IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 58/2007,
proposto da E.N.I. S.p.a. - Divisione refining & marketing,
rappresentata e difesa dagli avv. Pietro Mancusi ed Antonella
Persico, elettivamente domiciliata a Catanzaro in via R. Carbonari
n. 1, presso lo studio dell'avv. Giampaolo Catricala';
Contro il Commissario delegato per l'emergenza ambientale nel
territorio della Regione Calabria, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Catanzaro, presso cui e'
domiciliato ex lege; Dipartimento protezione civile della Presidenza
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
distrettuale dello Stato di Catanzaro, presso cui e' domiciliato ex
lege; Ministero dell'ambiente, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
distrettuale dello Stato di Catanzaro, presso cui e' domiciliato ex
lege; comune di Bisignano, non costituito in giudizio; per
l'annullamento della nota prot. 15615 in data 20 ottobre 2006
comunicata ad E.N.I. S.p.a. a mezzo fax in data 22 novembre 2006 in
virtu' della quale si ingiungevano interventi di messa in sicurezza
d'emergenza, bonifiche di ripristino ambientale sulla base del d.lgs.
n. 152/2006 (ovvero del d.m. n. 471/1999) in relazione al P.v. in
comune di Bisognano, da tempo dismesso e pur a fronte di accertamento
di qualita' ambientale eseguito nel dicembre 2004 che escludeva la
presenza di agenti inquinanti; nonche' avverso ogni altro atto
prodromico, consequenziale e comunque connesso, in particolare della
nota del Commissario straordinario regionale per la Calabria in data
25 agosto 2006 e la nota 19 maggio 2006 del comune di Bisignano.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Commissario delegato
per l'emergenza ambientale nel territorio della Regione Calabria;
Visti gli atti tutti di causa;
Relatore nella camera di consiglio del 22 marzo 2007 il
referendario Giovanni Ruiu.
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue;
F a t t o e d i r i t t o
1. - Con ricorso ritualmente notificato, depositato nella
segreteria del tribunale in data 17 gennaio 2007, l'E.N.I. S.p.a. -
Divisione refining e marketing ha impugnato la nota prot. 15615 del
20 ottobre 2006 con cui il Commissario delegato per l'emergenza
ambientale nel territorio della Regione Calabria ha diffidato la
ricorrente a presentare il piano di caratterizzazione previsto dal
d.m. n. 471/1999, ai fini di procedere ai controlli sullo stato di
reale contaminazione dell'area bonificata.
2. - La ricorrente ha altresi' impugnato alcuni atti presupposti,
sempre relativi alla medesima fattispecie.
3. - L'impugnato provvedimento di diffida emesso dal Commissario
delegato prendeva avvio dalla mancata redazione, da parte della
societa' ricorrente del piano di caratterizzazione previsto dal
citato d.m. n. 471/1999 relativamente alla bonifica, effettuata in
data 10 febbraio 2003, di un distributore di benzina localizzato nel
comune di Bisognano. Dopo avere eseguito la bonifica l'E.N.I. S.p.a.,
ritenendo non vi fossero i presupposti previsti dalla norma, non
notificava al comune di Bisignano l'attivita' effettuata, secondo
quanto stabilito dall'art. 7 del d.m. n. 471/1999.
4. - Successivamente, con nota 19 maggio 2006 prot. 3081, il
comune di Bisignano comunicava ad E.N.I. S.p.a. che non risultava
pervenuto il piano di caratterizzazione previsto dal d.m.
n. 471/1999. Ancora, con nota del 25 agosto 2006 il Commissario
delegato per l'emergenza ambientale nel territorio della Regione
Calabria dichiarava la propria competenza in materia e, per
l'effetto, invitava l'E.N.I. a presentare la documentazione per
l'approvazione del Piano di caratterizzazione secondo le procedure
autorizzatorie ex d.lgs. n. 152/2006.
5. - Con nota prot. 1128 dei 31 agosto 2006 l'E.N.I. S.p.a.
contestava la sussistenza dell'obbligo di presentazione del piano.
6. - Con successiva nota prot. 15615 del 20 ottobre 2006 il
Commissario delegato comunicava l'obbligatorieta' della notifica ex
d.m. n. 471/1999 e diffidava l'E.N.I. alla presentazione di un piano
di caratterizzazione.
L'impugnazione dei provvedimenti gravati in questa sede e'
affidata alle seguenti censure:
1) Mancato adeguamento delle competenze del Commissario
delegato per l'emergenza ambientale nel territorio della Regione
Calabria alla intervenuta abrogazione del d.lgs. n. 22/1997.
Il Commissario delegato avrebbe applicato una normativa non piu'
in vigore in quanto abrogata dal d.lgs. n. 152/2006.
2) Eccesso di potere per contraddittorieta', violazione
dell'art. 242, comma 2 e 3 del d.lgs. n. 152/2006.
Il Commissario delegato avrebbe richiesto alla ricorrente un
adempimento non previsto dalla nuova normativa.
3) Violazione degli artt. 239, 240 e 242, d.lgs. n. 152/2006.
Eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto: carenza
assoluta di contaminazione del sito. Difetto assoluto di motivazione
in relazione alla C.Q.A.
In concreto il sito interessato sarebbe da considerare «non
contaminato».
7. - Si e' costituito l'Ufficio del Commissario delegato per
l'emergenza ambientale nel territorio della Regione Calabria, con il
patrocinio dell'Avvocatura dello Stato, rilevando l'incompetenza
dell'adito Tribunale amministrativo della Calabria, in quanto,
secondo il disposto dell'art. 3, d.l. 30 gennaio 2005, n. 245, in
tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi la competenza di
primo grado a conoscere della legittimita' delle ordinanze adottate
dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225, la
competenza di primo grado a conoscere della legittimita' delle
ordinanze adottate e dei consequenziali provvedimenti commissariali
spetta in via esclusiva, anche per l'emanazione di misure cautelari,
al Tribunale amministrativo regionale del Lazio, con sede in Roma.
L'amministrazione intimata ha, comunque, chiesto che il ricorso
sia dichiarato irricevibile ed inammissibile o, in subordine, sia
rigettato.
8. - Il tribunale, chiamato a pronunciarsi sull'istanza cautelare
proposta dall'E.N.I. S.p.a., ritiene di dovere esprimere dubbi di
conformita' alle norme costituzionali delle norme di cui art. 3,
commi 2-bis, 2-ter e 2-quater, d.l. 30 gennaio 2005, n. 245,
introdotti dalla legge di conversione 27 gennaio 2006, n. 21.
Dispone il comma 2-bis del menzionato art. 3: in tutte le
situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1,
della legge 24 febbraio 1992, n. 225, la competenza di primo grado a
conoscere della legittimita' delle ordinanze adottate e dei
consequenziali provvedimenti commissariali spetta in via esclusiva,
anche per l'emanazione di misure cautelari, al Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, con sede in Roma.
In connessione a tale previsione il comma 2-ter dispone: le
questioni di cui al comma 2-bis sono rilevate d'ufficio. Davanti al
giudice amministrativo il giudizio e' definito con sentenza
succintamente motivata ai sensi dell'art. 26 della legge 6 dicembre
1971, n. 1034, e successive modificazioni, trovando applicazione i
commi 2 e seguenti dell'art. 23-bis della stessa legge.
Strettamente connessa alle previsioni di cui sopra quelle di cui
al comma 2-quater, alla stregua delle quali: le norme di cui ai commi
2-bis e 2-ter si applicano anche ai processi in corso. L'efficacia
delle misure cautelari adottate da un tribunale amministrativo
diverso da quello di cui al comma 2-bis permane fino alla loro
modifica o revoca da parte del Tribunale amministrativo regionale del
Lazio, con sede in Roma, cui la parte interessata puo' riproporre il
ricorso.
Quanto alla rilevanza delle questioni di illegittimita'
costituzionale, va osservato che, nel presente giudizio, proposto in
data successiva all'entrata in vigore della legge di conversione 27
gennaio 2006, n. 21, hanno incidenza specifica le norma di cui al
comma 2-bis e 2-ter dell'art. 3, che contemplano una deroga al
criterio previsto dalla legge 6 dicembre 1971, n. 1034, ai fini della
determinazione del tribunale amministrativo regionale
territorialmente competente, introducendo un'ipotesi di competenza
funzionale del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di
Roma, inderogabile e rilevabile d'ufficio (comma 2-ter).
Ne consegue che, in applicazione di tali norme, questo tribunale
dovrebbe limitarsi a declinare la competenza, in favore del Tribunale
amministrativo regionale del Lazio.
9. - Cio' premesso in ordine alla rilevanza della questione, il
Collegio condivide pienamente i dubbi di costituzionalita', non
prettamente attinenti all'ordinamento regionale siciliano, affacciati
in ordine alle dette norme dal Tribunale amministrativo regionale
della Sicilia, sede di Palermo, sezione I, con ordinanza n. 67 del 6
marzo 2006 (la questione risulta sollevata anche da Tribunale
amministrativo regionale Sicilia, Catania, sez. I, 7 marzo 2006,
n. 90, nonche', nei medesimi termini. da questo tribunale con
ordinanza n. 40 del 21 aprile 2006 e n. 97 e 98 del 4 ottobre 2006).
Ed invero, tali dubbi si pongono in primo luogo con riferimento
all'art. 3 della Costituzione, per la disparita' di trattamento che
la deroga alle ordinarie regole di riparto delle competenze comporta,
per la tutela giurisdizionale delle rispettive posizioni giuridiche,
tra soggetti in situazioni eguali (destinatari delle ordinanze
adottate dagli organi governativi o dai commissari delegati, nelle
situazioni di dichiarata emergenza, aventi efficacia limitata al
territorio di una regione, rispetto ai destinatari dei provvedimenti,
aventi lo stesso ambito di efficacia, adottati, in via ordinaria - in
genere dagli organi esponenziali di enti territoriali regionali o sub
regionali).
Invero la disposizione in esame prevede, in tutte le situazioni
di' emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1 della legge 24
febbraio 1992, n. 225, l'attribuzione di competenza al Tribunale
amministrativo regionale del Lazio a conoscere della legittimita'
delle ordinanze adottate, nonche' dei provvedimenti dei commissari
che agiscano in virtu' della delega prevista dal successivo comma 4;
e quindi per atti che possono assumere, e normalmente assumono,
un'incidenza limitata a specifici ambiti territoriali.
In definitiva, mentre l'impugnazione di provvedimenti adottati
nell'esercizio delle ordinarie attribuzioni rientra nella competenza
del Tribunale amministrativo regionale regionale del luogo ove i
provvedimenti hanno incidenza (art. 3 della legge n. 1034/1971), ove
sia stata dichiarata la situazione di emergenza ai sensi dell'art. 5,
comma 1 della legge 24 febbraio 1992, n. 225, l'impugnazione dei
provvedimenti volti alla cura dei medesimi interessi, idonei a
produrre le medesime conseguenze, ed eventualmente a comprimere
uguali posizioni soggettive (quale l'autorizzazione prevista
dall'art. 27 del d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, che viene in rilievo
nella presente controversia, ordinariamente attribuita alla
competenza delle regioni, con la partecipazione procedimentale degli
enti territoriali locali), adottati dagli organi governativi o dai
commissari all'uopo nominati (che peraltro frequentemente coincidono
con le medesime persone fisiche titolari degli uffici a cui spetta in
via ordinaria la cura dell'interesse preso in considerazione),
rientra nella competenza funzionale ed inderogabile del Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, in forza della norma di legge in
esame.
6. - Tale diversita' non appare giustificabile dalla eventuale
maggiore rilevanza dell'interesse sotteso ai provvedimenti adottati
dal governo o dai commissari nominati ai sensi dell'art. 5, comma 4
della legge 24 febbraio 1992, n. 225.
In primo luogo, nel nostro sistema non esiste una distribuzione
di competenza tra i diversi tribunali amministrativi regionali in
dipendenza della maggiore o minore rilevanza dell'interesse sotteso
al provvedimento impugnato; ed ove venisse in ipotesi, introdotta
apparirebbe in contrasto con le disposizioni costituzionali che
pongono su un piano paritario i diversi tribunali amministrativi
regionali, distribuiti su base regionale (art. 125 Cost.).
Ma appare decisiva la considerazione che il rilievo
dell'interesse preso in considerazione non muta a secondo che venga
curato attraverso i normali strumenti ordinamentali, ovvero
attraverso strumenti ed organi extra ordinem, che si vengono a
sovrapporre alle ordinarie competenze e procedure, per ragioni di
particolare urgenza.
Invero le situazioni che giustificano lo stato di emergenza, ai
sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225, non
si caratterizzano per il particolare rilievo dell'interesse
considerato, ma per l'urgenza di provvedere nei casi «di calamita'
naturali, catastrofi o altri eventi che, per intensita' ed
estensione, debbono essere fronteggiati con mezzi e poteri
straordinari», e che difficilmente potrebbero essere adeguatamente
affrontati in assenza di agili rimedi, immediatamente efficaci.
E se la straordinarieta' degli eventi che devono essere
fronteggiati giustifica la straordinarieta' dei mezzi e dei poteri di
carattere sostanziale all'uopo previsti, la sottoposizione degli atti
adottati, nell'ambito della rilevata situazione di emergenza, a
peculiari regimi di impugnazione appare del tutto irragionevole e
sembra comportare un'ingiustificata lesione dell'art. 3 della
Costituzione.
Peraltro, che le disposizioni di legge in esame non possano,
neanche in tesi, trovare fondamento in una ipotetica - ma a giudizio
del Collegio inesistente - maggiore rilevanza dell'interesse curato,
e' comprovato dal fatto che il regime derogatorio previsto dal comma
2-bis dell'art. 3 della legge n. 21/2006, quale risulta chiaramente
dalla formulazione letterale della norma, riguarda le ordinanze e gli
atti commissariali adottati nelle situazioni di emergenza dichiarate
ai sensi dell'art. 5, comma 1 della legge 24 febbraio 1992, n. 225,
ma non i provvedimenti che tali situazioni di emergenza dichiarino e
che, ove si riferiscano a situazioni di limitata estensione
territoriale, come sovente accade, continuano a rientrare nella
ordinaria competenza del Tribunale amministrativo regionale della
regione in cui il provvedimento e' destinato ad avere incidenza.
Di tal che, ad esempio, nella fattispecie in esame, mentre il
provvedimento governativo (deliberazione del Consiglio dei ministri e
successivo decreto del Presidente del Consiglio dei ministri: art. 5,
comma 1, legge 24 febbraio 1992, n. 225) concernente la dichiarazione
dello stato di emergenza nell'ambito della Regione Calabria, nei
settori considerati, ed il conseguente atto di nomina del Commissario
delegato, rimarrebbero suscettibili di impugnativa nell'ordinaria
sede territoriale periferica competente (Tribunale amministrativo
regionale - Calabria), i provvedimenti adottati dall'autorita'
straordinaria per ultimo citata rientrerebbero nella esclusiva
cognizione del Tribunale amministrativo regionale Lazio, sede di
Roma.
L'irragionevolezza del disegno complessivo che ne consegue, oltre
ad elidere qualsiasi possibilita' di individuare valide ragioni a
supporto della deroga introdotta, tali da non portare alla
conclusione che le disposizioni in esame determinano, puramente e
semplicemente, un'ingiustificata disparita' di trattamento, non puo'
non essere autonomamente valutata anche per la lesione al principio
costituzionale di ragionevolezza, che deve presiedere alla redazione
dei testi di legge.
10. - Il Collegio ha ben presente la sentenza della Corte
costituzionale n. 189/1992, con la quale e' stato ritenuto
compatibile con il dettato costituzionale l'art. 4 della legge 12
aprile 1990, n. 74, che attribuisce al Tribunale amministrativo
regionale Lazio la competenza esclusiva sull'impugnazione degli atti
del C.S.M.
Ma in quella circostanza, a giustificazione della deroga alla
ordinaria competenza prevista dalla legge n. 1034/1971, e' stata
posta in rilievo la particolare posizione che il Consiglio superiore
della magistratura occupa nell'ordinamento costituzionale, oltre che
la peculiare funzione svolta dai magistrati ordinari, che li rendono
non assimilabili o comparabili ad altre categorie di pubblici
dipendenti; circostanze del tutto estranee alle vicende per le quali
trova applicazione la norma in esame.
Peraltro non sembra secondario rilevare che il foro previsto per
i pubblici dipendenti dal comma 2 dell'art. 3 della legge
n. 1034/1971, costituisce gia' una deroga, seppur di carattere
generale, alla prioritaria regola prevista dal medesimo comma, che
individua, quale principio cardine della distribuzione di competenza
tra i diversi tribunali amministrativi regionali, l'ambito di
efficacia del provvedimento impugnato.
Da cio' consegue che, in dipendenza del particolare ruolo
costituzionale rivestito dal C.S.M. e della particolare funzione
svolta dai magistrati ordinari, non appare irragionevole che,
rispetto a provvedimenti che hanno efficacia sull'intero territorio
nazionale, il legislatore ritenga piu' opportuno seguire il criterio
prioritario di distribuzione di competenza tra i diversi tribunali,
piuttosto che il criterio derogatorio costituito dal foro speciale
per i pubblici dipendenti.
Ma anche tale linea argomentativa sarebbe del tutto
inutilizzabile rispetto alla vicenda in esame, nella quale viene
derogato proprio il criterio principale di distribuzione della
competenza tra i diversi tribunali amministrativi regionali, fondato
sulla incidenza territoriale del provvedimento impugnato.
Invero, la deroga prevista dai commi 2-bis e seguenti dell'art. 3
del d.l. 30 novembre 2005, n. 245, introdotti con la legge di
conversione del 27 gennaio 2006, n. 21, rispetto alle regole generali
di distribuzione della competenza indicate dall'art. 3 della legge
n. 1034/1971, non appare supportata da alcuna plausibile ragione,
dotata di copertura costituzionale, idonea a giustificare la
disparita' di trattamento che indubbiamente si viene ad operare tra
situazioni eguali, con conseguente lesione dei principi desumibili
dall'art. 3 della Costituzione.
11. - Le disposizioni di legge in esame appaiono inoltre in
contrasto con l'art. 24 della Costituzione, in quanto l'attrazione
delle controversie ivi previste alla competenza del Tribunale
amministrativo regionale del Lazio indiscutibilmente comporta un
ingiustificato aggravio organizzativo e di costi a cui devono andare
incontro i soggetti incisi dai provvedimenti adottati dagli organi
governativi e dai commissari, nelle situazioni di emergenza
dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio
1992, n. 225, che intendano tutelare in giudizio le loro posizioni
soggettive, con riguardo ai provvedimenti localizzati in ambiti
territoriali non ricadenti nella Regione Lazio.
La lesione al principio desumibile dall'art. 24 della
Costituzione risulta ancor piu' significativa se si tiene conto della
molteplicita' e della varieta' dei provvedimenti che rientrano nella
previsione di legge, tali pertanto da toccare interessi idonei a
frazionarsi in molteplici ed eterogenee posizioni soggettive.
12. - Viene altresi' vistosamente conculcato anche il principio,
enunciato in Costituzione, del decentramento territoriale della
giurisdizione amministrativa, attuato, fin dal 1971 (legge 6 dicembre
1971, n. 1034), con l'attribuire ai tribunali amministrativi
regionali la cognizione di tutte le controversie scaturenti dalla
contestazione di atti della p.a. destinati ad esaurire i propri
effetti «in loco».
Sotto questo aspetto, le norme in esame risultano quindi in
contrasto anche con l'art. 125, secondo comma, della Costituzione.
Ritiene invero questo giudice remittente che, con la previsione
di organi di giustizia amministrativa di primo grado in ambito
regionale, il Costituente abbia inteso garantire una distribuzione
territoriale dei tribunali amministrativi regionali tale da agevolare
il ricorso alla giustizia amministrativa, in sostanziale coerenza e
continuita' logica con i principi desumibili dall'art. 24 della
Costituzione.
Se e' vero che il Tribunale amministrativo regionale del Lazio fa
comunque parte del complesso della giustizia amministrativa di primo
grado, articolata su base regionale, e' pur vero che l'attribuzione a
tale Tribunale amministrativo regionale di controversie in nessun
modo connesse a criteri di distribuzione territoriale, finisce per
svuotare di contenuto la previsione dell'art. 125 della Costituzione,
violando il senso del principio in esso espresso, e creando una sorta
di gerarchia tra i Tribunale amministrativo regionale territoriali,
incompatibile con il dettato e lo spirito della Costituzione e
realizzando anche un non irrilevante vulnus del principio generale
del «giusto processo», quale desumibile dal testo novellato dall'art.
111 della Costituzione.
10. - Detto per inciso, in quanto la questione non ha rilevanza
nel presente giudizio, suscita dubbi di costituzionalita' anche il
regime transitorio previsto dalle disposizioni di legge in esame, che
trova applicazione alla controversia oggetto del presente giudizio.
Invero, lo spostamento di competenza che comporta il comma
2-quater dell'art. 3 anche per i giudizi in corso al momento della
entrata in vigore delle disposizioni in esame, legittimamente
instaurati presso i diversi Tribunale amministrativo regionale
territoriali, secondo le disposizioni di legge vigenti al momento
della loro proposizione, appare in contrasto con l'art. 25 della
Costituzione, determinando la sottrazione del giudizio al «giudice
naturale precostituito per legge».
13. - In conclusione, il Collegio ritiene rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale
le norme dell'art. 3, commi 2-bis, 2-ter del d.l. 30 novembre 2005,
n. 245, introdotti con la legge di conversione del 27 gennaio 2006,
n. 21, per contrasto con gli articoli 3, 24, 111 e 125 della
Costituzione, nella parte in cui prevedono la competenza in primo
grado, esclusiva ed inderogabile, estesa anche ai giudizi in corso,
del Tribunale amministrativo regionale del Lazio sui ricorsi
giurisdizionali proposti avverso le ordinanze ed i provvedimenti
adottati nell'ambito delle situazioni di emergenza dichiarate ai
sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225.
Il giudizio, pertanto, va sospeso e gli atti vanno rimessi alla
Corte costituzionale per il giudizio incidentale di
costituzionalita'.