sollevare la questione di costituzionalita'. Per queste ragioni
l'Avvocatura dello Stato ritiene inammissibile il conflitto.
2.3. - In subordine, la difesa statale contesta la fondatezza del
conflitto.
A tal fine osserva che, se fosse accolto il ricorso, si
produrrebbero delle conclusioni inaccettabili. Il conflitto di
attribuzioni potrebbe, infatti, essere sollevato anche quando la
questione di costituzionalita' fosse dichiarata manifestamente
infondata dal giudice di merito, trasformando cosi' la Corte
costituzionale in «una sorta di giudice di seconda istanza» che opera
«su richiesta di un terzo estraneo al giudizio».
Secondo l'Avvocatura, quanto detto rende ancor piu' evidente come
«non possa radicarsi un conflitto di attribuzioni su di una sentenza
intervenuta in un giudizio in cui i poteri decisori del giudice sono
limitati dalla domanda o dai motivi del ricorso». Ragionando
diversamente, il conflitto si trasformerebbe in un improprio
strumento di sindacato e di censura del modo di esercizio della
funzione giurisdizionale.
3. - La Regione Veneto, nelle date del 1° e del 27 marzo 2007, ha
depositato copie dell'atto introduttivo e della sentenza impugnata,
notificate al Presidente del Tribunale amministrativo regionale
Veneto ai sensi dell'art. 27, comma 2, delle norme integrative per i
giudizi davanti alla Corte costituzionale.
4. - In prossimita' della data fissata per l'udienza il
Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato una memoria
integrativa, con la quale insiste per l'inammissibilita' del ricorso.
In particolare, dopo aver ribadito l'inconferenza dei parametri
di cui agli artt. 5, 101, 114 e 134 Cost., osserva che «rilevante in
linea di principio e' solo l'art. 117 Cost. che, peraltro, in
concreto non risulta applicabile». A questo riguardo, si sottolinea
come l'art. 117 Cost. possa essere evocato come parametro solo se la
competenza legislativa della Regione e' violata da una legge statale.
Al contrario, nel caso di specie si discute di un atto di esercizio
della funzione giurisdizionale; pertanto, la sentenza, «in quanto
destinata a produrre effetti solo tra le parti e nei limiti della
materia del contendere, come definita dalle domande e dalle eccezioni
da esse proposte, non puo' incidere in nessun modo sulla potesta'
normativa dei soggetti che hanno emanato le norme applicate, tanto
meno quando quelle norme hanno forma legislativa».
In definitiva, la difesa erariale ritiene che l'obiettivo della
Regione, con il ricorso in esame, sia quello di «porre rimedio ad
errori di giudizio di diritto sostanziale o processuale, eludendo i
mezzi previsti dagli ordinamenti processuali delle diverse
giurisdizioni».
5. - Nella memoria depositata in prossimita' dell'udienza la
Regione Veneto deduce, anzitutto, l'infondatezza dell'eccezione di
inammissibilita' avanzata dalla difesa erariale, in quanto il ricorso
non sarebbe diretto a censurare la commissione di errores in
iudicando - come sostenuto dal resistente - ma «lo sconfinamento
assoluto dalla giurisdizione operato dal Tribunale amministrativo
regionale». La ricorrente non contesta «la possibilita' in astratto»
da parte di un giudice di ritenere abrogata una disposizione di
legge, ma ne contesta «la possibilita' in concreto, in relazione
cioe' al particolare rapporto tra fonti statali e regionali e al loro
succedersi nel tempo nella fattispecie in oggetto».
A parere della difesa regionale, altrettanto infondata sarebbe
l'affermazione dell'Avvocatura generale secondo cui la Regione
denuncerebbe impropriamente la lesione dell'art. 117 Cost., non
venendo in contestazione la potesta' legislativa regionale. A questo
proposito, la ricorrente rileva che il conflitto di attribuzione tra
lo Stato e le Regioni avente ad oggetto gli atti giurisdizionali e'
solo formalmente un conflitto tra enti, trattandosi sostanzialmente
di un conflitto tra poteri, in particolare tra il legislativo e il
giudiziario.
La Regione conclude ribadendo quanto gia' affermato nell'atto
introduttivo del conflitto in merito sia all'avvenuta abrogazione
dell'art. 10 della legge n. 62 del 1953, sia all'impossibilita' di
risolvere in termini di abrogazione il contrasto tra una legge
regionale e la sopravvenuta legge statale contenente nuovi principi
fondamentali.
Considerato in diritto
1. - Con ricorso notificato il 10 ottobre 2005 e depositato il
successivo 18 ottobre, la Regione Veneto, in persona del Presidente
pro tempore, ha proposto conflitto di attribuzione nei confronti
dello Stato in relazione alla sentenza del Tribunale amministrativo
regionale Veneto 19 agosto 2005, n. 3200, per violazione degli
artt. 5, 101, 114, 117 e 134 della Costituzione.
2. - Il ricorso e' inammissibile.
2.1. - La Regione ricorrente lamenta che il Tribunale
amministrativo regionale del Veneto abbia dichiarato l'abrogazione
della legge regionale 30 giugno 1993 n. 27 (Prevenzione dei danni
derivanti dai campi elettromagnetici generati da elettrodotti) per
effetto dell'entrata in vigore del decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 8 luglio 2003 [Fissazione dei limiti di
esposizione, dei valori di attenzione e degli obiettivi di qualita'
per la protezione della popolazione dalle esposizioni ai campi
elettrici e magnetici alla frequenza di rete (50 Hz) generati dagli
elettrodotti], recante norme di attuazione della legge 22 febbraio
2001 n. 36 (Legge quadro sulla protezione dalle esposizioni a campi
elettrici, magnetici ed elettromagnetici).
L'effetto abrogativo rilevato dal giudice amministrativo
deriverebbe - secondo la sentenza impugnata per conflitto di
attribuzione - dall'art. 10 della legge 10 febbraio 1953 n. 62
(Costituzione e funzionamento degli organi regionali), nel quale e'
stabilito che le leggi della Repubblica che modificano i principi
fondamentali nelle materie di competenza concorrente abrogano le
leggi regionali che siano in contrasto con esse.
Nel dichiarare il suddetto effetto abrogativo, il Tribunale
amministrativo regionale del Veneto non ha fatto altro che esercitare
un potere strettamente inerente alla funzione giurisdizionale, che
consiste nell'applicazione delle norme vigenti ai casi concreti. E'
del tutto evidente che il giudice deve previamente accertare se le
norme che viene chiamato ad applicare nel procedimento di sua
competenza siano ancora in vigore o eventualmente siano state
abrogate in modo esplicito o implicito da leggi successive, secondo
quanto stabilisce l'art. 15 delle disposizioni preliminari al codice
civile. Tale dovere di verifica e' conseguenza naturale e necessaria
del criterio cronologico, che, insieme a quello gerarchico ed a
quello di competenza, disciplina il sistema delle fonti del diritto.
Il controllo sull'attuale vigenza di una norma giuridica spetta
istituzionalmente al giudice comune e precede ogni possibile
valutazione sulla legittimita' costituzionale della medesima norma.
Correttamente, pertanto, il giudice amministrativo ha operato, in via
preliminare, tale controllo, giungendo alla conclusione che la legge
della Regione Veneto n. 27 del 1993 era stata abrogata. Aver rilevato
l'avvenuta produzione dell'effetto abrogativo ha inibito al giudice
stesso ogni valutazione sulla legittimita' costituzionale della norma
- invocata invece dalla ricorrente - che sarebbe risultata
irrilevante in quel giudizio.
Le doglianze che le parti possono esprimere nei confronti di una
pronuncia giurisdizionale dichiarativa dell'avvenuta abrogazione di
una norma devono seguire le ordinarie vie predisposte dal sistema
delle impugnazioni. Non e' ammissibile pertanto che il conflitto di
attribuzione davanti a questa Corte diventi uno strumento improprio
di censura degli asseriti errori in iudicando, sostitutivo dei rimedi
previsti dagli ordinamenti delle diverse giurisdizioni (ex plurimis,
sentenze n. 150 e n. 2 del 2007).